盛朝迅 黃漢權(quán) 王云平

新時期產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的思考

盛朝迅 黃漢權(quán) 王云平

改革開放以來我國實施的以主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇和培育為重點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)政策對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長與結(jié)構(gòu)調(diào)整發(fā)揮了積極作用，但這種過多地以政府選擇代替市場選擇，甚至政府既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動員的做法存在明顯弊端，在某種程度上刺激了過度投資，帶來資源配置扭曲、產(chǎn)能過剩加劇、市場公平競爭受損等問題。與此同時，我國產(chǎn)業(yè)政策的一個突出特點(diǎn)是政策制定主體的多元化和表現(xiàn)形式的多樣化。除政策文件外，還有法令、條例、措施、規(guī)劃、計劃、指導(dǎo)意見、綱要、指南、目錄、管理辦法、通知等多種形式，名目繁多，包羅萬象。此外，我國產(chǎn)業(yè)政策制定和實施過程中還存在重制定輕執(zhí)行監(jiān)督、產(chǎn)業(yè)政策與其他政策缺乏協(xié)調(diào)甚至打架等現(xiàn)象，造成產(chǎn)業(yè)政策落地難、實施效果不明顯，加大了產(chǎn)業(yè)政策失敗的風(fēng)險。為此，有必要對現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行梳理，按照“讓市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的要求，圍繞產(chǎn)業(yè)邁向中高端、構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)新體系的目標(biāo)，加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策理念、目標(biāo)、手段及制訂評估等全方位轉(zhuǎn)型。

推動產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的核心是正確處理政府和市場關(guān)系，構(gòu)建市場友好型（增進(jìn)型）政府

政府和市場關(guān)系，是產(chǎn)業(yè)政策必須面對的問題。其中，政府的作

用主要在于：一是在供給側(cè)，彌補(bǔ)市場不足，減少市場失靈，如關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域的投入，有助于減少企業(yè)早期風(fēng)險；二是在需求側(cè)，通過政府采購和首臺（套）等政策為新技術(shù)、新產(chǎn)品培育市場。但政府有形之手往往會伸得過長、過細(xì)，甚至直接干預(yù)企業(yè)運(yùn)營，會妨礙市場競爭、扭曲資源配置，造成不公平競爭。這也是市場原教旨主義者批評產(chǎn)業(yè)政策的根源。但這是否就意味著最好的“產(chǎn)業(yè)政策”就是政府無為而治呢？答案卻是否定的。

日本和韓國都是推行產(chǎn)業(yè)政策較多并成功推動產(chǎn)業(yè)升級，順利邁入高收入水平的國家，它們的經(jīng)驗告訴我們，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級成功的原因不是單純的拋棄政府有形之手，奉行“市場至上”，而是正確處理好政府與市場關(guān)系，通過不斷適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，及時調(diào)適產(chǎn)業(yè)政策理念和方式，將以往直接干預(yù)的產(chǎn)業(yè)政策支持方式，改為主要依靠市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)的做法，推動政府與市場關(guān)系由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)轉(zhuǎn)變。如日本政府從上個世紀(jì)70年代開始，將產(chǎn)業(yè)政策的支持重點(diǎn)從特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展本身轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)發(fā)展的環(huán)境營造，扶持措施從針對具體產(chǎn)業(yè)的政策干預(yù)和市場保護(hù)措施轉(zhuǎn)向最大限度地利用市場機(jī)制，在市場失靈領(lǐng)域提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)扶持。韓國政府在上個世紀(jì)80年代中期以后，逐步減少對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的直接干預(yù)，主要通過發(fā)布研究報告、規(guī)劃等方式引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，其目的更多的是發(fā)揮導(dǎo)向作用。

