任丙強(qiáng)，王俊景

(北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100191)

?

我國(guó)工業(yè)園區(qū)環(huán)境污染:制度缺陷、邏輯與治理

任丙強(qiáng)，王俊景

(北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100191)

摘要：當(dāng)前我國(guó)工業(yè)園區(qū)在規(guī)劃?rùn)C(jī)制、招商機(jī)制、環(huán)保機(jī)制等方面的缺陷導(dǎo)致了較為嚴(yán)重的環(huán)境污染；從深層邏輯來(lái)看，工業(yè)園區(qū)作為一種制度契合了地方政府經(jīng)濟(jì)財(cái)政需求、政績(jī)需求和產(chǎn)業(yè)升級(jí)需求，但基于“發(fā)展主義”之上的工業(yè)園區(qū)制度卻內(nèi)在地與環(huán)境保護(hù)相沖突。為有效治理工業(yè)園區(qū)的環(huán)境污染，政府應(yīng)完善對(duì)地方官員的績(jī)效考核機(jī)制，重構(gòu)工業(yè)園區(qū)環(huán)保機(jī)制，對(duì)工業(yè)園區(qū)進(jìn)行升級(jí)改造以及利用市場(chǎng)化工具，使工業(yè)園走向一條生態(tài)環(huán)保和經(jīng)濟(jì)繁榮并行不悖的可持續(xù)發(fā)展之路。

關(guān)鍵詞：工業(yè)園區(qū)；環(huán)境污染；生態(tài)環(huán)境

2014年，騰格里工業(yè)園區(qū)環(huán)境污染事件被曝光。[1]實(shí)際上，在我國(guó)工業(yè)園區(qū)大發(fā)展的背景下，騰格里沙漠污染事件遠(yuǎn)非個(gè)案。中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)在對(duì)8省工業(yè)園進(jìn)行實(shí)地調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，工業(yè)園區(qū)環(huán)境污染問(wèn)題極為普遍和嚴(yán)峻：在被調(diào)查的18家工業(yè)園區(qū)中，涉及水污染的有18家，占100%；涉及大氣污染的有14家，約占78%；涉及固體廢棄物污染的有3家，約占17%。[2]

在我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的背景下，如何使工業(yè)園區(qū)在促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，降低其對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的負(fù)面影響，已成為了一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。因此，本文將致力于探討工業(yè)園區(qū)環(huán)境污染產(chǎn)生的制度缺陷與深層邏輯，并提出治理的對(duì)策建議，以期能夠?qū)I(yè)園區(qū)環(huán)境治理起到一定的借鑒作用。

一、我國(guó)工業(yè)園區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀

工業(yè)園區(qū)一般是指為了實(shí)現(xiàn)工業(yè)發(fā)展目標(biāo)，由人為規(guī)劃來(lái)吸引企業(yè)和各種生產(chǎn)要素，從而聚集形成的特殊經(jīng)濟(jì)空間[3-4]，主要包括經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、出口加工區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)等。*本文論及的工業(yè)園區(qū)是指除了生態(tài)工業(yè)園區(qū)之外的傳統(tǒng)工業(yè)園區(qū)，即第一代經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和第二代高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。作為發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要載體和創(chuàng)新手段，我國(guó)工業(yè)園區(qū)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。

從1979年建立深圳蛇口工業(yè)區(qū)開始，我國(guó)工業(yè)園區(qū)建設(shè)已走過(guò)了30多年的歷程。在積極的招商引資政策之下，各級(jí)政府對(duì)工業(yè)園區(qū)內(nèi)企業(yè)實(shí)施了稅收、土地方面的優(yōu)惠政策，吸引了企業(yè)投資，形成國(guó)家級(jí)、省級(jí)、縣級(jí)甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)等各個(gè)層級(jí)的工業(yè)園區(qū)。工業(yè)園區(qū)的發(fā)展模式很大程度上簡(jiǎn)化了企業(yè)的行政審批程序，降低經(jīng)營(yíng)成本，從而推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。然而，過(guò)快的工業(yè)園區(qū)建設(shè)導(dǎo)致很多園區(qū)缺乏規(guī)劃、濫用土地、缺乏特色等突出問(wèn)題。2003年，國(guó)務(wù)院暫停審批各類開發(fā)區(qū)，并對(duì)全國(guó)各類園區(qū)進(jìn)行清理整頓和審核，并于2007年由國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)土資源部、建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布了《中國(guó)開發(fā)區(qū)審核公告目錄(2006年版)》。通過(guò)這次審核的國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)有222個(gè)，省級(jí)開發(fā)區(qū)有1 346個(gè)。[5]隨著工業(yè)園區(qū)的發(fā)展，國(guó)家級(jí)工業(yè)園區(qū)數(shù)量不斷增加，但省級(jí)工業(yè)園區(qū)數(shù)量基本保持了穩(wěn)定。截止2014年，國(guó)家級(jí)工業(yè)園區(qū)達(dá)到478個(gè)，省級(jí)各類開發(fā)區(qū)有1 170個(gè)，而全國(guó)范圍內(nèi)各類工業(yè)園區(qū)大約22 000個(gè)。[6]68

