楊乙丹

（西北農(nóng)林科技大學人文社會發(fā)展學院，陜西楊凌712100）

中國應急管理組織體系的反思與重構*

楊乙丹

（西北農(nóng)林科技大學人文社會發(fā)展學院，陜西楊凌712100）

應對各類突發(fā)事件需要構建一套高效的應急組織體系。在危機管理實踐中，科層制應急組織的死板性、非人格化決策、協(xié)調(diào)不暢等缺陷，大大降低了應急管理的效能。合作制應急組織具有基于信任基礎上的互救、獲取高質(zhì)量信息的低成本、人格化的決策等優(yōu)勢，可以彌補科層制應急組織的一些缺陷，但有限的有效邊界、非正規(guī)約束的脆弱性、理論假設條件的難以滿足等，決定了它不能簡單地取代科層制應急組織。我國的應急組織體系應該向 “基層合作制＋中間層委員會制＋上層科層制”這種 “三制一體”的方向演進。

應急管理；科層制；合作制；組織演進

“風險社會”中自然風險、制度化風險、技術性風險的綜合肆虐［1］，預示著人類社會需要對公共安全投入更多的精力，構建一套高效的應急管理組織體系。在應對災害過程中，我國政府歷來遵循 “下級服從上級”的科層制原則而構建災害管理組織體系。但死板的規(guī)章制度、“命令—服從”的層級節(jié)制、非人格化決策、協(xié)調(diào)不暢的專業(yè)化和部門分工等缺陷，使得人們對科層制應急組織體系的效能產(chǎn)生了深深的懷疑。有學者指出，我國科層制應急組織應該被也必然會被合作制應急組織所取代。但單純的合作制應急組織形式能否取得最大化的應急管理效率仍令人懷疑，我國應急組織模式仍需新的演進方向。

一、科層化的中國應急組織體系

（一）中國應急組織的科層化特征

“科層制”（Bureaucracy）在不同學科中有多種多樣的解釋。在韋伯看來，科層制是一種理想類型的組織結構形態(tài)及行為模式，它不是指一種政府類型，而是指一種由訓練有素的專業(yè)人員依照既定規(guī)則持續(xù)運作的行政管理體制。［2］為此，韋伯賦予了科層制一些基本特征：明確的權威等級、基于分工基礎上的專業(yè)化、嚴密的規(guī)章制度、非人格化的決策和量才用人。［3］

目前全世界正處于現(xiàn)代化后期的 “風險社會”，各個國家的災害性突發(fā)事件層出不窮。為確保人們的生命財產(chǎn)安全，保護生存環(huán)境，必須對各種突發(fā)事件進行有效的管理，建立一個組織化的管理體系。一般而言，一個國家的應急組織模式與該國的行政體制是相對應的，具有明顯的國別特色。例如，作為聯(lián)邦制國家，澳大利亞災害管理體系是以聯(lián)邦政府、州或領地政府、地方政府和社區(qū)之間的伙伴關系為基礎的。［4］但對于集權制國家來說，由于政府機構有嚴格的自上而下的等級區(qū)別，應急組織的科層制特征十分明顯。

按照韋伯對科層制的定義，我國目前的應急組織具有明顯的科層化特征：①參與主體較為單一。盡管國家允許和鼓勵各種非政府機構以合適的方式參與到突發(fā)事件應對中，但 《突發(fā)事件應對法》還是明確規(guī)定，“國務院和縣級以上地方各級人民政府是突發(fā)事件應對工作的行政領導機關”。并且，各級政府機構及其職能部門仍是應急組織體系中的最主要力量；②嚴密的規(guī)章制度。與科層制應急組織一樣，國家對參與應急管理的政府及其職能部門制定了嚴格的規(guī)章制度；③內(nèi)部分工?！胺诸惞芾?，分級負責”是應對突發(fā)事件必須遵循的原則，體現(xiàn)了明顯的內(nèi)部分工色彩；④部門分類的管理方式?？茖又茟苯M織要求管理權力依附于職位，下級嚴格接受上級指揮。與此類似，《突發(fā)事件應對法》要求在突發(fā)事件應對時，要依據(jù)具體情況分類管理；并且，上級對下級有領導權，下級要服從上級的協(xié)調(diào)指揮；⑤以專職的管理人員為主導。在科層制應急組織中，具備專業(yè)技術資格的公職人員是管理的基本主體。雖然我國的行政官員的專業(yè)化程度有很大差別，但在分類管理和部門負責的體制下，仍然在一定程度上保證了專職人員在應急管理中的作用 （表1）。

