李曉波

（華南理工大學(xué)法學(xué)院，廣東廣州510006）

論公眾參與地方立法的法制意義

李曉波

（華南理工大學(xué)法學(xué)院，廣東廣州510006）

隨著 “依法治國”戰(zhàn)略的實(shí)施，中國法治化進(jìn)程也逐步向前推進(jìn)。在此背景下，中國地方省市逐漸出現(xiàn)了公眾參與立法的現(xiàn)象，這不僅從實(shí)踐層面提高了地方政府的立法質(zhì)量，實(shí)現(xiàn) “立法型”法治到 “實(shí)施型”法治的轉(zhuǎn)變，而且有利于加快我國的民主化進(jìn)程。尤其是地方法制建設(shè)中公眾參與的協(xié)商民主特色，從根本上有利于提高公民的公共意識(shí)，實(shí)現(xiàn)其民主權(quán)利，同時(shí)也有利于緩解法治與民主之間的張力。

公眾參與；地方立法；法制意義

隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)制度確立，以及相關(guān)配套經(jīng)濟(jì)體制的設(shè)立，中國現(xiàn)代化建設(shè)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域取得了長足進(jìn)步，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)領(lǐng)域的變化有目共睹。根據(jù)馬克思經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑的關(guān)系理論，上層建筑領(lǐng)域也實(shí)行了與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化相適應(yīng)的政治制度和法律制度。在政治領(lǐng)域，人民代表大會(huì)制度日趨完善，人民當(dāng)家作主的途徑和方式也日益多樣化。在法律領(lǐng)域，“依法治國”已經(jīng)成為國家的基本戰(zhàn)略，法治化進(jìn)程也在穩(wěn)步推進(jìn)。在地方省市，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地域，基層民主和法制實(shí)踐迅速發(fā)展，“地方城市和鄉(xiāng)村社會(huì)已經(jīng)發(fā)展了許多新的協(xié)商制度形式：居民議事會(huì)、民主懇談會(huì)、民主理財(cái)會(huì)、民情直通車、便民服務(wù)窗、居民論壇、鄉(xiāng)村論壇和民主聽證會(huì)等”［1］227，這些協(xié)商民主形式推動(dòng)了地方治理的理性化和制度化。隨著新一輪法治化進(jìn)程的開展，公眾直接參與地方立法和決策的協(xié)商民主實(shí)踐也蓬勃發(fā)展起來，許多城市都設(shè)立了“社區(qū)協(xié)商議事會(huì)”，各種咨詢會(huì)、懇談會(huì)、聽證會(huì)等基層協(xié)商民主形式，不斷地豐富著中國特色的協(xié)商民主形式。①諸如杭州市的 “行政機(jī)構(gòu)市民評(píng)價(jià)制度”和上海靜安區(qū) “居民議事會(huì)”，不僅為公眾參與地方立法提供了平臺(tái)，而且也擴(kuò)大了公眾參與公共事務(wù)的途徑，推動(dòng)了地方政府政策和制度形成的民主性和正當(dāng)性。在理論層面，出現(xiàn)了以 “地方法制”為研究對(duì)象的團(tuán)隊(duì)，它們試圖從地方法制建設(shè)的視角來理解公眾參與立法對(duì)中國法治化和民主化進(jìn)程的意義。②例如，吉林大學(xué)法制理論中心、華南理工大學(xué)廣東地方法制研究中心以及浙江大學(xué)等高校的 “區(qū)域法制建設(shè)”都極大地推動(dòng)了中國地方法制建設(shè)的理論研究，這些團(tuán)隊(duì)試圖通過 “地方”的視角來看待中國的法治進(jìn)程，重視地方法制在法治建設(shè)中的意義。而在地方法制建設(shè)的實(shí)踐中，公眾通過參與立法的這種直接參與式民主不僅克服了代議制間接民主的弊端，提高了公眾自治能力，而且為法治和民主之間的張力關(guān)系提供了新的解決路徑。

一、公眾參與地方立法實(shí)踐——以廣東省為例

公眾參與立法已經(jīng)成為一種世界性的民主潮流，在西方許多國家，公眾參與地方立法已經(jīng)發(fā)展得相當(dāng)成熟，形成了一系列的制度和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。美國和歐盟國家在信息化時(shí)代的條件下，規(guī)定了行政規(guī)章制定的公眾參與標(biāo)準(zhǔn)。③例如，美國關(guān)于公眾參與行政立法的法律有：《聯(lián)邦行政程序法》《協(xié)商制定規(guī)章法》《行政爭議處置法》等，各州還有自己的行政立法程序規(guī)定，這些法律和法規(guī)都涉及到公眾參與協(xié)商行政立法制定的內(nèi)容。中國近些年來非常重視公眾參與立法工作，黨的十六大報(bào)告和十六屆四中全會(huì) 《關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》將公眾參與科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，列為不斷提高構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)能力的重要舉措。中共十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度。要完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展?！保?］這都體現(xiàn)了黨和國家在改革深化階段堅(jiān)持走中國特色社會(huì)主義民主發(fā)展道路的決心。中共十八屆三中全會(huì)又再次強(qiáng)調(diào)：“推進(jìn)協(xié)商民主制度廣泛多層制度化發(fā)展”［3］，并將協(xié)商民主制度作為全面深化改革時(shí)期民主政治制度建設(shè)的重要組成部分。在法律制度層面，《中華人民共和國立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》等法律為公眾參與立法確立了規(guī)范基礎(chǔ)。國務(wù)院 《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》也將擴(kuò)大行政立法的公眾參與程度作為提高制度建設(shè)質(zhì)量和建設(shè)法治政府的內(nèi)容。在地方省市，1999年深圳市進(jìn)行了全國第一次行政立法聽證會(huì)議，2000年山東省政府制定了 《規(guī)章制定程序規(guī)定》，2000年廣東省率先開展立法工作的聽證會(huì)制度。①需要說明的是，全國性的行政立法聽證會(huì)議比各省市要早。1996年的 《中華人民共和國行政處罰法》首次規(guī)定了聽證制度和聽證的程序，1997年 《中華人民共和國價(jià)格法》第23條又規(guī)定了商品漲價(jià)行政行為的聽證制度。從2000年開始，北京大學(xué)人民代表大會(huì)與議會(huì)研究中心同全國人大法工委國家法室合作，多次召開立法聽證國際交流和國內(nèi)交流討論會(huì)，對(duì)推動(dòng)立法聽證在全國各地開展起了重要作用。“到2004年底，立法聽證正在地方人大成為一項(xiàng)公眾參與立法的普遍制度，全國有20多個(gè)省市都開展了立法聽證?！保?］然而，在所有的地方省市之中，廣東省的公眾參與地方立法實(shí)踐，推動(dòng)地方法制建設(shè)可能是比較成功的法制事件。②之所以這樣講，是因?yàn)殡m然除了廣東省之外，中國各省市在相關(guān)規(guī)定中對(duì)公眾參與制定地方性法規(guī)草案和規(guī)章的程序作了相關(guān)規(guī)定。到2011年為止，已經(jīng)有29個(gè)省級(jí)人民政府在擬定地方性法規(guī)草案、制定規(guī)章的過程中公開征求意見，其中北京、天津等18個(gè)省市、自治區(qū)以省政府規(guī)章形式對(duì)公眾參與地方政府規(guī)章中的聽證和公開征求意見作出了規(guī)定，其他11個(gè)省市和自治區(qū)以規(guī)范性文件、法制辦內(nèi)部工作細(xì)節(jié)或省政府批準(zhǔn)形成制度的形式對(duì)公眾參與立法公開參與制度和聽證制度進(jìn)行規(guī)定，從而使得公眾參與地方立法制度逐步得到確立。但是，廣東省公眾參與地方立法卻是比較有影響力的，這很大程度上歸功于廣東省發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)和公民意識(shí)的提高。