經(jīng)長(zhǎng)期的實(shí)踐，工業(yè)園區(qū)的兩個(gè)重要問(wèn)題凸顯出來(lái)。第一，工業(yè)園區(qū)內(nèi)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力降低。傳統(tǒng)工業(yè)園區(qū)主要依賴于企業(yè)規(guī)模和數(shù)量，注重量的快速擴(kuò)展而忽視質(zhì)的提升[6]70，在工業(yè)園區(qū)發(fā)展初期，低技術(shù)、低附加值、高耗能的企業(yè)成為工業(yè)園區(qū)的重要構(gòu)成部分。直到目前，西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)以及省級(jí)以下的很多工業(yè)園區(qū)仍舊存在這種狀況。其結(jié)果導(dǎo)致很多工業(yè)園區(qū)發(fā)生嚴(yán)重的同質(zhì)化問(wèn)題，重復(fù)建設(shè)、惡性競(jìng)爭(zhēng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，并且形成了嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)剩。土地成本、人力成本提高以及國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)加劇更加弱化了園區(qū)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。第二，工業(yè)園區(qū)環(huán)境污染嚴(yán)重，導(dǎo)致區(qū)域性的生態(tài)惡化。很多工業(yè)園區(qū)內(nèi)企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模小，并且相互之間缺乏產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)系，資源無(wú)法循環(huán)利用，反而存在著交叉污染和復(fù)合污染；同時(shí)，園區(qū)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施不完善，廢物收集率低，且缺乏經(jīng)濟(jì)、高效污染治理技術(shù)等，污染物排放總量無(wú)法得到有效控制。[7]這些工業(yè)園區(qū)往往是簡(jiǎn)單地依賴土地資源來(lái)聚集企業(yè)，缺乏完善的環(huán)境考量和污染處理設(shè)施，從而形成巨大的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)上述問(wèn)題，我國(guó)工業(yè)園區(qū)的轉(zhuǎn)型形成了兩種主要路徑：一是工業(yè)園區(qū)的轉(zhuǎn)型和技術(shù)升級(jí)；二是低碳生態(tài)園區(qū)建設(shè)。然而，截止到2014年，通過(guò)環(huán)保部驗(yàn)收的國(guó)家生態(tài)工業(yè)園區(qū)僅為26家。[8]即使一些以“低碳”“生態(tài)”“循環(huán)”等命名的工業(yè)園區(qū)仍舊存在著一些嚴(yán)重的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。目前工業(yè)園區(qū)的環(huán)境污染現(xiàn)象并非完全是因?yàn)楣I(yè)園區(qū)的發(fā)展階段而導(dǎo)致的，也難以通過(guò)簡(jiǎn)單的技術(shù)升級(jí)而解決，因此本文從工業(yè)園區(qū)自身機(jī)制和地方行政體制兩方面探尋其原因，并提出具有一定針對(duì)性的解決措施。

二、我國(guó)工業(yè)園區(qū)環(huán)境污染的制度缺陷

工業(yè)園區(qū)環(huán)境污染與其自身的一些機(jī)制和因素密切相關(guān)，主要包括園區(qū)規(guī)劃、招商機(jī)制以及環(huán)保機(jī)制三個(gè)方面。

(一)工業(yè)園區(qū)規(guī)劃因素

園區(qū)規(guī)劃是工業(yè)園區(qū)建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，也是影響園區(qū)環(huán)境生態(tài)質(zhì)量的重要因素。在我國(guó)眾多工業(yè)園區(qū)的建設(shè)過(guò)程中，工業(yè)園區(qū)規(guī)劃存在如下問(wèn)題：第一，一些地方政府為了加快工業(yè)園區(qū)項(xiàng)目的建設(shè)，在規(guī)劃方面往往缺乏科學(xué)系統(tǒng)的論證，過(guò)于注重經(jīng)濟(jì)效益，而欠缺環(huán)境和生態(tài)的綜合考量。工業(yè)園區(qū)管理機(jī)構(gòu)對(duì)園區(qū)環(huán)境承載力缺乏認(rèn)識(shí)，過(guò)分注重了園區(qū)企業(yè)的數(shù)量、規(guī)模和效益，卻常常忽視大量企業(yè)聚集所產(chǎn)生的環(huán)境壓力，導(dǎo)致該區(qū)域無(wú)法承載過(guò)量污染排放而使環(huán)境急劇惡化；與此同時(shí)，工業(yè)園區(qū)建設(shè)缺乏環(huán)保配套，或者環(huán)保配套設(shè)施無(wú)法滿足園區(qū)企業(yè)的需求，加劇了某些工業(yè)園區(qū)的污染。園區(qū)規(guī)劃的不合理之處還體現(xiàn)在沒(méi)有從產(chǎn)業(yè)鏈角度對(duì)園區(qū)內(nèi)上下游企業(yè)進(jìn)行合理配置，企業(yè)的排放廢料沒(méi)有被充分回收再利用。很多不具備建設(shè)條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊在重復(fù)建設(shè)工業(yè)園區(qū)，接收了眾多污染企業(yè)而從客觀上加劇了污染向鄉(xiāng)村的擴(kuò)散。第二，工業(yè)園區(qū)規(guī)劃的封閉性決策機(jī)制，缺乏公眾的有效參與，忽視園區(qū)周邊居民的利益。工業(yè)園區(qū)規(guī)劃和企業(yè)引進(jìn)缺乏相關(guān)信息的公開，也沒(méi)有吸納附近公眾的參與，較少考慮到附近居民的環(huán)境權(quán)益。尤其是一些深入到鄉(xiāng)村的工業(yè)園區(qū)給附近居民帶來(lái)了嚴(yán)重的健康損害，引發(fā)周邊居民對(duì)工業(yè)園區(qū)企業(yè)的強(qiáng)烈不滿，甚至發(fā)生環(huán)境群體性事件。浙江東陽(yáng)畫水事件和廣西岑溪市波塘鎮(zhèn)事件，均是由于工業(yè)園區(qū)規(guī)劃布局不合理造成周邊環(huán)境污染而引發(fā)的環(huán)境群體性事件。[9]

