劉　芳,史寅超

(1.中共福建省委黨校法學(xué)教研部，福建福州350001；2.福建省高級(jí)人民法院行政審判庭，福建福州350001)

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行政訴訟起訴期限制度的重構(gòu)
——基于“訴因出現(xiàn)說”和“訴訟類型化”的比較

劉芳1,史寅超2

(1.中共福建省委黨校法學(xué)教研部，福建福州350001；2.福建省高級(jí)人民法院行政審判庭，福建福州350001)

摘要：行政訴訟起訴期限制度承載著保護(hù)行政相對(duì)人訴權(quán)和維護(hù)行政秩序的雙重價(jià)值。最新修改的《行政訴訟法》以“行政行為作出”之日作為起訴期限起算點(diǎn)，在司法審查中更容易把握，但該標(biāo)準(zhǔn)未充分考慮行政相對(duì)人提起訴訟時(shí)對(duì)其利益是否受到侵害的主觀認(rèn)知，而該認(rèn)知對(duì)行政相對(duì)人實(shí)施訴權(quán)有重要影響。因此，該標(biāo)準(zhǔn)在維護(hù)行政秩序時(shí)難免弱化了對(duì)行政相對(duì)人訴權(quán)的保護(hù)。在比較“訴因出現(xiàn)說”關(guān)于起訴期限起算點(diǎn)和“行政訴訟類型化”對(duì)起訴期限區(qū)分的基礎(chǔ)上，以“行政行為公布之日”或“申請(qǐng)之日”為客觀起算點(diǎn)，借鑒“行政訴訟類型化”對(duì)起訴期限的區(qū)分設(shè)計(jì)，完善我國行政訴訟起訴期限制度。

關(guān)鍵詞：起訴期限；訴因；行政訴訟；類型化

行政訴訟起訴期限制度是理論界和實(shí)務(wù)界爭論較多的話題，該制度直接影響甚至決定行政相對(duì)人實(shí)體權(quán)利的行使。基于法院以“超過行政訴訟法定期限”為由而將大量的行政爭議拒絕于法院大門之外的現(xiàn)實(shí)，理論界對(duì)行政相對(duì)人實(shí)體權(quán)利的保護(hù)及對(duì)行政行為的監(jiān)督表示出擔(dān)憂，紛紛獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，試圖通過重新解讀現(xiàn)行立法中的若干概念來對(duì)行政訴訟期限制度進(jìn)行修正，或者大膽論證，建議將整個(gè)行政訴訟時(shí)效制度予以取消。*李遵偉從法理和法治兩個(gè)方面否定了行政訴訟時(shí)效制度存在的合理性基礎(chǔ)，進(jìn)而提出取消行政訴訟時(shí)效制度的觀點(diǎn)。參見：李遵偉.論取消行政訴訟時(shí)效制度[J].聊城大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2012(5):111-115.司法實(shí)務(wù)界亦對(duì)行政訴訟起訴期限制度進(jìn)行了較多的探討，在權(quán)利救濟(jì)和行使的價(jià)值之間進(jìn)行權(quán)衡，著重于對(duì)法律具體規(guī)定的闡析及具體應(yīng)用的技術(shù)指導(dǎo)。*天津市高級(jí)人民法院賈亞強(qiáng)在《行政訴訟中若干時(shí)點(diǎn)問題研究》中具體探討了行政訴訟起訴期限的時(shí)點(diǎn)問題。行政訴訟起訴期限制度確立多年，法律規(guī)定亦相對(duì)明確和完善，現(xiàn)行立法的改廢需要充分的理由，改變長期以來司法界形成的對(duì)訴訟時(shí)效制度的信任和依賴更非易事，而對(duì)行政訴訟起訴期限制度的規(guī)定做技術(shù)的分析能對(duì)現(xiàn)實(shí)中期限的把握有所幫助，但無法從根本上對(duì)行政訴訟起訴期限制度進(jìn)行反思和調(diào)整。本文聚焦行政訴訟起訴期限起算點(diǎn)，以《行政訴訟法》修改前后及相關(guān)《司法解釋》在此方面的規(guī)定為基礎(chǔ)，探討我國行政訴訟起訴期限制度的完善路徑。