廣東省的公眾參與地方立法實(shí)踐，首先是在廣州市公眾參與行政立法中展開的。在這個(gè)過程中，廣州市形成了一系列關(guān)于公眾參與立法的法律制度，來規(guī)范公眾參與立法行為。例如，廣州市為了規(guī)范公眾參與行政立法，2007年專門制定了 《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》，此 《辦法》第1條明確了公眾參與地方立法目的“在于促進(jìn)和規(guī)范規(guī)章制定過程中的公眾參與工作，保障規(guī)章制定工作的科學(xué)性、民主性和合法性，切實(shí)提高立法的工作質(zhì)量”。公眾參與的立法活動(dòng)主要包括規(guī)章的立項(xiàng)、起草、審查、實(shí)施等環(huán)節(jié)。③《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》第10條、第24條、第28條和第31分別對(duì)立項(xiàng)、起草、審查、實(shí)施等環(huán)節(jié)的公眾參與情況進(jìn)行了規(guī)定。其中第10條規(guī)定，在立項(xiàng)階段，“公眾可以通過信函、傳真、電子郵件等書面方式向市政府法制機(jī)構(gòu)提出規(guī)章規(guī)定、修改或者廢止的理由，可行性和必要性，需要解決的主要問題和措施等內(nèi)容”。第24條規(guī)定：“規(guī)章起草部門發(fā)布公告后，應(yīng)當(dāng)通過座談會(huì)征求公眾意見，也可以根據(jù)擬制定規(guī)章影響的范圍、受影響的類別、影響程度等情況，通過開放式聽取意見、聽證會(huì)、論證會(huì)等方式廣泛征求公眾意見”。第28條規(guī)定，在規(guī)章的審查階段，“市政府法制機(jī)構(gòu)在規(guī)章送審稿經(jīng)過審查修改后，形成規(guī)章草案征求意見稿，在提交市政府常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議討論之前，可以通過市政府法制機(jī)構(gòu)網(wǎng)站征求公眾意見，征求意見的時(shí)間不得少于15日。市政府法制機(jī)構(gòu)在收到公眾意見之日起5個(gè)工作日內(nèi)，通過市政府法制機(jī)構(gòu)網(wǎng)站公布公眾意見”。第31條規(guī)定：“市政府法制機(jī)構(gòu)可以對(duì)頒布實(shí)施1年以上的規(guī)章實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估。市政府法制機(jī)構(gòu)對(duì)規(guī)章進(jìn)行評(píng)估，應(yīng)當(dāng)通過市政府法制機(jī)構(gòu)網(wǎng)站征求公眾意見。市政府法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在收到公眾提出的評(píng)估意見之日起5個(gè)工作日內(nèi)，通過市政府法制機(jī)構(gòu)網(wǎng)站公布公眾意見。市政府法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過市政府法制機(jī)構(gòu)網(wǎng)站公布規(guī)章實(shí)施情況的評(píng)估報(bào)告”?！稄V州市規(guī)章制定公眾參與辦法》制定之后，在實(shí)踐層面，許多行政立法按照本 《辦法》規(guī)定的程序來制定，在行政規(guī)章的立項(xiàng)、起草、審查和實(shí)施階段，公眾廣泛參與到立法的各個(gè)環(huán)節(jié)，大大提高了立法的公眾參與程度。公眾參與地方立法的模式也迅速運(yùn)用到行政立法之外的地方法規(guī)和政府決策領(lǐng)域。除此之外，2013年廣州市政府在公眾參與的制度建設(shè)方面，又有新的舉措，就是出臺(tái)了 《廣州市重大行政決策和聽證事項(xiàng)目錄管理辦法》和 《廣州市重大行政決策專家咨詢論證實(shí)施辦法》，進(jìn)一步完善公眾參與地方立法的制度。尤其是2013年的 《廣州市重大民生決策公眾意見征詢委員會(huì)制度 （試行）》，引入利益相關(guān)方代表、專家、人大代表、政協(xié)委員，為重大民生決策提供了多方對(duì)話協(xié)商平臺(tái)。2014年3月，廣州又出臺(tái) 《廣州市重大行政決策專家論證辦法》，在全市建立了統(tǒng)一的重大行政決策論證專家?guī)臁?014年4月15日，《廣州市人民政府2014年度重大行政決策聽證事項(xiàng)目錄》的出臺(tái)，進(jìn)一步加強(qiáng)了公眾參與重大行政決策事項(xiàng)的參與力度。

（一）公眾參與行政立法實(shí)踐

廣州市公眾參與地方行政立法的實(shí)踐最早是在行政規(guī)章領(lǐng)域展開的，其主要原因，一是因?yàn)楣妳⑴c地方立法并沒有現(xiàn)成的模式和經(jīng)驗(yàn)，通過在廣州市展開試點(diǎn)，不僅具有民主實(shí)驗(yàn)的目的，又可以收集經(jīng)驗(yàn)；二是因?yàn)樾姓I(lǐng)域涉及的是執(zhí)法問題，廣州市是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前沿陣地，行政執(zhí)法與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系比較緊密，在此進(jìn)行公眾參與地方立法實(shí)踐可能會(huì)有好的效果；三是廣州經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部和內(nèi)部環(huán)境都很好，公民民主參與意識(shí)也比較好，有利于此項(xiàng)工作的開展。