(二)工業(yè)園區(qū)招商機(jī)制

工業(yè)園區(qū)招商機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)是影響園區(qū)環(huán)境狀況的第二個(gè)重要因素。這主要體現(xiàn)在以下方面：一是招商引資指標(biāo)的考核機(jī)制使得入園企業(yè)環(huán)保技術(shù)水平良莠不齊。在工業(yè)園建設(shè)初期，地方政府為了快速吸引投資，將園區(qū)招商指標(biāo)進(jìn)行分解，政府機(jī)構(gòu)人員需要完成招商引資指標(biāo)，否則便面臨著績(jī)效考核方面的懲罰。動(dòng)員式的招商引資使得很多官員迫于壓力而千方百計(jì)引入各種企業(yè)，根本無(wú)暇顧及企業(yè)的環(huán)保狀況。這是早期工業(yè)園區(qū)產(chǎn)生環(huán)境污染的一個(gè)重要原因。當(dāng)前這種招商模式雖然已發(fā)生較大改變，但污染的治理卻是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程。二是園區(qū)管理者沒(méi)有真正重視環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。為了創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，工業(yè)園區(qū)管理者簡(jiǎn)化了企業(yè)投資的行政程序，提供各種政策優(yōu)惠，甚至將降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)作招商引資的優(yōu)惠條件。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和園區(qū)污染的加劇，那些處于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的工業(yè)園開始提高環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，著手治理環(huán)境污染。然而，很多西部地區(qū)的工業(yè)園區(qū)管理者仍舊熱衷于粗放型的發(fā)展思路，對(duì)高污染、高耗能企業(yè)開綠燈。三是招商指標(biāo)的科學(xué)性和系統(tǒng)性不足。一個(gè)科學(xué)合理的招商評(píng)估指標(biāo)應(yīng)當(dāng)包括企業(yè)效益、環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)相關(guān)度和科技水平等，并對(duì)不同指標(biāo)賦予權(quán)重來(lái)綜合衡量。很多工業(yè)園區(qū)管理者試圖吸引優(yōu)質(zhì)企業(yè)，但受制于自身能力不足，不能科學(xué)合理地建立和應(yīng)用相關(guān)招商指標(biāo)，企業(yè)選擇較為隨意，從而增加了園區(qū)環(huán)境和生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。

(三)工業(yè)園區(qū)環(huán)保機(jī)制

工業(yè)園區(qū)的環(huán)保機(jī)制與工業(yè)園區(qū)自身的管理體制密切相關(guān)。目前我國(guó)工業(yè)園區(qū)基本上形成了管委會(huì)、企業(yè)型和混合型等三種主要的管理體制，且絕大多數(shù)工業(yè)園區(qū)采取了管理委員會(huì)模式。[10]在管委會(huì)模式中，園區(qū)管理機(jī)構(gòu)作為當(dāng)?shù)卣呐沙鰴C(jī)構(gòu)，具有相當(dāng)大的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和相應(yīng)的行政管理職能。然而，管委會(huì)在機(jī)構(gòu)設(shè)置上并不與政府一一對(duì)應(yīng)，為了實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)的目標(biāo)，大多數(shù)管委會(huì)沒(méi)有專門的環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)，僅僅指派幾個(gè)人負(fù)責(zé)環(huán)境工作；同時(shí)管委會(huì)作為準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)，在環(huán)境監(jiān)管權(quán)限上也存在限制。以江西省為例，江西省“全省僅有16%的工業(yè)園區(qū)在園區(qū)設(shè)置有專門的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，其余大部分工業(yè)園區(qū)沒(méi)有專門的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，僅依靠1～2名兼職工作人員，負(fù)責(zé)對(duì)接環(huán)保部門。”[11]在這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置下，一方面，工業(yè)園內(nèi)環(huán)保機(jī)構(gòu)缺乏或者力量薄弱，無(wú)法承擔(dān)起園區(qū)環(huán)境管理的責(zé)任，不能切實(shí)落實(shí)國(guó)家的環(huán)境政策和環(huán)境監(jiān)管職責(zé)；另一方面，管委會(huì)的職責(zé)更傾向于經(jīng)濟(jì)管理，為園區(qū)企業(yè)提供有關(guān)投資環(huán)境方面的服務(wù)，與環(huán)境監(jiān)管職能有一定的沖突。因此，管委會(huì)內(nèi)部人員的環(huán)境工作不夠獨(dú)立，易于陷入一種敷衍和不作為的狀態(tài)。在企業(yè)型模式中，園區(qū)管理機(jī)構(gòu)主要是負(fù)責(zé)工業(yè)園區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而環(huán)境監(jiān)管責(zé)任仍舊由地方政府相關(guān)部門承擔(dān)。相比較來(lái)看，這種模式更加適合相關(guān)環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)的政策執(zhí)行。然而，目前企業(yè)型模式數(shù)量較少，而且也受制于地方政府的環(huán)境意愿。從環(huán)境監(jiān)管角度看，工業(yè)園區(qū)的環(huán)境政策執(zhí)行不力，監(jiān)管較為薄弱。

