摘 要：義務(wù)教育是要求政府即刻保障實(shí)現(xiàn)的最低核心教育義務(wù)。目前，在我國(guó)義務(wù)教育高入學(xué)率的背后悄然形成了一種新型“入學(xué)難”現(xiàn)象，可概括為受教育資源限制的客觀“入學(xué)難”和受教育管控的主觀“入學(xué)難”兩種基本類(lèi)型?！叭雽W(xué)難”的實(shí)質(zhì)是受教育權(quán)的保障問(wèn)題，即忽略受教育條件權(quán)造成了客觀“入學(xué)難”，限制受教育自由權(quán)造成了主觀“入學(xué)難”。受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)依賴(lài)于政府教育義務(wù)的切實(shí)履行，因此，解決義務(wù)教育“入學(xué)難”問(wèn)題，政府應(yīng)適當(dāng)履行教育給付義務(wù)、尊重義務(wù)和保護(hù)義務(wù)。也就是說(shuō)，各級(jí)政府既要積極提供教育資源以保障受教育條件權(quán)，以消極方式尊重受教育自由權(quán)使之免受不正當(dāng)干涉，還要嚴(yán)厲打擊各教學(xué)單位、其他社會(huì)組織及個(gè)人的教育侵權(quán)行為，創(chuàng)造公平、有序的入學(xué)秩序。

關(guān) 鍵 詞：入學(xué)難；受教育權(quán)；義務(wù)教育；政府教育義務(wù)

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.16 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2016）01-0078-11

收稿日期：2015-09-16

作者簡(jiǎn)介：劉耀輝（1980—），男，湖南隆回人，湖南工業(yè)大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)博士，中南大學(xué)博士后，研究方向?yàn)樯鐣?huì)法學(xué)。

基金項(xiàng)目：本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“國(guó)家給付義務(wù)研究——社會(huì)權(quán)保障的反向視角”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：12YJC820066；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“基本醫(yī)療服務(wù)國(guó)家給付義務(wù)研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：13CFX106；中國(guó)博士后科學(xué)基金項(xiàng)目“基本醫(yī)療服務(wù)國(guó)家給付義務(wù)研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2013M531793；湖南省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“國(guó)家保障民生的義務(wù)研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：11YBA094；湖南省教育廳重點(diǎn)研究課題資助項(xiàng)目“農(nóng)民平等權(quán)利研究——以國(guó)家義務(wù)為視角”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：12A036。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，我國(guó)的教育狀況發(fā)生了根本性改變，義務(wù)教育已得到了充分保障。2013年，小學(xué)學(xué)齡入學(xué)率和小升初升學(xué)率分別達(dá)到99.7%和98.3%。[1]然而，在高入學(xué)率的背后正出現(xiàn)一種“新常態(tài)”的義務(wù)教育“入學(xué)難”現(xiàn)象：徹夜排隊(duì)報(bào)名上學(xué)已司空見(jiàn)慣；[2]為爭(zhēng)學(xué)位，購(gòu)置天價(jià)學(xué)區(qū)房效古孟母三遷，乃至新孟母離婚現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮；[3]入學(xué)待驗(yàn)證件五花八門(mén)，①為保入學(xué)秩序，招生季節(jié)紀(jì)委、檢察院還不得不嚴(yán)陣以待。[4]受教育作為一項(xiàng)基本人權(quán)已成為現(xiàn)代文明國(guó)家的基本共識(shí)，義務(wù)教育作為受教育權(quán)的基礎(chǔ)和核心，是政府承擔(dān)的最低核心教育義務(wù)，被《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化國(guó)際公約》等國(guó)際文件要求無(wú)條件保障實(shí)現(xiàn)?！叭雽W(xué)難”為何逆勢(shì)重現(xiàn)，難在何處，政府對(duì)此應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任等一系列問(wèn)題正是本文研究的重點(diǎn)。

一、義務(wù)教育“入學(xué)難”現(xiàn)象及其類(lèi)型

（一）義務(wù)教育“入學(xué)難”的主要表現(xiàn)

第一，偏遠(yuǎn)地區(qū)適齡學(xué)童“入學(xué)難”。為解決農(nóng)村地區(qū)學(xué)校布局分散、規(guī)模小、質(zhì)量低等問(wèn)題，目前普遍采取的做法是撤銷(xiāo)或合并自然村的公立學(xué)?；蚪虒W(xué)點(diǎn)，建立服務(wù)半徑更大的寄宿制中心學(xué)校，以改變一村一校的教育資源布局。據(jù)教育部統(tǒng)計(jì)資料顯示，1997年全國(guó)農(nóng)村小學(xué)數(shù)為512993所，2009年為234157所，減少了一半多，平均每天減少學(xué)校數(shù)為64所。[5]撤點(diǎn)并校導(dǎo)致了偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)學(xué)生上學(xué)難，加劇了隱性失學(xué)和顯性失學(xué)的可能。全國(guó)小學(xué)輟學(xué)率大幅度回升，從2008年輟學(xué)生63.3萬(wàn)人，輟學(xué)率5.99‰，到2011年輟學(xué)生88.3萬(wàn)人，輟學(xué)率8.8‰，輟學(xué)的主體已經(jīng)由高年級(jí)遷移到小學(xué)一、二年級(jí)。[6]

