王少泉，劉　偉

(1.中共福建省委黨校 公共管理教研部，福建福州350001；2.中共江蘇省委黨校 公共管理教研部，江蘇南京210004)

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歐美公共行政學(xué)界分化現(xiàn)象研究

王少泉1，劉偉2

(1.中共福建省委黨校 公共管理教研部，福建福州350001；2.中共江蘇省委黨校 公共管理教研部，江蘇南京210004)

摘要：19世紀末20世紀初，歐美公共行政學(xué)界共同構(gòu)建了歸屬于工具理性譜系的傳統(tǒng)公共行政理論。20世紀中期，兩者開始出現(xiàn)一些差異，這些差異在20世紀后期逐漸擴大，最終導(dǎo)致兩者在21世紀初分化。從歐美公共行政理論的總體發(fā)展歷程來看，歸屬于價值理性譜系的公共行政理論逐漸在美國公共行政學(xué)界成長并最終與歸屬于工具理性譜系的公共行政理論交替占據(jù)主導(dǎo)地位；歸屬于工具理性譜系的公共行政理論一直在歐洲公共行政學(xué)界占據(jù)主導(dǎo)地位。歸屬于不同譜系的公共行政理論在不斷相互融合，這是公共行政理論的總體發(fā)展趨向。研究歐美公共行政學(xué)界分化現(xiàn)象，能夠從中尋獲對我國公共行政學(xué)界的啟示。

關(guān)鍵詞：歐美;公共行政學(xué)；分化現(xiàn)象；工具理性；價值理性

一、引言

近年來，越來越多的公共行政學(xué)研究者發(fā)現(xiàn)，自威爾遜于1887年發(fā)表《行政學(xué)之研究》一文以來，倡導(dǎo)工具理性或價值理性的傳統(tǒng)公共行政理論、新公共行政理論、民營化理論、民主行政理論、新公共管理理論和新公共服務(wù)理論交替在公共行政學(xué)界占據(jù)主導(dǎo)地位，形成一種“鐘擺運動”；而且，歐美公共行政學(xué)界在表面上表現(xiàn)出較高的一致性——實質(zhì)上應(yīng)該是歐洲公共行政學(xué)界“屈從”于美國公共行政學(xué)界，或者說，美國公共行政學(xué)界主導(dǎo)了整個公共行政學(xué)界的發(fā)展。但是，進入21世紀后，公共價值管理理論開始在美國公共行政學(xué)界占據(jù)主導(dǎo)地位，而整體性治理理論開始在歐洲公共行政學(xué)界占據(jù)主導(dǎo)地位，這意味著，百余年以來似乎一直處于“統(tǒng)一”狀態(tài)下的歐美公共行政學(xué)界正式分化了。

19世紀末20世紀初，公共行政學(xué)界在創(chuàng)立公共行政學(xué)理論體系的過程中，歐美公共行政學(xué)者都作出了重要貢獻，其主要學(xué)者有美國的威爾遜、古德諾、泰羅、懷特，等等；歐洲的法約爾、韋伯，等等?？梢哉f，公共行政學(xué)理論體系的創(chuàng)立是由歐美公共行政學(xué)界共同完成的。公共行政學(xué)理論體系創(chuàng)立完成之后，在公共行政學(xué)的發(fā)展歷程中，歐洲公共行政學(xué)界長期被美國公共行政學(xué)界“壓制”，與美國公共行政學(xué)者相比，為公共行政學(xué)的發(fā)展作出重大貢獻的歐洲公共行政學(xué)者極少，這種情況一直持續(xù)到20世紀90年代才得以改變：一些歐洲公共行政學(xué)者在新公共管理理論的創(chuàng)立及發(fā)展過程中發(fā)揮了重要作用。這種改變可以視為歐洲公共行政學(xué)界的“復(fù)興”，而且，這種“復(fù)興”加速了歐美公共行政學(xué)界的分化進程。

整體性治理理論和公共價值管理理論分別在歐美公共行政學(xué)界占據(jù)主導(dǎo)地位是歐美公共行政學(xué)界分化的最重要表現(xiàn)。*近年，美國公共行政學(xué)界的部分學(xué)者也從事整體性治理理論的研究，但整體性治理理論是歐洲而非美國的主流公共行政理論；歐洲公共行政學(xué)界的部分學(xué)者也從事公共價值管理理論的研究，但公共價值管理理論是美國而非歐洲的主流公共行政理論。這是歐美公共行政學(xué)界在近年出現(xiàn)分化(而非分裂)的主要表現(xiàn)。參見：董禮勝.西方公共行政學(xué)理論評析[M].北京:社會科學(xué)文獻出版社，2015：300-301.實際上，倡導(dǎo)價值理性的沃爾多于1948年出版《行政國家》一書時，歐美公共行政學(xué)界就已經(jīng)出現(xiàn)分化的跡象。民主行政理論和新公共服務(wù)理論分別于20世紀80年代后期和90年代后期在公共行政學(xué)界占據(jù)主導(dǎo)地位之時，歐美公共行政學(xué)界分化的跡象更加明顯，但直至21世紀初，歐美公共行政學(xué)界才最終分化?？梢?，歐美公共行政學(xué)界在21世紀初分化是一種長期潛伏的現(xiàn)象的凸顯，對這一現(xiàn)象展開研究具有重要意義。基于此，本文在梳理歐美公共行政理論發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，分析歐美公共行政學(xué)界分化的三個時期，探究其分化的意義及原因，預(yù)測歐美公共行政理論的發(fā)展趨向，并闡釋歐美公共行政學(xué)界分化現(xiàn)象及發(fā)展趨向?qū)ξ覈膯⑹尽?/p>