一、《行政訴訟法》修改前后關(guān)于起訴期限起算點(diǎn)的規(guī)定

(一)舊法對(duì)起訴期限及起算點(diǎn)的規(guī)定

舊的《行政訴訟法》與《最高人民法院關(guān)于〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱《司法解釋》)對(duì)行政相對(duì)人訴權(quán)的行使在三種情況下的時(shí)效作了規(guī)定：一是行政相對(duì)人知道行政行為作出的一般情況；二是行政相對(duì)人知道行政行為但不知道訴權(quán)；三是行政相對(duì)人不知道行政行為內(nèi)容的特殊情況。*參見修改前的《行政訴訟法》第39條和《司法解釋》第41、42條。從這三種情況的具體規(guī)定來看，行政訴訟起訴期限起算點(diǎn)的確定有兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即具體行政行為“作出”之日的客觀標(biāo)準(zhǔn)和行政相對(duì)人“知道”具體行政行為之日的主觀標(biāo)準(zhǔn)。其中因?yàn)椤端痉ń忉尅返难a(bǔ)充規(guī)定，在“知道”的內(nèi)容上又包括具體行政行為作出的時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)和具體行政行為作出的內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)。如此規(guī)定表達(dá)了保護(hù)行政相對(duì)人訴權(quán)和維護(hù)行政秩序的價(jià)值追求，尤其是以行政相對(duì)人是否知道具體行政行為內(nèi)容作為起訴期限的起算點(diǎn)，充分地考慮到行政相對(duì)人因未知曉具體行政行為內(nèi)容而延誤起訴時(shí)機(jī)的現(xiàn)實(shí)，給行政相對(duì)人主張適用更長的訴訟期限以法律依據(jù)。但這樣的規(guī)定在司法實(shí)踐中亦引發(fā)了一些認(rèn)定上的問題：“具體行政行為內(nèi)容”應(yīng)在何種程度上被行政相對(duì)人了解才構(gòu)成行政相對(duì)人的“知道”。筆者遇見這樣一個(gè)案例，起訴人陳某等人因不服該市住房保障和房產(chǎn)管理局2004年6月30日頒布的X房拆許字(2004)第024號(hào)《房屋拆遷許可證》(下稱《拆遷許可證》)，于2013年提起行政訴訟，要求法院撤銷該《拆遷許可證》。一審法院認(rèn)為，《拆遷許可證》系2004年6月30日頒發(fā)，起訴人的起訴已超過起訴期限，遂裁定不予受理。起訴人不服，提起上訴，理由有二：一是本案行政機(jī)關(guān)以形式的合法掩蓋行政審批行為的違法實(shí)質(zhì)，造成上訴人錯(cuò)失起訴的良機(jī)；二是本案對(duì)《拆遷許可證》的審批行為違法的起訴計(jì)算起點(diǎn)應(yīng)該以“上訴人知道行政行為的違法”開始，因?yàn)橹挥挟?dāng)行政相對(duì)人對(duì)行政行為的內(nèi)容真實(shí)地了解之后，才有可能作出正確的判斷，才能知道自己的權(quán)利是否受到行政行為的不當(dāng)侵害。二審法院亦認(rèn)為原審原告的起訴超過起訴期限，裁定維持。

本案中，兩審法院都認(rèn)定行政相對(duì)人知道具體行政行為而未能在法定期限提起訴訟，故而超過法定期限。但該案在二審立案階段亦有法官持不同意見，認(rèn)為被訴具體行政行為在內(nèi)容告知上不充分，缺少對(duì)行政行為合法性要件的論述，使得該行為在基本內(nèi)容上有缺失，造成行政相對(duì)人無法得知與該行政行為相關(guān)的關(guān)鍵信息或內(nèi)容，因此，應(yīng)該以“行政相對(duì)人不知道具體行政行為內(nèi)容”而適用20年的訴訟時(shí)效。為此，本案對(duì)是否超過訴求期限的爭議演變?yōu)閷?duì)具體行政行為應(yīng)包括哪些基本內(nèi)容的爭議。認(rèn)定具體行政行為應(yīng)包括哪些內(nèi)容無疑是對(duì)法官裁量權(quán)的極大考驗(yàn)，亦會(huì)置于法官于法無據(jù)的境地。