第二，城區(qū)擇校難。目前，“入學(xué)難”普遍表現(xiàn)為擇校難。擇校是家長(zhǎng)愿意以較高的經(jīng)濟(jì)代價(jià)換取子女進(jìn)入重點(diǎn)中小學(xué)就讀的機(jī)會(huì)。由于歷史原因，我國(guó)具有集中優(yōu)勢(shì)教育資源辦重點(diǎn)學(xué)校、重點(diǎn)班進(jìn)行重點(diǎn)培養(yǎng)的傳統(tǒng)，這就導(dǎo)致了地區(qū)之間、學(xué)校之間教育資源不均衡的局面。優(yōu)質(zhì)教育資源的稀缺而集中注定了擇校競(jìng)爭(zhēng)會(huì)空前激烈。為了獲得優(yōu)質(zhì)的教育資源，家長(zhǎng)和學(xué)生忙著參加各種各樣的培訓(xùn)、選拔考試，為了提高錄取率重金定制精美簡(jiǎn)歷，①甚至上網(wǎng)買(mǎi)證書(shū)充實(shí)材料。在“劃片招生”的嚴(yán)規(guī)之下，家長(zhǎng)不惜重金購(gòu)置學(xué)區(qū)房，更有甚者為了孩子能符合入學(xué)政策而選擇“突擊離婚”。

第三，農(nóng)民工隨遷子女“入學(xué)難”。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2010年至2013年，我國(guó)外出務(wù)工農(nóng)民家庭中義務(wù)教育階段的子女隨遷量分別是1176萬(wàn)、1261萬(wàn)、1392萬(wàn)和1277萬(wàn)。不足10年的時(shí)間，外出務(wù)工農(nóng)民子女的隨遷量增長(zhǎng)了100%以上。[7]雖然黨和政府相繼出臺(tái)了一系列政策，明確以流入地政府和公辦學(xué)校為主，保障農(nóng)民工子女平等入學(xué)，但實(shí)踐中這些政策遠(yuǎn)未得到落實(shí)，農(nóng)民工子女進(jìn)入公立學(xué)校關(guān)卡重重。各地往往通過(guò)“卡身份”和“卡學(xué)位”等方式有限接納農(nóng)民工子女入學(xué)。即一方面設(shè)置較高的門(mén)檻作為入學(xué)條件，讓農(nóng)民工無(wú)所適從；另一方面，只對(duì)本地學(xué)生提供“優(yōu)質(zhì)學(xué)校學(xué)位”，或只提供極少量“優(yōu)質(zhì)學(xué)校學(xué)位”供農(nóng)民工子女競(jìng)爭(zhēng)。進(jìn)入城市就讀的高門(mén)檻致使農(nóng)民工子女入學(xué)率偏低，輟學(xué)率升高，失學(xué)問(wèn)題嚴(yán)重。據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)民工子女入學(xué)率為72.22%，而導(dǎo)致27.78%失學(xué)率的主要原因，既有費(fèi)用過(guò)高問(wèn)題，也有無(wú)學(xué)校招收問(wèn)題。[8]

（二）義務(wù)教育“入學(xué)難”的類(lèi)型

“入學(xué)難”實(shí)際上是受教育需求與受教育機(jī)會(huì)錯(cuò)位，致使受教育需求受到限制。綜上各種“入學(xué)難”現(xiàn)象，可以將“入學(xué)難”概括為客觀上的“入學(xué)難”和主觀上的“入學(xué)難”兩種基本類(lèi)型。

第一，教育資源限制下的客觀“入學(xué)難”?？陀^上的“入學(xué)難”，即對(duì)受教育需求的限制源于受教育資源的承載能力，而并非人為因素影響的情形。教育的實(shí)現(xiàn)必須依賴(lài)一定的教育資源，包括人力、財(cái)力和物力，教育資源供不應(yīng)求是造成“入學(xué)難”的根本原因。教育資源限制表現(xiàn)為教育資源不足和教育資源分配不均兩種情形：

首先，受教育資源不足直接導(dǎo)致偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)齡兒童和農(nóng)民工隨遷子女的“入學(xué)難”問(wèn)題。對(duì)于偏遠(yuǎn)地區(qū)的學(xué)齡兒童而言，撤點(diǎn)并校不僅增加了入學(xué)距離，如內(nèi)蒙古自治區(qū)的學(xué)生上學(xué)路途最遠(yuǎn)達(dá)250公里，而且增加了入學(xué)的機(jī)會(huì)成本及車(chē)費(fèi)、伙食費(fèi)等直接成本，使得實(shí)際可利用的教育資源不斷減少。①在城區(qū)，由于中小學(xué)校普遍沒(méi)能與城市同步規(guī)劃、同步建設(shè)，②農(nóng)民工隨遷子女大量涌入后給城市教學(xué)資源帶來(lái)了沉重壓力。受制于現(xiàn)有教育資源的承載能力，教育部門(mén)和教學(xué)單位只得通過(guò)重重門(mén)檻將農(nóng)民工子女拒之門(mén)外。

其次，教育資源分布不均不僅直接導(dǎo)致了城市的擇校難問(wèn)題，也導(dǎo)致了貧困地區(qū)學(xué)齡兒童和農(nóng)民工隨遷子女的“入學(xué)難”問(wèn)題。在教育資源總量不足的情況下，優(yōu)質(zhì)教育資源更是彌足珍貴，自然成為競(jìng)逐對(duì)象。擇校難是優(yōu)質(zhì)教育資源需求受限制的表現(xiàn)。教育資源分布不均衡，不僅存在不同的地區(qū)和學(xué)校之間，更存在于城鄉(xiāng)之間。目前，教育資源主要集中于發(fā)達(dá)地區(qū)城市的重點(diǎn)學(xué)校，這一教育資源配置的格局是偏遠(yuǎn)農(nóng)村教育資源不足和農(nóng)民工子女大量涌入城市的重要原因。