二、歐美公共行政理論的發(fā)展歷程及模型圖

(一)歐美公共行政理論的發(fā)展歷程

1887年以來，倡導(dǎo)工具理性或價值理性的傳統(tǒng)公共行政理論(1887～1968年)、新公共行政理論(1968～1979年)、民營化理論(1979～1987年)、民主行政理論(1987～1991年)、新公共管理理論(1991～1996年)、新公共服務(wù)理論(1996年～21世紀初)、整體性治理理論(21世紀初至今)與公共價值管理理論(21世紀初至今)依次在公共行政學(xué)界占據(jù)主導(dǎo)地位。其中，整體性治理理論和公共價值管理理論從21世紀初至今并駕齊驅(qū)，分別在歐美公共行政學(xué)界占據(jù)主導(dǎo)地位。

在公共行政理論的發(fā)展歷程中，倡導(dǎo)不同理性的公共行政理論在美國公共行政學(xué)界交替占據(jù)主導(dǎo)地位形成一種鐘擺運動。與美國的情況有所不同，倡導(dǎo)工具理性的公共行政理論一直在歐洲公共行政學(xué)界占據(jù)主導(dǎo)地位。兩者分化的起點是沃爾多于1948年出版《行政國家》一書。此書的出版，標志著價值理性開始在公共行政學(xué)界(尤其是美國公共行政學(xué)界)崛起，也標志著歐美公共行政學(xué)界開始出現(xiàn)一些不同之處。隨著歐美公共行政理論的發(fā)展，這些不同之處逐漸變大，最終導(dǎo)致歐美公共行政學(xué)界的分化。

(二)歐美公共行政理論發(fā)展歷程模型圖

歐美公共行政理論的發(fā)展歷程可見圖1。圖中X軸表示年份以及工具理性和價值理性這兩者的融合狀態(tài)，Y軸表示工具理性與價值理性的“極端”程度。實線曲線表示美國公共行政理論的發(fā)展歷程(即公共行政理論變遷過程中的鐘擺運動)，虛線曲線表示歐洲公共行政理論的發(fā)展歷程。X軸上有8個時間點：1887年是威爾遜發(fā)表《行政學(xué)之研究》一文的年份；實線曲線與虛線曲線的分叉點(虛線曲線的起點)是1948年沃爾多出版《行政國家》一書的年份[1]；1968年是第一次明諾布魯克會議召開的年份[2]； 1979年是撒切爾政府在英國上臺并開始民營化運動的年份[3]；1987年是《黑堡宣言》首次刊印在“美國行政國百年發(fā)展史”上的年份[4]；1991年是美國的第一次公共管理學(xué)術(shù)研討會在雪城大學(xué)召開的年份；1996年是丹哈特發(fā)表《公共行政，公共服務(wù)和民主公民》一文的年份[5]20；21世紀初是整體性治理理論和公共價值管理理論興起的時間點，如《邁向整體性治理》[6]的出版及《公共價值管理：網(wǎng)絡(luò)化治理的新敘事？》和《公共價值：理論與實踐》的發(fā)表或出版。[5]21

三、歐美公共行政學(xué)界分化的三個時期

(一)20世紀40年代至80年代：差異潛伏期

1948年之后，歸屬于價值理性譜系的公共行政理論日益興起，如1957年，馬克斯出版《行政國家：科層體制概論》一書。1968年，第一次明諾布魯克會議召開，歸屬于價值理性譜系的新公共行政理論首次取代歸屬于價值理性譜系的公共行政理論在公共行政學(xué)界的主導(dǎo)地位。但是，這一情況對歐洲公共行政學(xué)界的影響并不是非常大，傳統(tǒng)公共行政理論依然在歐洲公共行政學(xué)界具有重要影響。

1979年和1981年，撒切爾政府、里根政府分別在英國、美國上臺并開始推行民營化運動(英國推行民營化運動的力度大于美國)。[7]這一運動的擴展及深入為民營化理論取代新公共行政理論在公共行政學(xué)界之中的主導(dǎo)地位奠定了堅實基礎(chǔ)，這是歸屬于工具理性譜系的公共行政理論取代歸屬于價值理性譜系的公共行政理論在公共行政學(xué)界的主導(dǎo)地位。但僅從歐洲公共行政學(xué)界的情況來看，民營化理論的興起，取代了傳統(tǒng)公共行政理論的主導(dǎo)地位，是歸屬于工具理性譜系的不同公共行政理論之間的更替。

1987年，民主行政理論在公共行政學(xué)界取得主導(dǎo)地位之時，歐洲公共行政學(xué)界正致力于深化民營化理論并進一步推進民營化運動?？梢?，與美國公共行政學(xué)界的情況有所不同，民主行政理論并未在歐洲公共行政學(xué)界產(chǎn)生重大影響。

(二)20世紀90年代初：差異擴大期

1991年，在歐美公共行政學(xué)界的共同努力下，新公共管理理論在民營化理論的基礎(chǔ)上得以產(chǎn)生并推進了民營化運動的后續(xù)運動——新公共管理運動，這一理論在歐美公共行政學(xué)界均產(chǎn)生了重大影響，并成為公共行政學(xué)界的主導(dǎo)理論。值得注意的是，盡管歐洲的公共管理理論與美國的公共管理理論表面上看起來一致，但這兩者實際上存在一定差異，這種差異的存在是歐美公共行政學(xué)界在21世紀初最終分化的原因之一——與美國的新公共管理理論相比，歐洲的新公共管理理論所展現(xiàn)出的工具理性色彩更為明顯、所引致的問題(如碎片化)也更為嚴重，整體性治理理論得以在歐洲興起的最重要原因即這種理論能夠較好地解決這些問題。

具體而言，20世紀80年代，民營化理論在歐美公共行政學(xué)界的影響力很大，但這一情況在20世紀90年代開始出現(xiàn)變化。[8]而且，在民營化運動時期，歐美的差異尚不明顯，新公共管理運動時期，歐美之間的差異日益明顯。整體而言，歐洲的新公共管理運動盡管可細分為英國及歐洲大陸兩部分，但兩個區(qū)域的新公共管理運動及由此生成的新公共管理理論均表現(xiàn)出明顯的工具理性色彩。如：瑞士學(xué)者簡·萊恩(Jane-Erik Lane)把新公共管理概括為“契約主義”。[9]胡德將新公共管理歸納為七點：公共部門著力于專業(yè)管理；明確績效測量和指標；重視產(chǎn)出控制；公共部門向分散化轉(zhuǎn)變；提倡公共部門中的競爭性；關(guān)注私營部門的管理實踐風格；在資源運用中注意克制、節(jié)約。[10]