我國深圳、合肥等地的探索也值得借鑒。如深圳市積極探索在市場起決定作用背景下如何更好發(fā)揮政府作用的新途徑，積極改善營商環(huán)境，主動做好配套服務(wù)，著力營造有利于新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境和人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的宜居城市，“順勢而為、順?biāo)浦?、順其自然”，讓企業(yè)成為市場的主體，做有為、有效、有限的“三有”政府。合肥市從2013年開始推動產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型，將原來以五大行業(yè)為主的選擇性產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整為以營造良好政府發(fā)展環(huán)境為主的功能性產(chǎn)業(yè)政策，著力推動扶持資金分散向集中轉(zhuǎn)變、事后獎補(bǔ)向事中事前補(bǔ)助轉(zhuǎn)變、無償補(bǔ)貼向有償基金轉(zhuǎn)變、直接補(bǔ)貼企業(yè)向營造外部環(huán)境轉(zhuǎn)變等“四個轉(zhuǎn)變”，讓“政府離市場遠(yuǎn)一點(diǎn)，企業(yè)離市場近一點(diǎn)”。

我國正處于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵階段，可以學(xué)習(xí)借鑒日韓和深圳等地的做法，調(diào)適產(chǎn)業(yè)政策支持理念和方法，著力構(gòu)建市場友好型或增進(jìn)型政府，充分調(diào)動市場主體發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)和推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的積極性、主動性和創(chuàng)造性。

推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)是相機(jī)抉擇，打好選擇性產(chǎn)業(yè)政策和功能性產(chǎn)業(yè)政策的組合拳

產(chǎn)業(yè)政策主要有兩種類型，一種是選擇性產(chǎn)業(yè)政策，主要是根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)識別選擇主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)或戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，采用市場準(zhǔn)入、財稅優(yōu)惠、資金補(bǔ)貼等各項措施加以傾斜式扶持，以期在短期內(nèi)促進(jìn)被扶持產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，具有鮮明的直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動的特征；另一種被稱之為功能性產(chǎn)業(yè)政策，主要是通過加強(qiáng)各種“基礎(chǔ)設(shè)施”建設(shè)（包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的軟硬環(huán)境），促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和人力資本投資，維護(hù)公平競爭，降低社會交易成本，創(chuàng)造有效率的市場環(huán)境，使市場功能得到有效發(fā)揮。功能性產(chǎn)業(yè)政策也可以采取補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等政策手段，但必須不妨礙市場公平競爭，主要用于基礎(chǔ)性研究開發(fā)、信息服務(wù)、人力資本投資等。

目前，美國、德國、日本等發(fā)達(dá)國家主要采用功能性產(chǎn)業(yè)政策激勵科技研發(fā)。這種“市場友好型”產(chǎn)業(yè)政策重點(diǎn)是為產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好的外部環(huán)境，通過放寬準(zhǔn)入，讓更多的企業(yè)都能公平地進(jìn)入市場，并在激烈的市場競爭中獲取市場份額，從而為充分競爭和創(chuàng)新提供了廣闊的空間。眾多市場主體在市場機(jī)制的作用下會產(chǎn)生創(chuàng)新意愿和動力，謀求技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)品升級，增強(qiáng)創(chuàng)新能力，獲得競爭優(yōu)勢。同時，通過對企業(yè)提供科技投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才培育等“前期支持”，為企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新提供有利的物質(zhì)、資源、知識、技術(shù)和智力條件，幫助企業(yè)克服各種不確定性的影響，激發(fā)企業(yè)進(jìn)行高質(zhì)量的實質(zhì)性創(chuàng)新。而選擇性產(chǎn)業(yè)政策具有鮮明的政府選擇替代市場機(jī)制的干預(yù)性和限制競爭的管制特征，會導(dǎo)致企業(yè)追求簡單創(chuàng)新或數(shù)量創(chuàng)新以獲得政府補(bǔ)貼，體現(xiàn)的是一種策略性創(chuàng)新。

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入速度變化、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、動能轉(zhuǎn)型的新時期，產(chǎn)業(yè)發(fā)展向形態(tài)更高級、分工更優(yōu)化、結(jié)構(gòu)更合理階段演化的趨勢更加明顯，迫切需要產(chǎn)業(yè)政策由目前的選擇性產(chǎn)業(yè)政策為主向功能性產(chǎn)業(yè)政策為主轉(zhuǎn)變。要認(rèn)識到選擇性產(chǎn)業(yè)政策和功能性產(chǎn)業(yè)政策的根本區(qū)別，雖然通過選擇性產(chǎn)業(yè)政策鼓勵、限制或淘汰的方式配置資源，引導(dǎo)企業(yè)生產(chǎn)、投資、重組等，能在短時間內(nèi)加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，但在轉(zhuǎn)型時期要主動放棄這種能“立竿見影”的政策措施，轉(zhuǎn)而支持激發(fā)創(chuàng)新和營造環(huán)境的功能性產(chǎn)業(yè)政策，這種激發(fā)創(chuàng)新的過程雖然不會立竿見影，但可以改變企業(yè)生產(chǎn)方式，催生產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的內(nèi)生動力。