第二，教育行政管控下的主觀“入學(xué)難”。主觀上的“入學(xué)難”是指對(duì)受教育需求的限制主要來(lái)自教育行政部門(mén)組織、管理教學(xué)以及維護(hù)教學(xué)秩序的各種行為，包括對(duì)入學(xué)條件和標(biāo)準(zhǔn)的制定及入學(xué)管理等，可概況性地稱(chēng)之為入學(xué)政策。各項(xiàng)入學(xué)政策或許具有其客觀的現(xiàn)實(shí)依據(jù)，但一經(jīng)形成即成為限制教育需求的重要因素。入學(xué)政策越多，滿足政策要求的概率就越??；政策變化越頻繁，滿足政策要求的成本就越高，對(duì)受教育需求的限制就越多，入學(xué)就會(huì)變得更加困難。目前，各地義務(wù)教育入學(xué)政策頗多，對(duì)受教育需求限制明顯。一方面，為滿足某一教育目的或維護(hù)教育秩序，設(shè)定一定的入學(xué)條件和標(biāo)準(zhǔn)。在建國(guó)后的相當(dāng)一段時(shí)期，為培養(yǎng)急需人才，按考分選拔優(yōu)秀生源進(jìn)行重點(diǎn)培養(yǎng)；20世紀(jì)80年代以后，為保證入學(xué)率，要求按戶籍就近入學(xué)；進(jìn)入21世紀(jì)后，為確保教育公平，逐漸強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格實(shí)行劃片入學(xué)。同時(shí)，為落實(shí)相關(guān)政策，義務(wù)教育入學(xué)設(shè)置了嚴(yán)格的形式規(guī)定。即使實(shí)質(zhì)上符合入學(xué)政策，如不能滿足相應(yīng)的形式要求，也不能順利入學(xué)。比如城市居民子女入學(xué)要求“三證”齊全，農(nóng)民工子女入學(xué)則要求“五證”齊全。另一方面，基于重視子女受教育的普遍社會(huì)觀念和義務(wù)教育本身的福利性，為提高社會(huì)管理的有效性，將義務(wù)教育入學(xué)與社會(huì)管理措施捆綁，致使對(duì)受教育需求的限制復(fù)雜多變，存在因時(shí)、因地、因人等多元差異。

二、義務(wù)教育“入學(xué)難”的實(shí)質(zhì)是

受教育權(quán)保障問(wèn)題

任何一種類(lèi)型的“入學(xué)難”都表現(xiàn)在且根源于對(duì)受教育權(quán)的忽視，“入學(xué)難”的實(shí)質(zhì)是受教育權(quán)保障問(wèn)題。受教育權(quán)是一項(xiàng)基本人權(quán)，是指公民依法享有的要求國(guó)家積極提供均等的受教育條件和機(jī)會(huì)，通過(guò)學(xué)習(xí)來(lái)發(fā)展其個(gè)性、才智和身心能力，以獲得平等的生存和發(fā)展機(jī)會(huì)的基本權(quán)利。[9]受教育權(quán)在內(nèi)容上包括受教育條件權(quán)、受教育自由權(quán)和受教育平等權(quán)。通過(guò)對(duì)受教育權(quán)及體系的考察不難發(fā)現(xiàn)，忽略受教育條件權(quán)造成了客觀上的“入學(xué)難”，限制受教育自由權(quán)和平等權(quán)則導(dǎo)致了主觀上的“入學(xué)難”。

（一）忽略受教育條件權(quán)引發(fā)的絕對(duì)“入學(xué)難”

所謂受教育條件權(quán)，是指受教育者有權(quán)請(qǐng)求國(guó)家提供受教育條件并保證其平等利用這些條件，在其利用這些條件確有困難時(shí)，有權(quán)請(qǐng)求政府給予資助和幫助。[10]受教育條件權(quán)是受教育權(quán)的重要內(nèi)容，也是實(shí)際享有其他受教育權(quán)內(nèi)容的基礎(chǔ)。

受教育條件權(quán)依賴(lài)于政府的積極作為，并以一定的財(cái)政投入為基礎(chǔ)，我國(guó)現(xiàn)行法律體系對(duì)受教育條件權(quán)保障作出了明確規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《憲法》）第十九條規(guī)定：國(guó)家發(fā)展社會(huì)主義的教育事業(yè)，提高全國(guó)人民的科學(xué)文化水平。國(guó)家舉辦各種學(xué)校，普及初等義務(wù)教育，發(fā)展中等教育、職業(yè)教育和高等教育，并且發(fā)展學(xué)前教育。《中華人民共和國(guó)教育法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《教育法》）第七章專(zhuān)門(mén)規(guī)定了教育投入與條件保障，涉及的條文有14個(gè)。①《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《義務(wù)教育法》）第九條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置小學(xué)、初級(jí)中等學(xué)校，使兒童、少年就近入學(xué)?！薄吨腥A人民共和國(guó)義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施細(xì)則》）第二十六條規(guī)定：“實(shí)施義務(wù)教育學(xué)校的設(shè)置，由設(shè)區(qū)的市級(jí)或者縣級(jí)人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局。小學(xué)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)有利于適齡兒童、少年就近入學(xué)?！?/p>

然而，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展模式中，對(duì)受教育條件權(quán)的實(shí)際保障長(zhǎng)期被忽視，致使教育供給總體上不能滿足教育需求的增長(zhǎng)，受教育條件權(quán)的保障最終會(huì)落實(shí)在政府教育經(jīng)費(fèi)的支付上。改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家財(cái)政主要投入到了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生產(chǎn)建設(shè)之中，而投入到教育方面的資金較少。根據(jù)聯(lián)合國(guó)教科文組織的統(tǒng)計(jì)，2005年，世界政府教育經(jīng)費(fèi)占GNP的平均比例是4.9%，其中發(fā)達(dá)國(guó)家5.5%，發(fā)展中國(guó)家4.7%。[11]1993年，我國(guó)政府就提出到2000年政府教育經(jīng)費(fèi)占GNP的比例要達(dá)到4%，但這個(gè)目標(biāo)直到2012年才真正實(shí)現(xiàn)。