與歐洲國家的新公共管理運動相比，美國的公共管理運動包含某些價值理性色彩，這一運動及由此生成的新公共管理理論的工具理性色彩沒有歐洲那么明顯。其原因主要是：美國推進民營化運動之前，新公共行政理論曾在美國公共行政學(xué)界占據(jù)主導(dǎo)地位，種下了價值理性的種子；美國推進民營化運動和新公共管理運動的過程中，民主行政理論曾興起并對這兩場運動產(chǎn)生了一定影響，有效地降低了美國新公共管理理論中的工具理性色彩，如詹妮·哈羅(Jenny Harrow)認為，新公共管理從未降低對社會公平和公正的重視程度。[11]奧斯本和蓋布勒在《改革政府》中將新公共管理的內(nèi)容概括為十大原則：政府應(yīng)該掌舵而不是劃槳，起到催化作用；政府是社區(qū)擁有的，注重授權(quán)而非服務(wù)；政府提供服務(wù)的過程中要引入競爭機制；政府不應(yīng)該是照章辦事的組織，而應(yīng)該具有使命感；政府撥款過程中應(yīng)該注重效果而非注重投入；政府應(yīng)該受顧客驅(qū)使，注重滿足顧客而非官僚政治的需要；政府應(yīng)該具有事業(yè)心，擁有收益但不浪費；政府應(yīng)該具有預(yù)見性，關(guān)注預(yù)防而非治療；等級制的政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c和協(xié)作的政府；政府應(yīng)該以市場為導(dǎo)向，借助市場力量展開變革。[12]

整體而言，歐美公共行政學(xué)界中新公共管理的差異主要在于：歐洲公共行政學(xué)界所倡導(dǎo)的新公共管理主張師法企業(yè)并建立“小而美的政府”，美國公共行政學(xué)界所倡導(dǎo)的新公共管理同時關(guān)注師法企業(yè)及創(chuàng)造公共價值；在“小而美的政府”與“大有為的政府”這兩者的辯論上，美國公共行政學(xué)界傾向于認同新公共行政理論與民主行政理論的見解——強調(diào)行政體系、公共管理者的重要性，即傾向于構(gòu)建“大有為的政府”。

(三)20世紀90年代中期至今：公開分化期

1996年，新公共服務(wù)理論在公共行政學(xué)界取得主導(dǎo)地位之時，歐洲公共行政學(xué)界正致力于深化新公共管理理論并進一步推進新公共管理運動。因此，新公共服務(wù)理論盡管對歐洲公共行政學(xué)界產(chǎn)生了一定影響，但這一理論在歐洲的影響力遠低于在美國的影響力，這一時期的歐洲國家依然在努力推進新公共管理運動。

21世紀初至今，公共價值管理理論在美國公共行政學(xué)界占據(jù)主導(dǎo)地位。盡管歐洲公共行政學(xué)界的部分學(xué)者致力于這一理論的研究，但是，在歐洲公共行政學(xué)界占據(jù)主導(dǎo)地位的是以工具理性為主、價值理性為輔的整體性治理理論，這種理論致力于解決由新公共管理運動引發(fā)的問題。經(jīng)過近百年的“蟄伏”，歐洲公共行政學(xué)界終于較為獨立地創(chuàng)造了一種能夠與產(chǎn)生于美國的公共行政理論相媲美的理論，這一理論的誕生，標志著經(jīng)過長期(1948年到21世紀初)潛伏之后，歐美公共行政學(xué)界的差異終于公開化，這兩大學(xué)界最終分化了。

整體而言，歐美公共行政學(xué)界的分歧在新公共管理時期尚未完全凸顯，隨著這些差異的進一步擴大，歐洲公共行政學(xué)界在進一步深化新公共管理運動及新公共管理理論的基礎(chǔ)上構(gòu)建了歸屬于工具理性譜系的整體性治理理論。在美國，由于民營化理論和新公共管理理論的實力較弱，這兩種歸屬于工具理性譜系的公共行政理論在美國公共行政學(xué)界的主導(dǎo)地位兩次被歸屬于價值理性譜系的民主行政理論和新公共服務(wù)理論取代，20世紀90年代中期，美國公共行政學(xué)界的主導(dǎo)地位被新公共服務(wù)理論占據(jù)并沿著這一趨向繼續(xù)發(fā)展，21世紀初，歸屬于價值理性譜系的公共價值管理理論取代新公共服務(wù)理論，成為美國公共行政學(xué)界的主導(dǎo)理論?？梢?，到了21世紀初，歐美公共行政學(xué)界終于公開分化了。

四、歐美公共行政學(xué)界分化的意義及成因分析

(一)歐美公共行政學(xué)界分化的意義

歐美公共行政學(xué)界差異的產(chǎn)生引致了一定的負面影響。其中最為重要的是，歐美公共行政學(xué)界共同致力于公共行政理論的發(fā)展之時(如公共行政學(xué)創(chuàng)立初期)，公共行政理論的研究進度較快；歐美公共行政學(xué)界開始出現(xiàn)差異之后，公共行政學(xué)界不再呈現(xiàn)“統(tǒng)一”狀態(tài)——歐美公共行政學(xué)界不再共同致力于同一種公共行政理論的研究，影響了某些公共行政理論(如民主行政理論)的深入研究。但是，與負面影響相比，歐美公共行政學(xué)界分化的正面意義更為明顯。首先，打破了美國公共行政學(xué)界長期“稱霸”于公共行政學(xué)界的局面，推進了公共行政學(xué)界的多元化進程，為公共行政學(xué)界各種理論在相互借鑒、吸納的基礎(chǔ)上持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造了條件；其次，以實例證明各國、各地區(qū)有望基于自身實際情況創(chuàng)造具有特色的公共行政理論，鼓舞了其它國家或地區(qū)的公共行政學(xué)界；最后，對美國公共行政學(xué)界形成“威脅”，促使美國公共行政學(xué)者為了重獲美國公共行政學(xué)界的“霸主”地位而將更多時間和精力投入公共行政理論的發(fā)展進程之中，促進了公共行政理論的發(fā)展。