因此，工業(yè)園區(qū)規(guī)劃、招商機(jī)制不合理和環(huán)保監(jiān)管薄弱等問(wèn)題導(dǎo)致了園內(nèi)企業(yè)的機(jī)會(huì)主義行為。企業(yè)不愿投資污染處理設(shè)施，而是試圖通過(guò)隱瞞、共謀等方式逃避監(jiān)管。有些工業(yè)園區(qū)缺乏污染處理設(shè)施或者污染處理不達(dá)標(biāo)；或者工業(yè)園區(qū)污染處理基本設(shè)施相對(duì)齊全，但因處理成本高或者技術(shù)原因而被擱置廢棄；同時(shí)也存在企業(yè)通過(guò)偷排方式逃避政府環(huán)境監(jiān)管的現(xiàn)象。企業(yè)的機(jī)會(huì)主義行為固然是利益最大化策略下的理性行為，同時(shí)也反映出工業(yè)園區(qū)自身機(jī)制所存在的一些問(wèn)題。

三、我國(guó)工業(yè)園區(qū)環(huán)境污染的深層邏輯

盡管工業(yè)園區(qū)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的負(fù)面影響日益顯著，由此導(dǎo)致的環(huán)境群體性事件不斷增長(zhǎng)，但工業(yè)園區(qū)建設(shè)熱潮卻并未消減。實(shí)際上，工業(yè)園區(qū)在規(guī)劃?rùn)C(jī)制、招商機(jī)制和環(huán)保機(jī)制方面的缺陷導(dǎo)致的環(huán)境污染均體現(xiàn)出工業(yè)園區(qū)建設(shè)呈現(xiàn)出的以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的“發(fā)展主義”特征。因此，工業(yè)園區(qū)環(huán)境污染深層邏輯在于工業(yè)園區(qū)契合了地方政府經(jīng)濟(jì)財(cái)政需求、政績(jī)需求和產(chǎn)業(yè)升級(jí)需求，或者說(shuō)工業(yè)園區(qū)作為一種制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)了與地方政府“發(fā)展主義”的最佳“耦合”?！鞍l(fā)展”也已成為“全部社會(huì)行動(dòng)和制度系統(tǒng)最終的正當(dāng)性依據(jù)”。[12]在這種邏輯思路下，工業(yè)園區(qū)的制度缺陷及環(huán)境污染的所謂原因?qū)嵸|(zhì)上是“發(fā)展主義”思路下的一種結(jié)果；而環(huán)境污染則是這種邏輯下的最終表現(xiàn)形式。

(一)工業(yè)園區(qū)是地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)和增加財(cái)政收入的手段

當(dāng)工業(yè)園區(qū)發(fā)展和環(huán)境生態(tài)保護(hù)存在矛盾的情況下，地方政府往往傾向于選擇前者，因?yàn)楣I(yè)園區(qū)已經(jīng)成為很多地方政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和增加財(cái)政收入的最主要手段。這主要體現(xiàn)在以下方面：一是園區(qū)企業(yè)能帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高地方政府的GDP，并直接為地方政府提供了可觀的稅收收入。一些大型石油化工項(xiàng)目由于產(chǎn)業(yè)規(guī)模龐大，能帶來(lái)巨額的GDP和豐厚的稅收，尤其受到一些地方政府的青睞。二是工業(yè)園區(qū)往往被規(guī)劃在城市邊緣、城鄉(xiāng)結(jié)合部或者農(nóng)村地區(qū)，土地價(jià)格低，政府的征地成本也相對(duì)低。而政府向工業(yè)企業(yè)招商引資的土地出讓成本遠(yuǎn)高于其征地成本，政府從中賺取了土地價(jià)值提升的差價(jià)。因此，工業(yè)園區(qū)建設(shè)實(shí)質(zhì)上是一種“土地財(cái)政”的隱蔽方式。同時(shí)，工業(yè)園的發(fā)展帶動(dòng)周邊土地價(jià)值提升，而這些土地開發(fā)則又成為地方政府的財(cái)政收入。三是工業(yè)園區(qū)的建設(shè)與發(fā)展能夠促進(jìn)當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)、相關(guān)產(chǎn)業(yè)與服務(wù)業(yè)的興起。因此，從經(jīng)濟(jì)的邏輯來(lái)看，地方政府有充足的動(dòng)力建設(shè)工業(yè)園區(qū)。而環(huán)境政策的嚴(yán)格實(shí)施在現(xiàn)階段無(wú)疑將延緩和降低工業(yè)園區(qū)的發(fā)展速度，影響到地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政稅收。工業(yè)園區(qū)發(fā)展和園區(qū)污染兩者出現(xiàn)矛盾的時(shí)候，地方政府則優(yōu)先考慮工業(yè)園發(fā)展而忽視環(huán)境保護(hù)，使得環(huán)境污染成為工業(yè)園區(qū)發(fā)展的一個(gè)邏輯后果。