(二)新法對(duì)起訴期限及起算點(diǎn)的規(guī)定

新修改的《行政訴訟法》第四十六條在吸收原有《司法解釋》對(duì)起訴期限規(guī)定的基礎(chǔ)上，對(duì)起訴期限作了較大的改動(dòng)：一是將一般情況下的起訴期限延長至六個(gè)月，并將司法解釋中特殊情況下的起訴期限吸收至法條中，作為一般情況起訴期限的補(bǔ)充。二是將“知道”的內(nèi)容由原來的“知道具體行政行為(內(nèi)容)”改變?yōu)椤爸佬姓袨樽鞒觥?新《行政訴訟法》第四十六條規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個(gè)月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外。因不動(dòng)產(chǎn)提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過20年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理。。這樣的改變將起訴期限起算點(diǎn)認(rèn)定的重心放在行政行為“作出”這個(gè)點(diǎn)上，同時(shí)“應(yīng)當(dāng)知道”的補(bǔ)充規(guī)定賦予法院更多的主動(dòng)權(quán)，認(rèn)定是否存在“知道”的事實(shí)，避免以當(dāng)事人主張為主，長期糾纏于是否“知道”的認(rèn)定。這樣的改變糾正了《行政訴訟法》修改之前及《司法解釋》在起訴期限問題上同一問題使用不同用語的情況*在修改前的《行政訴訟法》第39條及《司法解釋》第41、42條中，對(duì)起訴期限的起算分別使用了“知道具體行政行為” “知道具體行政行為內(nèi)容”和“具體行政行為作出”三種說法。在以“知道”為起算點(diǎn)的情況下，更出現(xiàn)了“具體行政行為”和“具體行政行為內(nèi)容”的不同用語。立法上用語的不統(tǒng)一是引發(fā)理解歧義的重要原因，應(yīng)盡量避免。，將起算點(diǎn)的主客觀標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一在“行政行為作出之日”。

以“行政行為作出之日”為起算點(diǎn)的優(yōu)勢是明顯的，這一標(biāo)準(zhǔn)圍繞行政行為作出的事實(shí)判斷，通常以行政行為的生效為標(biāo)準(zhǔn)，存有爭議的往往是對(duì)行政行為生效的一些技術(shù)界定，如送達(dá)的方式及效力問題。因此，筆者將該標(biāo)準(zhǔn)稱之為行政訴訟起訴期限起算點(diǎn)的客觀標(biāo)準(zhǔn)。這種標(biāo)準(zhǔn)，起訴期限的起算點(diǎn)容易把握，司法實(shí)踐中的困擾也相對(duì)較少，如果僅以第四十六條的規(guī)定作為所有行政訴訟案件起訴期限的適用依據(jù)*《司法解釋》第41、42條作為對(duì)修改前《行政訴訟法》起訴期限的補(bǔ)充規(guī)定，與修改后的起訴期限在起算點(diǎn)問題上存在不一致的規(guī)定。因此，筆者認(rèn)為《司法解釋》第41、42條的規(guī)定不宜再作為起訴期限的判斷依據(jù)，應(yīng)進(jìn)一步完善。，能有效避免因“具體行政行為內(nèi)容”難以認(rèn)定而造成起算點(diǎn)的爭議。但該規(guī)定在以下兩種情況下會(huì)凸顯出弊端：

第一，未能關(guān)注到現(xiàn)實(shí)中行政相對(duì)人將判斷行政行為合法性作為其行使訴權(quán)的動(dòng)因。雖然《行政訴訟法》規(guī)定，認(rèn)為權(quán)益受影響即可以作為行政相對(duì)人行使訴權(quán)的原因，并不需要行政相對(duì)人判斷行政的合法性，但在現(xiàn)實(shí)中，基于對(duì)行政秩序的遵從和理性維權(quán)的考慮，行政相對(duì)人在判斷權(quán)益是否受影響時(shí)通常會(huì)結(jié)合行政行為合法性這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。如此，在對(duì)行政機(jī)關(guān)提供的行政行為作出根據(jù)是否充分的判斷上，行政相對(duì)人也有了相當(dāng)?shù)闹鲝埡托枨?“行動(dòng)者對(duì)各種方案的分析和選擇，以及對(duì)自己方案的調(diào)整，都將依賴對(duì)必要信息的控制”[1]。畢竟，對(duì)行政相對(duì)人而言，“知道”不是目的，通過“知道”獲取的信息進(jìn)行判斷進(jìn)而指導(dǎo)行為才是目的。這使得行政相對(duì)人是否行使“訴權(quán)”是基于行政行為違法這個(gè)“訴因”而決定。進(jìn)一步講，如果行政相對(duì)人在法定期限內(nèi)無法通過行政機(jī)關(guān)提供的行為根據(jù)來判斷行政行為的違法性及權(quán)利受損的事實(shí)，此時(shí)，法院以行政相對(duì)人“躺在權(quán)利上睡覺”的理由判其超過起訴期限而不予受理，這樣的處理在邏輯上難以成立?！霸V因”未出現(xiàn)，“訴權(quán)”并未產(chǎn)生；“訴權(quán)”未產(chǎn)生，何來“躺在權(quán)利上睡覺”。