(二)歐美公共行政學(xué)界分化的成因

歐美公共行政學(xué)界分化的成因主要如下：

1.從新公共行政理論、民主行政理論和新公共服務(wù)理論來看，這三種理論均產(chǎn)生于美國，使美國公共行政學(xué)界擁有良好的價值理性種子，歐洲公共行政學(xué)界則很少有這樣的種子，這些種子在美國的成長逐漸擴大了歐美公共行政學(xué)界的差異并導(dǎo)致二者在21世紀初最終分化。

價值理性種子未能在歐洲公共行政學(xué)界扎根的重要表現(xiàn)是三種歸屬于價值理性譜系的公共行政理論均未在歐洲產(chǎn)生深刻影響，這一情況的最重要成因是：歐洲國家多為福利國家，即使在“沖向谷底”(歐洲各國降低社會福利水平)之后，大部分歐洲國家的福利狀況依然優(yōu)于美國。良好福利制度的存在使歐洲國家擁有為公眾提供較好的公共服務(wù)、創(chuàng)造較為公平的環(huán)境的傳統(tǒng)，倡導(dǎo)公平、公正或主張?zhí)峁┝己玫墓卜?wù)的新公共行政理論、民主行政理論和新公共服務(wù)理論也就難以在歐洲公共行政學(xué)界產(chǎn)生深刻影響。整體而言，20世紀后半葉，歸屬于價值理性譜系的公共行政理論(新公共行政理論、民主行政理論和新公共服務(wù)理論)曾經(jīng)三次在美國公共行政學(xué)界占據(jù)主導(dǎo)地位，這種情況卻未出現(xiàn)于歐洲，在歐洲公共行政學(xué)界占據(jù)主導(dǎo)地位的，實質(zhì)上一直是歸屬于工具理性譜系的各公共行政理論(傳統(tǒng)公共行政理論、民營化理論、新公共管理理論和整體性治理理論)。從這一情況可以看出，公共行政理論發(fā)展歷程中的鐘擺運動僅存在于歐洲之外的公共行政學(xué)界。

2．從工具理性譜系中民營化理論和新公共管理理論來看，歐美公共行政學(xué)界之中的這兩種理論表面上看起來一致，實質(zhì)上則存在很多差異，其中最為重要的差異是：民營化理論和新公共管理理論在歐洲公共行政學(xué)界的根基極為扎實，但在美國公共行政學(xué)界的根基較為浮淺。這種差異的存在及擴大是歐美公共行政學(xué)界在21世紀初分化的成因之一。

歐美在實施民營化之前所面臨的情況的嚴峻程度有一定差異。歐洲的問題更為嚴重，其民營化程度也就更深，這一情況的存在為民營化理論在歐洲公共行政學(xué)界取代傳統(tǒng)公共行政理論成為主導(dǎo)理論并在主導(dǎo)地位上演進為新公共管理理論創(chuàng)造了條件。1979年，英國開始推進民營化運動，英國可以視為民營化運動的一個圓心，這一運動從圓心向其它國家推進。美國的民營化運動盡管也是針對現(xiàn)實問題而興起，但在一定程度上受到英國所實施舉措的影響才成為民營化運動的另一個圓心。整體上來看，美國民營化運動的深刻程度稍小于英國，這意味著美國民營化運動及(由民營化運動演進而成的)新公共管理運動所展現(xiàn)出的工具理性色彩弱于英國。這一情況意味著：在美國，歸屬于價值理性譜系的民主行政理論、新公共服務(wù)理論取代民營化理論、新公共管理理論在公共行政學(xué)界所占據(jù)的主導(dǎo)地位所面臨的難度較?。辉跉W洲，歸屬于工具理性譜系的民營化理論和新公共管理理論在公共行政學(xué)界牢牢占據(jù)主導(dǎo)地位，價值理性譜系的理論(如民主行政理論、新公共服務(wù)理論)難以撼動歸屬于工具理性譜系的這兩種理論的主導(dǎo)地位。

3.歐美公共行政學(xué)界對國際公共行政學(xué)界主導(dǎo)地位的爭奪(本質(zhì)上是歐洲公共行政學(xué)界對美國公共行政學(xué)界“霸主”地位的挑戰(zhàn))，是兩者在21世紀初分化的第三個成因。

美國是西方發(fā)達國家中的后起之秀，19世紀后期(即美國立國約100年之后)，美國學(xué)界才開始在國際學(xué)界嶄露頭角并逐步取得主導(dǎo)地位，在此之前的較長時期內(nèi)，歐洲各國(尤其是西歐各國)學(xué)界一直在國際學(xué)界占據(jù)主導(dǎo)地位。僅從公共行政學(xué)界來看，在公共行政理論的創(chuàng)立過程中，法約爾、韋伯等歐洲學(xué)者曾發(fā)揮了重要作用，與一些美國學(xué)者共同創(chuàng)立了公共行政理論。但是，從20世紀20年代開始，美國公共行政學(xué)界逐漸在西方公共行政學(xué)界取得“霸主”地位，歐洲公共行政學(xué)界一直努力改變這一狀況但收效甚微，這一局面一直到20世紀90年代才得以改變。