表1　科層制應急組織與中國應急組織特征比較項目

（二）中國科層化應急組織的獨特性及其缺陷

當然，目前我國科層化應急組織與韋伯意義上的科層制應急組織有一定的差別，主要體現(xiàn)在兩個方面：其一，在科層制應急組織中，管理者必須按照嚴格的等級和嚴密的成文制度，遵循 “命令—服從”的活動原則。這種嚴格的 “條”狀管理模式有單一的、擁有最高權威的頂層，下層機構都是“條”體系的組成部分，而 “條”體系之外不存在其他管理部門。但是，我國目前的應急組織體系采取了 “條塊結合”的模式。在 “條條管理”方面，各級政府都建立了與政府級別相對應的、向行政首長負責的應急管理辦公室，綜合領導和協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)的應急管理工作。在 “塊塊管理”方面，各行政轄區(qū)按照突發(fā)事件的類別，分別規(guī)定了相應的牽頭部門。其二，盡管只是一種理想，但韋伯還是賦予科層制嚴密的 “無縫隙”特征，集中體現(xiàn)在嚴格的 “命令—服從”、不存在部門利益、權力的體制化等。而我國的應急組織并沒有與科層制的 “無縫隙”實現(xiàn)完整的對接。一方面，受制于責、權、利的影響，我國的應急管理部門分割、“多龍治水”等現(xiàn)象明顯［7］，從而使下級必須服從上級的典型科層制在具體運行上出現(xiàn)了很大的偏差。另一方面，各個部門在應急組織體系中都有著隱性獨立的利益和決策權力，在突發(fā)事件應對中，上下級之間和部門之間在權力和責任上開展激烈的博弈。所有這些，都偏離了原態(tài)化的科層制應急組織的基本運行軌道。

在實際運行過程中，無論在何種組織模式下，應急管理體制都需要面對類型各異的突發(fā)性災害事件，并使災害損失最小化。然而，不同的突發(fā)性災害事件需要有獨特的應急管理機制相匹配。按照《突發(fā)事件應對法》及一般的劃分經(jīng)驗，突發(fā)性災害事件包括自然災害類、事故災難類、公共衛(wèi)生類和社會安全類，受災害類型及突發(fā)事件發(fā)生、演化與致災機理的限制，單一的應急管理機制難以全面應對每種突發(fā)災害事件。其中，自然災害類突發(fā)事件的應對需要充分把握孕災環(huán)境、災種分布、鏈式演化與擴散等內(nèi)在規(guī)律，依靠科學的監(jiān)測預警和專業(yè)化的機制和舉措進行應對。事故災難類突發(fā)事件更多地需要依據(jù)事故的成因機理、發(fā)生規(guī)律等進行安全工程和技術方面的防范和應對，并在事件發(fā)生后依靠科學和專業(yè)化管理降低災害損失。公共衛(wèi)生類突發(fā)事件則需要針對其流行特征與擴散機制，進行科學的防疫防控和專業(yè)化的管理。與之相比，社會安全類突發(fā)事件應急管理的主要對象是特定社會主體，目的是預防其公共危害行為及降低社會危害效果，因而更注重于社會層面的預防和控制，充分發(fā)揮群防群治及各社會主體或部門的密切配合。很顯然，在剛性的科層制下構建的應急管理體制，往往難以適應這種多樣化的治理需求。

盡管我國目前的應急組織與韋伯理想型的科層制應急組織有一定差別，但科層制的缺陷也在科層化的中國應急組織體系中有所表現(xiàn)。一般來說，這些缺陷主要包括：其一，僵化的科層體制抑制了應急管理組織的活力，應急管理活動往往不是基于受災主體的實際需求而提供相應的救助，從而降低了應急管理體制的效率；其二，在科層制應急組織中，信息單線條地在各級官僚機構內(nèi)流動，被動地按照 “傳送—反饋”的路徑傳播，因此，獲得信息的成本高昂，時滯效應極為明顯；其三，非人格化的決策是不理性的，往往不能滿足災害應急的需要；其四，“命令—服從”的權力等級阻礙了成員自主性的發(fā)揮，使組織內(nèi)充斥著大量的 “組織人”和 “規(guī)則專家”；其五，剛性的體制分工和職位權責嚴格限制了成員的活動范圍，應急管理中的聯(lián)動效應很難實現(xiàn)；其六，在科層制應急組織中，一旦權限劃定，很容易導致官僚機構行為專斷，對人們的生命財產(chǎn)安全帶來威脅；其七，科層制應急組織在建立之后，有很強的制度依賴性，很難根據(jù)實際需要接納新的成員、接受新的管理措施；其八，科層制應急組織不考慮 “成本—收益”核算，當不可預測的災難不斷產(chǎn)生時，新的組織不斷地被創(chuàng)造出來，從而導致科層的膨脹和管理成本陡增，等等。