農(nóng)村地區(qū)撤點(diǎn)并校固然有生源縮減、教學(xué)質(zhì)量偏低的原因，但政府投入不足是其關(guān)鍵所在?！读x務(wù)教育法》規(guī)定：義務(wù)教育實(shí)施“在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方府負(fù)責(zé)，分級(jí)管理，以縣為主”的教育管理體制和財(cái)政體制。據(jù)測(cè)算，我國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)中央財(cái)政負(fù)擔(dān)2%，省政府負(fù)擔(dān)11%，縣級(jí)負(fù)擔(dān)9%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)78%左右。[12]農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于能力最弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政和教育附加費(fèi)。2001年中央啟動(dòng)包括取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌和農(nóng)村教育集資的農(nóng)村稅費(fèi)制度改革，使得農(nóng)村義務(wù)教育投入資金普遍減少，各級(jí)政府都希望通過(guò)辦學(xué)調(diào)整農(nóng)村中小學(xué)布局，擴(kuò)大學(xué)校規(guī)模，提高資源利用效率，減輕財(cái)政壓力。在教育條件總體提升的背景下，受資源利用能力限制的“入學(xué)難”問(wèn)題重新進(jìn)入公眾視野。

處于義務(wù)教育階段的農(nóng)民工子女大量向城市轉(zhuǎn)移，而城市義務(wù)教育投入?yún)s沒(méi)有按比例增長(zhǎng)，地方教育管理部門(mén)在解決問(wèn)題時(shí)不是把重點(diǎn)放在擴(kuò)充教育資源、改善教育條件以滿足新增的教育需求上，而是設(shè)置各種門(mén)檻將新增受教育對(duì)象拒之門(mén)外。在城市建設(shè)發(fā)展過(guò)程中，學(xué)校建設(shè)嚴(yán)重滯后于城市開(kāi)發(fā)，住宅區(qū)配建中小學(xué)、幼兒園的政策沒(méi)有落實(shí)到位，出現(xiàn)了不配建、配建不規(guī)范、建了又不交等現(xiàn)象。以蘭州市為例：據(jù)統(tǒng)計(jì)，近10年來(lái)，蘭州市城區(qū)新建住宅小區(qū)195個(gè)，配建幼兒園和學(xué)校105個(gè)，其中，93所幼兒園，8所小學(xué)，九年制學(xué)校3所，獨(dú)立初中1所，但只交了4所。隨著中小學(xué)校生源一增再增，出現(xiàn)了少則六七十人多則上百人的“大班”“超大班”。目前，蘭州市小學(xué)大班額占72.2%，初中大班額占42%。[13]

（二）限制受教育自由權(quán)引發(fā)的相對(duì)“入學(xué)難”

受教育自由權(quán)就是要求國(guó)家不得侵害并尊重公民受教育權(quán)的享有，與要求國(guó)家不作為的“不作為請(qǐng)求權(quán)”相對(duì)應(yīng)。[14]這種自由權(quán)性質(zhì)的受教育權(quán)主要是針對(duì)政府干預(yù)的防御權(quán)，要求政府尊重、寬容，以消極不作為的方式保障實(shí)現(xiàn)，即教育行政部門(mén)不能設(shè)置不正當(dāng)?shù)臈l件限制受教育者接受教育的自由。入學(xué)權(quán)是受教育自由權(quán)的重要內(nèi)容，也是實(shí)際享有受教育權(quán)的前提。我國(guó)法律對(duì)受教育自由權(quán)作了明確規(guī)范。《教育法》第九條規(guī)定：公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財(cái)產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機(jī)會(huì)；《義務(wù)教育法》第十二條規(guī)定：適齡兒童、少年免試入學(xué)。但在現(xiàn)實(shí)生活中，受教育自由權(quán)受到了諸多限制，如把學(xué)齡兒童排除在現(xiàn)有教育資源之外，或者給教育資源的利用設(shè)置障礙等。

第一，就近入學(xué)規(guī)定將學(xué)齡兒童入學(xué)范圍限制在戶籍所在地教育單位，導(dǎo)致學(xué)齡兒童在當(dāng)?shù)負(fù)裥ｋy和異地“入學(xué)難”?！秾?shí)施細(xì)則》第十四條規(guī)定：“適齡兒童、少年到非戶籍所在地接受義務(wù)教育的，經(jīng)戶籍所在地的縣級(jí)教育主管部門(mén)或者鄉(xiāng)級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以按照居住地人民政府的有關(guān)規(guī)定申請(qǐng)借讀?！痹撘?guī)定將“就近”入學(xué)與戶籍掛鉤，即限定接受義務(wù)教育的地點(diǎn)為戶籍所在地學(xué)校，如居住地與戶籍地不一致，在居住地入學(xué)須經(jīng)申請(qǐng)且為“借讀”。2006修訂的《義務(wù)教育法》貫徹了這一思想，第十二條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)。”如此，戶籍成為限制受教育自由權(quán)的關(guān)鍵。一直以來(lái)，教育依附于戶籍制度，即如果沒(méi)有本地戶籍就很難上公立學(xué)校，只能選擇學(xué)費(fèi)昂貴的私立學(xué)校。