1．典型案例：《廣州市商品交易市場管理規(guī)定》

在 《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》制定之后，在行政立法領(lǐng)域，典型案例就是 《廣州市商品交易市場管理規(guī)定》的制定。這部行政規(guī)章2005開始著手采取公眾參與的方式制定，2007年7月1日正式實(shí)施，是嚴(yán)格按照 《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》程序來進(jìn)行的，具有典型的意義。首先在立項(xiàng)階段，廣州市法制機(jī)構(gòu)起草了關(guān)于本規(guī)章制定事項(xiàng)的公告①公告主要包括制定本規(guī)章的目的、主要內(nèi)容、依據(jù)、權(quán)限、方案選擇、背景材料、必要性和可行性分析等，以及公眾提出意見的途徑和期限。，并通過報(bào)紙、法制辦網(wǎng)站、郵局、工商機(jī)構(gòu)公告欄和商品交易市場等途徑發(fā)布本公告。然后，通過郵箱、召開行業(yè)協(xié)會(huì)和座談會(huì)的途徑聽取公眾對(duì)于起草本規(guī)章的意見和建議。在這些公眾意見和草案之中，經(jīng)過整理分析，吸納相關(guān)的合理建議，在職能部門協(xié)調(diào)會(huì)議、專家論證會(huì)和起草部門修改的基礎(chǔ)上，形成比較完善的草案。然后將草案通過各種途徑進(jìn)行公開發(fā)布，并再次通過信函、來電、非利害關(guān)系人聽證會(huì)和專家座談會(huì)的方式，征求公眾對(duì)該草案的意見和建議。對(duì)于這些反饋意見和建議，進(jìn)行整理和公布，并吸納合理建議，修改草案，形成送審稿，然后將送審稿呈辦相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行審核，作進(jìn)一步的修改和完善。最后，提請(qǐng)常委會(huì)審核，并修改和完善。到了這個(gè)階段，《廣州市商品交易市場管理規(guī)定》才真正制定出來。但這還沒有結(jié)束，在規(guī)章的實(shí)施階段，公眾還可以對(duì)該規(guī)章存在的問題提出自己的建議和意見，市政府法制機(jī)構(gòu)還要對(duì)公眾的這些意見進(jìn)行有效處理，對(duì)規(guī)章不合理的地方向有關(guān)部門反饋，并作出適當(dāng)?shù)男拚?/p>

2．2013—2014年度公眾參與的行政規(guī)章建設(shè)

最近兩年，公眾參與行政規(guī)章制定的參與力度在不斷提高。2013年，廣州市人民政府計(jì)劃制定的13項(xiàng)正式行政規(guī)章和20部預(yù)備項(xiàng)目，其中的大多數(shù)都得到了公眾的參與。②根據(jù)2013年3月28日 《廣州市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)廣州市2013年度政府規(guī)章制定計(jì)劃的通知》中的規(guī)定：“《廣州市城市生活垃圾分類管理規(guī)定 （修訂）》《廣州市城市生活垃圾計(jì)量收費(fèi)管理辦法》《廣州市鎮(zhèn)村容貌和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法》《廣州市珠江游經(jīng)營管理辦法》《廣州市房屋交易監(jiān)督管理辦法》《廣州市專利行政執(zhí)法辦法》《廣州市供電與用電管理規(guī)定 （修訂）》《廣州市社會(huì)組織管理辦法》《廣州市社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)施辦法》《廣州市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》《廣州市建設(shè)項(xiàng)目地表徑流控制管理辦法》《廣州河涌管理規(guī)定（廢止）》《廣州市大型群眾性活動(dòng)安全管理工作規(guī)定》這13項(xiàng)正式行政規(guī)章，以及 《廣州市行政服務(wù)管理規(guī)定》《廣州市行政機(jī)關(guān)行政應(yīng)訴規(guī)定》《廣州市井蓋設(shè)施管理辦法》《廣州市年花年桔處置規(guī)定》《廣州市建筑廢棄物水域運(yùn)輸管理辦法》《廣州市城市雕塑管理辦法》《廣州市藥品醫(yī)療器械流通使用管理辦法》《廣州市公有房產(chǎn)管理辦法》《廣州市保障性住房管理辦法》《廣州市農(nóng)村房地產(chǎn)權(quán)登記規(guī)定 （修訂）》《廣州市房屋租賃管理規(guī)定 （修訂）》《廣州市職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督管理暫行規(guī)定》《廣州市宗教活動(dòng)場所管理辦法》《廣州市職業(yè)資格證書管理辦法》《廣州市退役士兵安置辦法》《廣州市最低生活保障制度實(shí)施辦法》《廣州市建設(shè)項(xiàng)目占用水域占補(bǔ)平衡管理規(guī)定》《廣州市光污染防治規(guī)定》《廣州市食品安全監(jiān)督管理辦法》《廣州市天河中央商務(wù)區(qū)管理辦法》等20項(xiàng)預(yù)備性行政規(guī)章，都鼓勵(lì)群眾積極參與立法過程”，并取得了良好的效果。2014年廣州市人民政府共計(jì)劃制定15項(xiàng)正式行政規(guī)章和12項(xiàng)預(yù)備項(xiàng)目，也都要求公眾積極廣泛參與。公眾具體參與立法項(xiàng)目如表1、表2所示。

表1　正式行政規(guī)章

續(xù)表1

表2　預(yù)備項(xiàng)目

按照規(guī)定，這些行政規(guī)章 “牽頭起草單位要切實(shí)執(zhí)行 《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》，制定公眾參與工作方案，并通過座談會(huì)、論證會(huì)等方式征求公眾意見。送審稿經(jīng)市法制辦修改、論證，形成規(guī)章草案征求意見稿后，在市政府門戶網(wǎng)站及市法制辦網(wǎng)站上的統(tǒng)一發(fā)布平臺(tái)公開征求公眾意見”。［5］

（二）公眾參與地方性法規(guī)實(shí)踐

公眾參與地方行政立法的模式也逐漸被地方性法規(guī)制定采用。比較典型的是2009年的 《廣州市展會(huì)管理?xiàng)l例 （草案）》公眾參與情況，本次參與也遵守了 《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》的制定模式，取得了比較好的效果。①關(guān)于 《廣州市展會(huì)管理?xiàng)l例 （草案）》公眾參與情況的具體情況，相關(guān)的部門做了說明：“《廣州市展會(huì)管理?xiàng)l例》是2009年度地方性法規(guī)制定計(jì)劃項(xiàng)目，為保障 《條例》立法的科學(xué)性、民主性和合法性，按照 《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》的規(guī)定和要求，充分發(fā)動(dòng)公眾參與，開展了相關(guān)征求意見和論證工作。具體的過程：（一）2009年7月31日在市法制辦網(wǎng)站發(fā)布征求公眾意見的公告及征求意見稿，公開征求公眾意見1個(gè)月。其間，通過網(wǎng)站收到公眾意見20份，通過信函、電子郵件以及傳真收到公眾意見6份；（二）2009年8月3日的 《新快報(bào)》《信息時(shí)報(bào)》，8月13日的 《廣州日?qǐng)?bào)》等媒體，對(duì) 《條例》征求意見稿的主要制度和焦點(diǎn)問題作了報(bào)道，在業(yè)界引起較大反響；（三）召開行政相對(duì)人座談會(huì)；（四）召開專家論證會(huì)”（參見：http：／／china．findlaw．cn／xfwq／xiaofeizhengyi／zlzr／5687．html，最后訪問時(shí)間：2014年12月20日）。2012年 《廣州市人民防空管理規(guī)定》的制定也經(jīng)過了公眾廣泛參與，該法規(guī)于2013年8月28日在廣州市第十四屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十次會(huì)議通過，并于2013年11月21日廣東省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議批準(zhǔn)，2014年2月1日起正式施行。