(二)工業(yè)園區(qū)建設(shè)滿足地方政府官員的政績(jī)需求

地方政府及官員的行為具有“理性人”特征，行為模式受到中央與地方關(guān)系制度的激勵(lì)與約束，尤其是受到中央對(duì)地方政府官員的績(jī)效考核的影響。這種績(jī)效考核構(gòu)成了“壓力型體制”下的政治激勵(lì)模式。[13]在該種考核模式下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為考核地方官員最重要的指標(biāo)，甚至有時(shí)成為唯一的指標(biāo)。工業(yè)園建設(shè)讓官員交給上級(jí)政府的業(yè)績(jī)更為顯著，是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“亮點(diǎn)”：在經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)方面，GDP增長(zhǎng)、財(cái)政收入增加；在城市化建設(shè)方面，城市化水平提高；在工業(yè)發(fā)展方面，工業(yè)產(chǎn)值增加。因此，從地方官員的政治需求來(lái)看，工業(yè)園建設(shè)不但具有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，同時(shí)也是地方官員的政績(jī)需求。大力建設(shè)與發(fā)展工業(yè)園區(qū)正是地方政府官員這種政績(jī)觀的體現(xiàn)。

(三)工業(yè)園區(qū)建設(shè)符合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的需要

我國(guó)東西部地區(qū)間以及城鄉(xiāng)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，而隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的需求，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在逐漸淘汰落后產(chǎn)能，從而形成了兩個(gè)重要的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過(guò)程：即東部沿海地區(qū)的高污染產(chǎn)業(yè)逐漸向內(nèi)陸和西部轉(zhuǎn)移；城市高污染工業(yè)逐漸向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。伴隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，污染實(shí)質(zhì)上是在區(qū)域內(nèi)和跨區(qū)域空間內(nèi)轉(zhuǎn)移。區(qū)域內(nèi)污染轉(zhuǎn)移是由城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與城鄉(xiāng)差距所導(dǎo)致的，以工業(yè)園區(qū)的形式將污染企業(yè)推到相對(duì)距離城市較遠(yuǎn)的農(nóng)村，既能保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展和稅收不受影響，同時(shí)也能保證城市的相對(duì)良好環(huán)境。這也是城市和農(nóng)村在權(quán)力關(guān)系上不平等的新的體現(xiàn)形式。

由于我國(guó)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)仍處于相對(duì)欠發(fā)達(dá)的狀態(tài)。西部省份仍然在重復(fù)東部地區(qū)工業(yè)園區(qū)發(fā)展初期的策略，不關(guān)心企業(yè)的環(huán)境影響和污染問(wèn)題，走“先污染，后治理”的老路。為了吸引企業(yè)和投資，西部地區(qū)紛紛建設(shè)工業(yè)園區(qū)項(xiàng)目，制定稅收、土地等優(yōu)惠政策，吸引發(fā)達(dá)地區(qū)的污染企業(yè)落戶本地。因此，中西部工業(yè)園區(qū)以及工業(yè)園區(qū)向農(nóng)村地區(qū)的擴(kuò)展是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的一個(gè)必然結(jié)果，客觀上卻促成了區(qū)域內(nèi)與跨區(qū)域的污染轉(zhuǎn)移，加劇了該地區(qū)環(huán)境污染狀況。

從深層次來(lái)看，工業(yè)園區(qū)建設(shè)是地方政府在經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和政治激勵(lì)雙重驅(qū)動(dòng)下的理性選擇，其所帶來(lái)的收益遠(yuǎn)大于付出的環(huán)境成本。因此，工業(yè)園區(qū)建設(shè)并沒(méi)有真正重視環(huán)境污染及其治理問(wèn)題；相反，為了工業(yè)園區(qū)能吸引企業(yè)投資，一些地方政府往往降低環(huán)保要求，以犧牲環(huán)境來(lái)獲得工業(yè)園區(qū)的發(fā)展，結(jié)果導(dǎo)致嚴(yán)重的環(huán)境污染與生態(tài)破壞，環(huán)境污染事件層出不窮。

四、我國(guó)工業(yè)園區(qū)環(huán)境污染的治理措施

工業(yè)園區(qū)的經(jīng)濟(jì)模式促進(jìn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，乃至整個(gè)社會(huì)的繁榮。然而，工業(yè)園區(qū)的環(huán)境污染恰恰削弱和限制了工業(yè)區(qū)模式的優(yōu)勢(shì)。工業(yè)園區(qū)污染治理不僅是我國(guó)環(huán)境治理的重要組成部分，也是園區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和優(yōu)勢(shì)重塑的重要途徑，其治理應(yīng)采取如下措施：

(一)完善政府官員的績(jī)效考核指標(biāo)

