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地方政府績效評估的經(jīng)驗邏輯
——Z市“即辦制”考核為例

2016-10-11 01:36:06
關(guān)鍵詞:部門考核評估

王 勇

(溫州大學(xué)法政學(xué)院,浙江溫州 325035)

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地方政府績效評估的經(jīng)驗邏輯
——Z市“即辦制”考核為例

王勇

(溫州大學(xué)法政學(xué)院,浙江溫州325035)

Z市即辦制考核案例表明,我國地方政府績效評估實踐受制于轉(zhuǎn)型期行政生態(tài)與經(jīng)濟趕超命題,在為何評估、評估什么、誰來評估、評估機理等主要方面顯現(xiàn)異于西方國家的經(jīng)驗邏輯,不妨概括為“發(fā)展—談判型政府績效評估”,其基本向度,一是發(fā)展律:地方政府績效評估以發(fā)展為根本訴求,指標設(shè)計相應(yīng)以效率為基本導(dǎo)向;二是交換律:地方政府績效評估引入第三方模式更顯務(wù)實、“客觀”,但須以政府與第三方理性交換、政治權(quán)威與知識權(quán)威相結(jié)合的方式進行;三是談判律:地方政府績效評估充斥評估對象針對評估主體的談判博弈行為,影響考核運行及持續(xù)性。

政府績效評估;發(fā)展-談判型;即辦制考核

上世紀末以降,我國地方政府績效評估活動如火如荼,區(qū)分為一般性評估、行業(yè)性評估、專項評估等類型,呈現(xiàn)目標責任制考核、公眾滿意度考核、第三方考核、效能考核等不同評估取向,形成甘肅模式、青島模式、思明模式、珠海模式、岳陽模式、杭州模式等地方性探索,彰顯地方政府作為改革“第一行動集團”的創(chuàng)新沖動與活力。相關(guān)研究跟進,涉及西方國家經(jīng)驗介析①參見: 周志忍.公共組織績效評估: 英國的實踐及其對我們的啟示[J].新視野, 1995(5): 38-41; 參考文獻[2].、政府績效評估原則、理論與方法②參見: 蔡立輝.政府績效評估的理念與方法分析[J].中國人民大學(xué)學(xué)報, 2002(5): 93-98; 倪星.地方政府績效評估指標的設(shè)計與篩選[J].武漢大學(xué)學(xué)報, 2007(2): 157-164.、我國地方政府績效考評歷史演進、理論回顧及展望③參見: 藍志勇, 胡稅根.中國政府績效評估: 理論與實踐[J].政治學(xué)研究, 2008(3): 106-115;包國憲, 周云飛.中國政府績效評估: 回顧與展望[J].科學(xué)學(xué)與科學(xué)技術(shù)管理, 2010(7): 105-111、模式、反思與變革等④參見: 彭勃.當代中國地方政府績效評估分析[J].學(xué)習(xí)與探索, 2009(4): 85-87; 鄭志龍.走向地方治理后的政府績效評估[J].中國行政管理, 2009(1): 49-54。研究不足在于,基于地方性個案的實證分析較為匱乏,將西方經(jīng)驗、理論生搬硬套于我國則是另一突出問題。

鑒于此,本文以J省Z市一項政府績效評估活動——“即辦制”考核為例作出進一步的研究努力。選擇這一案例,一是筆者連續(xù)4年(2011 - 2014年)參與該項考核工作,幾近實現(xiàn)“零距離”考察,有助于彌補我國地方政府績效評估實證分析不足的缺憾;二是近年來Z市上下經(jīng)濟趕超意識強烈,代表現(xiàn)階段我國地方政府基本樣態(tài),以其為個案利于外推我國地方政府績效評估一般性結(jié)論,便于揭示我國地方政府績效評估較之西方的獨特方面。

一、理論預(yù)設(shè):基于實踐指向

新公共管理改革包括了向市場化發(fā)展和脫離官僚制兩種趨勢,二者為“新右派論及國家問題時的受人歡迎的面孔”[1]。作為新公共管理重要工具的績效評估活動,“體現(xiàn)了放松規(guī)制和市場化的改革取向”[2],同樣寄寓了新右派意識形態(tài)追求。國內(nèi)學(xué)者引入政府績效評估的同時,以至附加政府績效評估過多政治功能期待,希冀“以政府績效評估問責政府官員政績優(yōu)劣與高低”[3],推動“全能政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)變。作為一項管理手段的政府績效評估是否堪當此任?這是值得懷疑的,回避政治改革的深層次努力,片面拔高政府績效評估政治功能,顯然顛倒了技術(shù)和制度的因果關(guān)系,乃至?xí)箍冃гu估名譽掃地[4]。