二、合作制應急組織理論的挑戰(zhàn)

科層制應急組織的上述缺陷使很多學者對這種普遍存在的應急管理組織模式產(chǎn)生了深深的懷疑，并促使他們逐步探討其他形式的應急組織模式。其中，合作制應急組織理論很具挑戰(zhàn)性，該理論認為，20世紀后期以來，應急組織時常會在災難爆發(fā)時陷入危機，這是由于科層制應急組織不能適應后工業(yè)化條件下的應急要求，因此，需要用一種新型的合作制應急組織替代在工業(yè)社會表現(xiàn)最為成功的科層制應急組織，而合作制應急組織模式不僅僅是對科層制應急組織的完善和拾遺補缺，而是對它的全面超越與整合。［8］因為，前者相較于后者來說，有諸多的優(yōu)越性。

首先，“自組織學習”的合作制應急組織要比建立在有限認知和法律規(guī)范之上的科層制組織更能有效應對各類災難。合作制應急組織理論認為，科層制組織的權力基礎是建立在人類有限認知下的科學與法律規(guī)范之上的。由于對科學的認知有限，科層制組織能夠應對災難的前提是常規(guī)性，如果突破了常規(guī)性，科層制組織很難做出適應性調(diào)整。但是，災難的產(chǎn)生、演化以及次生、衍生災害的發(fā)生都充滿了不確定性，人們往往不能預料災害下一步的演進態(tài)勢。［8］因此，科層制應急組織在災害救援中的作用很有限。與此相反，合作制應急組織成員具有很強的 “自組織學習”能力，這種學習能力能夠讓應急組織中個體成員經(jīng)常以群集的方式穩(wěn)定而有序地運動。當非常規(guī)性的災害發(fā)生時，即使成員的認知并不能準確地把握災害的發(fā)展趨勢，但基于信任、共同的安全需求以及成員之間的能力共享和知識互補，他們?nèi)匀豢梢宰龀鱿鄳恼{(diào)整，通過“自組織學習”來實現(xiàn)躲避和逃離災害的 “群飛”。

其次，合作制應急組織更有助于發(fā)揮成員的自主性，從而使應急管理工作效率的提升成為可能。在科層制應急組織中，官僚制極力通過體制結構而實現(xiàn)系統(tǒng)的合理協(xié)調(diào)，卻往往使內(nèi)部交流、溝通受到壓制、阻隔。并且，高度集權壓制了組織成員的積極性和首創(chuàng)精神，科層制金字塔式的組織結構和信息權的高度壟斷，壓抑了低層尤其是基層大量有才華的成員的潛能的發(fā)揮。［9］而成員只能被動地按照已經(jīng)制定好的原則按部就班地參與應急管理，因此，工作效率幾乎沒有任何彈性。但在合作制應急組織中，成員在自主性中獲得了組織整體上的靈活性，從而能夠有效地預防危機因素的出現(xiàn)。即使出現(xiàn)了危機因素，也能夠有效地加以化解并及時地發(fā)現(xiàn)和應對。［10］更為關鍵的是，合作制成員由于擁有了自主性，不但可以直接提高自身的工作效率，而且也使整個組織更具靈活性。

第三，合作制應急組織更具信息優(yōu)勢。在科層制應急組織中，信息壟斷是常態(tài)化的。在信息采集渠道上，科層制組織只能依靠自身有限的力量采集信息，這種信息采集方式不僅成本高昂，而且很難保證信息的完整性和高質(zhì)量；在信息的傳送和反饋方面，科層制組織不僅使信息的傳送時間大大延長，而且由于經(jīng)手部門太多，難以保證信息的真實度；在信息的處理方面，只有行政長官有權對信息做出決策，但行政長官并不一定有能力對上報的信息做出準確的判斷。而在合作制應急組織中，信息的采集者一般是處于事件現(xiàn)場的人員，他們能夠最大程度上保證信息的真實性、可靠性。并且，合作制中的成員是以地緣、專業(yè)技能、合作意識等社會屬性為紐帶而組成的多樣化集群［8］，信息在他們之間的傳遞基本上不經(jīng)過中間渠道。同時，合作制中的成員背景廣泛，對信息的把握能力較強，可以對外部信息保持有效的自組織監(jiān)督和篩選，這對“小道消息”的傳播和預防惡意散播虛假信息有很強的抑制效果。