我國(guó)的環(huán)境問(wèn)題并不是短期內(nèi)形成的，經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)與環(huán)境污染并存的現(xiàn)象，與中央政府對(duì)地方政府官員的考核制度密切相關(guān)。很長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)我國(guó)實(shí)行的是以GDP為核心的考核方式，這種考核方式被學(xué)者稱為“錦標(biāo)賽模式”。[14]為了更快地獲得職位晉升，官員會(huì)集中各種資源，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從而忽視相對(duì)不重要的考核指標(biāo)，如環(huán)保指標(biāo)。學(xué)者通過(guò)實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，“以GDP為核心的單維激勵(lì)模式造成地方政府忽略環(huán)境保護(hù)的扭曲結(jié)果。只要這種激勵(lì)結(jié)構(gòu)不發(fā)生根本的變化，地方政府就沒(méi)有積極性治理污染、改善生態(tài)環(huán)境。”[15]環(huán)境問(wèn)題的日益嚴(yán)峻要求我國(guó)政府要從根本上改變以往的以GDP為核心的激勵(lì)模式，完善對(duì)地方政府官員的綜合性考核指標(biāo)，尤其是將環(huán)保指標(biāo)納入到地方政府的績(jī)效考核體系中。工業(yè)園區(qū)環(huán)境污染深層問(wèn)題的解決需要依靠政府官員考核體系的改變，塑造地方官員的生態(tài)理念，使其利益取向與行為方式逐步與工業(yè)園區(qū)的生態(tài)環(huán)保保持一致。地方政府官員的生態(tài)理念實(shí)質(zhì)上是園區(qū)其他環(huán)境保障機(jī)制得以順利運(yùn)行的重要前提條件。

(二)從工業(yè)園區(qū)向生態(tài)工業(yè)園區(qū)的升級(jí)改造

目前建成的很多工業(yè)園區(qū)在某種程度上強(qiáng)調(diào)園區(qū)的經(jīng)濟(jì)功能及其生產(chǎn)效率，而忽略了園區(qū)的環(huán)境和生態(tài)目標(biāo)。對(duì)于這些園區(qū)的污染治理主要應(yīng)當(dāng)以園區(qū)的升級(jí)和改造為主，由傳統(tǒng)工業(yè)園區(qū)走向生態(tài)工業(yè)園區(qū)，這種轉(zhuǎn)型應(yīng)關(guān)注以下幾個(gè)方面：第一，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)行園區(qū)重新規(guī)劃，確定生態(tài)環(huán)保目標(biāo)。園區(qū)應(yīng)以企業(yè)排放減量化、廢物資源化、企業(yè)共生化為基本規(guī)劃原則，建立資源循環(huán)利用的工業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境生態(tài)效益的“雙贏”目標(biāo)。第二，要彌補(bǔ)當(dāng)前園區(qū)企業(yè)之間產(chǎn)業(yè)鏈、資源鏈不完整缺陷，建立園區(qū)內(nèi)企業(yè)微觀的產(chǎn)業(yè)鏈和資源循環(huán)利用系統(tǒng)。工業(yè)園區(qū)應(yīng)針對(duì)自身狀況按照產(chǎn)業(yè)鏈和資源匹配度引進(jìn)不同類型企業(yè)，重新整合內(nèi)部產(chǎn)業(yè)、資源、水、廢物等要素，實(shí)現(xiàn)這些要素內(nèi)部流動(dòng)和循環(huán)利用機(jī)制，盡可能實(shí)現(xiàn)園區(qū)廢水、廢棄物等回收再利用，逐步進(jìn)行產(chǎn)業(yè)和技術(shù)升級(jí)。同時(shí)，不同園區(qū)之間也應(yīng)建立相互關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)鏈和資源循環(huán)利用系統(tǒng)，建立起更大范圍內(nèi)的生態(tài)工業(yè)網(wǎng)絡(luò)。第三，工業(yè)園區(qū)應(yīng)建立專業(yè)化和集中化的第三方污染物處理機(jī)制。隨著環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，專門從事廢棄物處理的企業(yè)成為環(huán)境保護(hù)中的重要市場(chǎng)力量。工業(yè)園區(qū)的污染物處理可以引進(jìn)相關(guān)環(huán)保企業(yè)，探索第三方治理的市場(chǎng)化機(jī)制，使其成為園區(qū)廢棄物處理的有益補(bǔ)充。

(三)完善工業(yè)園區(qū)規(guī)劃中的生態(tài)評(píng)價(jià)和公眾參與

對(duì)于在建或者新建的工業(yè)園區(qū)，園區(qū)規(guī)劃應(yīng)強(qiáng)化生態(tài)評(píng)價(jià)和戰(zhàn)略性環(huán)境影響評(píng)價(jià)，避免因規(guī)劃不當(dāng)而產(chǎn)生環(huán)境污染。政府規(guī)劃部門應(yīng)將生態(tài)環(huán)保和資源循環(huán)利用作為園區(qū)規(guī)劃的重要原則。在規(guī)劃論證過(guò)程中重視吸納生態(tài)環(huán)境專家的意見(jiàn)，使園區(qū)選址更加合理化；充分評(píng)估園區(qū)的環(huán)境承載力，注重入園企業(yè)之間在產(chǎn)業(yè)鏈和資源循環(huán)利用方面的匹配；注重園區(qū)環(huán)境污染處理設(shè)施的前期規(guī)劃和投入，增強(qiáng)園區(qū)的污染處理能力和效率，降低企業(yè)治理污染所付出的成本。另外，工業(yè)園區(qū)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)吸納環(huán)保組織和公眾的參與。環(huán)保組織是由具有專業(yè)知識(shí)和熱情的生態(tài)環(huán)保人員構(gòu)成，能夠?qū)@區(qū)規(guī)劃提出建設(shè)性的建議，能代表一定的公眾態(tài)度和意見(jiàn)。環(huán)保組織的參與能促進(jìn)園區(qū)規(guī)劃的生態(tài)環(huán)保更加科學(xué)合理。公眾參與能推動(dòng)普通公眾針對(duì)園區(qū)規(guī)劃的利益表達(dá)，平衡不同的利益矛盾，有利于保障公眾的健康權(quán)益，并增強(qiáng)規(guī)劃的合法性。