大異其趣的是,地方政府推行績效評估,通常較少出自政治民主化訴求,而是源于現(xiàn)實考慮,此即將政府績效評估視為提高政府執(zhí)行力的手段。究其原因在于,其一,西方國家政府績效管理是在政府理性化較高的前提下,以評估績效為主要目的的單一型管理工具;中國政府績效管理則是以跨越式發(fā)展為目標的綜合型管理方法[5]。為此,我國地方政府開展績效評估活動,往往將推進中心工作的實施、提高執(zhí)行力作為主旨,服務(wù)地方發(fā)展大計,體現(xiàn)于指標設(shè)計,相應(yīng)偏重效率取向的各類指標。其二,地方領(lǐng)導(dǎo)為在激烈的官員晉升錦標賽中脫穎而出,需要形成對于下屬部門與人員的排他領(lǐng)導(dǎo)權(quán),強化對自身意志的執(zhí)行力,地方政府績效評估因此追求打分排隊——通過評估,懲罰懈怠者,獎勵跟隨者。其三,政治層面的突破性制度創(chuàng)新,往往易于招致政治風(fēng)險,政府績效評估創(chuàng)新歸屬于管理層面,可以推動工作,又可以攪動輿論,上級則鮮少會反對,如此,一些地方領(lǐng)導(dǎo)便大張旗鼓地開展績效評估,甚至蛻變?yōu)椤罢児こ獭薄?/p>

P1:經(jīng)濟趕超任務(wù)愈沉重,以經(jīng)濟增長換取政績的訴求愈強烈,地方領(lǐng)導(dǎo)愈傾向于經(jīng)由政府績效評估的非政治途徑,加強對于下屬的控制,以期有效提高執(zhí)行力,評估相應(yīng)采取效率取向的指標設(shè)計。

也正由于此,評估必然施予評估對象(下級)各種懲戒性壓力:輕則榮光或現(xiàn)丑,重則影響部門財政預(yù)算、員工福利,直至官員晉升,下級又會作出怎樣的行為反應(yīng)?由于官僚制長期以來“創(chuàng)造了一種公共雇員相互推諉以及自我保護的文化”[6],“自利的官員反對任何會導(dǎo)致純粹削弱他們自身價值的變革”[7]。壓力之下,下級仍有可資利用并有動力實施的“弱者的策略”——談判[8]。國外研究者亦提出,談判是中國政府組織關(guān)系的幾種形式之一。有研究以環(huán)保部門為例分析了下級可能運用的序貫博弈減壓談判策略[9]。就地方政府績效評估來說,當上級(評估方)施加評估壓力后,只要時間容許,下級首先可能采取正式談判博弈,此即借助合法性和情理邏輯通過正式程序,或發(fā)去正式文本,與上級(評估方)談判,訴說難處,請求降低考評要求;正式博弈有可能奏效,但大多是一次性博弈,上級(評估方)或接受或拒絕,談判就此結(jié)束。為使談判更有意義和效率,下級有動力在正式談判博弈之外與上級(評估方)展開非正式談判博弈,經(jīng)營與動用各種非正式社會關(guān)系游說上級(評估方),爭取“網(wǎng)開一面”。評估工作一旦開始后,面對既定壓力和評估要求,下級又會與上級(評估方)進行“準退出博弈”——非臺面的、微妙的抵制方式,例如暗中調(diào)整數(shù)據(jù)、消極抵抗評估,或拉攏評估人員。

P2.1:評估所產(chǎn)生的控制力大小既取決于地方領(lǐng)導(dǎo)與評估組織者的評估推力,也受制于評估對象談判行為所產(chǎn)生的反彈力;由于評估對象間談判能力不一,從而形成的反彈力會有大小之別,因此會損害評估公平。

地方領(lǐng)導(dǎo)往往為政府績效評估主要發(fā)起者,自上而下實施評估。這既源于“地方權(quán)力一元化”的體制條件,亦源于該體制下,地方領(lǐng)導(dǎo)為在有限任期內(nèi)拿出超常政績,須能擺脫四平八穩(wěn)、按部就班的官僚運作范式所限,因而往往沿用傳統(tǒng)運動式治理來推動地方發(fā)展計劃的落實。政府績效評估則是其中一環(huán),換言之,地方政府績效評估不但是管理手段,也是政策執(zhí)行手段,這有別于西方國家將政府績效評估僅作為一項旨在“診斷問題、持續(xù)改進”的管理措施。但也源于此,當?shù)胤筋I(lǐng)導(dǎo)發(fā)生更迭時,政府績效評估的可持續(xù)性勢必受影響,并會助長評估對象應(yīng)付評估的各種短期行為。

P2.2:地方領(lǐng)導(dǎo)任期愈長,評估置信度愈高,來自評估對象的反彈力愈小,反之亦然。

有鑒于此,學(xué)者多主張與西方經(jīng)驗接軌,引入與優(yōu)化獨立第三方評估,改進績效管理的科學(xué)性,以及重塑公眾評估主體地位。但需要考量的是:

其一,公民外評估與政府內(nèi)評估是否可以簡單對立?事實上,公民評估屬于政治評估,目的在于摒除代議制民主和官僚制內(nèi)在弊端;政府內(nèi)評估屬于行政評估,體現(xiàn)政府自身改進管理效率的努力,二者功能各異,不可替代[10]。過度強調(diào)前者,會減弱績效評估內(nèi)動力;過度強調(diào)后者,又難以準確獲知“究竟什么事對一個社區(qū)來講最為重要”[11]。比較理想的格局或許是,政府內(nèi)評估與公民評估相結(jié)合。但研究亦證實,公眾參與是以自由、平等和個人權(quán)利等價值觀為基礎(chǔ)的,但政府機構(gòu)的功能傳統(tǒng)上基于慣例化、等級權(quán)威、專長和非個人化,二者對接十分困難[12]。更應(yīng)注意到,我國公民與地方政府當前三種距離明顯,尤須審慎對待公民評估:1、政策距離。地方政府普遍致力于“追趕型”發(fā)展戰(zhàn)略,據(jù)此出臺的城市化、工業(yè)化政策措施,要么“下藥過猛”,要么一時間罔顧民生,經(jīng)常引發(fā)民眾心理不適,公民評估唱主角,會影響哪怕著眼長遠的地方經(jīng)濟計劃的實施;2、心理距離。區(qū)別于美國民眾對政府官員認知的“距離悖論”①人們相信或者崇敬離他們近的政府官員, 認為離他們遠的政府官員是懶惰、不稱職和不誠實的(參見: 喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].張成福, 劉霞, 孟慶卉, 等, 譯.北京: 中國人民大學(xué)出版社, 2003:163).,中國公眾眼中的政府通常由“仁慈中央”和“邪惡地方”組成,公眾與地方官員心理距離鮮明,評估政府不免主觀性過強,對其過度依賴具有明顯的局限性;3、信息距離。官僚與公眾根深蒂固地存在著公務(wù)信息不對稱,官僚“最重要的權(quán)力手段是通過‘公務(wù)機密’的概念,把公務(wù)知識變?yōu)楸C苤R”[13],這一情況在我國現(xiàn)階段更甚,構(gòu)成公民評估的深刻難題。一言以蔽之,公民評估內(nèi)在體現(xiàn)民主化追求,需要以“理性政治人”的形成為條件,而我國當前很多地方尚難以具備這一條件,政府管理以公民評估結(jié)果作為參考性意見而非主導(dǎo)性意見或許更為可取。

P3:地方經(jīng)濟趕超取向愈明顯,公民與政府構(gòu)成的政策距離愈大,結(jié)合較大的官民心理距離以及信息距離,如此情形下,愈會減弱公民評估的可行性。

其二,如何看待第三方評估?學(xué)者通常視其為獨立性與科學(xué)性的化身,然而發(fā)展主義意識形態(tài)觀照下,形成地方權(quán)威主義政治,獨立第三方想要真正深入“戒備森嚴”的地方政府部門,取得官員的信任和理解,獲得充足、有效的評估數(shù)據(jù),并非易事,即便第三方人員相比普通公眾更擅長挖掘和分析數(shù)據(jù)。除此之外,第三方評估由多體制外專家學(xué)者實施,專家單一作出的指標設(shè)計往往過于追求全面性、超前性和公平性,與趕超訴求和財政資源約束下的地方政府管理目標未免格格不入,如此第三方評估非但難于取得政府部門的理解與配合,反而會構(gòu)成評估的張力因素。再者,第三方評估行為所需花銷,也經(jīng)常會超出第三方能力限制,尤其是面向地方政府整體的評估行為。概括而言,如學(xué)者評價,純粹第三方評估是協(xié)調(diào)成本、信息成本等交易成本十分高昂的評估方式[14]。

P4:地方層面引入第三方評估,更可以視作一種彼此心照不宣的理性交換行為——地方政府以第三方象征的“科學(xué)”、“公正”標簽來強化評估的權(quán)威性;利用第三方(尤其高校學(xué)術(shù)機構(gòu))具有的人力優(yōu)勢來實施針對全體部門的大規(guī)模評估工作;將評估可能引發(fā)的來自部門的壓力一定程度上轉(zhuǎn)嫁于第三方;第三方則據(jù)此獲得評估中便利——政府部門授予的必要的考核權(quán)威、評估后利益——經(jīng)濟酬勞與專業(yè)名望,第三方需要付出的代價則是在評估方案制定與實施等方面將可能不同程度舍棄的自我“獨立性”,換言之,純粹的第三方評估當前在我國各地尚難于立足,現(xiàn)實的選擇是和政府權(quán)威實現(xiàn)某種程度的妥協(xié)與結(jié)合。

以上各項命題匯合為本文對于當前我國地方政府績效評估經(jīng)驗邏輯的基本判斷:發(fā)展—談判型政府績效評估,這些命題且可以進一步概括,構(gòu)成發(fā)展—談判型政府績效評估的三個基本向度:(1)發(fā)展律——經(jīng)濟趕超命題下,地方政府績效評估以推動發(fā)展與提高政策執(zhí)行力為根本訴求,相應(yīng)采取效率取向的指標設(shè)計,可理解為發(fā)展與效率導(dǎo)向型評估;(2)交換律——地方政府經(jīng)濟65+趕超訴求越是強烈,行政主導(dǎo)的內(nèi)評估更可能占據(jù)主導(dǎo),但會基于合法性、操作性等因素考慮,采取與第三方評估理性交換與相互結(jié)合的形式進行,可謂為權(quán)力庇護型第三方評估;(3)談判律——地方政府績效評估充斥評估對象針對評估工作的談判行為,以致對評估方向、效力與持續(xù)性構(gòu)成顯著影響,可稱為逆向序貫博弈型評估(圖1)。