歐洲公共行政學(xué)界不一定妄圖像美國公共行政學(xué)界一樣長期“獨霸”西方公共行政學(xué)界，但一直努力在西方公共行政學(xué)界占據(jù)一席之地(由歐洲公共行政學(xué)界創(chuàng)立的某一種公共行政理論能夠成為主導(dǎo)理論)，至少恢復(fù)19世紀80年代至20世紀20年代期間的局面。20世紀90年代，歐洲公共行政學(xué)界經(jīng)過長期的努力，終于再次在一種新的公共行政理論(新公共管理理論)的創(chuàng)立過程中發(fā)揮了重要作用，這一情況在世紀之交進一步發(fā)展：歐洲公共行政學(xué)界最終打破了美國公共行政學(xué)界“獨霸”西方公共行政學(xué)界的局面，創(chuàng)立出一種具有歐洲特色的、能夠與產(chǎn)生于美國的公共行政理論(如新公共行政理論、民主行政理論、新公共服務(wù)理論和公共價值管理理論等)相媲美的公共行政理論——整體性治理理論，并使這種公共行政理論在歐洲公共行政學(xué)界成為主導(dǎo)理論。

可見，19世紀80年代至20世紀20年代，歐美公共行政學(xué)界共同創(chuàng)立了公共行政理論；20世紀20年代至90年代，美國公共行政學(xué)界成為西方公共行政學(xué)界的“霸主”，歐洲公共行政學(xué)界一直致力于打破這一局面但收效甚微；20世紀90年代，歐美公共行政學(xué)界共同創(chuàng)立了新公共管理理論，歐洲公共行政學(xué)界開始復(fù)興；20世紀末，歐洲公共行政學(xué)界創(chuàng)立了整體性治理理論并使這一理論在21世紀初成為國際公共行政學(xué)界的主導(dǎo)理論之一(另一主導(dǎo)理論是公共價值管理理論)，歐洲公共行政學(xué)界經(jīng)過幾十年的努力，終于與美國公共行政學(xué)界平分秋色。整體而言，歐美公共行政學(xué)界在21世紀初分化的成因之一是兩者對國際公共行政學(xué)界主導(dǎo)地位的爭奪(本質(zhì)上是歐洲公共行政學(xué)界對美國公共行政學(xué)界“霸主”地位的挑戰(zhàn))。

4.歐洲和美國的政治需要是歐美公共行政學(xué)界最終分化的現(xiàn)實成因。歐洲大部分國家在19世紀末開始演進為福利國家，這一時間點早于美國，而且，歐洲大部分國家的福利水平高于美國，也就意味著，盡管政府對市場的干預(yù)不多，但是，歐洲國家政府對市場的干預(yù)力度高于美國。20世紀30年代，歐美都開始實施凱恩斯主義，與美國的情況相比，歐洲國家政府對市場的干預(yù)力度更強、國有企業(yè)的規(guī)模更大，也就意味著由此引致的問題更為嚴重。20世紀中期之后，凱恩斯主義的弊端逐漸凸顯，歐美學(xué)界開始構(gòu)建解決這些弊端的理論。1968年，新公共行政理論取代傳統(tǒng)公共行政理論成為美國公共行政學(xué)界的主導(dǎo)理論，這一變更在一定程度上緩解了長期追求效率所引致的不公平等問題，但是這種變更并未出現(xiàn)在歐洲，傳統(tǒng)公共行政理論依然是歐洲公共行政學(xué)界的主導(dǎo)理論，歐美公共行政學(xué)界的差異由此擴大，提升了兩者最終分化的可能性。1979年，撒切爾政府(1979年5月～1990年11月)在英國上臺之時，面臨著嚴峻的問題，為了解決這些問題，撒切爾政府開始大力推進民營化運動。里根政府(1981年1月～1989年1月)于1981年在美國上臺之后也采取了類似措施，隨后，民營化運動擴展到大部分西方國家。由于歐洲國家實施民營化政策之時所面臨的問題比美國更為嚴峻，因此，歐洲國家的民營化程度高于美國，民營化理論在歐洲的根基也就比美國更為堅實。

20世紀80年代后期，民營化運動及其理論的弊端逐漸顯現(xiàn)。隨著里根總統(tǒng)的卸任，新上任的(老)布什總統(tǒng)盡管與里根同屬共和黨，但是，(老)布什政府(1989年1月～1993年1月)在經(jīng)濟和政治上顯得較為溫和，這屆政府實施了一些與里根政府有所不同的政策，在一定程度上緩解了民營化運動引致的問題，這一情況強化了民主行政理論在美國公共行政學(xué)界的主導(dǎo)地位?？肆诸D政府(1993年1月～2001年1月)上臺之后，大力推進新公共管理運動，強化了新公共管理理論在美國公共行政學(xué)界的主導(dǎo)地位。值得注意的是，在克林頓政府后期，新公共管理運動的弊端日漸凸顯，克林頓政府開始采納新公共服務(wù)理論中的某些觀點，加固了新公共服務(wù)理論在美國公共行政學(xué)界的主導(dǎo)地位。與克林頓政府相比，小布什政府(2001年1月～2009年1月)及奧巴馬政府(2009年1月至今)所實施的政策偏重公平但也更加注重效率與公平的調(diào)和，這一情況為同屬價值理性譜系的新公共服務(wù)理論和公共價值管理理論相繼在美國公共行政學(xué)界占據(jù)主導(dǎo)地位創(chuàng)造了現(xiàn)實基礎(chǔ)。