除此之外，公眾參與地方立法的途徑和形式也變得更加多元。例如，2012年的廣州試水立法進(jìn)行網(wǎng)上聽證，首日點(diǎn)擊量達(dá)255萬。［6］2012年 《廣州市社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)條例》在網(wǎng)上進(jìn)行立法聽證，開創(chuàng)了新的公眾參與立法平臺(tái)，把立法聽證會(huì)“搬”上網(wǎng)，進(jìn)一步擴(kuò)大聽證范圍和深度，進(jìn)一步推進(jìn) “開門立法”的創(chuàng)舉。這些網(wǎng)上聽證實(shí)踐，突破了傳統(tǒng)的聽證形式，充分發(fā)揮了網(wǎng)絡(luò)了的作用，將網(wǎng)絡(luò)作為一種公眾參與立法的重要平臺(tái)，大大提高了立法聽證的協(xié)商效果。廣東省其他市也不斷借鑒廣州市公眾參與地方性立法的實(shí)踐，并結(jié)合本地的情況開展了自己的公眾參與立法活動(dòng)。例如，2013年5月14日，廣東省深圳市人大常委會(huì)舉行 《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)控制吸煙條例 （修訂草案）》立法聽證會(huì)，其中有4名聽證人、11名陳述人及幾十名旁聽人員參加了此次聽證會(huì)。此次聽證會(huì)的中的重點(diǎn)議題諸如 “罰款額度、誰來執(zhí)行、如何監(jiān)管成為參會(huì)人員討論和關(guān)注的焦點(diǎn)”。［7］2012年10月15日，珠海市近十年來也首次對(duì) 《珠海市公共租賃住房管理辦法 （草案）》召開立法聽證會(huì)。［8］除此之外，2013年廣東省的眾多地方性法規(guī)也是在公眾廣泛參與協(xié)商的基礎(chǔ)上完成的，例如：《廣東省動(dòng)物防疫條例》《廣東省氣象災(zāi)害防御條例》《廣東省食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販管理?xiàng)l例》《廣東省特種設(shè)備安全檢查規(guī)定》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)控制吸煙條例 （修訂草案）》等。正是在公民廣泛參與地方立法的情況下，廣東省的整體法制建設(shè)取得了較好的成績。尤其是廣州市在 《中國法治政府評(píng)估報(bào)告2013》中，排名榜首，而且比其他省會(huì)城市高出很多分。①本次評(píng)估由中國政法大學(xué)副校長、著名的行政法學(xué)家、《中國法治政府評(píng)估報(bào)告2013》課題組首席專家馬懷德教授主持。此次評(píng)估的滿分設(shè)定為300分，53個(gè)城市的平均得分是188．87分，有28個(gè)城市在平均分之上，25個(gè)城市在平均分以下。其中，最高得分234．43分，最低得分125．76分，極差為108．67。本次評(píng)估，總分排名前十的城市是：廣州市 （234．43分）、上海市 （230．44分）、北京市 （224．18分）、南昌市 （222．75分）、成都市 （221．14分）、蘇州市 （214．86分）、哈爾濱市 （214．83分）、貴陽市 （214．66分）、寧波市（214．40分）、南京市 （214．17分）。上述排名前十的城市中，包括6個(gè)東部城市 （廣州、上海、北京、蘇州、寧波、南京）、2個(gè)中部城市 （南昌、哈爾濱）和2個(gè)西部城市 （成都、貴陽）。

公眾參與地方立法實(shí)踐不僅為公民提供了協(xié)商民主的平臺(tái)和機(jī)會(huì)，使人們能夠在平等和自由的前提下暢所欲言表達(dá)自己的真實(shí)意愿，而且對(duì)地方政府立法和決策的合理化和科學(xué)化產(chǎn)生影響。無論是立法聽證，還是直接參與立法進(jìn)程，都體現(xiàn)了中國式協(xié)商民主的民主性和現(xiàn)實(shí)性。公眾參與地方立法實(shí)踐，切身感受協(xié)商民主的討論、辯論過程，對(duì)自己關(guān)心的事務(wù)發(fā)表意見，極大地改進(jìn)了政府的工作方式，緩解了社會(huì)矛盾，有利于促進(jìn)中國法治化和民主化進(jìn)程。

二、公眾參與地方立法的中國協(xié)商民主特色

民主是一種公共協(xié)商的制度，法律是民主協(xié)商的產(chǎn)物，而不是 “奧斯丁和霍布斯式的主權(quán)者”命令。作為 “主權(quán)者”命令的法律是一種單向度的權(quán)力壓制，往往會(huì)因缺乏民主的合意而失去正當(dāng)性基礎(chǔ)。協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)將決策建立在公眾一致同意的基礎(chǔ)上，通過理性的平等協(xié)商和對(duì)話機(jī)制制定法律，使其具有正當(dāng)性。協(xié)商是不同公眾之間交換信息、辯論、協(xié)調(diào)相互間關(guān)系、共同商議以達(dá)成合意的行為。它具有一定的社會(huì)建構(gòu)功能，有助于在相互理解的基礎(chǔ)上開展法制建設(shè)。在一個(gè)利益分化和文化多元的社會(huì)，政治和諧需要人們真誠地交流和溝通，只有理性的交流，才可能形成最大限度的共識(shí)，實(shí)現(xiàn)政治關(guān)系的和諧和社會(huì)治理的理性化。

作為一種對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行自理的形式，參與協(xié)商的公民是平等的和自由的，他們在信息充分、機(jī)會(huì)平等與程序正義的條件下公開討論，以辯論、批判、說理、審議等方式通過個(gè)體目標(biāo)策略的轉(zhuǎn)換和個(gè)人價(jià)值偏好的轉(zhuǎn)移，形成集體公共理性，賦予立法和決策合法性，并推動(dòng)多元社會(huì)開展持續(xù)性互惠合作。協(xié)商民主制度的設(shè)計(jì)使每個(gè)人必須就其抉擇的理由公開進(jìn)行表述，并通過對(duì)理由的相互詰問來檢驗(yàn)各自所持理由是否仍能說服自己以及是否更能說服別人。協(xié)商民主理論的價(jià)值在于通過公民理性協(xié)商，促進(jìn)立法和決策的正當(dāng)性，建構(gòu)和諧的公民和國家關(guān)系模式。

