豆紅玉　 韓旭峰

(甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院，甘肅蘭州，730070)

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甘肅省農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)實(shí)證分析及對(duì)策研究*

豆紅玉 韓旭峰

(甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院，甘肅蘭州，730070)

甘肅省是典型的西北欠發(fā)達(dá)省份，基于ELES模型，從馬斯洛需要層次理論出發(fā)，采用2010-2014年甘肅省農(nóng)村居民收入和消費(fèi)的截面數(shù)據(jù)，測(cè)算甘肅省農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，并引入恩格爾系數(shù)算法檢驗(yàn)測(cè)算結(jié)果；發(fā)現(xiàn)甘肅省農(nóng)村低保實(shí)施取得了長足進(jìn)步，但是僅能滿足食品需求的現(xiàn)行農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)仍處于較低水平，且存在范圍廣、水平低的不合理現(xiàn)象，現(xiàn)行單一的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)無法滿足需要的異質(zhì)性等問題；提出了轉(zhuǎn)變理念、創(chuàng)新方式、走積極的低保道路，建立低保標(biāo)準(zhǔn)與保障水平間的平衡關(guān)系，構(gòu)建多層次低保標(biāo)準(zhǔn)體系，強(qiáng)化農(nóng)村低?；鶎庸ぷ鹘ㄔO(shè)等對(duì)策。

農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)；ELES模型；測(cè)算；馬斯洛需要層次理論；甘肅省

一、引言

我國西北地區(qū)受自然環(huán)境惡劣、生態(tài)脆弱、地處區(qū)位劣勢(shì)、國家發(fā)展戰(zhàn)略以及人口素質(zhì)不高等諸多因素的影響，社會(huì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，甘肅省是我國典型的西北欠發(fā)達(dá)省份，按照國家新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，2014年底甘肅有6220個(gè)貧困村、97萬貧困戶、417萬貧困人口，農(nóng)村貧困發(fā)生率達(dá)到了27.6%，農(nóng)村貧困現(xiàn)象十分普遍。甘肅省于2006年，在原有農(nóng)村特困戶定期定量救助政策的基礎(chǔ)上，開始實(shí)行農(nóng)村最低生活保障(簡稱“低保”)試點(diǎn)工作，是較早建立農(nóng)村低保制度的省份之一。農(nóng)村低保制度是我國精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略中“社會(huì)保障兜底一批”的重要內(nèi)容，是農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最后一道防線。

低保標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)村低保制度研究的重點(diǎn)和熱點(diǎn)，學(xué)者們?cè)谶@方面做出了諸多嘗試：肖云(2009)經(jīng)調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)民政工作人員和農(nóng)民普遍認(rèn)為現(xiàn)行農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)偏低；童星等(2010)發(fā)現(xiàn)由于現(xiàn)行的低保線是按最低生活標(biāo)準(zhǔn)劃定的，忽視了處于低保線上方附近甚至“壓線”的困難群體；王增文(2010)和李春根(2015)采用不同的研究方法，都發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)剔除經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素以后，保障標(biāo)準(zhǔn)仍然要高于經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后中西部農(nóng)村地區(qū)；陳傳波(2011)發(fā)現(xiàn)單一的最低生活保障線并不能適應(yīng)需求的異質(zhì)性；楊立雄(2012)發(fā)現(xiàn)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)基本能滿足最低收入戶的食品支出，但僅能滿足其總消費(fèi)支出的60%，而且農(nóng)村食品消費(fèi)替代率和總消費(fèi)替代率也呈現(xiàn)下降趨勢(shì)；此外，柳清瑞(2011)通過ELES模型分析了城鎮(zhèn)低保的實(shí)際給付與理論標(biāo)準(zhǔn)的差距。

上述研究對(duì)于農(nóng)村低保制度的發(fā)展完善具有重要的理論與實(shí)踐意義，但目前基于ELES模型、以馬斯洛需要層次理論為指導(dǎo)的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)研究還很少，且不同地區(qū)的農(nóng)村居民生活消費(fèi)支出、可支配收入水平不同，同時(shí)低保標(biāo)準(zhǔn)也具有很強(qiáng)地區(qū)性差異，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)顯示了現(xiàn)代低保制度與傳統(tǒng)救濟(jì)制度的基本區(qū)別，是農(nóng)村低保制度建立的重要標(biāo)志，[1]更是衡量是否享受最低生活保障的關(guān)鍵性指標(biāo)。鑒于此，本文在馬斯洛的需要層次理論的指導(dǎo)下，基于ELES模型測(cè)算2010-2014年5年間的甘肅省農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)理論值，檢驗(yàn)并分析測(cè)算結(jié)果，以期為西北欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村低保制度的發(fā)展完善提供政策參考。