(四)建立科學(xué)化的、生態(tài)友好型招商機(jī)制和評(píng)估體系

工業(yè)園區(qū)管理部門應(yīng)按照?qǐng)@區(qū)產(chǎn)業(yè)屬性和功能定位合理引進(jìn)項(xiàng)目與企業(yè)。而企業(yè)選擇的科學(xué)化應(yīng)建立在對(duì)企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格和科學(xué)評(píng)估的基礎(chǔ)上。因此，工業(yè)園區(qū)管理部門應(yīng)建立一套科學(xué)的、注重生態(tài)環(huán)保的招商評(píng)估機(jī)制和體系，從企業(yè)效益、環(huán)境保護(hù)、科技水平、就業(yè)崗位等多方面考察，尤其應(yīng)注重企業(yè)生態(tài)環(huán)保水平，保證園區(qū)企業(yè)符合環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。另外，工業(yè)園區(qū)針對(duì)企業(yè)的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)不斷提高，從而排除高能耗、高污染、低水平重復(fù)的項(xiàng)目。環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)往往體現(xiàn)了當(dāng)?shù)卣畬?duì)待工業(yè)園的態(tài)度和意志。在黨的十八大提出建設(shè)生態(tài)文明的戰(zhàn)略之后，各級(jí)政府官員的政績(jī)并不僅僅體現(xiàn)在GDP增長(zhǎng)之上，而是出現(xiàn)了多元化的趨勢(shì)，尤其是生態(tài)環(huán)保指標(biāo)對(duì)地方官員的政績(jī)更加重要。地方官員應(yīng)意識(shí)到園區(qū)投資環(huán)境的改善并非是環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的降低，而是環(huán)保服務(wù)的提高。工業(yè)園區(qū)建設(shè)在注重“量”的同時(shí)，更要保證“質(zhì)”，以高標(biāo)準(zhǔn)起步，才能高標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展。

(五)重構(gòu)工業(yè)園環(huán)保監(jiān)管體系

工業(yè)園區(qū)應(yīng)取消現(xiàn)有的工業(yè)園區(qū)管委會(huì)下設(shè)的環(huán)保機(jī)構(gòu)，重新構(gòu)建環(huán)保監(jiān)管體系，采取獨(dú)立于工業(yè)園管委會(huì)的環(huán)保機(jī)構(gòu)的思路：一是派出方式，即工業(yè)園所屬行政區(qū)劃的環(huán)保機(jī)構(gòu)向工業(yè)園派出專門的環(huán)保人員，獨(dú)立于工業(yè)園的管理機(jī)構(gòu)；二是直接管理模式，即工業(yè)園的環(huán)境政策執(zhí)行直接由園區(qū)所屬行政轄區(qū)內(nèi)的環(huán)保機(jī)構(gòu)直接管理。這兩種方式均是將園區(qū)內(nèi)的環(huán)保監(jiān)管職能與園區(qū)管委會(huì)脫離，使得環(huán)保監(jiān)管能夠較為獨(dú)立運(yùn)行，并使工業(yè)園區(qū)處于明確的環(huán)保機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)狀態(tài)。在加強(qiáng)環(huán)保機(jī)構(gòu)建設(shè)的基礎(chǔ)上，環(huán)保人員應(yīng)加強(qiáng)執(zhí)法。各級(jí)政府部門要建設(shè)一支更加專業(yè)的環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍，提高環(huán)保執(zhí)法人員的職業(yè)素質(zhì)與執(zhí)法水平。

同時(shí)，政府應(yīng)強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)政策工具，提高污染治理效率。當(dāng)前環(huán)境監(jiān)管中普遍存在的行政強(qiáng)制性工具內(nèi)在地存在著信息不對(duì)稱和成本高的特征。政府環(huán)保機(jī)構(gòu)與污染企業(yè)之間不斷進(jìn)行著“貓鼠游戲”。企業(yè)通過(guò)各種方式逃避政府監(jiān)管，而政府則需要花費(fèi)大量人力物力來(lái)監(jiān)控企業(yè)。而市場(chǎng)化工具則通過(guò)稅收、價(jià)格、信貸等經(jīng)濟(jì)手段來(lái)引導(dǎo)企業(yè)將污染成本內(nèi)部化，從而達(dá)到企業(yè)自愿減少污染的目標(biāo)。市場(chǎng)化手段具有節(jié)省行政成本、優(yōu)化資金配置、促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新、提升公眾參與等多項(xiàng)優(yōu)點(diǎn)。越來(lái)越多的政府和國(guó)際組織傾向于運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿來(lái)引導(dǎo)環(huán)保。[16]