（一）公眾參與立法體現(xiàn)和貫徹了協(xié)商民主的公開原則

《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》第5條規(guī)定：“公眾參與實(shí)行公開、平等、廣泛和便民的原則”，從而確保行政規(guī)章制定能夠根據(jù)法治政府和開放政府的要求，從保障公民的知情權(quán)和參與權(quán)入手，全方位地體現(xiàn)和貫徹公開原則。首先，邀請(qǐng)公眾參與規(guī)章制定的有關(guān)信息要公開。公眾參與規(guī)章制定，必須采取廣而告之的方式，讓公眾知道政府正在就擬定的規(guī)章聽取意見?！掇k法》的第12條明確規(guī)定：“市政府的法制機(jī)構(gòu)擬定的市政府年度規(guī)章制定計(jì)劃應(yīng)當(dāng)在上報(bào)市政府常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議討論前通過市政府網(wǎng)站、市政府法制機(jī)構(gòu)網(wǎng)站等征求公眾意見。”除此之外，相關(guān)的條款還對(duì)公開的途徑、方式、時(shí)間和地點(diǎn)等作了具體規(guī)定。其次，對(duì)公眾提出的意見要向社會(huì)公開。將公眾提出的意見向社會(huì)公開，是公眾參與行政立法的基本要求。公眾意見的及時(shí)公開，既可以使公眾了解先前公眾已經(jīng)發(fā)表的意見，也可以方便公眾了解政府對(duì)公眾反饋意見是否真正進(jìn)行了回應(yīng)，從而強(qiáng)化對(duì)政府在行政立法過程中吸納公眾意見的監(jiān)督。再次，對(duì)公眾的反饋意見，政府都應(yīng)該向社會(huì)公開。在公眾參與行政立法的過程中，行政立法機(jī)關(guān)對(duì)公眾意見的反饋及其公開是非常重要的。如果缺少了這個(gè)環(huán)節(jié)，那么公眾參與就會(huì)流于形式，無法真正體現(xiàn)協(xié)商民主所追求的價(jià)值。行政機(jī)關(guān)對(duì)公眾意見及時(shí)和高效的反饋，既是對(duì)公眾的尊重，也是公眾參與立法取得實(shí)效的關(guān)鍵。只有公眾意見切實(shí)得到立法者的充分尊重和認(rèn)真對(duì)待，并及時(shí)進(jìn)行反饋，才能對(duì)立法決策和法案的內(nèi)容甚至立法的效力產(chǎn)生實(shí)際影響，這種公眾參與才是有實(shí)效的。1946年美國《聯(lián)邦行政程序法》第553條規(guī)定了兩種制定法規(guī)的程序，即 “正式程序和非正式程序。非正式程序又稱為公告評(píng)議程序，要求行政機(jī)關(guān)應(yīng)賦予利益群體提交對(duì)擬定草案的書面數(shù)據(jù)、觀點(diǎn)、論點(diǎn)或口頭提出意見的機(jī)會(huì)。行政機(jī)關(guān)在公布法規(guī)的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)將這些意見，并附上相關(guān)的理由?！睂?shí)際上，美國聯(lián)邦行政程序法對(duì)此規(guī)定就是對(duì)公眾意見的一種反饋。最后，規(guī)章制定的卷宗要向社會(huì)公開?！掇k法》借鑒了美國公眾參與行政立法的經(jīng)驗(yàn)建立了立法卷宗制度。①所謂的立法卷宗制度，指的是通過保存立法過程中的各種文字、聲音、影像、圖片、電子文本等資料，記錄立法的全過程。這些卷宗一方面以備后來的公眾查閱，另一方面在于對(duì)公眾參與意見的尊重。在民主社會(huì)里面，公眾是民主決定性力量，其在政治和法律進(jìn)程中的意見和態(tài)度往往反映了特定階段大眾的價(jià)值取向和政治態(tài)度，對(duì)其建立完善的卷宗進(jìn)行保留，這本身就是民主成熟的表現(xiàn)。立法卷宗的建立和公布實(shí)際上就體現(xiàn)了規(guī)章制定過程的公開，不僅使得公眾可以更全面、更充分地了解行政立法的有關(guān)信息，參與立法的過程，而且可以增加行政立法的透明度。

（二）公眾參與立法確保了公民的憲法權(quán)利

在民主的社會(huì)里面，憲法賦予了公民基本的權(quán)利，讓其通過民主程序決定國家事務(wù)，其中公眾參與立法是 “授民以權(quán)”的重要體現(xiàn)。通過參與立法進(jìn)程，使得廣泛民意得到傳達(dá)，公民權(quán)利得以彰顯。在公民的實(shí)體權(quán)利方面，公眾對(duì)規(guī)章制定工作計(jì)劃的建議權(quán)、對(duì)規(guī)章送審稿的建議權(quán)、對(duì)草案發(fā)表的建議權(quán)、對(duì)規(guī)章意見的評(píng)估權(quán)等權(quán)利，真正體現(xiàn)了協(xié)商民主對(duì)參與主體權(quán)利的尊重和維護(hù)。在公眾參與的程序權(quán)利方面，規(guī)定了公眾參與的廣泛形式，公眾不僅可以通過 “信函、傳真、電子郵件等書面形式向市政府法制機(jī)構(gòu)提出意見”②《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》，第11、12、15、28和31條等相關(guān)條款。，還可以采取 “座談會(huì)、開放式聽證會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等”特殊形式行使自己的建議權(quán)。③《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》第10、18、22條等相關(guān)條款。當(dāng)然，并不是每個(gè)公民都能參與立法進(jìn)程，一般情況是通過代表方式來進(jìn)行，而其他的廣大參與者則可以采取多樣的形式參與到立法程序之中，進(jìn)而形成民主意見的廣泛代表性。與此相對(duì)應(yīng)的是，公眾參與的另一主體行政機(jī)關(guān)，必須承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，這是公眾參與權(quán)利的應(yīng)有之義。例如，《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》第10條和15條規(guī)定，針對(duì)公民書面表達(dá)意見的權(quán)利，行政機(jī)關(guān)必須公布接受信函地址、傳真電話和電子郵箱等信息；第18條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過座談會(huì)征求公眾意見，也可以通過聽證會(huì)、論證會(huì)等其他方式來進(jìn)行；第10、11和13條還規(guī)定了行政機(jī)關(guān)對(duì)公民意見的處理義務(wù)；第32條規(guī)定行政機(jī)關(guān)對(duì)公民意見有建立電子卷宗的義務(wù)，等等。通過公民權(quán)利和行政機(jī)關(guān)義務(wù)的設(shè)置，不僅彰顯了公眾參與立法的應(yīng)享有的憲法權(quán)利，而且也對(duì)行政機(jī)關(guān)施加了相應(yīng)義務(wù)，深刻地體現(xiàn)了憲法保障公民權(quán)利的精神。

（三）公眾參與立法彰顯了協(xié)商民主的開放性

民主是一種對(duì)公共決策進(jìn)行討論和協(xié)商的制度，政治決策最好通過廣泛協(xié)商來作出，而不是權(quán)力壓制。因此，協(xié)商民主是一種開放性的民主，開放性一直從古典時(shí)期希臘延續(xù)至今。廣州市公眾參與立法，將開放式聽取意見作為行政機(jī)關(guān)聽取公眾意見的一種基本方式①《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》第20條規(guī)定：“開放式聽取意見是指規(guī)章起草部門在一定時(shí)間內(nèi)，在指定地點(diǎn)公開聽取公眾意見的方式?！保?duì)相關(guān)的程序和內(nèi)容作了具體的規(guī)定。例如，時(shí)間上的開放。開放式聽取意見的時(shí)間沒有嚴(yán)格限制，而由行政機(jī)關(guān)自由確定。場所的開放。開放式聽取公眾意見并沒有特定場所要求，這與聽證會(huì)不同，聽證會(huì)一般有具體場所和時(shí)間規(guī)定。參加人員的開放。開放式聽取公眾意見并沒有對(duì)參加人員的人數(shù)進(jìn)行限制，只要在規(guī)定時(shí)間段和場所，任何人都可以提出自己的建議和意見。形式上的開放性。參加人員提出意見的形式可以多元化，并不局限于某種統(tǒng)一的形式，既可以是口頭的，也可以是書面的。多種形式的開放不僅確保了公眾參與形式的多元化，而且使得參與立法本身具有極大的公眾性。開放式聽取意見對(duì)于發(fā)展和完善中國傳統(tǒng)的聽證模式，增強(qiáng)公眾參與立法的深度和廣度，提高地方立法程序的民主性和科學(xué)性，全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府都具有積極意義。它可以彌補(bǔ)正式聽證程序的弊端，還可以激發(fā)公眾參與的熱情，增強(qiáng)其公共參與意識(shí)，建立參與性的社會(huì)。最重要的還在于能夠廣泛聽取民意，確保立法的科學(xué)性和民主性，提高立法質(zhì)量。