同時，也要認(rèn)識到，選擇性產(chǎn)業(yè)政策和功能性產(chǎn)業(yè)政策相輔相成，本身并不存在誰好誰壞的問題，要根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不同階段和時代背景靈活地加以運(yùn)用。當(dāng)前我國產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的基本定位是從選擇性產(chǎn)業(yè)政策為主向以功能性產(chǎn)業(yè)政策為主轉(zhuǎn)變，但這并不意味著全面拋棄選擇性產(chǎn)業(yè)政策。我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展正面臨“追趕、并跑和領(lǐng)跑”等多重任務(wù)疊加，選擇性產(chǎn)業(yè)政策仍然具有較大的發(fā)揮作用空間，如關(guān)系國家戰(zhàn)略的前沿共性技術(shù)和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域。這也是發(fā)達(dá)國家的通行做法，如《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略》就明確提出大數(shù)據(jù)、可再生能源、生物、新一代太空交通工具等重點(diǎn)領(lǐng)域發(fā)展任務(wù)，并通過建設(shè)制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)推動3D打印、數(shù)字制造與設(shè)計創(chuàng)新、輕量合金、下一代電力電子、先進(jìn)復(fù)合材料、集成光子、柔性混合電子等關(guān)鍵共性技術(shù)研發(fā)。

因此，我國產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的根本取向是相機(jī)抉擇，打好選擇性產(chǎn)業(yè)政策和功能性產(chǎn)業(yè)政策的組合拳。在一般競爭領(lǐng)域和大部分行業(yè)，要加快實施功能性產(chǎn)業(yè)政策，夯實產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展所需的人力資本、技術(shù)、制度等基礎(chǔ)，營造良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，充分鼓勵市場競爭，強(qiáng)化市場造血機(jī)制和競爭活力。在涉及國家戰(zhàn)略、維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全和部分高端前沿技術(shù)領(lǐng)域，要保留選擇性產(chǎn)業(yè)政策，充分發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)條件下集中力量辦大事的新型舉國體制優(yōu)勢，聚焦重點(diǎn)、集中力量予以攻克，同時要提高補(bǔ)貼資金的使用效率和透明度，確保產(chǎn)業(yè)政策精準(zhǔn)發(fā)力。

表1 選擇性產(chǎn)業(yè)政策與功能性產(chǎn)業(yè)政策比較

推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型要創(chuàng)新實施工具和手段

按照政府干預(yù)的方式劃分，產(chǎn)業(yè)政策的實施手段一般可以分為直接干預(yù)型和間接引導(dǎo)型。分析日本、韓國等國產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的主要做法，一個重要的方面就是產(chǎn)業(yè)政策實施手段的變化，即從較多運(yùn)用行政指令、“通知”“決定”、管制等直接干預(yù)性手段向立法、環(huán)境營造、信息發(fā)布、差別稅率等間接引導(dǎo)手段轉(zhuǎn)變。如日本產(chǎn)業(yè)政策的主要實施方式已調(diào)整為所謂的“展望”政策，即通過審議會、文件及其他方法，在部分市場機(jī)制失靈領(lǐng)域向產(chǎn)業(yè)界提供政策性金融、財稅激勵等“拋磚引玉”式的彌補(bǔ)政策。韓國也通過發(fā)布三個不同版本的新增長動力規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策研究報告等引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