第四，合作制應急組織的 “信任”取代了科層制應急組織的 “權威”，使組織更具抵御災難的韌性和能力。在合作制應急組織理論看來，在面臨災難的威脅時，科層制應急組織中的個體將面對大量的焦慮，這種焦慮會導致頻繁的機構重組，會使組織的穩(wěn)定性變得很脆弱，此時，沒有任何力量能夠指揮成員的個體行為，個體成員處于混沌無序的運動之中，組織中的個體由此無法依靠既定規(guī)則保持較高的承災能力。［8］但在合作制應急組織中，由于成員是以地緣、專業(yè)技能、合作意識等社會屬性為紐帶而組成的，他們具有很強的互補性和認同感。而這種認同感所產(chǎn)生的信任 “促進了權力的分散，增進了真實的傳播，并通過分配稀有資源實現(xiàn)合作”［11］，最有可能成功地渡過危機。因為在合作制中，成員之間有共同的安全需求，他們彼此熟悉和信任，能夠實現(xiàn)能力互補和知識共享，而這些都能夠增強合作制應急組織的抗災能力和韌性。

此外，合作制應急組織理論則明確指出，科層制的應急管理是典型的被動反應型傳統(tǒng)災害管理模式，與此相反，合作制組織更注重于災前的預防與化解，而不是在災難造成巨大損失后才顯示出力挽狂瀾的力量。顯而易見，按照這種觀點，合作制這種現(xiàn)代應急組織模式要明顯優(yōu)于傳統(tǒng)的科層制應急組織模式。

三、合作制應急管理體制的合宜性及其困境

（一）合作制應急組織的合宜性

客觀地說，合作制應急組織理論的挑戰(zhàn)和批評在很多方面是中肯的，對于改革我國應急管理體制和提高應急組織效能具有重要的現(xiàn)實意義。

其一，我國科層化的突發(fā)事件應急指揮機構僅僅在縣級以上政府部門設置，這些機構對突發(fā)事件的信息采集、監(jiān)測預警等很難直接輻射到基層社區(qū)。但各種突發(fā)性災難事件最直接的承受主體還是基層社區(qū)和個人，因此，政府的應急能力在基層社區(qū)和縣級政府之間存在著一定的模糊區(qū)域，在這個區(qū)域內(nèi)，政府的應急管理系統(tǒng)很難對突發(fā)事件做出及時的回應。如果在基層社區(qū)和政府應急指揮機構之間推行合作制，積極引導和推動社區(qū)和個人之間建立互利互信的合作組織，不僅有利于政府掌握真實的底層信息，把握事態(tài)的發(fā)展趨勢，還有利于降低政府的應急管理成本。

其二，我國科層化的應急管理是一種典型的“任務導向型”管理模式，受既定的規(guī)章制度的約束，這種管理模式一般很難根據(jù)突發(fā)事件的具體情況對規(guī)則做出適應性的調(diào)整，這就使災害救援中對救援人員的數(shù)量、救援物質(zhì)的數(shù)量和種類等缺乏敏感性和 “數(shù)目字”計量，其結果就是在現(xiàn)實的應急救援中，往往出現(xiàn)救援人員過多或過少、政府輸送的救援物資派不上用場、救援措施沒有針對性、急切需要的專業(yè)人員和專門物資匱乏，等等。與此相反，合作制應急管理是一種 “需求導向型”管理模式，其前提就是因為合作制成員共同的安全需求。

其三，單一的政府應急資源無法有效滿足應對災害的實際需求是我國應急管理的一大特征。在實際的運行中，政府應急管理體制上過分依賴政府所屬部門的力量，不重視發(fā)揮社會組織體制的作用，造成應急管理的主體單一，社會參與度較低。［12］這恰恰反映了政府部門與非政府組織缺乏長足的聯(lián)合。事實上，世界上許多發(fā)達國家都建立了有效的災害社會動員機制，充分發(fā)揮了社區(qū)組織、民間慈善團體和志愿者在災害防御、救助和賑災方面的積極作用。因此，應該在政府部門和非政府組織之間建立合作機制，改變非政府組織在應對突發(fā)事件中的邊緣化狀況。