（四）公眾參與地方立法踐行了協(xié)商民主的直接性

公眾直接參與現(xiàn)實(shí)立法進(jìn)程，從立法建議到最后實(shí)施整個(gè)階段，公眾都可以參與其中，切身感受民主氛圍。公眾直接參與式民主與古典 “希臘廣場式民主”有著本質(zhì)的不同，也與現(xiàn)代資本主義國家的代議制民主有根本差別，協(xié)商民主是對(duì)二者的超越和發(fā)展?！跋ＥD廣場式民主”是民主的古典形式，倡導(dǎo)的是多數(shù)人的直接統(tǒng)治，容易導(dǎo)致民主的暴政。這種民主強(qiáng)調(diào)民主的工具理性，把民主看作是一種統(tǒng)治手段，容易導(dǎo)致為了民主而民主，最終不利于保障個(gè)體公民的權(quán)利。而且古典民主公民參與廣場集會(huì)更多地是一種義務(wù)，而不是權(quán)利?，F(xiàn)代代議制民主通過層層選舉代表的形式，也容易演變成精英統(tǒng)治的權(quán)力游戲，代議制民主的間接性會(huì)阻斷真正民意的表達(dá)，不可能真正體現(xiàn)公民的利益和權(quán)利訴求。而中國公共參與地方立法這種民主形式卻很好地克服了古典民主的弊端，又超越了西方的代議制民主缺陷，使得基層大眾能夠直接參與關(guān)系到自己利益的制度建設(shè)中，真實(shí)表達(dá)自己的意愿。

總之，公眾參與地方法制建設(shè)進(jìn)程，不僅從形式上，而且從實(shí)質(zhì)上都體現(xiàn)出協(xié)商民主的理論特性。當(dāng)然，這些特性并不僅僅局限于以上所體現(xiàn)的諸如公開、開放和權(quán)利等屬性，而且還體現(xiàn)為平等、理性和合法等特征，深刻地體現(xiàn)了中國式協(xié)商民主的內(nèi)在規(guī)定性。

三、公眾參與地方立法的法制意義

中國現(xiàn)行的法律體系是建立在憲法和法律基礎(chǔ)上的，國家機(jī)構(gòu)也是自上而下依據(jù)法律組織建立起來的，從中央到地方法律制定機(jī)關(guān)也是國家依法建立起來的。所以，立法意義上的法治是 “自上而下”建構(gòu)性的，這是中國法治化建設(shè)的實(shí)際狀況。因此，法治化進(jìn)程是在中央的主導(dǎo)下進(jìn)行的，尤其是中國特色法律體系的建設(shè)，基本上都是在中央層面實(shí)現(xiàn)的。之所以由中央主導(dǎo)法治化進(jìn)程，根本上是由我國歷史和現(xiàn)實(shí)國情決定的，有其合理性的一面。中國法治建設(shè)的 “立法型”特點(diǎn)有其自身的先天缺陷：一是法律制定相對(duì)容易。即法律很容易在國家層面制定，法律體系的建立也相對(duì)容易；另一方面，法律是由中央權(quán)力機(jī)構(gòu)，以及其他有權(quán)中央機(jī)構(gòu)制定的，法律不能很好地接地氣，法律實(shí)施起來就很困難。而地方法律制定基本上也是在中央法治化框架內(nèi)來完成的，屬于被動(dòng) “接受型”的法治?？朔袊傲⒎ㄐ汀狈ㄖ蔚谋锥耍胤椒ㄖ平ㄔO(shè)是關(guān)鍵?！暗胤椒ㄖ剖侵冈趪曳ㄖ卧瓌t的統(tǒng)一指導(dǎo)下，各級(jí)地方根據(jù)本地實(shí)際情況的需要，在應(yīng)對(duì)地方實(shí)施憲法、法律所產(chǎn)生的各種問題的過程中，形成的規(guī)則與制度的總和”。［9］因此，地方法制建設(shè)屬于整個(gè)國家法治化建設(shè)的重要組成部分，并不是法治進(jìn)程之外的現(xiàn)象。國家層面的法治建設(shè)是 “立法型”的，將這種抽象性、普遍性的規(guī)則適用到全國，就必須考慮到各地的實(shí)際情況，進(jìn)行地方法制建設(shè)。地方法制建設(shè)可以實(shí)事求是立足當(dāng)?shù)兀ㄟ^公眾參加立法的形式，將公眾的具體利益訴求制度化，制定符合地方實(shí)際的法律制度來滿足憲法和法律實(shí)施的需要，實(shí)現(xiàn)從 “立法型”法治到 “實(shí)施型”法治的轉(zhuǎn)變。從這個(gè)意義上講，公眾參與地方立法具有重要的意義。

（一）公眾參與地方立法是民主立法的必要途徑

現(xiàn)代憲政民主之下的立法是與民主理念及制度緊密相連的，法律基本上是立法機(jī)關(guān)的任務(wù)。如果缺少民主基礎(chǔ)，法律就有可能變成為少數(shù)人利益服務(wù)的 “私人產(chǎn)品”。立法的民意代表性在相當(dāng)程度上是通過立法程序的民主性表現(xiàn)出來的?！懊裰魇且环N社會(huì)管理體制，在該體制中社會(huì)成員大體上能直接或間接地參與或可以參與全體成員的決策”［10］10，參與的深度和廣度是民主內(nèi)容的重要方面?！吨腥A人民共和國憲法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”，人民群眾參與國家管理最重要的形式之一就是參與立法。通過公眾參與立法，為公民可以參與國家事務(wù)的管理提供一個(gè)重要的途徑。第41條規(guī)定：“中華人民共和國公民對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利”，這是公眾參與立法的憲法依據(jù)?！吨腥A人民共和國立法法》第58條規(guī)定：“行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見，聽取意見可采取座談會(huì)、聽證會(huì)、論證會(huì)等多種形式?！睘榱素瀼貓?zhí)行 《立法法》的公民參與立法的精神，國務(wù)院又制定了《行政法規(guī)制定程序條例》和 《規(guī)章制定程序條例》兩部行政法規(guī)，為公民參與地方立法提供了制度依據(jù)。因此，公眾參與立法，有利于實(shí)現(xiàn)政府公共治理的理性化和正當(dāng)化。政府的法律、法規(guī)涉及公民的具體利益，如何協(xié)調(diào)這些競爭性的、多元的，有時(shí)甚至是沖突的利益，不僅需要政府的治理能力，而且也需要各種利益主體有序地、有效地參與。民眾通過參與立法過程，可以將自己不同的利益訴求表達(dá)出來，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行交流、溝通和妥協(xié)，這是民主政治的體現(xiàn)，也是緩解政府和人民關(guān)系的重要方式。通過公眾參與立法的過程，政府還可以真實(shí)了解人民民意和真正的利益訴求，并對(duì)各種利益進(jìn)行平衡和協(xié)調(diào)，這不僅可以增進(jìn)政府與民眾之間的理解和互信，而且可以在整體上推進(jìn)法治化進(jìn)程。