二、甘肅省農(nóng)村低保實(shí)施現(xiàn)狀

近年來，甘肅省農(nóng)村低保制度實(shí)施取得了長足進(jìn)步，一是甘肅省農(nóng)村低保覆蓋率由2010年的20.55%增長至2014年的22.43%，農(nóng)村低保覆蓋范圍逐步擴(kuò)大；二是甘肅省低保資金累計(jì)支出5年間增幅達(dá)到97.25%，年均增幅達(dá)到23.20%，同期GDP和公共財(cái)政預(yù)算收入增幅分別為65.91%、90.13%，年均增幅分別為15.21%、18.74%，低保資金累計(jì)支出增幅均大于GDP和財(cái)政收入在增幅，農(nóng)村低保資金累計(jì)支出逐漸增加；三是甘肅省農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)增幅明顯，2010年甘肅省財(cái)政收入增幅為23.37%，而同期農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)增幅僅為8.97%，但2011-2014年4年間低保標(biāo)準(zhǔn)年均增幅達(dá)到26.97%，同期財(cái)政收入年均增幅僅為18.74%，農(nóng)村低保制度實(shí)施成就顯著。

表1　2010-2014年甘肅省農(nóng)村低保制度的實(shí)施狀況

數(shù)據(jù)來源：2011-2015年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》，2011-2015年《甘肅發(fā)展年鑒》。

甘肅省農(nóng)村低保制度實(shí)施雖然取得了長足進(jìn)步，但不可忽視的是低保標(biāo)準(zhǔn)仍處于較低水平。首先，2010年農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的消費(fèi)替代率為28.89%，經(jīng)逐年增長至2014年也僅為41.6%，距以恩格爾系數(shù)0.6為貧困線的標(biāo)準(zhǔn)還存在差距；其次，直至2014年農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)可支配收入替代率僅為38.23%，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)仍處于較低水平；最后，在我國典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，低保制度分城鄉(xiāng)而治，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)存在明顯差距，2014年甘肅省農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)僅為城市的52.97%，與城市居民相比，雖然農(nóng)村居民擁有土地作為重要保障，但土地的生活保障功能往往被過高估計(jì)，[2]甘肅農(nóng)村地區(qū)生態(tài)脆弱、氣候干旱、土地貧瘠、人均土地占有量不足，農(nóng)村土地的保障功能并不突出，現(xiàn)行農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)下，農(nóng)村貧困人口基本生活能否得到切實(shí)保障，實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展，還有待進(jìn)一步驗(yàn)證。

表2　2010-2014年甘肅省農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)及低保標(biāo)準(zhǔn)替代率增長情況

數(shù)據(jù)來源：2011-2015年《甘肅發(fā)展年鑒》。

三、甘肅省農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)實(shí)證分析

(一)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算方法

1.擴(kuò)展線性支出模型(Extend Linear Expenditure System,ELES)。ELES模型是由經(jīng)濟(jì)學(xué)家C.L.Lunch于1973年提出的一種需求函數(shù)系統(tǒng)，是對(duì)英國計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯通(Stone)的線性支出系統(tǒng)模型的修訂完善，將可支配收入引入了模型，該模型的基本思路是在一定的收入和價(jià)格下，居民在滿足對(duì)某種商品或服務(wù)的基本消費(fèi)需求后，將剩余的收入按意愿分配于非基本需求。將其用于低保標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算方法時(shí)，可以在不考慮各類消費(fèi)品或服務(wù)價(jià)格的前提下，依據(jù)人均可支配收入和消費(fèi)支出間的線性關(guān)系測(cè)得低保標(biāo)準(zhǔn)，通過這種方法測(cè)算出的低保標(biāo)準(zhǔn)本身就有隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展自動(dòng)調(diào)整的功能。[3]其函數(shù)表達(dá)式如下：

(1)

為計(jì)算便捷，將(1)式作進(jìn)一步的運(yùn)算，可得

(2)

令

(3)

則(1)式可以變形為

Ei=ai+biI

(4)

由此可得，可支配收入與商品(服務(wù))需求支出二者之間的線性關(guān)系模型：

Ei=ai+biI+υi

(5)