如上命題、“發(fā)展—談判型政府績效評估”的總體界定及其三個向度是否為經(jīng)驗所支持?本文以下引入Z市即辦制考核案例給予驗證。

圖1 逆向序貫博弈型評估

二、Z市即辦制考核:一個案例分析

(一)發(fā)展律:即辦制考核的發(fā)展訴求及效率導(dǎo)向

Z市地處南方沿海地區(qū),改革開放以來,形成舉國聞名的民營經(jīng)濟模式。這一過程中,Z市公權(quán)力恰當扮演了管理角色,尊重民眾首創(chuàng)精神,放手由其自主抱團發(fā)展。進入新世紀以來,Z市經(jīng)濟卻持續(xù)下行,增速屢屢全省墊底。對此,2010年履新Z市的市委C書記調(diào)研后認為:“在市場經(jīng)濟高級階段,Z市在公共品供給方面的缺位是最大問題,導(dǎo)致高端要素外流,低端要素流入,要讓Z市政府成為有效率的,低投入、高產(chǎn)出公共品的組織,來滿足Z市經(jīng)濟社會發(fā)展的需要”①參見: C: 三生融合·幸福Z 建設(shè)公共服務(wù)型政府[EB/OL].[2015-12-15].http://news.66wz.com/system/2011/07/15/102611146.shtml.。配合C書記的這一判斷與相關(guān)談話精神,黨報《Z日報》于2010年9 - 10月接連刊發(fā)名為《十問Z市發(fā)展》的系列報道(標題及發(fā)表時間如表1),體現(xiàn)出C書記領(lǐng)導(dǎo)的新一屆政府提升政府辦事效率、實現(xiàn)經(jīng)濟趕超的清醒認知與急迫心情②作為黨報的地方日報頭版往往最能體現(xiàn)地方政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)一段時期的施政動向, 起著吹風(fēng)、造勢、傳達的獨特作用.探知地方領(lǐng)導(dǎo)政策目標, 分析地方日報頭版報道是較為便捷、直接的方法.。

表1 標題及發(fā)表時間

首篇即直截了當提出《一問Z市速度——為什么我們經(jīng)?!奥肱摹??》,其中說道:

我們Z市的很多項目,久議不決、久建不成……大家都知道很多事情再這樣下去是不行的,但就是視而不見、見而不怪、高高掛起。Z市的事業(yè)發(fā)展也就在這漠視和無為中“慢了半拍”,甚至,又何止“半拍”?

《五問機關(guān)效能——能不能更快更好更有為?》又指出:

速度需要效能去推進。面對新的發(fā)展態(tài)勢,機關(guān)效能怎么提速提效?頑癥痼疾怎么治?如何處理好依法行政與突破常規(guī)的關(guān)系?這是當下Z市迫切需要作出回答的問題。如何提升機關(guān)效能?考績是抓手。在接受黨代表現(xiàn)場詢問時C書記即強調(diào):

從管理學(xué)來講,任何一個組織都必須有目標,為了達成目標,必須要有舉措,要評估,要獎懲,這樣的組織才是方向明確、措施有力、效果明顯的組織。作為一級黨委和政府,更應(yīng)該提高管理績效,應(yīng)該有一套管理科學(xué)的辦法。

基于這樣的認識,C書記為首的市委2010年下半年提出把科學(xué)發(fā)展考核評價體系改革作為“十大深化體制改革項目”之一。2011年1月,市委市政府宣布成立考績委員會,1月下旬和3月上旬先后出臺《2011年度縣(市、區(qū))考績法》、《2011年度市直單位考績法》和《Z市領(lǐng)導(dǎo)干部績擢法(試行)》。“考績新政”另一重要舉措則是于3月頒布《關(guān)于在全市機關(guān)單位全面推行即辦制的實施意見》(下稱《意見》),直接原因則是C書記視察窗口單位時,有感于機關(guān)工作推諉扯皮、辦事拖拉的問題,當即提出實施“即辦制”,要求以其為抓手深化機關(guān)作風(fēng)建設(shè)。隨后,Z市直機關(guān)工委(下稱“工委”)牽頭制定《意見》,其中明確即辦制內(nèi)涵與目標:在機關(guān)干部中培養(yǎng)“一日事一日畢”的良好習(xí)慣,大力推進機關(guān)工作提速提質(zhì)提效,力爭各類審批時限在2010年基礎(chǔ)上壓縮30%,其他事項辦理時限壓縮30%以上。

《意見》對于各單位即辦制事項實則泛化處理,此即不僅包括行政審批事項,所有公務(wù)事項都要實行即辦制,各部門須將其公務(wù)事項區(qū)分為三類,分別予以即辦制要求:

一是簡單事立即辦。凡是屬于程序簡單、不需要集體研究、單個部門可以獨立辦理的事項,應(yīng)當場或當天辦結(jié)。

二是復(fù)雜事限時辦。凡是屬于程序復(fù)雜、需要集體研究、涉及兩個以上部門聯(lián)合辦理或需上級審核批準的事項,應(yīng)做到并聯(lián)辦理、限時辦結(jié)。