第二，相關(guān)管理措施隨意捆綁義務(wù)教育“入學(xué)”，使“入學(xué)”變得復(fù)雜化。義務(wù)教育是國(guó)家承擔(dān)的最低核心教育義務(wù)，《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法（草案）〉的說(shuō)明》強(qiáng)調(diào)：“義務(wù)教育，是依照法律規(guī)定，適齡兒童和少年必須接受的，國(guó)家、社會(huì)、學(xué)校、家庭必須予以保證的國(guó)民教育。實(shí)行義務(wù)教育，既是國(guó)家對(duì)人民的義務(wù)……國(guó)家和社會(huì)要提供條件使每個(gè)中國(guó)兒童和少年受到法律規(guī)定年限的教育。”政府及政府的教育權(quán)力應(yīng)以實(shí)現(xiàn)受教育權(quán)為起點(diǎn)和歸宿，并在受教育權(quán)的拘束下積極、適當(dāng)履行義務(wù)。而現(xiàn)有教育管理活動(dòng)卻存在行政權(quán)力對(duì)受教育權(quán)限制的現(xiàn)象。對(duì)受教育自由權(quán)的保障，現(xiàn)有制度予以明確規(guī)定的僅限于免試入學(xué)。例如：小學(xué)入學(xué)年齡必須6周歲以上，報(bào)名必須按要求提供一系列相關(guān)證件。其中，常住戶口兒童需要房產(chǎn)證、戶口本、出生證，且要求房產(chǎn)證與戶口本兩證統(tǒng)一；外來(lái)務(wù)工或經(jīng)商人員子女，提供家長(zhǎng)務(wù)工地的務(wù)工證、居住證、戶口本、出生證、預(yù)防接種證等。再次，必須在規(guī)定期限辦理登記。[15]受教育權(quán)是一種基本權(quán)利，受教育權(quán)存在的目的應(yīng)該是為受教育對(duì)象提供受到更多的保障和促進(jìn)“入學(xué)”的教育服務(wù)，而不是提高入學(xué)成本或排除入學(xué)機(jī)會(huì)的教育規(guī)制。更為嚴(yán)峻的是，“入學(xué)”甚至被作為一種實(shí)現(xiàn)行政目的的社會(huì)管理手段而廣泛應(yīng)用?；诩议L(zhǎng)對(duì)子女受教育的重視，有的地方政府部門(mén)將社會(huì)管理與“入學(xué)”掛鉤，強(qiáng)制家長(zhǎng)遵守某一規(guī)定。比如超生子女不能入學(xué)，不按時(shí)納稅不辦理入學(xué)，不交垃圾清理費(fèi)不辦理入學(xué)，等等。

三、解決義務(wù)教育“入學(xué)難”問(wèn)題的

政府義務(wù)構(gòu)造

受教育權(quán)是《憲法》規(guī)定的基本權(quán)利，受教育權(quán)保障屬于憲法關(guān)系范疇，因此，公民受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)依賴(lài)于國(guó)家教育義務(wù)的適當(dāng)履行。以國(guó)家義務(wù)產(chǎn)生依據(jù)、體現(xiàn)的國(guó)家性質(zhì)以及行為狀態(tài)為基礎(chǔ)，宜將國(guó)家義務(wù)劃分為尊重、保護(hù)和給付三個(gè)在內(nèi)容上相互關(guān)聯(lián)的組成部分。[16]結(jié)合“入學(xué)難”的實(shí)際情形，為保障和促進(jìn)義務(wù)教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)，各級(jí)政府及其相關(guān)部門(mén)必須切實(shí)并且適當(dāng)履行如下義務(wù)：

（一）教育給付義務(wù)：促進(jìn)教育資源的普遍、可及，保障受教育條件權(quán)

教育資源是受教育權(quán)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，促進(jìn)教育資源的普遍性和可及性是保障受教育條件權(quán)的關(guān)鍵?！读x務(wù)教育法》第四十二條規(guī)定：國(guó)家將義務(wù)教育全面納入財(cái)政保障范圍，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府依照本法規(guī)定予以保障。并要求用于實(shí)施義務(wù)教育財(cái)政撥款的增長(zhǎng)比例應(yīng)當(dāng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)比例，保證按照在校學(xué)生人數(shù)平均的義務(wù)教育費(fèi)用逐步增長(zhǎng)，保證教職工工資和學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)逐步增長(zhǎng)。

第一，保障受教育條件權(quán)，解決“入學(xué)難”問(wèn)題。一方面，增加教育總量投入，確保教育資源的普遍性和可及性。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例為4.30%，同比增長(zhǎng)0.02%。實(shí)現(xiàn)了公共財(cái)政教育支出、各級(jí)教育生均公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)支出、各級(jí)教育生均公共財(cái)政預(yù)算公用經(jīng)費(fèi)支出“三增長(zhǎng)”。[17]然而，與其他國(guó)家相比，我國(guó)教育投入仍顯不足?！拔覀兊娜司?cái)力僅為歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的1/10甚至1/20，但我們需要提供公共服務(wù)的人口是美國(guó)的4倍，是歐洲一些國(guó)家的20倍甚至上百倍。”[18]實(shí)際上，我國(guó)的教育經(jīng)費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實(shí)需要。2012年，我國(guó)中小學(xué)生生均公共財(cái)政預(yù)算公用經(jīng)費(fèi)支出僅占生均公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)的33.08%和29.84%，①尚未達(dá)到國(guó)際認(rèn)可的40%與30%的一般標(biāo)準(zhǔn)。在確保教育經(jīng)費(fèi)足額投入的基礎(chǔ)上，保障受教育條件權(quán)，消除義務(wù)教育“入學(xué)難”的客觀障礙，還須注意教育財(cái)政的投向和效率問(wèn)題。一是提高基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)比例，因?yàn)槲覈?guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)對(duì)初等教育的投資比重一直小于中、高等教育。②盡管近些年來(lái)國(guó)家對(duì)初等教育的投資額不斷增加，但是義務(wù)教育公共支出占全國(guó)公共教育支出的比重偏低。二是在加大教育投入力度的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)教育支出過(guò)程的監(jiān)測(cè)與效果評(píng)價(jià)，減少不必要的資源浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)教育資源的有效利用，盡快實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。另一方面，調(diào)整投入結(jié)構(gòu)，明確各級(jí)政府的投入比例，加大中央及省級(jí)政府的教育支出力度。《義務(wù)教育法》第四十四條明確規(guī)定國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)政府共同承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，但沒(méi)有明確經(jīng)費(fèi)比例。現(xiàn)實(shí)中教育經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)期由較低級(jí)別政府承擔(dān)，而中央政府支出明顯不足。①這從根本上造成了義務(wù)教育資源的不均衡局面，而且隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷和人口流動(dòng)的影響明顯不能順應(yīng)時(shí)代發(fā)展。2012年，廣東省義務(wù)教育階段隨遷子女在校生300.6萬(wàn)人，比2008年增長(zhǎng)了52%，占全省義務(wù)教育在校生的24%，占全國(guó)隨遷子女在校生的21.6%，與北京、上海、天津、江蘇、浙江5省、市隨遷子女的總和相當(dāng)，其中省外遷入占54%。[19]在現(xiàn)有體制下，上述情形既給流入地教育財(cái)政帶來(lái)了沉重壓力，也不可避免地導(dǎo)致了義務(wù)教育“入學(xué)難”的現(xiàn)實(shí)。筆者認(rèn)為，為確保受教育條件權(quán)，必須由統(tǒng)籌能力和財(cái)政能力更高的中央和省級(jí)政府承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的主要責(zé)任。在各級(jí)政府教育投入分配比例方面，世界各國(guó)都有明確的法律規(guī)定，并規(guī)定了較高層級(jí)政府的主要責(zé)任。如德國(guó)法律規(guī)定：教育投入中聯(lián)邦政府應(yīng)占10%左右，州政府應(yīng)占65%以上，州以下政府占20%左右。[20]從美國(guó)基礎(chǔ)教育發(fā)展看，聯(lián)邦政府和州政府投入比例不斷增大，地方政府投入減少，州政府投入比例提高尤為明顯，2005年三級(jí)政府的投入比例分別是7%、50%和43%。[21]對(duì)此，我國(guó)政府有必要通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的方式，對(duì)于外來(lái)學(xué)齡兒童較多、財(cái)政壓力過(guò)大的地區(qū)給予財(cái)政補(bǔ)貼。