第二，未能考慮到行政機(jī)關(guān)惡意瞞報(bào)對(duì)行政相對(duì)人行使訴權(quán)產(chǎn)生的實(shí)質(zhì)性影響。在現(xiàn)實(shí)中，存在行政機(jī)關(guān)違背誠信告知原則的情況，比如一個(gè)具體行政行為的生效需要幾個(gè)行政機(jī)關(guān)的審批，而幾個(gè)行政機(jī)關(guān)之間相互合作，使缺乏某個(gè)合法性要件的具體行政行為得以批準(zhǔn)，并在公布時(shí)，故意隱藏這個(gè)信息導(dǎo)致行政相對(duì)人無法判斷行為的合法性，在這種情況下，行政相對(duì)人基本上無論怎么及時(shí)，都難以在法定的起訴期限內(nèi)提起訴訟。行政相對(duì)人就此喪失了對(duì)保護(hù)其合法權(quán)益至關(guān)重要的實(shí)體權(quán)利，違法的行政行為則因此而永遠(yuǎn)獲得“平靜利益”*“平靜利益”指“潛在被告的心情平靜下來, 不用擔(dān)心被人起訴”。參見：沃德·法恩斯.高手解決法律難題的31 種思維技巧[M].丁芝華，譯.北京：法律出版社，2009:52 .，不再擔(dān)心被糾正。

二、解決之道一：以“訴因”的“出現(xiàn)”作為行政訴訟起算點(diǎn)

對(duì)前文所述的兩個(gè)問題，即行政相對(duì)人對(duì)行政行為知悉的程度和訴權(quán)行使的邏輯關(guān)系，以及現(xiàn)實(shí)中行政機(jī)關(guān)惡意隱瞞可能造成的危害后果，已有學(xué)者予以關(guān)注并進(jìn)行了全面深入的研究。通過充分借鑒日本和美國關(guān)于確定時(shí)效起算日的基準(zhǔn)*日本確定時(shí)效起算日基準(zhǔn)的基本學(xué)說為“法律上的可能性說”和“現(xiàn)實(shí)的期待可能性說”，美國確定時(shí)效起算日的學(xué)說為發(fā)現(xiàn)規(guī)則與持續(xù)違法理論。在該兩種基準(zhǔn)之下，行政案件起訴期限的起算日都應(yīng)當(dāng)以起訴人是否發(fā)現(xiàn)或者知道權(quán)利發(fā)生的事實(shí)的時(shí)間或者現(xiàn)實(shí)期待起訴人可以行使權(quán)利的時(shí)間作為基準(zhǔn)。參見:肖澤晨.我國行政案件起訴期限的起算[J].清華法學(xué)，2013(1):66-69.規(guī)定，有學(xué)者提出：“將我國《行政訴訟法》規(guī)定的短時(shí)效期間的起算日‘知道作出具體行政行為之日’解釋為可以期待起訴人提起訴訟的必備原因都具備之日?！边M(jìn)一步解釋為，“如果起訴人只知道具體行政行為的部分內(nèi)容,因而不足以讓其以具體行政行為違法并帶來損害為由提起訴訟的,起訴期限就不開始計(jì)算。”[2]從這一觀點(diǎn)來看，具體行政行為內(nèi)容是否全面充分，判斷權(quán)不在立法，亦不在行政機(jī)關(guān)，而在于行政相對(duì)人，在于行政相對(duì)人能否通過該內(nèi)容產(chǎn)生以具體行政行為違法為由提起訴訟的期待。能產(chǎn)生，則適用“知道具體行政行為”這一條款中3個(gè)月的短時(shí)效，訴訟期限起算點(diǎn)以知道之日計(jì)算；不能產(chǎn)生，則適用“不知道具體行政行為內(nèi)容”的長時(shí)效，訴訟期限起算點(diǎn)以行政行為作出之日起計(jì)算。*該文撰寫于《行政訴訟法》修改之前，故關(guān)于期限部分的規(guī)定仍延用修改前的規(guī)定。

這一解釋的提出不僅有助于捋順“知道”行政行為作出和訴權(quán)行使之間的邏輯關(guān)系，亦有效保護(hù)行政相對(duì)人的實(shí)體權(quán)利，監(jiān)督違法行政行為。但該解釋適用于我國的司法實(shí)踐，還會(huì)面臨如下幾個(gè)問題：