其中，υi為隨機(jī)項(xiàng)，至此，可根據(jù)(5)式的線性回歸模型，運(yùn)用最小二乘法估計(jì)參數(shù)ai和bi，對(duì)于居民家庭中的每一種商品或服務(wù)的需求值作參數(shù)估計(jì)。

若對(duì)(3)兩邊求和，則有

(6)

由(6)式可以得到居民對(duì)第i種商品和服務(wù)的基本需求支出，進(jìn)而獲得經(jīng)測(cè)算的低保標(biāo)準(zhǔn)。

2.低保標(biāo)準(zhǔn)分層。在馬斯洛需要層次理論的指導(dǎo)下，依據(jù)農(nóng)村貧困人口的生活需求以及低保目標(biāo)的設(shè)定，基于韓偉、穆懷中[4]和邊恕[5]等學(xué)者的研究，將農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)分為以下五個(gè)層次：第一層為食品線，僅含食品指標(biāo)；第二層為基本生存線，含食品、衣著和居住三項(xiàng)指標(biāo)，以上兩層對(duì)應(yīng)馬斯洛需要層次理論的生理需求；第三層為中等生存線，是在基本生存線上考慮醫(yī)療保健，對(duì)應(yīng)安全需求；第四層為初步發(fā)展線，于中等生存線上考慮文教娛樂及服務(wù)，對(duì)應(yīng)社交需求；第五層為全面發(fā)展線，是在初步發(fā)展線上包含了交通與通訊、家用設(shè)備及服務(wù)、其他商品及服務(wù)等指標(biāo)，對(duì)應(yīng)尊重及自我實(shí)現(xiàn)需求。

(二)甘肅省農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算

1.數(shù)據(jù)來源。采用2011-2015年《甘肅發(fā)展年鑒》中按照農(nóng)村居民收入五等份分組的截面數(shù)據(jù)，包括各組的人均可支配收入和對(duì)食品、衣著、居住、家用設(shè)備及服務(wù)等八大項(xiàng)目的消費(fèi)支出數(shù)據(jù)。

2.測(cè)算過程。根據(jù)2011-2015年《甘肅發(fā)展年鑒》中農(nóng)村居民人均可支配收入和生活消費(fèi)支出的截面數(shù)據(jù)，基于ELES的模型的式(5)，利用計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)軟件E-views做最小二乘估計(jì)，各回歸系數(shù)均通過顯著性檢驗(yàn)，模型擬合度較好，估計(jì)結(jié)果見表3。

3.測(cè)算結(jié)果。將通過最小二乘估計(jì)得到的各個(gè)參數(shù)估計(jì)值代入ELES模型的式(6)，可算得各年各項(xiàng)消費(fèi)支出的基本需求支出，按照低保標(biāo)準(zhǔn)分層，便可計(jì)算出甘肅省2010-2014年不同需要層次上的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，測(cè)算結(jié)果如表4所示。

表3　2010-2014年甘肅省農(nóng)村居民消費(fèi)支出的參數(shù)估計(jì)

表4 2010-2014年甘肅省農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算值　單位：元/人·年

數(shù)據(jù)來源：2011-2015年《甘肅發(fā)展年鑒》。

4.測(cè)算結(jié)果檢驗(yàn)。不同國家和地區(qū)通常采用不同的方法測(cè)算低保標(biāo)準(zhǔn)，為了驗(yàn)證基于ELES模型的測(cè)算結(jié)果，引入較常用的恩格爾系數(shù)算法。恩格爾系數(shù)是指家庭食品支出與總消費(fèi)支出的比值，其比值隨著家庭收入的增加而下降，是衡量家庭富足程度的重要指標(biāo)之一，以恩格爾系數(shù)為60%作為低保標(biāo)準(zhǔn)得到了國際社會(huì)的普遍認(rèn)可，因此，可通過計(jì)算恩格爾系數(shù)線檢驗(yàn)基于ELES模型的測(cè)算結(jié)果。