第二，確保受教育條件權(quán)，需要完善對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，合理配置教育資源。維護(hù)和促進(jìn)學(xué)齡兒童與教育資源之間的動(dòng)態(tài)平衡，既是一個(gè)世界性難題，也是保障受教育條件權(quán)的關(guān)鍵。英國(guó)愛(ài)爾蘭地區(qū)正面臨同樣的小學(xué)入學(xué)名額不足的困境。2014年9月的新學(xué)期，英格蘭地區(qū)有近4000名適齡學(xué)童無(wú)法入學(xué)。但英國(guó)教育部堅(jiān)稱(chēng)，為解決入學(xué)名額不足的問(wèn)題，他們已經(jīng)投入了50億英鎊，而且在過(guò)去的幾年中已經(jīng)通過(guò)各種有效措施為英國(guó)增加了近25萬(wàn)個(gè)入學(xué)名額，以滿足家長(zhǎng)和學(xué)生的入學(xué)需求。[22]英國(guó)教育部門(mén)對(duì)學(xué)齡人口和教育資源的統(tǒng)計(jì)以及在此基礎(chǔ)上對(duì)人口發(fā)展趨勢(shì)和教育資源壓力進(jìn)行預(yù)測(cè)的做法值得借鑒。②在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城鎮(zhèn)戶籍居民將大量增長(zhǎng)，隨著農(nóng)民工務(wù)工方式和遷徙方式的改變，城市學(xué)齡兒童的增多遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了城市的實(shí)際承載能力。雖然各地政府相繼進(jìn)行了一系列探索、嘗試，但這些政策基本上屬于對(duì)問(wèn)題的被動(dòng)性應(yīng)對(duì)，缺乏前瞻性，且多數(shù)還表現(xiàn)為以政策代法或?qū)σ延蟹ㄒ?guī)進(jìn)行有利于教育管理的解讀。這不僅不利于保障受教育條件權(quán)，反而限制了受教育自由權(quán)。不僅如此，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、師資力量的培養(yǎng)等還要受到一定時(shí)間和周期的限制，因此，切實(shí)保障處于不斷變化中的學(xué)齡兒童的受教育條件權(quán)，就必須把握人口變化規(guī)律與城市發(fā)展進(jìn)度，在教育資源配置上統(tǒng)籌謀劃，提前應(yīng)對(duì)。

（二）教育尊重義務(wù)：尊重受教育自由，確保受教育自由權(quán)、平等權(quán)

“基本權(quán)利保障的最原始及主要目的根本在于確保人民的自由與財(cái)產(chǎn)免遭受?chē)?guó)家干預(yù)，此外無(wú)他。[23]在公民與政府的關(guān)系中，公民是第一性的，是目的；政府是第二性的，是手段。政府進(jìn)行教育管理應(yīng)以尊重受教育權(quán)為前提，以保障受教育權(quán)為目的，受教育自由權(quán)的范圍應(yīng)該成為政府教育管理的邊界。

從尊重受教育權(quán)的視角觀之，就近入學(xué)政策及相關(guān)規(guī)定不能成為限制入學(xué)選擇的依據(jù)，而必須成為政府合理設(shè)置學(xué)校和促進(jìn)教育公平的約束。從《義務(wù)教育法》中“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置小學(xué)、初級(jí)中等學(xué)校，使兒童、少年就近入學(xué)”這一規(guī)定不難看出，就近入學(xué)是目的，政府合理配置學(xué)校是前提、是手段，即政府必須為就近接受義務(wù)教育創(chuàng)造條件。顯然，就近入學(xué)是學(xué)齡兒童的權(quán)利而不是義務(wù)，強(qiáng)調(diào)的是政府責(zé)任。但由于缺乏對(duì)受教育權(quán)應(yīng)有的尊重，一些地方在實(shí)施過(guò)程中為方便教育管理，就近入學(xué)卻成了對(duì)受教育者的嚴(yán)格限制。筆者認(rèn)為，即使在當(dāng)下普遍采取以就近入學(xué)為基礎(chǔ)的嚴(yán)格劃片入學(xué)政策確保教育公平的前提下，仍然不足以成為限制入學(xué)選擇的正當(dāng)理由。擇?，F(xiàn)象在于教育資源的不均衡分布，有違教育公平原則；而任何不以教育公平為導(dǎo)向的處理方案，不僅存在實(shí)施效果問(wèn)題，而且不利于教育的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