其四，部門之間的合作機制缺乏，條塊分割和嚴重的部門主義是我國應急管理體制的又一通病。而要提高政府應對危機能力，不僅應當建立總體性應急管理組織協(xié)調(diào)體制，而且應當建立健全應急管理聯(lián)動協(xié)同體制。盡管 《突發(fā)事件應對法》明確要求各級政府按實際需要，設立相關類別突發(fā)事件應急指揮機構來組織、協(xié)調(diào)、指揮突發(fā)事件應對工作，但并沒有規(guī)定這種應急指揮機構如何建立、如何聯(lián)動、職責權限、法律責任等。更為嚴重的是，這種應急指揮機構具有明顯的臨時抽調(diào)特征，法律地位難以明確，在現(xiàn)行的行政機構中沒有獨立的位置和權限，這就很難保證在具體的災害應對中，各職能部門之間能夠實現(xiàn)有效的合作。而要改變這一現(xiàn)狀，在各級政府及其職能部門之間推行制度化的合作機制是必不可少的。

（二）合作制應急管理體制的困境

盡管以合作制應急組織取代科層制應急組織有很大的合宜性，但在我國推行單純的合作制應急組織所面臨的困境又是明顯的。

首先，突發(fā)事件的公共性、不確定性、擴散性和大范圍的破壞性是常態(tài)化的，而突發(fā)事件的這些特征往往超出了合作組織的應對能力。一般而言，合作制應急組織是由那些有共同的文化認同、專業(yè)背景、地緣和親緣關系等成員組成，具有明顯的社區(qū)性、“草根性”和有限規(guī)模等特征。對于這些合作組織來說，對災害的應對能力是有限的。

其次，合作制應急組織的有效邊界制約了應對突發(fā)事件能力的擴展。基于合作的應急組織在應對突發(fā)事件時之所以具有優(yōu)勢，就在于成員之間在信任基礎上建立起來的一致認同、信息獲得和傳播的真實和順暢，以及不受中間層干擾的直接應對。但合作應急組織要在更大范圍內(nèi)發(fā)揮作用，勢必要對組織規(guī)模進行擴充，這種組織擴張的直接后果在于：組織成員日益復雜，成員之間的識別成本擴大，信任度降低；組織規(guī)模漸趨擴大，信息收集機制逐步復雜，傳播線路拉長，信息失真程度加重；為增強成員信任和理順信息的收集和傳播，組織會分化出領導成員和機構，“點對點”的直接應急機制出現(xiàn)了中間層；為尋求更大的應急能力，擴展組織的邊界成為必然。這樣一來，合作應急組織的運行成本也會大大增加，組織效率也會逐步下降，并使合作制應急組織的原有優(yōu)勢大大減弱。

第三，合作制應急組織在很大程度上是建立于信任、和諧、互助、社區(qū)認同等非正規(guī)約束的合約基礎之上的。然而，這些極具彈性的非正規(guī)合約很難保證社區(qū)成員之間堅定的遵守，在合作認同文化淡薄和缺失的社區(qū)中，這一問題會顯得更為凸顯。即使在合作制應急組織中有相應的剛性的正規(guī)合約來進行約束 （如受災方在受災前與商家簽訂正式的合同保障應急救援物資的供應），但這種合約的效力并不比科層制應急管理體制下的合約效力更高。特別是在合作應急組織規(guī)模擴展和邊界外移的情況下，非正規(guī)合約的約束能力更為有限。