三是特殊事緊急辦。凡屬于上級和領(lǐng)導(dǎo)有特殊要求或情況緊急的事項,應(yīng)迅速辦理。在工委和市紀委部署下,2011年4月底,Z市直各單位對本部門事項逐項梳理,明確簡單事項、復(fù)雜事項、特殊事項劃分及其具體流程、辦事要件、辦理時限、責任人員等,爾后形成本部門《即辦事項規(guī)范表》,在Z市官網(wǎng)上向社會公開,接受群眾監(jiān)督。

即辦制設(shè)計如何避免淪為虛張聲勢、沽名釣譽的一時之舉?首先,市委同步實施《關(guān)于市領(lǐng)導(dǎo)帶頭執(zhí)行即辦制的若干規(guī)定》,C書記作為“班長”以及即辦制提出者,尤其注意身體力行,知情人稱其批閱各類文件很少延誤,加班到半夜一兩點時常有之;其次,市委辦另行頒發(fā)《Z市違反即辦制規(guī)定行為責任追究辦法(試行)》,明確Z市各大機關(guān)工作人員違反即辦制規(guī)定的,將被給予口頭效能告誡、通報批評、書面效能告誡、停職檢查甚至調(diào)離工作崗位等五種不同程度的責任追究;再次,更有意義之舉則是跟進實施相關(guān)考核工作?!兑庖姟分赋?,即辦制執(zhí)行情況,要作為“五型機關(guān)”創(chuàng)建考核的重要內(nèi)容納入市直單位的考績體系。事實上,《意見》甫一出臺,C書記即指示有關(guān)部門啟動即辦制考核相關(guān)準備工作。

(二)交換律:即辦制考核權(quán)力庇護型“第三方”模式

傳統(tǒng)政府內(nèi)評估大多表現(xiàn)為上級考核人員到下級部門聽匯報、看臺賬,考核程序“多定性,少定量。往往憑經(jīng)驗、憑印象、憑感情,評估主體有很大機率故意隱瞞事實真相”[15],使得考核結(jié)果難以服眾。量化考核因其貌似公允、科學(xué)的數(shù)據(jù)提取及處理方法,使得考核結(jié)果更可以為部門接受,而且可以相對精確地揭示部門工作軟肋。C書記為此不止一次地強調(diào)科學(xué)、定量開展績效考核的意義,而以提高機關(guān)工作效率為主旨的即辦制考核,為了反映部門辦事快慢,也著實要用數(shù)據(jù)來說明。當然,C書記看重定量方法,與其個人也有關(guān)系。進入政府任職之前,其在企業(yè)部門工作,摸爬滾打了近二十年,對于數(shù)目字呈現(xiàn)的績效和產(chǎn)量早已形成慣性追求。

C書記對于即辦制考核不愿沿襲封閉的政府內(nèi)評估做法,實則也排除了主觀性較強、科學(xué)性與量化程度較弱的公民外評估。另外也由于C書記趕超戰(zhàn)略與民眾構(gòu)成的政策距離、Z官場與民眾的心理距離以及信息距離均十分明顯,輕率采用公民外評估,易于使得考核工作為對立性民意包圍而不能自拔。以政策距離來說,C書記來Z市后,針對落后市容與土地緊張局面,大舉“拆違”,層層下壓的“拆違”工作拆掉Z市很多作坊式工廠,一時間“得罪不少既得利益集團”,坊間以至稱C書記“C拆拆”;再從Z市官民心理距離和信息距離來說,2011年Z市官網(wǎng)一則“Z市人公共形象調(diào)查”結(jié)果可以給予說明:被調(diào)查者回答“對于Z市公務(wù)員群體的總體印象如何?”,“辦事不透明”、“庸官較多”、“腐敗嚴重”、“待民冷漠”位列前4位①參見: Z市人民政府辦公室.Z市人公共形象調(diào)查結(jié)果分析[EB/OL].[2015-12-08].http://www.wenzhou.gov.cn/art/2011/11/16/art_5825_192615.html.。

既然政府內(nèi)評估以及公民外評估均顯得不合時宜,C書記明確表示希望由以定量方法見長的第三方來具體承擔即辦制考核任務(wù)。輾轉(zhuǎn)之下,最終落實由Z大學(xué)來承擔考核任務(wù)。為顯示考核工作嚴肅性,工委要求Z大學(xué)立即組建專門機構(gòu)——Z大學(xué)地方政府績效管理研究中心(下稱“中心”),中心成立后和工委簽訂合同,后者撥付前者足額考核酬勞,前者則被要求擬定考核方案,以期 2011年年底進行首次試驗性考核。中心經(jīng)與工委商定,考核基本安排為:每年上下半年各考核一次,對于各單位考核數(shù)據(jù)現(xiàn)場取樣,之后做出定量處理和計算排名,相應(yīng)給予各單位獎懲決定。中心基于地方政府績效評估原初理念,設(shè)想兩方面考核指標:各單位即辦事項網(wǎng)上承諾辦理時限(下稱“承諾時間”)兌現(xiàn)率、用戶滿意度。前者是指各單位即辦事項實際辦理的平均時間與承諾時間的差距情況,后者是各單位外部用戶對于該單位服務(wù)水平的評價狀況。