數(shù)據(jù)來源：2011-2015年《甘肅發(fā)展年鑒》。

將兩種方法的測(cè)算結(jié)果置于同一坐標(biāo)系內(nèi)(見圖1)，發(fā)現(xiàn)經(jīng)恩格爾系數(shù)線緊密靠近于中等生存線和初步發(fā)展線，并在不同階段與二者出現(xiàn)相交與重合，其中，恩格爾系數(shù)線與中等生存線之間的差距的最小值為16.136元/人·年，最大值為262.873元，與初步發(fā)展線的差距在1.566元～447.534元/人·年的區(qū)間內(nèi)，可以看到，通過兩種不同算法測(cè)得的低保標(biāo)準(zhǔn)的差距在一定可控的范圍內(nèi)，由此，可以確定的是基于ELES模型的低保標(biāo)準(zhǔn)具有一定的合理性和可靠性，但相對(duì)于其他算法，有著操作簡單且可測(cè)得不同需求層次的低保標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)勢(shì)。

(三)甘肅省農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算結(jié)果分析

1.現(xiàn)行低保標(biāo)準(zhǔn)已滿足食品需求，并呈逐年增長態(tài)勢(shì)。甘肅省現(xiàn)行農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)已成功解決貧困人口的“吃飯問題”。 現(xiàn)行低保標(biāo)準(zhǔn)在2010-2011年間從低于食品線增長至與其持平(見圖2)，并于2011年之后開始逐步遠(yuǎn)離食品線，且遠(yuǎn)離幅度不斷增大，即甘肅省現(xiàn)行農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)已完全滿足食品需求，并且逐年穩(wěn)定增長。

資料來源：2011-2015年《甘肅省發(fā)展年鑒》。

分析近年來甘肅省農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)迅速增長的原因主要有：一是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度不斷提高。甘肅省人均GDP從2010年的16113元增長至2014年的26433元，5年內(nèi)的增幅達(dá)到64.05%，5年內(nèi)甘肅省財(cái)政收入增幅達(dá)到90.13%，為農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)提升提供了資金支持；二是精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的實(shí)施成為甘肅省農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)提升的重大機(jī)遇。社會(huì)保障兜底一批是精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略“五個(gè)一批”工程的重要組成部分，其中，低保制度作為一種通過資金、實(shí)物直接緩解貧困的方式，歷來被作為農(nóng)村扶貧開發(fā)的重要手段之一，在農(nóng)村扶貧開發(fā)的新階段，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略對(duì)農(nóng)村扶貧的各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)行精準(zhǔn)化管理，為農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的提升提供了政策支撐。

2.現(xiàn)行低保標(biāo)準(zhǔn)仍處于較低水平，雖然甘肅省現(xiàn)行低保標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)步提升，但僅能滿足食品需求的現(xiàn)行低保標(biāo)準(zhǔn)線距基本生存線還存在一定差距，差距的最大值為739.384元/人·年(2011年)，最小值為348.859元/人·年(2012年)，平均差距為516.032元/人·年?，F(xiàn)行低保標(biāo)準(zhǔn)滿足了食品需求，農(nóng)村絕對(duì)貧困得到了很大程度上的緩解，但需要注意的是尚未達(dá)到基本生存線的現(xiàn)行低保標(biāo)準(zhǔn)，并不能滿足農(nóng)村貧困人口的基本生存需要，現(xiàn)行低保標(biāo)準(zhǔn)仍處于較低水平。雖然不排除由于ELES模型的缺陷而使測(cè)算結(jié)果存在誤差的可能性，但不可否認(rèn)的是，甘肅省2014年2193元的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)仍低于2011年確定的2300元(2010年不變價(jià))國家貧困線，社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)偏低的問題非常突出，導(dǎo)致廣大弱勢(shì)群體認(rèn)為社會(huì)救助流于形式，特別是在中西部的農(nóng)村地區(qū)該問題更加突出。[6]

為進(jìn)一步驗(yàn)證甘肅省農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)仍處于低水平的結(jié)論，以地域范圍及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為參考，選擇甘肅周邊省份(青海和寧夏)、西部欠發(fā)達(dá)省份(陜西和云南)、中部省份(山西和湖南)以及東部發(fā)達(dá)省份(廣東和江蘇)與甘肅作對(duì)比分析，各省按照低保標(biāo)準(zhǔn)大小依次排列，如圖3。首先，就平均低保標(biāo)準(zhǔn)而言，2014年甘肅高于云南、青海和陜西的平均值為69.67元/人·年，甘肅農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)略高于三省，然而根據(jù)2010-2013年的數(shù)據(jù)，甘肅均低于以上3省(2010年甘肅高于云南0.8元/人·年，可忽略不計(jì))，同時(shí)，甘肅平均低保標(biāo)準(zhǔn)低于全國平均水平501元/人·年，并且與中東部地區(qū)相比存在明顯差距；其次，從2014年的平均支出水平來看，甘肅、湖南和云南三省低于全國平均水平，其中，甘肅省1371.1元/人、年的平均支出水平處于最低水平。最后，2014年甘肅22.43%的低保覆蓋率明顯處于最高水平。因此，包括甘肅省在內(nèi)的西北欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)與平均支出水平仍處于較低水平，并且甘肅農(nóng)村低保制度實(shí)施還存在覆蓋范圍廣而保障水平低的不合理現(xiàn)象。