第四，自組織學習過程帶來的 “群飛行為”效果是堅持合作制應急管理組織體系優(yōu)越性的一個重要推理依據(jù)。［8］所謂 “群飛行為”，簡單而言就是在應對災害時，合作組織的成員能夠在互利互助的基礎上從災難中集體逃離。然而，僅僅以鄰里和親緣為條件，就認為合作制組織會在應急救援中發(fā)揮很大的作用，有些顯得自說自話。一方面，在大型災難降臨之后，“熟人社區(qū)”中的成員在自身安全都無法確保的危機情境下，很難進行有效的相互救援和實現(xiàn) “群飛效應”。另一方面，在災害狀態(tài)下，信息不能得以暢通和共享是阻礙合作制成員通過自組織學習來實現(xiàn) “群飛”的又一決定性變量。在平常狀態(tài)下，信息在合作制成員之間的傳遞和反饋有著較為有利的條件。然而，當災害發(fā)生之后，這些優(yōu)勢就會在很大程度上趨于消失，甚至不復存在。例如，當洪水暴發(fā)之后，原來便利的、近在咫尺的社區(qū)道路被洪水取代，社區(qū)之間信息發(fā)布和獲取的困難程度成倍增加，或者變?yōu)椴豢赡?。這個時候，僅僅通過社區(qū)成員之間的合作互救顯然不能取得最大化的應急救援效果。

當然，合作制應急組織理念雖沒有排斥和否定在各級政府及其職能機構、有共同利害關系的國家之間推行合作應對突發(fā)事件的可能性，但單純的合作制應急組織仍然不能實現(xiàn)中觀上的和宏觀上的合作效率：其一，我國的各級政府及其職能機構是科層制行政制度的產(chǎn)物，拋開科層制行政而單純在各級政府部門中推行突發(fā)事件的合作應對是不現(xiàn)實的。其二，合作制應急組織理念的利益一致和成員之間的非競爭性假設是不成立的。在應對突發(fā)事件時，成員之間不存在獨立的私人利益、合作而非競爭的行為策略是合作制應急組織理念的基本假設，這種假設在規(guī)模較小、沒有組織化的成員參與、成員之間嚴格互信的基層合作組織內(nèi)是成立的，但在規(guī)模較大、有組織化的成員存在的應急合作組織中，這種假設很難成立。其三，合作制應急組織的非正式合約的 “軟約束”效率是低下的。合作制應急組織的立身之本在于成員之間基于信任基礎上的非正式合約，而這些軟約束在成員不履行合約的時候顯得無能為力。理論上，盡管在這個時候可以通過組織規(guī)則把不履行合約的成員剔除出去，但合作組織運行的規(guī)模成本、成員的非顯性機會主義行為和懲罰措施的非剛性，都使這種剔除效果甚為有限。事實上，在突發(fā)事件發(fā)生之后，我國政府及其職能機構之間的 “部門主義”和沒有利益的不作為是這一困境的延續(xù)。

因此，單純的合作制應急組織理念顯然無力解決 “如果社區(qū)成員都受困于災難之中”或者 “我不合作你怎么辦”這樣的簡單困境，用單純的合作制應急組織取代科層制應急組織是不現(xiàn)實的。

四、突破科層制與合作制

（一）科層制應急管理體制的再肯定

與單純推崇合作制應急組織理念一樣，全面否定科層制應急組織也是錯誤的，因為我們并沒有全面認識到科層制應急組織的優(yōu)勢。事實上，科層制具有嚴密性、合理性、穩(wěn)定性和適用性［13］，這些特點決定了科層制應急組織形式在某些方面要優(yōu)于其他形式。一方面，在科層制應急組織中，權力的層級結構可以確保決策的可靠性。在應對突發(fā)事件時，位于層級結構中的每個成員都有明確職權限制，這種嚴格按等級、法規(guī)運作權力的結果，可避免應急組織之中的職責不清、互相推諉的現(xiàn)象。并且，在應對突發(fā)事件過程中，任何行政法令、決定、條例都有書面形式的規(guī)定和記錄，詳細而具體，具有很強的可操作性，有利于保證應急組織行為的穩(wěn)定性。另一方面，科層制應急組織按照層級節(jié)制的原則，保證對組織成員的控制，使組織活動具有非人格化的特征。而在應急組織內(nèi)部存在大批專家，他們擁有專門知識，可以通過精確的計算對未來的事件進行可靠預測，從而使組織的行為建立在理性的基礎之上。而科層制應急組織也能夠最大限度地集中各種資源，對突發(fā)事件做出有效的應對。

客觀而言，我國目前應急管理制度的弊端并不是因為我們實施了基于科層制的剛性的應急管理組織體系，相反，不完備科層制的應急管理組織體系在很大程度上制約了應急管理效率的提升。一個典型的例子就是在我們面對突發(fā)事件的過程中，部門主義、多頭參與和缺乏一個自上而下的 “無縫隙”的組織體系，使我們的應急管理不能取得預期的效果。而這些缺陷恰恰是我們沒有真正貫徹科層制應急管理制度的結果。因此，在應急管理中，科層制所具有的處理大規(guī)模復雜的行政管理任務的獨特能力，不管是以前，還是現(xiàn)在，甚至在將來都不可或缺，如果沒有科層制，大規(guī)模的集中行政就很難得到維持。正是這種優(yōu)勢，使得科層制應急組織形式不能被另一種應急組織形式簡單地替代。