我國產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型在實施手段上也應(yīng)借鑒日韓等國的做法，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)政策實施工具和手段，大幅減少甚至取消直接干預(yù)的做法，逐步轉(zhuǎn)向依靠間接引導(dǎo)型政策手段。加快產(chǎn)業(yè)政策制定程序從行政批文向行政立法轉(zhuǎn)變，推動主要依靠法制化市場化手段促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。加快創(chuàng)新政策工具箱，完善實施手段，更多采用專項建設(shè)基金、重大項目工程包、產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)基金等新的政策工具，充分發(fā)揮政策資金的引導(dǎo)作用，引導(dǎo)和帶動更多社會資本特別是民間資本參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展重大工程建設(shè)。積極探索政府資金與信貸、債券、基金、保險等相結(jié)合的多種融資組合，有效擴(kuò)大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)以及交通、能源、水利、信息公共基礎(chǔ)設(shè)施、云計算大數(shù)據(jù)平臺、人力資本培育、關(guān)鍵共性技術(shù)研發(fā)等領(lǐng)域投資，推動產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

推動產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型要重視從政策制定到退出全流程治理，改變重制定、輕實施監(jiān)督的弊端

產(chǎn)業(yè)政策是一個包括政策制定、實施、評估、反饋、退出等全過程的完整體系。但在實踐過程中，受制于政策實施過程中的中央地方博弈或選擇性實施，以及監(jiān)督評估力量薄弱等因素影響，我國產(chǎn)業(yè)政策出現(xiàn)了重制定輕執(zhí)行監(jiān)督等問題，導(dǎo)致部分政策落地難、效果不明顯。但事實上，產(chǎn)業(yè)政策的評估和監(jiān)督是產(chǎn)業(yè)政策體系中的重要一環(huán)，是保障產(chǎn)業(yè)政策能否落到實處的重要手段。通過對產(chǎn)業(yè)政策實施情況的評估和監(jiān)督，一方面可以推進(jìn)政策實施和落地，另一方面也可以通過評估發(fā)現(xiàn)政策與現(xiàn)實不相適應(yīng)的地方，總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn)，對產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整提出意見建議，動態(tài)調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策制定與實施的互動，促進(jìn)政策效果最大化。為此，應(yīng)更加重視產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行和實施的監(jiān)督，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策實施效果評估，推廣倡導(dǎo)第三方評估，推動形成“政策制定—實施—監(jiān)管—評估—政策反饋—修改完善—退出”全流程治理機(jī)制，確保產(chǎn)業(yè)政策取得預(yù)期效果。

一是建立各歸其位、多元共治的產(chǎn)業(yè)政策制定機(jī)制。建立產(chǎn)業(yè)政策審議會制度，審議會成員主要由產(chǎn)業(yè)界、學(xué)術(shù)界、研究機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會和政府部門代表人物或知名人士擔(dān)任，構(gòu)建由中央政府（部門）、地方政府、行業(yè)協(xié)會和企業(yè)等共同參與的產(chǎn)業(yè)政策制定機(jī)制，推動由中央政府和產(chǎn)業(yè)部門之間的單線政策意見交換向“中央政府—地方政府—產(chǎn)業(yè)部門—行業(yè)協(xié)會—學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)”等多維度政策交換轉(zhuǎn)變，使產(chǎn)業(yè)政策制定能充分反映利益相關(guān)者的訴求，避免政策“不接地氣”造成空轉(zhuǎn)。

二是建立健全產(chǎn)業(yè)政策監(jiān)督評估機(jī)制。引入第三方機(jī)構(gòu)對產(chǎn)業(yè)政策實施效果進(jìn)行獨(dú)立評估，根據(jù)評估結(jié)果進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，提高產(chǎn)業(yè)政策實施的精準(zhǔn)性。加快構(gòu)建行之有效的督察和獎懲機(jī)制，根據(jù)督察結(jié)果對政策實施主體和有關(guān)人員進(jìn)行獎勵或懲處。

三是建立完善產(chǎn)業(yè)政策動態(tài)調(diào)整機(jī)制。針對目前產(chǎn)業(yè)政策出臺過多過密、以及部分政策措施不適宜等問題，我們建議要對現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行清理，及時廢止不適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要、甚至阻礙新經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)發(fā)展的“絆腳石政策”，以及相互打架的“扯皮政策”和過時無用的“僵尸政策”，完善產(chǎn)業(yè)政策的退出機(jī)制，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策的動態(tài)調(diào)整。

（本文是中國經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)基金和國家發(fā)改委宏觀院重點(diǎn)課題《新時期產(chǎn)業(yè)政策的理論創(chuàng)新和我國產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型研究》的階段性成果，項目編號：A2016041006）

作者單位：國家發(fā)展和改革委員會產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所