數(shù)據(jù)來源：2015年《中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒》。

甘肅省農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)與平均支出水平仍處于較低水平，原因有以下幾點(diǎn)：一是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后。2014年甘肅省26433元的人均GDP處于全國最后一位，雖然2014年甘肅省財(cái)政收入增幅9.72%，但其財(cái)政支出高出財(cái)政收入3.78倍之多，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不高，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)提升缺乏充足、穩(wěn)定的資金支持；二是甘肅省農(nóng)村貧困范圍廣、程度深。2014年甘肅省農(nóng)村貧困發(fā)生率為27.60%，高出全國水平20個(gè)百分點(diǎn)，同時(shí)2014年甘肅省農(nóng)村居民低收入戶的平均可支配收入為1821.1，僅為全國平均水平的65.79%，基于這樣的貧困現(xiàn)狀，低保標(biāo)準(zhǔn)稍有變動(dòng)，低保覆蓋范圍和保障水平會(huì)發(fā)生巨大變化，進(jìn)而深刻影響農(nóng)村低保制度實(shí)施大局；最后，農(nóng)村低保制度不完善。我國農(nóng)村低保制度自2007年建立以來，在不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，逐步建立健全最低生活保障機(jī)制，但從當(dāng)前來看，低保標(biāo)準(zhǔn)制定仍停留在絕對(duì)貧困的出發(fā)點(diǎn)上、低保標(biāo)準(zhǔn)制定與調(diào)整缺乏科學(xué)性以及通過核查家庭人均純收入確定低保對(duì)象缺乏實(shí)際操作性和精準(zhǔn)性等問題依舊存在，農(nóng)村低保制度仍有待進(jìn)一步完善。

3.現(xiàn)行單一的低保標(biāo)準(zhǔn)無法滿足貧困人口需求的異質(zhì)性。一是馬斯諾認(rèn)為人的需求具有輕重層次，某一層得到滿足后，另一個(gè)需求層次才會(huì)出現(xiàn)，[7]而隨著需求層次的不斷提高，人們才能夠獲得更高層次的自我發(fā)展?，F(xiàn)行低保標(biāo)準(zhǔn)僅能滿足食品需要，生理需求尚未得到滿足，那么更高一層的安全需求就不會(huì)出現(xiàn)，需求層次的提高缺乏激勵(lì)因素，貧困人口很難實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展而脫離貧困；二是對(duì)于農(nóng)村貧困人口來說，其致貧原因不同，貧困性質(zhì)不同，貧困程度不同，個(gè)人偏好也不同，單一的低保標(biāo)準(zhǔn)很難滿足貧困人口不同的需求；三是盡管甘肅省農(nóng)村低保制度采取了分類施保的創(chuàng)新舉措，然而相關(guān)政策僅憑“接近”、“收入較低”、“基本”等描述性的文字的表述，很難體現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的差別，基層落實(shí)人為因素突出，同時(shí)農(nóng)村貧困人口數(shù)量大且分布分散、農(nóng)村家庭收入不穩(wěn)定且隱蔽性強(qiáng)等因素的影響，很難切實(shí)滿足貧困人口不同層次的需求，甚至出現(xiàn)“錯(cuò)位?！爆F(xiàn)象，基層低保工作面臨巨大考驗(yàn)。

四、結(jié)論及對(duì)策建議

綜合以上分析，近年來甘肅省農(nóng)村低保工作取得了很大的進(jìn)步，同時(shí)也存在問題：一是僅能滿足食品需求的現(xiàn)行農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)仍處于較低水平，且城鄉(xiāng)、地區(qū)間差距明顯；二是農(nóng)村低保制度實(shí)施存在著范圍廣而水平低的不合理現(xiàn)象；三是現(xiàn)行單一的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)無法滿足貧困人口需求的異質(zhì)性。