五、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，我國(guó)工業(yè)園區(qū)的環(huán)境污染既和工業(yè)園區(qū)自身機(jī)制問(wèn)題有關(guān)系，也和地方政府理念及其激勵(lì)具有密切關(guān)系。為了遏制工業(yè)園區(qū)環(huán)境污染，地方政府應(yīng)貫徹中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略理念，立足科學(xué)決策，長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管，從制度上完善工業(yè)園區(qū)環(huán)境治理。在當(dāng)前條件下，工業(yè)園區(qū)的升級(jí)改造，走向生態(tài)環(huán)保型工業(yè)園區(qū)成為了必然選擇。只有地方政府、企業(yè)和公眾共同協(xié)商合作，不斷強(qiáng)化生態(tài)環(huán)保意識(shí)，才能從根本上解決工業(yè)園區(qū)的污染問(wèn)題，探索出工業(yè)園區(qū)走向循環(huán)經(jīng)濟(jì)的科學(xué)發(fā)展之路。

參考文獻(xiàn)：

[1] 新京報(bào). 騰格里沙漠腹地現(xiàn)排污池，當(dāng)?shù)鼗貞?yīng)：已成立調(diào)查組[EB/OL].(2014-09-06).http://www.bjnews.com.cn/news/2014/09/06/332843.html.

[2] 中華環(huán)保聯(lián)合會(huì).關(guān)于我國(guó)部分工業(yè)園區(qū)環(huán)境問(wèn)題的調(diào)查報(bào)告[EB/OL].(2011-10-24).http://www.ccin.com.cn/ccin/4123/4126/.

[3] 李國(guó)武.產(chǎn)業(yè)集群與工業(yè)園關(guān)系的研究[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2006(8):50-55.

[4] 韓玉剛，王丹丹.中國(guó)開發(fā)區(qū)向綜合新城轉(zhuǎn)型發(fā)展研究綜述[J].區(qū)域經(jīng)濟(jì)評(píng)論，2016(3):154-160.

[5] 國(guó)家發(fā)展改革委國(guó)土資源部，建設(shè)部.中國(guó)開發(fā)區(qū)審核公告目錄(2006年版)[EB/OL].(2007-04-06).http://www.sdpc.gov.cn/zcfb/zcfbgg/200704/t20070406_126961.html.

[6] 吳志軍，谷唐敏.當(dāng)前我國(guó)工業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)的路徑研究[J].江西社會(huì)科學(xué)，2015(5).

[7] 雷錦濤，劉福強(qiáng)，凌盼盼，等.我國(guó)工業(yè)園區(qū)生態(tài)化改造的難題與對(duì)策思考[J].環(huán)境科學(xué)與技術(shù),2011(6):286-291.

[8] 國(guó)家環(huán)保部.國(guó)家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)名單[EB/OL].(2014-04-18).http://kjs.mep.gov.cn/stgysfyq/m/201302/t20130222_248379.htm.

[9] 胡美靈，肖建華.農(nóng)村環(huán)境群體性事件與治理——對(duì)農(nóng)民抗議環(huán)境污染群體性事件的解讀[J].求索，2008(12):63-65.

[10] 王亞.我國(guó)開發(fā)區(qū)管理體制與運(yùn)行模式創(chuàng)新的實(shí)踐與思考[J].中國(guó)行政管理，2015(4):145-146.

[11] 廖兵，魏康霞，樊艷春.工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理現(xiàn)狀及對(duì)策研究[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2013(6):106.

[12] 葉敬忠,孫睿昕.發(fā)展主義研究評(píng)述[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2012(6):57.

[13] 冉冉.“壓力型體制”下的政治激勵(lì)與地方政府環(huán)境治理[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2013(3):111-118.

[14] 周黎安.中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究[J].經(jīng)濟(jì)研究，2007(7):36-50.

[15] 孫偉增，羅黨論，鄭思齊，等.環(huán)保考核、地方官員晉升與環(huán)境治理——基于2004～2009年中國(guó)86個(gè)重點(diǎn)城市的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)[J].清華大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2014(4):61.

[16] 潘岳.談?wù)劖h(huán)境經(jīng)濟(jì)政策[J].求是，2007(20):58-60.

[責(zé)任編輯：林麗芳]

收稿日期:2016-03-07

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金項(xiàng)目(14BZZ048)

作者簡(jiǎn)介:任丙強(qiáng)(1973-)，男，吉林通化人，北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院副教授、副院長(zhǎng)； 王俊景(1989-)，男，河北黃驊人，北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。

中圖分類號(hào)：X5

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-3199(2016)04-0017-07

Institutional Flaw, Logic and Governance of trial Parks in China

REN Bing-qiang, WANG Jun-jing

(School of Public Administration, Beihang University, Beijing 100191, China)

Abstract:Nowadays problems in mechanisms of planning, investment and environmental protection have led to serious environmental pollution in industrial parks in China. From the deep logic point of view, industrial parks have met the needs of economic and financial growth, performance evaluation and industrial upgrading for local governments. The system of industrial parks based on the theory of "development" is in conflict with environmental protection. For effective management of environmental protection in industrial parks, the government should improve the performance evaluation system of local officials, reconstruct environmental protection mechanism, upgrade industrial parks and use the marketing tools to lead industrial parks to a sustainable development road.

Key words:industrial park; environmental pollution; ecological environment