（二）公眾參與地方立法有利于實(shí)現(xiàn)立法的科學(xué)化和理性化

立法從根本上講是將人民意志上升為國家意志，規(guī)范、約束和限制公權(quán)力的過程，公眾參與立法有利于保障公民權(quán)利，約束公權(quán)力的恣意。公眾參與立法一方面彰顯了公民的憲法權(quán)利，另一方面又給國家機(jī)關(guān)施加了相關(guān)義務(wù)。從公民權(quán)利來看，在一個(gè)多元利益分化的社會(huì)，任何的公共決策都不可能真正實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平，因此，由少數(shù)立法者或管理者設(shè)計(jì)公共政策的傳統(tǒng)模式難免會(huì)受到公眾的質(zhì)疑。公眾參與的協(xié)商民主特色，開辟了一個(gè)公民直接參與民主的途徑，讓社會(huì)各個(gè)利益集團(tuán)中個(gè)別的和分散的意見、愿望和要求，運(yùn)用自己的公共理性，在立法中得到體現(xiàn)，并在進(jìn)一步的協(xié)商中作出適當(dāng)?shù)耐讌f(xié)，進(jìn)而達(dá)成共識(shí)，從而使立法能最大程度實(shí)現(xiàn)各方權(quán)益的均衡，避免成為精英集團(tuán)權(quán)力游戲和利益的交易場。代議制民主的一個(gè)重大后果就是將 “政治與日常生活，以及公共領(lǐng)域中的決策與個(gè)人、家庭的日?；顒?dòng)便正式分割開了”［11］26，民主成為政治精英的權(quán)力游戲，公民的個(gè)體利益和訴求無法通過正常的渠道通達(dá)到制度層面，法律基本上無法整體上反映人民的普遍利益。因此，公眾參與地方立法可以最大限度防止法律對(duì)公民權(quán)利和利益忽視，盡可能讓法律按照多數(shù)人的意志來制定，使立法最大限度的體現(xiàn)公眾意志，維護(hù)公眾的利益。從政府決策來看，在利益分化的政治社會(huì)里，政府決策一般會(huì)涉及到利益重新分配，這需要政府能夠進(jìn)行協(xié)調(diào)利益，而不至于因利益分配不均導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩。在這種情況下，傳統(tǒng)的咨詢政治已經(jīng)無法保證政治決策建立的正當(dāng)性基礎(chǔ)。公眾參與立法的民主協(xié)商特色，可以通過一定范圍內(nèi)比較充分的公開辯論、對(duì)話和雙向交流，廣泛采納民意，平衡各方利益，提升政府公共決策的民主基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。即使公眾意見難以達(dá)成共識(shí)，但至少可以使得政府的決策具有一定的政治基礎(chǔ)和正當(dāng)性。在這個(gè)意義上，公眾參與立法可以最大限度地限制公權(quán)力的肆意，使得地方法律制度建設(shè)實(shí)現(xiàn)科學(xué)化和理性化。

（三）公眾參與立法有利于實(shí)現(xiàn)地方立法的預(yù)期效果和實(shí)效性

法的社會(huì)控制功能以及實(shí)效，有賴于法律在社會(huì)生活中被真正貫徹和遵守。法律的指引、評(píng)價(jià)、預(yù)測和教育作用的實(shí)現(xiàn)比強(qiáng)制作用更為有益?！敖^大多數(shù)人服從法律不是因?yàn)楹ε聭土P，而只是因?yàn)樗鼈兪欠?。而且他們覺得沒有義務(wù)服從那些不是法律的規(guī)定”。［12］4真正維護(hù)法律實(shí)施的力量是公眾的認(rèn)同以及由此產(chǎn)生的對(duì)法律的自愿遵守，即法律已經(jīng)從一種外部的規(guī)則內(nèi)化為公民心中的 “規(guī)范”，他們自愿將自己置于法律的統(tǒng)治之下。當(dāng)一個(gè)法律程序遠(yuǎn)離于人們的時(shí)候，無論立法者說得如何公正，也不能令人信服。立法過程的公眾參與是讓人們體會(huì)法的公正精神一條最直接的路徑。社會(huì)公眾對(duì)法律的認(rèn)可程度一般情況下是與立法過程中公眾的參與力度成正比的。公眾參與立法，意味著法律基本上符合絕大部分社會(huì)共同體成員的利益，當(dāng)然就會(huì)受到人們的支持和認(rèn)同。規(guī)范一旦得到公眾的支持和認(rèn)同，就會(huì)產(chǎn)生 “規(guī)范內(nèi)化”效應(yīng)，法律的外在控制功能也就由一種外在于人的約束力量轉(zhuǎn)化為行為者的 “自律”機(jī)制。同時(shí)，由于規(guī)范獲得公眾行為和輿論的支持，法律實(shí)施成本就會(huì)大大降低。因此，公眾參與立法不僅可以體現(xiàn)其民主權(quán)利，而且還會(huì)使公眾知法、懂法和守法，并最終促使法律規(guī)范 “內(nèi)化”于個(gè)體心中，從而使法治建設(shè)到達(dá)一種較高層次。從這個(gè)意義上講，公眾參與立法不僅是決策民主化的體現(xiàn)，更是法律社會(huì)化的過程。

