謝勇才

（中國人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院，北京100872）

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由形式公平走向?qū)嵸|(zhì)公平：失獨(dú)家庭扶助制度的理性選擇*

謝勇才

（中國人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院，北京100872）

失獨(dú)家庭扶助制度是政府幫扶失獨(dú)群體的主要舉措，作為其核心內(nèi)容的失獨(dú)家庭扶助金標(biāo)準(zhǔn)是否合理就顯得尤為重要。通過分析各地失獨(dú)家庭扶助金標(biāo)準(zhǔn)可以發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)省份實(shí)行的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的失獨(dú)家庭扶助金標(biāo)準(zhǔn)使得城鎮(zhèn)失獨(dú)父母享有的保障水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于農(nóng)村失獨(dú)父母，是一種形式上的公平。為此，必須由形式上的公平走向?qū)嵸|(zhì)上的公平，實(shí)行城鄉(xiāng)適度有別的失獨(dú)家庭扶助金標(biāo)準(zhǔn)，讓城鎮(zhèn)失獨(dú)父母和農(nóng)村失獨(dú)父母享有基本一致的保障水平，從而促進(jìn)失獨(dú)家庭扶助制度的健康發(fā)展。

失獨(dú)父母；失獨(dú)家庭扶助制度；形式公平；實(shí)質(zhì)公平

一、問題的提出

自從人類發(fā)明婚姻制度創(chuàng)建家庭伊始，由于每個(gè)家庭的生育意愿和生育偏好等原因，任何社會(huì)都會(huì)出現(xiàn)一定比例的獨(dú)生子女家庭，古今中外概莫能外。然而，譬如我國這樣由于政府強(qiáng)制實(shí)施計(jì)劃生育政策而產(chǎn)生大面積獨(dú)生子女家庭的情況則世所罕見。計(jì)劃生育政策的成就是顯著的，但是，獨(dú)生子女家庭作為一種極端簡(jiǎn)化的家庭三角結(jié)構(gòu)，在看似穩(wěn)固的背后潛藏著諸多無法預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)，其中最大的風(fēng)險(xiǎn)莫過于獨(dú)生子女的意外不幸死亡。因?yàn)榘凑杖丝诎l(fā)展的客觀規(guī)律，每一個(gè)年齡段的人口都存在一定的死亡率，這就必然會(huì)造成部分獨(dú)生子女先于其父母而離世。于是，隨著時(shí)間的推移，在我國數(shù)以億計(jì)的獨(dú)生子女家庭中，逐步出現(xiàn)了數(shù)以百萬計(jì)且規(guī)模日漸擴(kuò)大的“失獨(dú)家庭”，有學(xué)者預(yù)測(cè)，到2050年失獨(dú)家庭的數(shù)量將達(dá)到驚人的1100萬戶。［1］此生唯一子女的不幸早逝，不但給失獨(dú)父母帶來了近乎毀滅性的身體與心理打擊，而且致使其喪失了最基本且最可靠的生活來源與老年保障，生無所依、困無所助、心無所系，處境異常凄苦。

為了緩解失獨(dú)群體的生活困境和完善計(jì)劃生育政策，2007年8月國家衛(wèi)計(jì)委和財(cái)政部聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)全國獨(dú)生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點(diǎn)方案的通知》，要求各地逐步探索建立失獨(dú)家庭扶助制度，其主要內(nèi)容是政府向符合條件（1）的城鄉(xiāng)失獨(dú)父母提供每人每月不少于100元的扶助金，直至亡故為止。但是，由于扶助金的標(biāo)準(zhǔn)偏低等原因，失獨(dú)家庭扶助制度的實(shí)施效果極其有限［2-3］，飽受失獨(dú)群體和部分社會(huì)有識(shí)之士詬病。于是，為了更好地幫扶失獨(dú)群體，2013年12月國家衛(wèi)計(jì)委和人社部等五部委聯(lián)合頒發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》，要求各地進(jìn)一步加大對(duì)失獨(dú)家庭的幫扶力度，其主要內(nèi)容是將符合條件的城鄉(xiāng)失獨(dú)家庭扶助金分別提升至每人每月340元和170元，并逐步建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