20世紀70年代末以來，歐洲國家的政府改革可以劃分為三大類：(1)市場化改革模式，這種模式以英國為代表，主要舉措是：運用市場機制推進政府改革，大規(guī)模采用私營部門管理技術(shù)、契約外包及合同管理方法，構(gòu)建契約任命與績效工資制度。(2)現(xiàn)代化改革模式，這種模式以德國、法國和意大利為代表，主要舉措是：大規(guī)模分權(quán)，放松某些領(lǐng)域的管制；精簡機構(gòu)，削減政府開支；構(gòu)建具有彈性、注重績效的預(yù)算制度和人事制度；提升公共服務(wù)水平。(3)混合改革模式，這種模式兼具前兩種模式的特點，以北歐國家為代表，主要舉措是：倡導(dǎo)社會團體的協(xié)商、參與，以提升公共服務(wù)水平及社會公正程度；注重政府的透明化和公開化，強化與公民之間的溝通；部分地采納市場化改革措施，減少政府對市場的不當干預(yù)。盡管這三類模式各具特色，但是，歐洲國家的政府改革都表現(xiàn)出工具理性色彩，這些改革的存在是工具理性譜系的公共行政理論一直在歐洲公共行政學(xué)界占據(jù)主導(dǎo)地位的現(xiàn)實成因。以英國的情況來看，撒切爾政府下臺之后，繼任者梅杰與撒切爾夫人同屬保守黨，梅杰政府(1990年11月～1997年5月)在總體上延續(xù)了撒切爾政府時期的政策，促使民營化運動演進為新公共管理運動，為新公共管理理論成為國際公共行政學(xué)界的主導(dǎo)理論創(chuàng)造了條件。布萊爾政府(1997年5月～2007年6月)將整體性治理理論應(yīng)用于政府改革之中，以消除公共組織、管理層級和公共政策方面的各種界限束縛。[13]這一舉措對法德等歐洲主要國家產(chǎn)生了明顯影響，這些國家也出現(xiàn)類似的改革，這一情況的出現(xiàn)奠定了整體性治理理論成為歐洲公共行政學(xué)界主導(dǎo)理論的基礎(chǔ)，也標志著歐美公共行政學(xué)界正式分化。布朗政府(2007年6月～2010年5月)基本延續(xù)了布萊爾政府時期的政策，進一步加固了整體性治理理論在歐洲公共行政學(xué)界的主導(dǎo)地位。卡梅倫政府(2010年5月～2016年7月)上臺之后，整體性治理理論依然處于深化進程之中。

可見，歐洲和美國的政治需要是歐美公共行政學(xué)界最終分化的現(xiàn)實成因。1980年前后，與美國相比，歐洲國家面臨的問題更為嚴峻，其推進民營化運動的程度也就比美國深入一些，從那一時期開始，歐美公共行政學(xué)界的差異逐漸擴大，工具理性譜系的三種公共行政理論(民營化理論、新公共管理理論和整體性治理理論)相繼在歐洲公共行政學(xué)界占據(jù)主導(dǎo)地位；美國公共行政學(xué)界的情況則是工具理性譜系的兩種理論(民營化理論和新公共管理理論)和價值理性譜系的三種理論(民主行政理論、新公共服務(wù)理論和公共價值管理理論)交替占據(jù)主導(dǎo)地位。這些公共行政理論成為主導(dǎo)理論不僅是公共行政學(xué)界內(nèi)部發(fā)展的結(jié)果，也與現(xiàn)實政治需要密切聯(lián)系。21世紀初，出于對不同政治需要的滿足，整體性治理理論在歐洲公共行政學(xué)界成為主導(dǎo)理論、公共價值管理理論在美國公共行政學(xué)界成為主導(dǎo)理論，歐美公共行政學(xué)界正式分化。

五、歐美公共行政理論的發(fā)展趨向

歐洲國家政府改革進程中的三種模式導(dǎo)致歐洲公共行政學(xué)界并非鐵板一塊——英國倡導(dǎo)行政市場化，德國、法國和意大利等國家倡導(dǎo)行政現(xiàn)代化，北歐國家較好地實現(xiàn)了前兩者的融合。這三者之中，工具理性色彩越來越弱，價值理性色彩越來越濃。當然，與在美國公共行政學(xué)界占據(jù)主導(dǎo)地位的公共價值管理理論相比，歐洲所有公共行政理論所展現(xiàn)出的價值理性色彩都不算濃厚。因此，從價值理性色彩由濃厚到淡薄進行排列，順序應(yīng)該是：美國、北歐國家、德法意等國家、英國。歐洲大陸國家的情況處于美國和英國之間，這種情況實際上表明在公共行政理論的譜系之中，與美國和英國的公共行政理論的情況相比，北歐國家、德法意等國家所采用的公共行政理論更加接近工具理性與價值理性的融合狀態(tài)，即在這四者之中，美國占據(jù)了價值理性那一端，英國占據(jù)了工具理性那一端，北歐國家和德法意等國家則較好地融合了兩者。準確判定這四者在公共行政學(xué)界之中所處位置是分析歐美公共行政理論發(fā)展趨向的基礎(chǔ)。

從歐美公共行政理論的整體發(fā)展趨向來看，處于價值理性一端的美國公共行政學(xué)界會在充分完善歸屬于價值理性的公共價值管理理論之后無限接近工具理性與價值理性的融合狀態(tài)，處于工具理性一端的英國公共行政學(xué)界則會在充分完善歸屬于工具理性的整體性治理理論之后無限接近工具理性與價值理性的融合狀態(tài)。但是，當現(xiàn)實之中再次出現(xiàn)嚴重問題之時，隨著政治、經(jīng)濟和社會等領(lǐng)域之中政策的大幅度轉(zhuǎn)向，在美國和英國占據(jù)主導(dǎo)地位的公共行政理論所屬的理性譜系極有可能出現(xiàn)變化。具體而言，在美國，公共價值管理理論的主導(dǎo)地位有可能被某一歸屬于工具理性譜系的公共行政理論取代；在英國，整體性治理理論的主導(dǎo)地位有可能被某一歸屬于價值理性譜系的公共行政理論取代。北歐國家和德法意等國家的公共行政理論的發(fā)展趨向也只可能是這兩種情況。這兩種情況具體闡釋如下：

第一，對現(xiàn)行理論進行適度“修正”(實質(zhì)上是發(fā)展)，使之更多地吸納歸屬于另一譜系的公共行政理論的可取之處，從而更加接近工具理性與價值理性這兩者的融合狀態(tài)。與這種情況密切聯(lián)系的現(xiàn)實政治環(huán)境是：新上任的領(lǐng)導(dǎo)人與前任領(lǐng)導(dǎo)人屬于同一黨派或政治立場基本一致(都偏左或偏右)，新政府通常實施的是較為溫和的改革措施，不會大幅度改變前任領(lǐng)導(dǎo)人的政策。