(一)當(dāng)事人主義與職權(quán)主義之爭

基于對(duì)訴愿程序的控制主體不同，訴愿程序適用的原則截然不同。訴愿程序的開啟以至于結(jié)束，主控權(quán)在訴愿人，稱之為當(dāng)事人主義。操控權(quán)在審議機(jī)關(guān)(法院)，則稱之為職權(quán)主義。*關(guān)于當(dāng)事人主義和職權(quán)主義的具體論述，參見：翁岳生.行政法：下冊(cè)[M].北京：中國法制出版社，2002:1268-1270.將行政行為內(nèi)容是否全面的判斷權(quán)賦予行政相對(duì)人，由其決定是否導(dǎo)致“訴因”的出現(xiàn)進(jìn)而決定起訴期限的起算，法院在其中雖有審查的成分，但基本以行政相對(duì)人為核心來決定訴訟期限的走向，體現(xiàn)出強(qiáng)烈的“權(quán)利保護(hù)”色彩，可以說是當(dāng)事人主義的集中表現(xiàn)。我國的《行政訴訟法》中亦有對(duì)當(dāng)事人主義原則的適用，但范圍很小，除了原告的起訴、撤訴等少數(shù)程序外，基本皆用職權(quán)主義。同時(shí)與民事訴訟不同，行政訴訟中原告的起訴與法院的受理緊密聯(lián)系，起訴期限作為起訴是否符合法定條件之一受到法院嚴(yán)格的審查。雖然保護(hù)行政相對(duì)人權(quán)利是民主國家強(qiáng)調(diào)個(gè)人權(quán)利在訴訟制度中的體現(xiàn)，亦作為一國行政訴訟制度所追求的主要價(jià)值之一，但行政訴訟制度“涉及行政行為是否符合依法行政原則之要求，有其客觀法制符合性與程序進(jìn)行之效率、迅速性與經(jīng)濟(jì)型及公益等之考量”[3]。因此，我國法院在適用《行政訴訟法》起訴期限規(guī)定時(shí)，雖然有對(duì)行政相對(duì)人訴權(quán)保護(hù)的考慮，但更多的是依照客觀法律之規(guī)定及行政效率等因素的考量，依職權(quán)對(duì)起訴期限作出自己的理解，較少受到行政相對(duì)人主觀認(rèn)識(shí)能力的影響。在此情況下，由行政相對(duì)人主觀判斷“訴因”是否“出現(xiàn)”作為起訴期限的起算點(diǎn)較難得到現(xiàn)行司法審查模式和訴訟制度的認(rèn)同。

(二)良好的訴權(quán)保護(hù)與無法律依據(jù)之爭

雖然以“訴因”的“出現(xiàn)”作為行政訴訟期限的起算點(diǎn)能夠充分地保護(hù)行政相對(duì)人的訴權(quán)和實(shí)體權(quán)利，但法院不得不面臨“于法無據(jù)”的現(xiàn)實(shí)困境。例如，2001年頒布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第八條規(guī)定，房屋拆遷管理部門在發(fā)放房屋拆遷許可證的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)將房屋拆遷許可證中載明的拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等事項(xiàng)，以房屋拆遷公告的形式予以公布。在上文所舉的案例中，被告以法定的方式，按照法律的要求將《房屋拆遷許可證》的內(nèi)容予以發(fā)布，可以說該案中行政機(jī)關(guān)對(duì)行政行為內(nèi)容的告知達(dá)到了法律規(guī)定的基本要求，可以認(rèn)定行政相對(duì)人已經(jīng)知道了行政行為。此種情況下，以未能滿足行政相對(duì)人對(duì)行政行為合法要件知情的需要而認(rèn)定行政機(jī)關(guān)對(duì)行政行為內(nèi)容告知不充分，行政相對(duì)人屬于“不知道具體行政行為內(nèi)容”條款，從而適用20年的訴訟長時(shí)效，不論是適用新法還是舊法中的規(guī)定，法院都將因無法律依據(jù)而受到質(zhì)疑。

(三)維權(quán)與濫訴之爭

維權(quán)與濫訴，一者出于公正、正義凌然，一者目的不純、別有用心，兩者似乎應(yīng)該涇渭分明，但現(xiàn)實(shí)中以謀他權(quán)而提此訴的案例并不缺乏*在筆者所在地的高級(jí)人民法院審理的眾多征地拆遷案件中，出現(xiàn)行政相對(duì)人起訴行政機(jī)關(guān)征地過程中的所有行政行為的系列案件，行政相對(duì)人雖提起不同類型的行政訴訟案件，但最終的訴求大多為獲取更多的征地及拆遷補(bǔ)償，這種現(xiàn)象較為普遍。，因?yàn)閷?duì)應(yīng)實(shí)體權(quán)利的程序權(quán)利的喪失而轉(zhuǎn)尋它徑，曲線救國的訴訟策略，造成司法在回應(yīng)權(quán)利保護(hù)訴求之時(shí)，亦將當(dāng)事人訴之利益等因素考慮進(jìn)去，以免將司法淪為當(dāng)事人以維權(quán)之名行濫訴之實(shí)的工具。將足夠期待訴訟“訴因”的“出現(xiàn)”作為行政訴訟的起算點(diǎn)，對(duì)違法行為的追求可能會(huì)經(jīng)過相當(dāng)長的時(shí)間。在這一段時(shí)間里，原先的行政行為會(huì)被后續(xù)的行政行為所湮沒，行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)經(jīng)過重新調(diào)整，其與最初的行政行為的關(guān)系將愈發(fā)微弱。以前文所舉案例為例，根據(jù)證據(jù)材料顯示，該案原告在其房屋被拆遷后，按時(shí)住進(jìn)了被告依承諾建設(shè)的安置房，此后，原告的投訴均圍繞安置房的相關(guān)問題而進(jìn)行，此種情況下原告就最初的拆遷許可行為提起訴訟，直接訴訟利益的缺乏將引發(fā)對(duì)其訴訟目的的懷疑。