（二）委員會制在應急管理組織體系中的優(yōu)勢

在目前我國的應急管理組織體系中，由政府召集成立的各種 “應急專家小組”“應急管理顧問團”“應急預案專家委員會”等一直存在著，這些應急專家委員會主要是由各級政府部門牽頭成立的，是科層制政府應急管理制度的衍生品，在應急管理中的作用經(jīng)常性地被邊緣化，難以在 “縫隙區(qū)域”發(fā)揮黏合效應。事實上，要建立 “無縫隙”的突發(fā)事件應對體系，全面整合各種應急資源，充分發(fā)揮 “委員會制”的優(yōu)勢，使各類 “專家小組”真正融入到應急組織體系中，是一個不錯的選擇。

突發(fā)事件的突然性、緊迫性和高度不確定性，決定了決策者需要在極為有限的時間壓力下進行關鍵性決策和應對，通常，這種決策活動又往往是非程序化的。但與之相比，委員會是由若干具有平等決策權的委員組成的決策咨詢組織，需要按照協(xié)商一致的原則對關鍵事項進行決策或指導。盡管委員會制具有集思廣益、避免權力過于集中、加強溝通等特定優(yōu)勢，但委員會制一般被認為是效率較低的，尤其不適合于應急管理活動。一方面，應急管理面向的是公共層面的生命、財產(chǎn)與生存環(huán)境的安全保障，在價值目標上具有單一性，然而，委員會的成員通常代表不同的利益集團，為了得到協(xié)商一致的結果，容易形成妥協(xié)和折中，出現(xiàn)價值目標的分化。另一方面，要征得各個委員的意見，實現(xiàn)協(xié)商一致，往往需要耗費較長的時間，這與應急管理極為有限的時間約束的要求是不匹配的。并且，委員會是一種集體負責制，而 “集體負責”通常意味著 “大家都不負責”，這樣會造成不負責任的決策出現(xiàn)。

事實上，一般被認為效率較低的委員會制卻能在應急管理活動中發(fā)揮重大作用，實現(xiàn)最大化的效率。因為與其他組織形式相比，應急管理委員會具有諸多優(yōu)勢。其一，在應急管理組織體系中，委員會并不是根據(jù)已有的程序來完成標準化的工作，它由不同背景的專業(yè)人員走到一起，為共同完成某一具體的項目或者解決專門的問題，委員會的各個成員并不一定是決策組織中的正式雇員。換句話說，委員會是流動的和靈活的，它雖然適合解決各種革新性和創(chuàng)造性問題［9］，卻并不受科層制剛性體制的束縛。并且，委員會一般由那些具備專門特長的應急管理專家組成，專業(yè)的知識結構能夠使他們對突發(fā)事件的組織協(xié)調(diào)、救援物資種類和數(shù)量的需求、災害的預測等做出準確的判斷。其二，委員會具有豐富的災害應對經(jīng)驗，這種經(jīng)驗一方面可以避免基層專業(yè)知識的不足，也可以避免政府科層制應急組織因信息的失真而做出的誤判。與此同時，委員會的意見或建議是在民主討論的基礎上做出的理性決策，這種理性決策既可以避免災害應對的不足，也可以預防對災害的過度應對，即委員會的理性決策是集提高災害應對效率和節(jié)約災害應對成本為一體。其三，委員會的活動范圍是基層社區(qū)和政府機構之間的中間層，它可以起到 “上情下達”和 “下情上報”的作用，這樣就使合作制應急組織和科層制應急組織有效地結合起來。