2011年10月份,C書記與中心人員以及工委負責人員座談,聽取了中心人員的考核方案設(shè)想。C書記再次肯定了第三方評估的意義:其科學(xué)性與權(quán)威性,以及可以彌補政府部門自考核力量的不足。但中心顯然沒有充分領(lǐng)會C書記以考核推動部門提高辦事效率的迫切要求,即辦制出臺的初衷也正在于此,因而C書記對于服務(wù)對象滿意度指標大不以為然,其希望考核更具針對性,僅考即辦事項辦事①政府部門辦文往往即為辦事, 或辦事之首尾環(huán)節(jié), 對于辦事起著關(guān)鍵作用, 因此C書記這里所謂“辦事”取廣義,包括辦文以及狹義的具體指向的辦事.提速率指標,而這一指標也有別于中心方案所設(shè)想的部門即辦事項承諾時間兌現(xiàn)率指標,前者按照C書記說法即是將各單位視為“黑箱”,抽樣提取其辦事開始到結(jié)束的時間,辦事過程則不予過問,由此得出的各單位即辦事項辦理時間(半)年提速比率。無疑,此種考法更為簡單、直接。遺憾則在于,辦事提速率指標對于各部門即辦事項承諾時間未予考慮,這在一定程度上背離了即辦制的文本設(shè)計。然而C書記對此同樣并不十分在意,其料到也并不諱言各部門即辦事項承諾時間很多“打了埋伏”,若將其作為依據(jù)考核部門即辦事項承諾時間兌現(xiàn)率,反而會使得考核結(jié)果可信度大打折扣。

聽從C書記指示意見,中心與工委商定后,最終形成的考核方案如下②市委辦公室, 市政府辦公室.關(guān)于印發(fā)《市直單位即辦制落實情況動態(tài)考核辦法(試行)》的通知[EB/OL].[2015-12-08].http://www.wzdkw.gov.cn/system/2011/11/09/010906181.shtml.:

1、成立考核組到被考核單位查閱辦文、辦事原始記錄。抽樣計算每半年辦文、辦事平均時間,進行縱向比較,得出辦文、辦事提速率。按辦文提速率40%、辦事提速率60%加權(quán),計算各單位即辦事項提速率,并進行排序。

2、辦文提速率包括收文提速率和發(fā)文提速率。收文(發(fā)文)提速率為被考核單位前后半年收文(發(fā)文)辦結(jié)平均時間提高幅度。收文提速率和發(fā)文提速率兩項平均值即為辦文提速率。辦事提速率為被考核單位前后半年辦事平均時間提高幅度??己耸马椛婕皢挝还_承諾的即辦事項。

3、辦文和辦事起迄時間按以下方式計算:收文辦理時間以收文時間為起始時間、文件涉及事項辦結(jié)或閱處為辦結(jié)時間;發(fā)文辦理時間以擬稿時間為起始時間、印發(fā)時間為辦結(jié)時間。辦事時間以收到服務(wù)對象申請報告等文書資料為開始辦理時間、以事項辦結(jié)或文書資料印發(fā)時間為辦結(jié)時間。

2011年11月份,即辦制考核面向經(jīng)濟發(fā)展和服務(wù)類單位先行展開,如事先預(yù)計,由于以數(shù)據(jù)說話,部門大多給予肯定意見,C書記則對于考核總結(jié)報告作出“很好”的批示,要求“建立考核長效機制,扎實推進‘即辦制’這一全國首創(chuàng)的政府工作創(chuàng)新制度”。為此,工委與中心商定從2012年開始,考核工作覆蓋各類市直部門,由中心派出考核人員近40人,成立9個考核小組分組考核,考核工作上下半年各進行一次。

盡管C書記對于即辦制考核給予了領(lǐng)導(dǎo)層面的支持,但在實際考核工作中,如何突破部門明里暗里阻擾,提取有效數(shù)據(jù),以及化解部門對于考核結(jié)果所施加的各種壓力,中心作為第三方仍感力不從心。工委考慮這一情況后配合采取了措施,一是數(shù)據(jù)采集方面,由市里有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)帶隊,市委、市政府兩辦、市考績辦以及工委人員組成督察組,陪同中心人員上門考核,如此做法,提高了考核規(guī)格及權(quán)威;二是在Z市考核體系中賦予即辦制考核結(jié)果以重要份量③《意見》明確指出: “即辦制執(zhí)行情況, 要作為‘五型’機關(guān)考核的重要內(nèi)容納入市直單位的考績體系.” 在《2012年度“五型”機關(guān)創(chuàng)建考核辦法》中給出的規(guī)定是: 創(chuàng)建“五型”機關(guān)考核項目由日??己?、年中評估和年末考核三部分組成.考核總分值400分, 其中日??己?20分、年中評估80分、年末考核200分(其中即辦制年度考核100分), 由此, 僅即辦制考核一項, 其分值占“五型機關(guān)”創(chuàng)建考核總分值的1/4之多.,此舉亦增強了中心人員對于部門的考核權(quán)能;三是工委在考核試運行階段,對于考核結(jié)果不允許部門繞開工委去中心復(fù)核,減少部門對于中心的壓力。