以適應(yīng)人口流動(dòng)情形、優(yōu)化資源配置為目的的撤點(diǎn)并校舉措本身并無(wú)不當(dāng)，但在實(shí)施過(guò)程中部分地方政府沒(méi)有履行對(duì)受教育權(quán)應(yīng)有的尊重義務(wù)，反而是對(duì)受教育權(quán)進(jìn)行了干預(yù)。以呂梁市石樓縣撤點(diǎn)并校經(jīng)歷為例：[24]首先，撤并方案的關(guān)鍵并不涉及對(duì)受教育權(quán)的保障，而在于以學(xué)校集中程度體現(xiàn)出的政績(jī)。2005年呂梁市政府發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加快調(diào)整農(nóng)村中小學(xué)布局的實(shí)施意見(jiàn)》，要求到2007年將全市4762所中小學(xué)撤并為3500所，到2010年繼續(xù)撤并為2500所左右。2003年，石樓縣有中小學(xué)365所，2009年初裁撤為131所，當(dāng)年4月該縣人民政府發(fā)布《關(guān)于中小學(xué)校布局調(diào)整規(guī)劃的實(shí)施意見(jiàn)》，進(jìn)一步要求繼續(xù)撤并，最終達(dá)到保留中小學(xué)44所的目標(biāo)。其次，撤并標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)單，忽視受教育者的受教育權(quán)。2001年國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》后，石樓縣最初的計(jì)劃是撤并15人以下的學(xué)校。每個(gè)受義務(wù)教育者就近入學(xué)的權(quán)利都要得到尊重，僅以人數(shù)作為學(xué)校的撤并標(biāo)準(zhǔn)，是對(duì)少數(shù)人受教育權(quán)的干預(yù)。再次，依靠行政手段推行撤并學(xué)校，體現(xiàn)了對(duì)受教育權(quán)的限制。以發(fā)布該撤點(diǎn)并校文件為標(biāo)志，撤點(diǎn)并校開(kāi)始以行政手段得到落實(shí)。對(duì)撤并不力的校長(zhǎng)，在該縣教育工作會(huì)議上點(diǎn)名批評(píng)。通過(guò)行政強(qiáng)制手段加速撤并工作進(jìn)程。[25]

政府適當(dāng)履行教育尊重義務(wù)，應(yīng)在堅(jiān)持控權(quán)觀念的基礎(chǔ)上嚴(yán)格遵守程序規(guī)范，以消極的方式保障受教育權(quán)免于侵害，依法積極作為，杜絕亂作為。從現(xiàn)有地方政府限制和侵犯受教育權(quán)的各種情形看，一個(gè)共同的問(wèn)題就是重政府權(quán)威、輕受教育者權(quán)利，在教育管理關(guān)系中，教育權(quán)力與受教育權(quán)利地位顛倒。 因此，為保障受教育權(quán)得到應(yīng)有的尊重，必須堅(jiān)持教育法治。嚴(yán)格控制教育行政行為在法律規(guī)范之內(nèi)運(yùn)行，明確并恪守教育權(quán)力清單、教育責(zé)任清單、教育管理行為負(fù)面清單，法無(wú)明文規(guī)定不可為，法律規(guī)定必須為。

政府尊重受教育權(quán)，在實(shí)施教育管理行為過(guò)程中務(wù)必遵守行政程序規(guī)范，堅(jiān)持程序正當(dāng)原則。現(xiàn)實(shí)中與教育行政行為行使上重權(quán)力、輕權(quán)利相對(duì)應(yīng)，教育管理行為往往重標(biāo)準(zhǔn)、輕程序。而法律程序是規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、保障公民權(quán)利的重要因素，只有重法律程序、輕行政標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施教育行政管理行為才能確保結(jié)果的公正性，從而減少對(duì)受教育權(quán)的干預(yù)，方便對(duì)受教育權(quán)的有效救濟(jì)。以撤點(diǎn)并校為例，在行政標(biāo)準(zhǔn)與法律程序孰輕孰重方面，實(shí)施者往往認(rèn)為學(xué)校撤并標(biāo)準(zhǔn)是先定的、目的性的，學(xué)校撤并程序只是落實(shí)學(xué)校撤并決策的過(guò)程。部分地區(qū)推行的“一刀切”式的撤并學(xué)校的做法，既嚴(yán)重侵犯了受教育權(quán)，也凸顯出了行政標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)勢(shì)性。在法律程序遵守方面，各地在撤點(diǎn)并校過(guò)程中很少堅(jiān)持論證、公示、報(bào)批等程序，主要依靠行政意志強(qiáng)制推行，導(dǎo)致阻力重重。在撤并過(guò)程中，如能堅(jiān)持正當(dāng)程序，不僅能夠保障受教育權(quán)，而且有利于撤并的順利推進(jìn)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，“對(duì)于孩子上學(xué)的路途遠(yuǎn)近、孩子是否適合寄宿，村民和居民最有發(fā)言權(quán)，如果他們有權(quán)參與學(xué)校布局設(shè)點(diǎn)和撤點(diǎn)并校的論證，那么，學(xué)校設(shè)點(diǎn)和撤點(diǎn)并校根本無(wú)須量化指標(biāo)，因?yàn)閷W(xué)校如何布點(diǎn)，應(yīng)完全根據(jù)政府部門(mén)、所有家長(zhǎng)、社區(qū)居民共同討論決定?！盵26]