當然，耗費的時間成本高的確是委員會制不適合應急管理時間約束的基本所在，中國的應急管理體制也不能建立在單一的委員會制之上，而是要與科層制與合作制進行有效的融合。

（三）科層制、合作制與委員會制的融合

既然單純的科層制、合作制與委員會制應急管理體制都存在諸多弊端，但各自又在提高整個社會的應急管理水平中具有特定的優(yōu)勢，那么，要推動中國的應急管理組織體系向更有效率、更具適宜性的方向演進，使三者相互融合就具有了重要的理論意義和實踐價值。［14］具體來說，首先，在基層社區(qū)和自愿者組織中推行合作制為主導的應急組織形式，不僅可以發(fā)揮社區(qū) “熟人社會”的優(yōu)勢和自愿者參與災害應對的積極性，而且有助于減少社會整體的災害應對成本，在政府應急力量不能及時到達的情況下，能夠使受災人群在合作互助下實現(xiàn)“群飛”。其次，在縣級行政區(qū)域以上要繼續(xù)實行科層化的應急管理組織形式，并以更為有效的制度保障使科層制應急組織發(fā)揮更大的作用，當災害超出基層應對能力的時候，可以使社區(qū)中的受災民眾有機會獲得強大的外部救援，提高整體的災害應對水平。第三，要使我國的災害應對體制達到效率最大化，基層的合作制和上層的科層制還有輻射不到的區(qū)域，這些區(qū)域包括基層和縣級以上政府之間的中間區(qū)域、各級政府及其職能部門之間的銜接區(qū)域。而要有效彌補這些區(qū)域內(nèi)應急管理能力的發(fā)揮，需要真正引入 “應急專家小組”“應急管理顧問團”等委員會體制，發(fā)揮它們在應急管理中的積極效應。

當然，應急管理專家委員會要發(fā)揮上述作用，必須具備獨立的行為決策和法定的行為權力這兩個基本要素。為此，必須扭轉專家委員會在應急組織體系中的邊緣化，擺脫政府的行政干預以及與政府的隸屬關系，賦予應急管理專家委員會法定的行為權力。事實上，這也是我國災害應對法需要進一步完善的一個方向。

總之，“基層合作制＋中間層委員會制＋上層科層制”這種 “三制一體”的 “無縫隙”應急組織體系應是中國應急管理組織的演進方向。在這種應急組織體系中，不僅能發(fā)揮基層社區(qū)的特定優(yōu)勢和政府強大的災害應對能力，還能夠使基層和政府的災害應對活動一致化，取得最大化的災害應對效果。

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［3］［德］馬克斯·韋伯．支配社會學 ［M］．康樂等，譯．桂林：廣西師范大學出版社，2004：24－25．

［4］David Chapman．Natural Hazards［M］．South Melbourne：Oxford University Press，1999：83－85．

［5］［英］戴維·比瑟姆．馬克斯·韋伯與現(xiàn)代政治理論 ［M］．徐宏斌，等，譯．杭州：浙江人民出版社，1989：65－77．

［6］青連斌．關于科層制的論爭 ［N］．學習時報，2007－03－12（6）．

［7］鐘開斌．回顧與前瞻：中國應急管理體系建設 ［J］．政治學研究，2009，（1）：78－88．

［8］熊炎．災難應急管理中的組織演進 ［J］．江西社會科學，2008，（10）：217－221．

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［12］高小平．綜合化：政府應急管理體制改革的方向 ［J］．行政論壇，2007，（2）：24－30．

［13］朱國云．科層制與中國社會組織管理模式 ［J］．管理世界，1999（5）：207－208．

［14］王慧敏，陳蓉，佟金萍．“科層—合作”制下的洪災應急管理組織體系探討——以淮河流域為例 ［J］．河海大學學報 （哲學社會科學版），2014（3）：42－48．

Reflection and Reconstruction of China's Emergency Organization System

YANG Yi-dan
（College of Humanities and Social Development，Northwest A＆F University，Yangling 712100，Shanxi，China）

In order to effectively respond to disasters，we need to build a set of efficient emergency organization system．In the practice of emergency management，the efficiency of bureaucracy emergency organization is usually poor in efficiency because of its defects．But cooperative emergency organization has many advantages which can make up for the defects of bureaucracy emergency organization to a certain extent．However，cooperative emergency organization has its own weaknesses decide that bureaucracy emergency organization can not be simply replaced by it．In fact，we should push forward China's emergency management organization system from single bureaucracy model to hybrid model．

emergency management；bureaucracy；cooperative system；organization evolution

D630

A

1009－055X（2016）01－0057－08

2015－04－07

國家社科基金項目 “轉型期農(nóng)村社會安全風險的結構性演變與治理研究”（編號：12XGL014）的階段性成果。作者簡介：楊乙丹 （1980－），男，博士，副教授，碩士生導師，研究方向為社會安全管理。