由此可知，考慮到當(dāng)前我國城鄉(xiāng)居民在收入與消費(fèi)支出等方面存在一定的差距，國家衛(wèi)計(jì)委提倡的是城鄉(xiāng)有別的失獨(dú)家庭扶助金標(biāo)準(zhǔn)。然而，這種城鄉(xiāng)有別的失獨(dú)家庭扶助金標(biāo)準(zhǔn)卻遭到了部分失獨(dú)父母和一些政府官員的強(qiáng)烈質(zhì)疑。部分失獨(dú)父母在向國家衛(wèi)計(jì)委表達(dá)自身的社會(huì)保障訴求時(shí)，強(qiáng)烈要求政府取消失獨(dú)家庭扶助金標(biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)差別，以促進(jìn)社會(huì)公平。［4］此外，河北省政協(xié)委員陳秀娥等人也認(rèn)為城鄉(xiāng)有別的失獨(dú)家庭扶助金標(biāo)準(zhǔn)有損社會(huì)公平，且容易引起農(nóng)村失獨(dú)父母的心態(tài)不平衡，不利于社會(huì)和諧與穩(wěn)定，故而應(yīng)當(dāng)實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的失獨(dú)家庭扶助金標(biāo)準(zhǔn)。［5］可是，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的失獨(dú)家庭扶助金標(biāo)準(zhǔn)就真的實(shí)現(xiàn)了公平？就是失獨(dú)家庭扶助制度的理性選擇？本文將在辨析形式公平與實(shí)質(zhì)公平的基礎(chǔ)上，圍繞這些問題進(jìn)行剖析，以期對(duì)我國失獨(dú)家庭扶助制度的發(fā)展與完善有所裨益。

二、形式公平與實(shí)質(zhì)公平辨析

千百年來，公平是人類在篳路藍(lán)縷的歷史長(zhǎng)河中矢志不渝的價(jià)值追求。公平作為一種價(jià)值判斷［6］，產(chǎn)生于資源稀缺的大背景下，存在于兩個(gè)及以上得失者的人際關(guān)系和人際社會(huì)之中，其主要作用在于規(guī)范和調(diào)節(jié)一定范圍內(nèi)的人與人之間和人與社會(huì)之間的各種利益關(guān)系，是一種帶有主觀性和相對(duì)性的價(jià)值范疇。換言之，世界上不存在適合一切空間、時(shí)間、環(huán)境、地點(diǎn)的公平觀。不同的時(shí)間和空間、不同的社會(huì)階層和利益集團(tuán)、不同的族群和國家，往往存在著不同的公平觀。不過，相對(duì)中存在絕對(duì)，在同一場(chǎng)合、同一民族、同一人群中，往往存在著絕大多數(shù)人所認(rèn)可的公平觀，即公平也具有一定的客觀性。

一直以來，學(xué)者們除喜歡給公平作出各種各樣的概念界定外，也常常會(huì)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其進(jìn)行分類。通過閱讀相關(guān)文獻(xiàn)可知，學(xué)者們往往是從兩個(gè)維度對(duì)公平進(jìn)行分類：一是從時(shí)序的維度，可以將公平劃分為機(jī)會(huì)公平、起點(diǎn)公平和結(jié)果公平；二是從過程的維度，可以將公平劃分為原則公平、操作公平和結(jié)果公平。［7-8］毫無疑問，根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)把相對(duì)抽象的公平概念操作化為具體的變量，對(duì)于人們理解公平且形成相對(duì)科學(xué)的公平觀具有重要意義。不過，無論是機(jī)會(huì)公平、起點(diǎn)公平和結(jié)果公平三種公平類型，還是原則公平、操作公平和結(jié)果公平三種公平類型，我們都可以將其提煉為形式公平與實(shí)質(zhì)公平兩種衡量尺度。進(jìn)而言之，判斷資源分配或者利益安排是否公平，亦可以從形式公平和實(shí)質(zhì)公平兩種維度進(jìn)行衡量。

（一）形式公平

“形式”是古希臘哲學(xué)家亞里士多德曾使用過的一個(gè)哲學(xué)概念，主要是指事物的個(gè)別特征。在中文里，“形式”是指事物的外形和樣子，與構(gòu)成事物的實(shí)際內(nèi)容相對(duì)。換言之，形式公平在很大程度上只是外在的或者表面上的公平，抑或是口頭上的公平，與實(shí)際上的公平往往背道而馳。譬如兩個(gè)從事服裝行業(yè)的制衣女工A和B，A是有多年從業(yè)經(jīng)驗(yàn)的熟練工人，B是剛剛?cè)胄械姆鞘炀毠と?，A和B同時(shí)進(jìn)入一個(gè)工廠，A和B工作一小時(shí)得到的薪水都是20元，這從表面上看是公平的，因?yàn)锳和B在同一工廠內(nèi)的相同工作時(shí)間內(nèi)獲得的報(bào)酬是一樣的。然而，事實(shí)上這對(duì)于女工A來講是不公平的，因?yàn)樗鞘炀毠と?，在同一工作時(shí)間能夠比B完成更多的工作量。又比如兩位政府官員C和D，C是廳級(jí)干部，D是處級(jí)干部，C和D同時(shí)在某地級(jí)市任職，政府財(cái)政給予C和D的薪水都是10000元/月，這從表面上看起來也是公平的，因?yàn)镃和D同為領(lǐng)導(dǎo)干部，也同時(shí)在某地任職，他們領(lǐng)取一樣的薪水。但是，仔細(xì)分析可以發(fā)現(xiàn)，這僅僅是一種形式上的公平，因?yàn)椴煌念I(lǐng)導(dǎo)崗位，它面對(duì)的工作的復(fù)雜度和風(fēng)險(xiǎn)性是不同的，廳級(jí)干部面對(duì)的工作的復(fù)雜性和風(fēng)險(xiǎn)度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于處級(jí)干部，因此這種薪酬分配對(duì)于C而言是很不公平的。