(三)談判律:即辦制考核逆向序貫博弈行為

績效考核工作固然可以提升政府部門工作效率,但其構(gòu)成的現(xiàn)實壓力會反向驅(qū)使部門人員伺機展開與考核方的序貫博弈行為,即辦制考核過程中同樣演現(xiàn)這一情況。

1.正式博弈

藉由兩種途徑,一是部門人員正式電(文)告工委及中心,強調(diào)本部門某些業(yè)務(wù)事項的特殊性,求得區(qū)別對待。如政研、編辦、體育等部門認為自身工作多屬于即辦制規(guī)定的特殊事項,事項間不具可比性,無法得出提速率,因此不應(yīng)納入即辦制考核;海洋、藥監(jiān)等部門則希望抹除其技術(shù)事項辦理過程中來自專家評定或上級審核的不可抗力時間。對此,中心匯同工委研究后同意變通處理:不可抗力時間從辦事時間中扣除;確屬于特殊事項的不予考核,為此出現(xiàn)可考事項不足的情形,“以文代事”來補齊。如此變通舉措有其合理性,但也造成一些部門考核成績顯得不夠真實,讓他部門無法平心靜氣接受。二是每次考核過后,中心與工委均會召集部門代表舉行本輪考核工作總結(jié)座談會,這也給予了部門施展正式博弈的機會。有部門座談會上說到部門間職責不清,導(dǎo)致辦事效率降低的責任不應(yīng)由本部門承擔;有部門認為應(yīng)回歸即辦制本源,將即辦事項實際辦理時間與承諾時間比對作出考核;有部門擔心即辦制提速到頭,提速率為零從而部門考核成績墊底怎么辦?同樣納入考核的市屬國企、院校等部門提出其工作性質(zhì)異于政府部門,理該不予考核;有部門強調(diào)更應(yīng)考核部門服務(wù)對象滿意度指標,而非辦事提速率;有部門說到部門電子化辦公落后,領(lǐng)導(dǎo)人仍習(xí)慣于書面閱處文件,造成部門整體辦事低效,累及普通員工;有部門認為自身工作屬執(zhí)法性質(zhì),易于得罪人,難以快速推進;法院、藥監(jiān)等部門強調(diào)其專業(yè)事項就應(yīng)仔細、慢速進行,以便對于公眾利益負責。對于這些林林總總的意見,中心和工委在維護考核總體紀律的前提下,部分予以吸納、體現(xiàn)于考核方案:跨部門復(fù)雜事項區(qū)分不同環(huán)節(jié)來分別考核所停留部門;市屬國企、院校 2013年上半年伊始不再對其考核;重新審核部門即辦事項承諾時間,設(shè)法“擠掉水分”,從而比照這一時間來計算部門提速率;添加電子政務(wù)考核子項,倒逼部門推廣電子化辦公。此外,向部門釋清提速率趨近極限(為零)、考核排名反而靠后的疑慮,強調(diào)這正是C書記所樂見其成:所有部門均無速可提,政府總體辦事效率也就真正提高了。

2.非正式博弈

一是有部門以請教考核方法以及如何適應(yīng)考核要求、改進辦事程序為名,登門拜訪中心,或者邀請中心人員上門指導(dǎo),熟絡(luò)與中心人員關(guān)系,后者畢竟有著自我利益及情感,Z市又是十分注重人脈的關(guān)系型社會,此類做法有可能在一些細微方面影響到中心人員實際考核行為;二是有部門設(shè)法通過Z大學(xué)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員,向中心人員提前“打招呼”,如X局某處處長Q為Z大學(xué)校友,其同窗N留校后現(xiàn)任某學(xué)院黨總支副書記,N受Q請托,考核之前向中心人員請求對于X局“多關(guān)照”;三是回憶與考核人員的淵源,打動后者。例如 M 局工作人員多為前去考核的中心人員W某校友,如此該部門大談校友情,力圖打動W某;四是憑借特殊權(quán)力資源暗中施壓中心考核人員。例如中心來自工委的考核經(jīng)費均需經(jīng)由C局下達,C局人員便托人提醒前來考核的中心專家L謹慎考慮這一情況,對其部門考核更顯“友好”。

3.準退出博弈

其一,部門有可能隱瞞不利數(shù)據(jù)。部門提供什么,中心人員才能考核什么,也即部門在提供辦文、辦事記錄上有一定的選擇余地,這利于隱瞞不佳的樣本,轉(zhuǎn)而拿出對其有利的樣本供考核之用,對此,考核人員往往無可奈何,構(gòu)成即辦制考核硬傷所在。

其二,部門有可能提供不實數(shù)據(jù)。辦理書面文件最易作假,部門領(lǐng)導(dǎo)可以與收發(fā)文時間一致注明閱處時間,使得辦文呈現(xiàn)一天內(nèi)完結(jié)。而這很難符合工作常態(tài)。然而,盡管也洞悉其中貓膩,考核人員對于部門收發(fā)文時間有作假嫌疑者通常也只能聳肩作嘆。