（四）公眾參與地方立法有利于激勵(lì)立法制度創(chuàng)新

在公眾參與地方立法過程中，為了更好地確保公眾參與立法的效果，從根本上提高立法質(zhì)量，進(jìn)而為法律有效實(shí)施提供制度前提，有必要進(jìn)行適當(dāng)?shù)闹贫葎?chuàng)新。廣東省的法制建設(shè)在中國法治化進(jìn)程中遠(yuǎn)遠(yuǎn)走在其他省市前面，除了發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)和寬松的改革氛圍等因素之外，一個(gè)最主要的原因在于廣東省在公眾參與立法層面的制度創(chuàng)新。例如，2011年起，廣州人大立法在全國首次推出官方微博，廣州人大所有立法信息和立法項(xiàng)目都在微博發(fā)布和討論。2012年，公眾對(duì)于利用網(wǎng)絡(luò)收集立法聲音不滿意，認(rèn)為不能直接參與立法程序。為此，在2012年底，廣州市制定了 《廣州市公眾參與地方立法指南》，明確了公眾參與地方立法的途徑、步驟和方法。2013年，廣州市制定了 《廣州市重大民生決策公眾意見征詢委員會(huì)制度 （試行）》，為多元利益集團(tuán)參與重大民生決策提供了公共協(xié)商機(jī)制和平臺(tái)。2014年3月，廣州市又出臺(tái)了 《廣州市重大行政決策專家論證辦法》，在全市建立重大行政決策論證專家?guī)臁?013年，廣州市人大常委會(huì)還建立了立法后委托第三方進(jìn)行評(píng)估的制度，并委托第三方對(duì) 《廣州市大氣污染防治規(guī)定》《廣州市歷史文化名城保護(hù)條例》和 《廣州市生態(tài)公益林條例》等3條法規(guī)進(jìn)行量化評(píng)估。而廣東省也制定了立法的五道程序：“（1）必須開展立法調(diào)研；（2）必須上網(wǎng)公開征求意見；（3）必須開展聽證和論證；（4）必須進(jìn)行表決前評(píng)估；（5）必須征求立法咨詢專家意見?！保?3］通過制度創(chuàng)新，不僅使得公眾參與地方立法的機(jī)制不斷完善，而且從根本上有利于促進(jìn)公眾參與地方立法的穩(wěn)定和健康發(fā)展。正是這些制度創(chuàng)新，使得廣東的整體法制建設(shè)走在國前列。

四、結(jié)　語

中國法治化進(jìn)程進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段，其主要特點(diǎn)是改革已經(jīng)進(jìn)入了更加縱深的領(lǐng)域，涉及更加多元的利益。法治不僅是實(shí)現(xiàn)全社會(huì)治理制度化和理性化，更重要的是對(duì)公民自由和權(quán)利的保障。當(dāng)下的法治建設(shè)，更多發(fā)揮的是法律的治理功能，而并沒有真正實(shí)現(xiàn)法治的人權(quán)目的。產(chǎn)生這種法治的原因是多方面的，但其中最重要的是忽視了法治建設(shè)所具有的內(nèi)在規(guī)律性：法治建設(shè)不是具有完善的法律制度就可以，而且還要講究法律的實(shí)效性，即要把法律從抽象的規(guī)則變成對(duì)整個(gè)社會(huì)的統(tǒng)治規(guī)則，實(shí)現(xiàn) “立法型”法治到 “實(shí)效型”法治的轉(zhuǎn)變。地方法制建設(shè)是對(duì)中央法治建設(shè)的積極回應(yīng)，即在國家統(tǒng)一法治戰(zhàn)略中，地方可以根據(jù)自己的實(shí)際，制定符合區(qū)域發(fā)展要求的法律。公眾日常生活中直接與地方政府產(chǎn)生關(guān)系，和中央的關(guān)系是間接的，他們大部分事務(wù)是在地方解決的，這必然需要公眾參與地方立法制定符合自己利益的規(guī)則，并自愿遵守這樣的規(guī)則，地方法制建設(shè)才是中國法治建設(shè)的真正根基。公眾參與地方立法，以民主協(xié)商方式表達(dá)人民 “自治”理念，最終實(shí)現(xiàn) “人民主權(quán)”的 “自為”存在。從這種意義上講，公眾通過參與地方立法實(shí)踐，有利于實(shí)現(xiàn)民主與法治的高度統(tǒng)一性。地方法制建設(shè)不僅可以提高地方治理的制度化和理性化，而且可以從整體上推動(dòng)中國的法治化和民主化進(jìn)程。但是，在地方法制建設(shè)中，許多問題有待進(jìn)一步的解決。例如，在制度層面，公眾參與地方立法的制度建設(shè)滯后，缺乏專門和系統(tǒng)的高位階法律規(guī)范。關(guān)于公眾參與立法的制度散見于 《憲法》《立法法》國務(wù)院的 《行政法規(guī)制定程序暫行條例》和 《規(guī)章制定暫行條例》；另外，公眾參與地方立法的反饋配套機(jī)制等也并不完善。在參與主體層面，公眾參與的主體范圍有限，參與的效果不理想，公眾素養(yǎng)的培養(yǎng)和參與代表的選舉，以及公眾參與的立法范圍等也存在較大問題。而另一參與主體的行政機(jī)關(guān)在公眾參與地方立法過程中自由裁量權(quán)過大，公眾參與基本上是政府主導(dǎo)型等許多問題，都是以后有待進(jìn)一步深入研究和探討的。

［1］戴激濤．協(xié)商民主研究：憲政主義視角 ［M］．北京：法律出版社，2012．

［2］胡錦濤．堅(jiān)定不移沿著中國特色社會(huì)主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)的報(bào)告 ［M］．北京：人民出版社，2012．

［3］中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議．中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定 ［M］．北京：人民出版社，2013．

［4］蔡定劍．中國社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的憲政發(fā)展 ［J］．華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2006（4）：3－18．

［5］廣州市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)廣州市2014年度政府規(guī)章制定計(jì)劃的通知．2014－1－11．

［6］廣州試水立法網(wǎng)上聽證首日點(diǎn)擊量達(dá)255萬 ［N］．人民日?qǐng)?bào)，2012－12－07（11）．

［7］深圳舉行控?zé)煑l例立法聽證會(huì)罰款額度執(zhí)法主體成關(guān)注焦點(diǎn) ［N］．法制日?qǐng)?bào)，2013－5－16（12）．

［8］珠海近十年來首次舉行立法聽證會(huì) ［N］．法治廣東，2012－10－17（1）．

［9］葛洪義．我國地方法制研究中的若干問題 ［J］．法律科學(xué)：西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2011（1）：115－112．

［10］［美］科恩．論民主 ［M］．聶崇信，朱秀賢，譯．北京：商務(wù)印書館，1988．

［11］［英］保羅·金斯伯格．民主：危機(jī)與新生 ［M］．張力譯．北京：中國法制出版社，2012．

［12］［英］G．D．詹姆斯．法律原理 ［M］．北京：中國金融出版社，1990．

［13］廣東出臺(tái)一部法規(guī)要經(jīng) “五道口”，廣州網(wǎng)上立法聽證會(huì)凝聚高人氣 ［N］．廣州日?qǐng)?bào)，2014－3－10（6）．

The Legal Significance of Public Participation in Local Legislation

LI Xiao-bo
（School of Law，South China University of Technology，Guangzhou 510006，Guangdong，China）

With the implementation of the strategy of governing the country according to law，the process of legalization is moving forward in China gradually．Under this background，the phenomenon of public in legislation has been found in some provinces．This kind of participation can practically improve the quality of legislation of local government，realize the transition from law legislation to law implementation，and speed up the process of democratization in China．Especially，the deliberative democracy characteristic of the public participation in the construction of local legal system can enhance the public awareness of citizens fundamentally，and realize their democratic rights．What is more，it can ease the tension between rule of law and democracy．

public participation；local legislation；legal significance

D902

A

1009－055X（2016）01－0078－10

2014－08－14

李曉波 （1983－），男，華南理工大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)基本理論。