三、解決之道二：以行政訴訟類型化為基準(zhǔn)的起訴期限

從“訴因”出現(xiàn)的角度解決行政訴訟期限起算點(diǎn)的問題，雖然有利于行政相對(duì)人訴權(quán)的保護(hù)及對(duì)行政行為的監(jiān)督，并且勿需對(duì)行政訴訟制度做大的調(diào)整，但這樣的解讀給司法審判實(shí)踐帶來的難題也不小。對(duì)此，筆者將目光投向與我國行政訴訟制度和司法傳統(tǒng)更為接近的德國，研究其相關(guān)制度的規(guī)定對(duì)我國是否有借鑒意義。

以行政訴訟類型化見稱的德國，整個(gè)行政訴訟制度的設(shè)計(jì)均建構(gòu)在對(duì)不同類型訴訟的基礎(chǔ)之上，與我國以撤銷之訴為中心來統(tǒng)一規(guī)定適用各種不同類型行政行為的訴訟制度不同，德國撤銷之訴雖然地位重要，但在實(shí)質(zhì)裁判條件和訴的適法性、訴的理由具備性等方面，德國行政訴訟法均區(qū)分為撤銷之訴、義務(wù)之訴、停止作為之訴、一般的給付之訴、確認(rèn)之訴來分別規(guī)定。其中，作為訴的適法性條件之一的起訴期限也因?yàn)樵V的類型不同而被分別規(guī)定。根據(jù)規(guī)定，撤銷之訴的起訴期限為行政行為公布之日起1個(gè)月內(nèi)；義務(wù)之訴分為兩種情況：作為(行政機(jī)關(guān)作出否定決定)適用行政行為作出否定決定之日起1個(gè)月內(nèi)，不作為(行政機(jī)關(guān)不予答復(fù))適用提出申請(qǐng)之日起3個(gè)月內(nèi)；停止作為之訴，無明確的期限規(guī)定，除了原告已經(jīng)在較長時(shí)期內(nèi)沒有反對(duì)地忍受了一種事實(shí)上的不利影響等特殊情況，訴權(quán)權(quán)利一般不會(huì)因期限的規(guī)定而喪失；一般的給付之訴和確認(rèn)之訴均無期限要求，換言之，不必遵守起訴期限規(guī)定。

給付之訴和確認(rèn)之訴不適用起訴期限的原因和該類訴訟的標(biāo)的有關(guān)，給付訴訟時(shí)行政相對(duì)人以依法產(chǎn)生的給付請(qǐng)求權(quán)主張行政機(jī)關(guān)履行給付義務(wù)，確認(rèn)訴訟”旨在澄清各種迥然不同的問題和法律關(guān)系”。[4]311“當(dāng)事人提起這兩類訴訟的結(jié)果無論如何,都既不會(huì)直接導(dǎo)致既有的法律關(guān)系發(fā)生變動(dòng),也不會(huì)直接形成新的法律秩序”，與行政訴訟起訴期限設(shè)置目的——維護(hù)法律關(guān)系和社會(huì)秩序，并不沖突，因此，“撤銷訴訟適用起訴期限頂理成章,而給付訴訟、確認(rèn)訴訟等適用起訴期限的理由卻并不存在”[5]。當(dāng)然，沒有起訴期限限制并不說明原告永遠(yuǎn)不會(huì)喪失訴訟權(quán)利，使得被告永遠(yuǎn)都難以獲得“平靜利益”，德國在各類訴訟中均對(duì)原告訴權(quán)的具備有較高的要求，在確認(rèn)之訴中尤其對(duì)各種確認(rèn)訴訟中原告的確認(rèn)利益有單獨(dú)要求，“盡快確認(rèn)”被作為“時(shí)間上的因素”與主觀因素(正當(dāng)利益)一起作為請(qǐng)求法院進(jìn)行確認(rèn)法律關(guān)系的前提要件。[4]311