（三）教育保護(hù)義務(wù)：嚴(yán)厲打擊第三人侵害受教育權(quán)的行為，確保公平、有序的入學(xué)秩序

保障受教育權(quán)，解決義務(wù)教育階段“入學(xué)難”問(wèn)題，不僅要求政府積極提供教育資源，保障受教育條件權(quán)，以消極方式尊重受教育自由權(quán)使之免受不正當(dāng)限制，而且要充分履行受教育權(quán)保護(hù)義務(wù)?！盎緳?quán)利保護(hù)義務(wù)，系特別強(qiáng)調(diào)國(guó)家負(fù)有積極義務(wù)，使人民在實(shí)現(xiàn)基本權(quán)利的過(guò)程中，得到足以對(duì)抗第三人的侵害的保障?！盵27]受制于我國(guó)目前的教育資源和教育行政方式，尊重和滿足受教育需求仍需一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。在各種資源局限和行政管制下，教育需求的不斷增加必然會(huì)產(chǎn)生一些新問(wèn)題，如入學(xué)機(jī)會(huì)經(jīng)濟(jì)利益凸顯，為社會(huì)上一些以營(yíng)利為目的的組織和個(gè)人提供了可乘之機(jī)。為此，政府必須嚴(yán)厲打擊各教學(xué)單位、社會(huì)組織及個(gè)人借教育謀利而導(dǎo)致的教育侵權(quán)行為，維護(hù)公平、有序的入學(xué)秩序。

嚴(yán)格規(guī)范公立學(xué)校的辦學(xué)和教育行為，加強(qiáng)引導(dǎo)和監(jiān)管，確保學(xué)齡兒童享有平等的入學(xué)和受教育權(quán)。由于優(yōu)質(zhì)教育資源供不應(yīng)求，一些學(xué)校在生源選擇、入學(xué)條件等方面獲得了主動(dòng)性，但同時(shí)卻侵犯了學(xué)齡兒童平等的入學(xué)權(quán)利。比較常見(jiàn)的是各種明顯或隱形的選拔考試和“條子生”。由于人民生活水平不斷提高，家長(zhǎng)對(duì)子女受教育的需求和水平隨之提升，一些掌握優(yōu)質(zhì)教育資源的教學(xué)單位的選拔標(biāo)準(zhǔn)也不斷提高，甚至與一些校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)明聯(lián)暗合進(jìn)行利益輸送。一到入學(xué)季節(jié)，各種領(lǐng)導(dǎo)“批條”即滿天飛，使得優(yōu)質(zhì)教育資源異化為權(quán)錢(qián)的“戰(zhàn)利品”，嚴(yán)重違背了教育公平原則，尤其體現(xiàn)在對(duì)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女的不平等對(duì)待上。在收費(fèi)方面，雖經(jīng)政府多次發(fā)文①明確要求平等對(duì)待農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育，不得加收借讀費(fèi)及其他任何費(fèi)用，但增加農(nóng)民工子女入學(xué)負(fù)擔(dān)的收費(fèi)在事實(shí)上并沒(méi)真正杜絕，一些地方已由明收費(fèi)變?yōu)榘蒂澲?，變現(xiàn)金為實(shí)物，或者沒(méi)有額外的收費(fèi)干脆不接納農(nóng)民工子女入學(xué)。在教育行為方面，一些學(xué)校的教師基于升學(xué)率和班級(jí)排名等因素的考慮，對(duì)接納進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女心存顧慮，農(nóng)民工子女在公辦學(xué)校還可能受到同學(xué)、老師的歧視，使他們?cè)谙硎芰己媒逃h(huán)境的同時(shí)還要承受一定的心理和精神方面的壓力。

隨著義務(wù)教育“劃片招生”政策的出臺(tái)與落實(shí)，①“學(xué)區(qū)房”“學(xué)位房”迎來(lái)新一輪爆炒。新房、二手房紛紛玩起了“學(xué)區(qū)房”“泛學(xué)區(qū)房”的概念。一些開(kāi)發(fā)商和房產(chǎn)中介抓住了家長(zhǎng)們“望子成龍”的心理，大打?qū)W區(qū)名頭借機(jī)哄抬房?jī)r(jià)。一方面，誤導(dǎo)家長(zhǎng)購(gòu)買(mǎi)名不符實(shí)的學(xué)區(qū)房，導(dǎo)致適齡兒童無(wú)法入學(xué)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；另一方面，大勢(shì)營(yíng)造哄搶教育資源的氛圍，消解政府實(shí)施教育公平舉措的效力。對(duì)于類(lèi)似營(yíng)銷(xiāo)行為，政府應(yīng)采取靈活措施有效遏制。如打破房產(chǎn)與學(xué)校一一對(duì)應(yīng)的慣例，實(shí)行房產(chǎn)與學(xué)區(qū)對(duì)應(yīng)的辦法。同時(shí)，學(xué)校劃片應(yīng)打破靜態(tài)格局，每年實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，在入學(xué)前一段時(shí)間公布。

現(xiàn)階段各地尤其是城區(qū)學(xué)校受教育資源的限制，對(duì)入學(xué)條件進(jìn)行嚴(yán)格管控，將一些學(xué)齡兒童特別是農(nóng)民工子女排除在入學(xué)機(jī)會(huì)之外，因此，一些與入學(xué)相關(guān)的“黑市”隨即形成。一些外來(lái)務(wù)工人員由于工作的特殊性所決定，既沒(méi)有固定居住地，也沒(méi)簽訂過(guò)勞動(dòng)合同，更沒(méi)有社?？?，滿足不了子女上學(xué)的條件。為了給孩子報(bào)名入學(xué)，只能抱著渺茫的希望求助“黑市”。2014年7月，北京市東城區(qū)20多個(gè)家長(zhǎng)向同一中介購(gòu)買(mǎi)了假證，結(jié)果住址和工作單位全都一樣，被學(xué)校識(shí)破報(bào)名失敗。[28]另外11名家長(zhǎng)因?yàn)橥瑯拥脑蛞?000元到6300元不等的價(jià)格向中間人購(gòu)買(mǎi)“入學(xué)”指標(biāo)，開(kāi)學(xué)后中間人攜帶7萬(wàn)多元的指標(biāo)費(fèi)潛逃。[29]因此，對(duì)于各種黑中介以幫助入學(xué)為名的違法營(yíng)利或詐騙行為，政府應(yīng)依法予以嚴(yán)厲打擊。

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