第二，揚棄現(xiàn)行理論，轉(zhuǎn)而采用歸屬于另一譜系的公共行政理論。為有效地解決現(xiàn)實之中存在的問題創(chuàng)造條件，這種情況的出現(xiàn)會引致公共行政學(xué)界之中出現(xiàn)鐘擺現(xiàn)象——在公共行政學(xué)界之中占據(jù)主導(dǎo)地位的公共行政理論的屬性發(fā)生本質(zhì)變化，由工具理性變更為價值理性，或者由價值理性變更為工具理性。歐洲國家現(xiàn)在所采用的公共行政理論均歸屬于工具理性譜系，這些國家變更所采用的公共行政理論的譜系最為便捷的方法是：直接采用在美國公共行政學(xué)界占據(jù)主導(dǎo)地位的公共價值管理理論，或者根據(jù)本國實際情況對公共價值管理理論進行適度修改之后加以采用。與這種情況密切聯(lián)系的現(xiàn)實政治環(huán)境是：新上任的領(lǐng)導(dǎo)人與前任領(lǐng)導(dǎo)人不屬于同一黨派或政治立場不一致，而且，其贏得選舉的最重要成因即在大選中提出與當時在任的領(lǐng)導(dǎo)人截然相反的施政理念及一系列政策，在其贏得大選并得以上臺之后，必然實施較為激進的改革措施，從而大幅度改變前任領(lǐng)導(dǎo)人的政策。與第一種情況相比，這種情況之中的改革才是真正的改革。

從具體的公共行政理論來看，公共平臺戰(zhàn)略理論有可能在未來成為公共行政學(xué)界的主導(dǎo)理論之一，這一理論倡導(dǎo)構(gòu)建多方之間的合作，而且這種合作是構(gòu)建于相互認同、公共利益和市場規(guī)則之上的，這一理論的精髓是：“組建平臺生態(tài)圈、形成價值網(wǎng)絡(luò)、供多邊用戶群體彼此溝通與協(xié)作，以發(fā)揮出整體網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，最終實現(xiàn)多方共贏?！盵14]從宏觀上來看，公共平臺戰(zhàn)略理論同時具有工具理性和價值理性色彩，是一種較好地融合兩種理性的公共行政理論，這是這一理論有可能在未來成為公共行政學(xué)界主導(dǎo)理論之一的根本成因。值得注意的是，這一理論尚未完全構(gòu)建完成，因此，目前尚無法確定這一理論歸屬于工具理性譜系還是價值理性譜系，換言之，尚無法確定這一理論中的工具理性色彩多一些還是價值理性色彩多一些。

六、歐美公共行政學(xué)界分化現(xiàn)象對我國的啟示

(一)加快本土化進程，創(chuàng)立我國的公共行政理論

我國公共行政學(xué)界只有在創(chuàng)立本土化的公共行政理論之后才能夠在國際公共行政學(xué)界占據(jù)一席之地。從表面上看，即創(chuàng)立我國的公共行政理論，不再唯歐美公共行政學(xué)界馬首是瞻，而應(yīng)該基于我國實際情況創(chuàng)立能夠有效地解決現(xiàn)實之中存在的問題的公共行政理論。不應(yīng)該在意所研究或創(chuàng)立的公共行政理論是否符合國際(主要是美國)主要潮流、是否符合公共行政理論的發(fā)展趨向，而應(yīng)該關(guān)注其是否能夠有效地解決本國現(xiàn)實中存在的問題，在創(chuàng)立本土化的公共行政理論之后與歐美公共行政學(xué)界分化。

威爾遜發(fā)表《行政學(xué)之研究》一文(1887年，標志著公共行政學(xué)創(chuàng)立)至今已近130年，張金鑒出版《行政學(xué)之理論與實際》一書(1935年，我國公共行政學(xué)開端)已超過80年，但我國公共行政學(xué)界至今尚未實現(xiàn)這一學(xué)科的本土化。[15]301當然，20世紀末之前，這種情況普遍存在于世界上大多數(shù)國家——大多數(shù)國家的公共行政學(xué)界長期師從美國公共行政學(xué)界，在較長時間內(nèi)主要從事引入美國最新的公共行政理論而非致力于實現(xiàn)公共行政學(xué)的本土化。這種情況在20世紀末的歐洲出現(xiàn)改變：整體性治理理論和數(shù)字時代治理理論的出現(xiàn)標志著歐洲這一公共行政理論的發(fā)源地之一再次實現(xiàn)了這一理論的本土化。我國公共行政學(xué)界有必要效仿歐洲公共行政學(xué)界的這一舉措，加快公共行政理論的本土化進程，創(chuàng)立符合中國國情的公共行政理論。

在實現(xiàn)公共行政理論的本土化進程之中必須注意：某一現(xiàn)象并非突然出現(xiàn)，通常會長期潛伏，在條件合適之時顯露出來，換言之，一種公共行政理論不會突然興起，通常有較長的“潛伏期”，經(jīng)過長時間的積淀之后，形成較為完備的理論體系之時，才會興起并在公共行政學(xué)界占據(jù)一席之地?？梢?，我國的公共行政理論本土化進程不應(yīng)急于求成，應(yīng)該對我國的公共行政現(xiàn)狀展開深入研究，并在這一基礎(chǔ)之上循序漸進，逐步構(gòu)建本土化的公共行政理論體系，最終在國際公共行政學(xué)界占據(jù)一席之地。

(二)引介或研究理論時避免過分偏重某一種譜系

歐美公共行政學(xué)界分化與不同公共行政理論分別歸屬于工具理性譜系和價值理性譜系密切相關(guān)。在公共行政理論的研究過程中，對歸屬于某一譜系的公共行政理論展開單一的、深入的研究有其必要性，但是，過分偏重這樣的研究會引致某些問題，如難以從宏觀上、本質(zhì)上分析公共行政理論發(fā)展歷程中潛在的一些現(xiàn)象，換言之，會出現(xiàn)“只見樹木，不見森林”的狀態(tài)。鑒于此，有必要適度地展開公共行政理論兩大譜系之間的比較研究，探究不同公共行政理論的興起原因、各自特色，等等，為我國公共行政理論的發(fā)展創(chuàng)造良好條件。