可見德國《行政訴訟法》中對(duì)于起訴期限的規(guī)定是與其訴訟類型化制度相匹配或者相統(tǒng)一的。針對(duì)不同行政行為的類型，對(duì)立法價(jià)值做不同的傾斜，適用不同的起訴期限規(guī)定，并輔之以原告資格等制度的規(guī)定，使得德國行政訴訟起訴期限制度呈現(xiàn)出形式多樣但適用中卻井然有序的局面。雖然從局部看，保障當(dāng)事人訴權(quán)和追求行政秩序穩(wěn)定的立法價(jià)值在不同行為類型上有不同側(cè)重，但從整體來看，基本做到了兼顧。我國《行政訴訟法》尚未建立起訴訟類型化制度，欲借鑒德國行政訴訟起訴期限的規(guī)定將對(duì)我國現(xiàn)有的行政訴訟制度作出較大調(diào)整，但從長遠(yuǎn)著眼，德國的規(guī)定對(duì)我國仍具有重大的現(xiàn)實(shí)意義，并且我國也具備一定的實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)，理由如下：

一是我國行政訴訟制度的建構(gòu)以德國為首的大陸法系的理論和制度設(shè)計(jì)為主。雖然我國沒有建立行政訴訟類型化的制度，但整體上的司法傳統(tǒng)和制度與德國的司法制度具有一定的相容性。二是我國《行政訴訟法》對(duì)行政訴訟類型化預(yù)留了空間。我國《行政訴訟法》雖未直接明確規(guī)定行政訴訟類型化，但根據(jù)受案范圍與判決內(nèi)容一部分的規(guī)定，可以將訴分類為確認(rèn)之訴、變更之訴、撤銷之訴、履行之訴，雖然這種類型化的分類探討目前主要在學(xué)理界展開，法律規(guī)定及司法實(shí)務(wù)中，在起訴條件、證據(jù)規(guī)則、法院審理規(guī)則等方面仍適用統(tǒng)一的規(guī)定，但立法中對(duì)不同的行政行為及被告的特殊性設(shè)定相應(yīng)的判決形式，可以說是對(duì)整個(gè)行政訴訟類型化制度預(yù)留了一定空間。三是新型行政行為的出現(xiàn)為我國走向行政訴訟類型化提供試驗(yàn)田。2008年《政府信息公開條例》頒行之后，政府信息公開案件呈逐年增長趨勢進(jìn)入司法程序，政府信息公開行為在作出程序、表現(xiàn)形式、對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益的影響等方面均區(qū)別于傳統(tǒng)行政行為，法院在司法審理中亦面臨著新的問題，為此最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》，從受案范圍、起訴條件、被告的確定、證據(jù)規(guī)則、判決形式等方面做出了專門的規(guī)定*參見《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》。，可以說政府信息公開案件的審理規(guī)則已呈現(xiàn)出區(qū)別與其他傳統(tǒng)行政行為審理規(guī)則的特點(diǎn)，對(duì)該類案件的審理將為我國行政訴訟類型化制度的確立積累經(jīng)驗(yàn)。

四、行政訴訟起訴期限制度的重構(gòu)

綜上，出于制度相容性的考慮及從根本上理順我國行政訴訟類型關(guān)系的長遠(yuǎn)考慮，以行政訴訟類型化為基礎(chǔ)的行政訴訟起訴期限的設(shè)置，讓行政訴訟起訴期限制度所承載的立法價(jià)值更為單一化，即督促權(quán)利人及時(shí)行使權(quán)力，維護(hù)行政秩序穩(wěn)定性。巡此思路，對(duì)我國的行政訴訟起訴期限制度的重構(gòu)作如下建議：