(一)轉(zhuǎn)變理念，創(chuàng)新方式，走積極的低保道路

近年來，我國不斷加農(nóng)村扶貧發(fā)力度，國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，改革開放以來我國農(nóng)村貧困人口減少7億，年均減貧人口規(guī)模1945萬人，貧困發(fā)生率下降90.3個(gè)百分點(diǎn)，貧困人口年均減少6.4%，農(nóng)村絕對(duì)貧困得到了極大程度上的緩解，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村居民貧富差距不斷拉大，相對(duì)貧困問題逐漸顯現(xiàn)出來，然而，當(dāng)前我國低保標(biāo)準(zhǔn)確定仍采用絕對(duì)貧困取向，救助理念和目標(biāo)仍然停留在維持低保對(duì)象的基本生存上，是一種消極、單向的救助方式，并且只是通過發(fā)放低保救助金的方式實(shí)施救助，不僅無法讓低保對(duì)象實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展，而且容易產(chǎn)生依賴性，出現(xiàn)“養(yǎng)懶漢”的尷尬局面，不利于制度的可持續(xù)發(fā)展。因此，必須轉(zhuǎn)變救助理念，樹立積極的救助理念，提倡積極、互動(dòng)式的救助方式，并且要以精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略為契機(jī)，不斷創(chuàng)新救助方式，如增加就業(yè)機(jī)會(huì)、發(fā)放小額貸款以及產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)等方式，激發(fā)低保對(duì)象自身的潛力，提升其自我發(fā)展能力，同時(shí)，還應(yīng)進(jìn)一步完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，為低保制度實(shí)施提供良好的政策環(huán)境。

(二)建立低保標(biāo)準(zhǔn)與保障水平間的平衡關(guān)系

貧困范圍廣、程度深、扶貧程度深、減貧脫貧難度大是西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村貧困的典型特征，有限的財(cái)政支持使得低保標(biāo)準(zhǔn)和保障水平往往顧此失彼，很容易出現(xiàn)“廣覆蓋、低水平”的現(xiàn)象。因此，低保制度實(shí)施要著眼于長遠(yuǎn)目標(biāo)，注重建立低保標(biāo)準(zhǔn)與保障水平間的平衡關(guān)系：一是低保標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)采用科學(xué)、合理的方法，并進(jìn)行適時(shí)調(diào)整；二是不斷加大農(nóng)村扶貧開發(fā)力度，創(chuàng)新扶貧開發(fā)方式，充分調(diào)動(dòng)貧困人口減貧、脫貧的積極性，進(jìn)一步緩解農(nóng)村絕對(duì)貧困，縮小貧困范圍、減輕貧困程度；三是逐步拓展低保資金來源渠道，包括：既要逐步完善各級(jí)政府的財(cái)政分擔(dān)機(jī)制，為農(nóng)村低保制度實(shí)施提供有效的制度保障；也要促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有效提高居民收入，降低貧困發(fā)生率、緩解貧困程度，同時(shí)增加地方的財(cái)政收入；還要積極培育社會(huì)組織力量，鼓勵(lì)個(gè)人和企業(yè)捐贈(zèng)，有效引導(dǎo)社會(huì)力量參與農(nóng)村低保救助，以及發(fā)行福利彩票等形式拓展低保資金來源，為二者的平衡關(guān)系提供充足的資金保障。

(三)構(gòu)建多層次低保標(biāo)準(zhǔn)體系

共享社會(huì)主義發(fā)展成果是社會(huì)主義發(fā)展的本質(zhì)要求，在現(xiàn)行低保標(biāo)準(zhǔn)已解決“吃飯問題”的基礎(chǔ)上，應(yīng)通過逐步構(gòu)建多層次的低保標(biāo)準(zhǔn)，滿足貧困人口的異質(zhì)性需求，有效促進(jìn)其自身發(fā)展?，F(xiàn)行低保制度單一標(biāo)準(zhǔn)下的簡單分類施救仍是一種粗放的救助方式，無法滿足貧困人口需求的異質(zhì)性，低保對(duì)象識(shí)別不準(zhǔn)、分類不公的問題仍然存在。因此，在建立低保標(biāo)準(zhǔn)與保障水平間的平衡關(guān)系的基礎(chǔ)上，逐步構(gòu)建多層次低保標(biāo)準(zhǔn)體系，不僅可以滿足貧困人口需求的異質(zhì)性，同時(shí)可以依據(jù)不同的低保標(biāo)準(zhǔn)確定不同的保障水平，實(shí)現(xiàn)低保對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)保障，切實(shí)保障貧困人口的基本生活和自身發(fā)展權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