(三)與時俱進，注重前沿理論的研究

20世紀90年代，新公共管理理論和新公共服務(wù)理論先后在西方公共行政學(xué)界占據(jù)主導(dǎo)地位，我國學(xué)界在這一時期將這兩種理論加以引介并對這兩種理論在我國的適用性等展開研究，取得了一系列具有價值的研究成果。20世紀90年代末，整體性治理理論和公共價值管理理論分別在歐美公共行政學(xué)界出現(xiàn)，進入21世紀之后，這兩種理論迅速發(fā)展，在歐美分別取代新公共管理理論和新公共服務(wù)理論而在歐美公共行政學(xué)界成為主導(dǎo)理論。目前，作為歐美公共行政學(xué)界最新主導(dǎo)理論的這兩種理論已經(jīng)發(fā)展成熟，這意味著這兩種理論已經(jīng)具備了各國加以引入的基本條件。從我國公共行政學(xué)界目前的情況來看，諸多學(xué)者依然致力于新公共管理理論和新公共服務(wù)理論的研究，深入研究整體性治理理論和公共價值管理理論的學(xué)者尚不多。研究歐美公共行政學(xué)界正式分化后的公共行政理論(即整體性治理和公共價值管理理論)有助于我國公共行政學(xué)界掌握公共行政學(xué)的發(fā)展趨向，因此，我國公共行政學(xué)界有必要“與時俱進，注重前沿理論的研究”。

(四)與我國實際情況相結(jié)合，適時調(diào)整理論的譜系

美國公共行政理論發(fā)展歷程中的鐘擺運動因現(xiàn)實需求而出現(xiàn)，歐洲公共行政理論發(fā)展歷程中歸屬于工具理性的各理論之間的更替也因現(xiàn)實需求而出現(xiàn)。這一情況對我國公共行政學(xué)界具有不可忽視的啟示：第一，公共行政學(xué)界內(nèi)部各理論(無論這些理論是否歸屬于同一譜系)的更替與其所在國家的國情密切相關(guān)，且必須與其所在國家的實際情況相結(jié)合——結(jié)合實際能夠夯實理論根基、提高理論指導(dǎo)實踐的可能性，且有助于理論的進一步發(fā)展。第二，我國公共行政學(xué)界引介西方公共行政理論并展開相關(guān)研究之時，必須注意所引介或研究的公共行政理論是否與我國實際情況相符，當發(fā)現(xiàn)理論與實際不符之時，需要適時調(diào)整理論的譜系，即轉(zhuǎn)而引介、研究歸屬于西方公共行政理論另一譜系的公共行政理論，以圖借助理論推進我國各領(lǐng)域的發(fā)展，并在實際過程中逐步實現(xiàn)這些理論的本土化。

七、 結(jié)語

歐美公共行政學(xué)界分化現(xiàn)象與公共行政學(xué)界中存在工具和價值兩種理性密切相關(guān)。從美國公共行政學(xué)界的情況來看，歸屬于工具理性譜系和價值理性譜系的公共行政理論交替占據(jù)主導(dǎo)地位，使其發(fā)展歷程呈現(xiàn)出一種鐘擺運動；從歐洲公共行政學(xué)界的情況來看，工具理性譜系的公共行政理論一直占據(jù)主導(dǎo)地位。歐美公共行政學(xué)界的這種差異從20世紀中期開始出現(xiàn)，因現(xiàn)實政治需求不同、歐洲公共行政學(xué)界對美國公共行政學(xué)界“霸主”地位的沖擊，使得兩者的差異逐漸擴大，21世紀初，歐美公共行政學(xué)界正式分化。從公共行政理論的發(fā)展趨向來看，歸屬于工具理性譜系和價值理性譜系的不同公共行政理論相互融合是總體趨向，但是，不同國家會因不同現(xiàn)實需求而采用偏重工具理性或偏重價值理性的公共行政理論。歐美公共行政學(xué)界分化及發(fā)展趨向?qū)ξ覈残姓W(xué)界具有重要啟示，對這種現(xiàn)象及發(fā)展趨向展開研究，具有重要意義。

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[責任編輯：郭艷云]

收稿日期:2016-06-04

作者簡介:王少泉(1983-)，男，傣族，云南玉溪人，中共福建省委黨校公共管理教研部講師，博士；

中圖分類號：D035-0

文獻標識碼：A

文章編號：1674-3199(2016)04-0024-12

Study of Separation Phenomenon in Academic Circle of Public Administration in Europe and America

WANG Shao-quan1, LIU Wei2

(1.Department of Public Administration, Fujian Provincial Party School，F(xiàn)uzhou 350001，F(xiàn)ujian, China；2.Department of Public Administration, Jiangsu Provincial Party School, Nanjing 210004，Jiangsu，China)

Abstract:At the end of the nineteenth century and the beginning of the twentieth century, the academic circle of public administration in Europe and America set up the traditional public administration theory which belonged to the instrumental rationality. There were some differences between the two approaches in the middle of twentieth century. These differences expanded gradually in the late twentieth century, which led to each approach going on its own way. From the perspective of the general development process of the public administration theory in Europe and America, the public administration theory which belongs to the value rationality has been gradually growing up in American academic circle. In the end, the public administration theory which belongs to the value rationality alternately dominates the shift with the public administration theory which belongs to the instrumental rationality. Meanwhile, the public administration theory which belongs to the instrumental rationality has been playing a leading role in Europe. The different types of public administration theory integrate progressively. This is the general trend of the development of the public administration theory. We can find the inspiration to the public administration theory of our country through the study on the separation phenomenon in academic circle of public administration in Europe and America.

Key words:Europe and America; public administration; separation phenomenon; instrumental rationality; value rationality

劉偉(1979-)，男，山東青島人，中共江蘇省委黨校公共管理教研部副教授。