第一，在起訴期限制度的確立模式上以整個(gè)行政訴訟類型化為依托，改變現(xiàn)在起訴期限適用于所有訴訟類型“一刀切”的模式。“行政訴訟法之所以出現(xiàn)上述問題，就是因?yàn)闆]有看到各種不同訴訟請(qǐng)求的差別、采用一元化的標(biāo)準(zhǔn)造成的”[6]10不同的訴訟類型設(shè)計(jì)對(duì)應(yīng)的起訴期限。可以說，在區(qū)分行政訴訟類型的基礎(chǔ)上，將行政訴訟起訴期限對(duì)應(yīng)于每一種具體的訴訟類型而做單獨(dú)的規(guī)定，使行政訴訟期限制度能夠有效應(yīng)對(duì)各種不同訴訟對(duì)起訴期限提出的要求，是解決我國行政訴訟起訴期限問題的良方。對(duì)于我國的行政訴訟類型的確立，學(xué)者們提出過多種方案，如薛剛凌教授認(rèn)為,我國的行政訴訟可以擴(kuò)展為兩大類、七種具體類型。*其中個(gè)人救濟(jì)訴訟包括糾正違法行為訴訟、當(dāng)事人訴訟、行政賠償訴訟及行政合同訴訟四類; 公法秩序訴訟則包括公民監(jiān)督訴訟、國家監(jiān)督訴訟及執(zhí)行訴訟三類。參見：蔡志方. 行政救濟(jì)法新論[M]. 臺(tái)北: 元照出版公司，2000:172.雖然有學(xué)者認(rèn)為“在當(dāng)下行政訴訟類型體系的重構(gòu)中,撤銷訴訟、課予義務(wù)訴訟、一般給付訴訟和確認(rèn)訴訟四種類型的劃分逐漸成為學(xué)界的共識(shí)”[7]，但筆者對(duì)訴訟類型的劃分更傾向于司法實(shí)務(wù)界的學(xué)者主張的撤銷之訴、確認(rèn)之訴和給付之訴這三種基本類型，因?yàn)椤八鼈兓旧虾w了當(dāng)事人能夠提出的所有權(quán)利請(qǐng)求以及救濟(jì)的方式”[6]14。筆者亦以此對(duì)具體的訴訟期限作出規(guī)定。對(duì)于撤銷之訴，以“行政行為的作出”為期限起算點(diǎn)，考慮到撤銷之后對(duì)行政秩序的推翻，起訴期限不宜規(guī)定過長，以“行政行為作出”之日起1個(gè)月為宜，并不輔之以任何例外的規(guī)定。對(duì)于確認(rèn)之訴，因?yàn)椴粫?huì)對(duì)既有的行政秩序產(chǎn)生影響，故而不作起訴期限方面的限制，但對(duì)于可能被濫用的確認(rèn)之訴，尤其在確認(rèn)利益的認(rèn)定方面則將時(shí)間因素考慮進(jìn)去，防止“法院有悖于其本來職能地變成法律問題的咨詢或者鑒定部門”[4]318。具體設(shè)計(jì)上可以參考德國的做法，把時(shí)間因素置于原告享有確認(rèn)利益從而具備訴權(quán)的內(nèi)容之一做以要求。對(duì)于給付之訴，具體包括一般的給付之訴、義務(wù)之訴和停止作為之訴，其中一般的給付之訴和停止作為之訴均不作起訴期限上的要求，義務(wù)之訴分為兩種情況，對(duì)于行政機(jī)關(guān)明確以作為形式予以拒絕的，可適用撤銷之訴的起訴期限，以“行政行為作出之日”起計(jì)算，如行政機(jī)關(guān)以不作為的形式(不予答復(fù)、沉默等)，起訴期限可參照撤銷之訴的規(guī)定，期限予以適當(dāng)延長，起訴期限以“提出申請(qǐng)之日”起計(jì)算。

第二，以更具操作性的客觀標(biāo)準(zhǔn)作為起算點(diǎn)。新修改的《行政訴訟法》以“行政行為作出之日”作為起算點(diǎn)雖然較之舊法更易于判斷和把握，但何為行政行為的“作出”在實(shí)踐中仍不免存在不同的理解。因此，建議將該標(biāo)準(zhǔn)改為“行政行為公布之日或提出申請(qǐng)之日”作為行政訴訟起算點(diǎn)，使起算點(diǎn)的計(jì)算更為客觀，避免了在本該清楚明了的程序技術(shù)問題上產(chǎn)生認(rèn)定的困難。

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[責(zé)任編輯：鄭繼湯]

收稿日期:2016-05-06

作者簡介:劉芳(1979-)，女，天津人，中共福建省委黨校法學(xué)教研部講師； 史寅超(1974-)，男，廣東揭陽人，福建省高級(jí)人民法院行政審判庭審判員。

中圖分類號(hào)：D925.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-3199(2016)04-0055-07

Reconstructing Time Bar of Administrative Procedure:Based on Comparing“Cause of Action” with “Classification of Administrative Procedure”

LIU Fang1, SHI Yin-chao2

(1.Department of Law, Fujian Provincial Party School, Fuzhou 350001, Fujian, China;2.Administrative Tribunal, Higher People’s Court of Fujian Province, Fuzhou 350001, Fujian, China)

Abstract:Time bar of administrative procedure has double value of protecting the rights to appeal of the administrative counterpart and maintaining the administrative order. In the latest revision of The Administrative Litigation Law, the time when the administrative act is done is taken as the starting point of the prosecution, which is easier to grasp in judicial review, but the standard ignores the administrative counterpart's cognition whether his interests are violated, and this cognition will greatly affect the administrative counterpart to exercise his rights to appeal. Therefore, it is inevitable to weaken the right protection of the administrative counterpart in the maintenance of the administrative order. Based on comparing “Cause of Action” with “the classification of administrative procedure”, we should take the date of promulgation of administrative act or the date of the application as the starting point, use rules of administrative proceedings classification on prosecution deadline for reference and perfect the system of administrative proceedings prosecution deadline in our country.

Key words:time bar of administrative procedure; cause of action; classification; administrative procedure