(四)強(qiáng)化農(nóng)村低?；鶎庸ぷ鹘ㄔO(shè)

基層工作是任何一項(xiàng)制度或政策實(shí)施能否達(dá)到預(yù)期效果的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，尤其是低?；鶎庸ぷ?，承擔(dān)著低保對(duì)象的識(shí)別、動(dòng)態(tài)管理以及低保資金的發(fā)放等重要環(huán)節(jié)，深刻影響著低保政策的順利開展，但低?；鶎庸ぷ鬟€存在著人員不足、專業(yè)素質(zhì)不高、辦公經(jīng)費(fèi)短缺等問題，“人情保、錯(cuò)保、漏保、騙?！钡腻e(cuò)位現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。因此，要通過基層工作人員隊(duì)伍建設(shè)，劃撥充足的管理經(jīng)費(fèi)，完善低保對(duì)象的識(shí)別機(jī)制、動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，同時(shí)促進(jìn)民政部門間信息共享平臺(tái)的建設(shè)等各項(xiàng)舉措，進(jìn)一步加強(qiáng)低?；鶎庸ぷ鹘ㄔO(shè)。此外，還應(yīng)通過定期考核、加強(qiáng)民主監(jiān)督以及政策宣傳等方式，加大對(duì)低保申請(qǐng)、資格審查、低保金發(fā)放等各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督力度，確保低保制度精準(zhǔn)有效實(shí)施，切實(shí)保障貧困人口的基本生活，促進(jìn)其自身的長遠(yuǎn)發(fā)展。

[1]肖云、孫曉錦：《現(xiàn)行農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施中的難點(diǎn)及對(duì)策研究——以980份城鎮(zhèn)民政工作人員和2577份農(nóng)民問卷為例》，載《人口與經(jīng)濟(jì)》,2009(2)。

[2]童星、王增文：《農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)及其配套政策研究》，載《天津社會(huì)科學(xué)》,2010(2)。

[3]耿晉娟：《基于改進(jìn)的ELESM法的城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算——以山西省為例》，載《蘭州學(xué)刊》,2013(12)。

[4]韓偉、穆懷中：《中國統(tǒng)籌養(yǎng)老金適度調(diào)整指數(shù)分析》，載《財(cái)政研究》,2007(4)。

[5]邊?。骸冻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)多層次量化與調(diào)整機(jī)制研究》，載《人口與發(fā)展》,2014(3)。

[6]賈鋒：《論社會(huì)救助權(quán)國家義務(wù)之邏輯證成與體系建構(gòu)》，載《西北大學(xué)學(xué)報(bào)( 哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》，2014(1)。

[7]周三多：《管理學(xué)——原理與方法》，70頁，上海，復(fù)旦大學(xué)出版社,2013。

(責(zé)任編輯：H)

Empirical Analysis and Countermeasure Research on Rural Subsistence Allowances Standard in Gansu Province

DOU HongyuHAN Xufeng

Gansu is the typical province of underdeveloped regions in Northwest China,based on ELES model,from the Maslow's hierarchy of needs theory,using 2010- 2014 years rural residents income and consumption of cross section data in Gansu,to measure rural subsistence allowances standard of Gansu,and introduce the Engel's coefficient algorithm to inspect results; Found that the implementation of rural subsistence allowances in Gansu has made considerable progress,but only can meet the food demand of the existing rural subsistence standard is still in the lower levels,and there is a wide range,low level of unreasonable phenomenon,the single standard of rural subsistence allowances cannot meet the need of heterogeneity; Puts forward to transfer the concept and innovate ways,taking a positive subsistence allowances,Build a balance relationship between subsistence allowances standard and allowances level,Build a multi-level subsistence allowances standard system,to strengthen the construction of grass-roots work of rural subsistence allowances and other measures.

rural subsistence allowances standard，ELES model，measure，gansu province，maslow's hierarchy of needs theory

*本文為民政部政策理論研究課題“農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)有效銜接政策體系研究”(項(xiàng)目編號(hào)2016MZRL010415)、甘肅省扶貧開發(fā)辦公室“十三五”期間扶貧攻堅(jiān)重大課題“甘肅省需要國家支持的扶貧政策措施研究”成果。韓旭峰為本文通訊作者。