其三,部門有可能消極提供數(shù)據(jù)。出現(xiàn)這一情形者,一是強勢部門,人財物或權(quán)力資源充足,不少還是直管部門,對于地方政府橫向考核多有不恭,消極待之,如某軍事化管理部門政委直言:我們參加考核,是給地方面子;二是考核時段出現(xiàn)本部門官員違紀從而“五型機關(guān)”創(chuàng)建考核被“一票否決”的部門,即辦制考核無論結(jié)果好壞對其已無意義,從而草草應(yīng)付。

上述部門所開展的博弈行為,其形式及成效,很大程度上由部門客觀資源存量(權(quán)力能量、人員配備、物質(zhì)資源)以及主觀博弈能力所決定,由于此二者在部門間分布并不均勻,由此一定程度上影響到考核結(jié)果公平,而這也是各類績效考評項目難以避免的通病。即辦制考核公平性同樣會因為部門博弈能力的差別而受損,處于權(quán)力邊緣的某市屬團體領(lǐng)導(dǎo)即曾對中心人員感言:權(quán)力越小,考核越吃虧。不過,一件始料未及的事情,使得各部門無論強弱,博弈能力尤其準退出博弈能力均顯著提升,此即2013年夏,作為即辦制倡導(dǎo)者和動力源的C書記突然去職Z市,由于這一情況,2013年末的即辦制考核中,中心人員乃至工委明顯感覺到各部門對于考核工作普遍顯示的冷漠、不合作,不時與考核人員直率探詢即辦制考核何時廢止?不少部門還主動出擊,聯(lián)手要求工委取消該項考核,在部門壓力下,工委只得妥協(xié):即辦制考核2014年仍舊進行,但改為一年一次,即辦制考核所占“五型機關(guān)”創(chuàng)建考核分值從之前的1/4到調(diào)整為1/6,2015年,即辦制考核被正式叫停,新任市委書記N專注于發(fā)起一項新的考核活動:萬人評中層和基層站所。

三、結(jié)論與討論

中國政府改革具有“發(fā)展態(tài)”特征,區(qū)別于體現(xiàn)“穩(wěn)定態(tài)”特征的西方國家政府改革[16]。中國地方政府績效評估亦然,這一外埠引入的管理舉措受制于轉(zhuǎn)型期行政生態(tài),確乎呈現(xiàn)“發(fā)展態(tài)”,顯示異于西方的經(jīng)驗邏輯,本文概括而為“發(fā)展—談判型政府績效評估”,兼具三個基本向度:發(fā)展律——評估圍繞發(fā)展這一根本指向,相應(yīng)采取效率導(dǎo)向的指標設(shè)計;交換律——評估引入第三方模式更顯務(wù)實、“客觀”,但須以政府與第三方理性交換、政治權(quán)威與知識權(quán)威相結(jié)合的方式進行;談判律——評估充斥評估對象針對上級(評估方)的序貫博弈行為,影響考核運行與持續(xù)性。本文以Z市即辦制考核為例,對此給予了經(jīng)驗層面的較好驗證和說明。

引入具體案例分析我國地方政府績效評估,明晰“發(fā)展—談判型”的總體模式取向,是本文以為對國內(nèi)相關(guān)研究有所補益的方面,此即應(yīng)可以推動相關(guān)研究的實證化與本土化,增進這一領(lǐng)域的經(jīng)驗認識與知識積累。但本文研究局限在于,作為經(jīng)驗對象的“即辦制”考核代表性較為不足,尤其是其采取相對單一的考核指標設(shè)計?;蛞苍从诖?,可以感受分權(quán)與競爭性改革下各地政府績效評估的豐富實踐,以及趕超壓力下地方層面對于政府績效評估的原生性追求。

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Experiential Logic of Local Government Performance Evaluation——A Case of Assessment of “Immediate Handling System” in Z-city

WANG Yong

(School of Law and Politics, Wenzhou University, Wenzhou, China325035)

The case of immediate-handling system assessment in Z-city indicates that the local government performance evaluation practice in China subjects to the proposition of administration ecology and economic catching-up.It is different experiential logic from western countries in the fields of “why evaluate”, “evaluate what”, “who evaluate” and “evaluation mechanism”.This paper summarizes it as “development-negotiation type government performance evaluation”, which has three essential characteristics.Firstly, the rule of development that the evaluation takes development as the fundamental demand and the efficiency as the basic guide of index design accordingly.Secondly, the law of commutation, it is more pragmatic and authoritative that the third party mode is brought in under the condition of rational exchange between the government and the third-party.Political authorities is combined with intellectual authorities thereby.Thirdly, the law of negotiation that the local government performance evaluation is flooded with negotiation game behaviors which influences the operation and the persistence of the evaluation.

Government Performance Evaluation; Development-negotiation Type; Assessment of Immediate-handling System

D035

A

1674-3555(2016)04-0096-10

10.3875/j.issn.1674-3555.2016.04.015本文的PDF文件可以從xuebao.wzu.edu.cn獲得

(編輯:朱選華)

2015-05-30

王勇(1975- ),男,江蘇淮安人,副教授,博士,研究方向:公共治理與生態(tài)善治

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