由上述分析可知，公平應(yīng)當(dāng)是每個(gè)人的所得和所得的依據(jù)在質(zhì)和量上相匹配，是每個(gè)人“得其所應(yīng)得”［9］。換言之，形式公平就是指每個(gè)人的得和得的依據(jù)在質(zhì)和量上是不匹配的，既可能是質(zhì)上或者量上不匹配，也可能是在質(zhì)上和量上都不匹配。為此，我們可以用X來表示某個(gè)人的所得，用Y來表示某個(gè)人所得的根據(jù)。故而，公平就意味某個(gè)人的所得和所得的依據(jù)的比例是合適的，即X/Y是恰當(dāng)?shù)?；反之，不公平就意味著某個(gè)人的所得和所得的依據(jù)的比例是不合適的，即X/Y是不恰當(dāng)?shù)?。毋庸置疑，形式公平就是不公平中的一種，用公式來表示，就是：X1/Y1#X2/ Y2#……#Xn/Yn。在這個(gè)公式中，X是一個(gè)變量，表示被分配的東西，可以是機(jī)會(huì)、權(quán)利、金錢、榮譽(yù)和服務(wù)等等，Y也是一個(gè)變量，表示分配的依據(jù)，可以是需要、等級(jí)、能力、貢獻(xiàn)和技術(shù)等等。上述的兩個(gè)例子之所以是形式上的公平，是因?yàn)樗鼈儗?duì)技術(shù)不同熟練程度和工作不同復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)度的人員采取了相同的分配依據(jù)，這必然會(huì)造成不公平。

（二）實(shí)質(zhì)公平

“實(shí)質(zhì)”意即本質(zhì)，是指某一事物或者對(duì)象的真實(shí)面目或者本來形態(tài)，是事物或者對(duì)象所固有的屬性。實(shí)質(zhì)公平即為真實(shí)的公平或者實(shí)實(shí)在在的公平，強(qiáng)調(diào)在資源分配或者利益安排中能夠以“同一標(biāo)準(zhǔn)”、“同一尺度”來對(duì)待每一個(gè)人，而不是實(shí)行雙重標(biāo)準(zhǔn)或者多重標(biāo)準(zhǔn)。盡管每個(gè)社會(huì)階層、每個(gè)民族乃至每個(gè)人的公平觀都可能是不同的，然而在不同的公平觀或者公平場(chǎng)合中，還是存在著一種不變的東西，那就是比例的相等［10］，即每個(gè)人的所得和所得的依據(jù)在質(zhì)和量上是相匹配的。古希臘哲學(xué)家亞里士多德曾說過，公平是比例的相等。進(jìn)而言之，只要是存在著公平的地方，就會(huì)存在著比例的相等。（2）譬如兩位從事建筑行業(yè)的建筑工人E和F，E是具有多年從業(yè)經(jīng)驗(yàn)的熟練工人，F(xiàn)是剛剛?cè)胄械姆鞘炀毠と耍珽和F同時(shí)為一個(gè)包工頭干活，他們工作一小時(shí)所得的工資分別為30元和20元。這從表面上看是不公平的，因?yàn)镋和F同為建筑工人，同時(shí)為一個(gè)包工頭干活，但是在相同工作時(shí)間內(nèi)得到的工資卻大不一樣。然而，仔細(xì)分析可以發(fā)現(xiàn)，這是一種實(shí)質(zhì)公平，因?yàn)镋是熟練工人，他的工作效率和工作技能要遠(yuǎn)高于F，E工作一小時(shí)完成的工作量，F(xiàn)要一個(gè)半小時(shí)才能完成，可以用一個(gè)式子來表示：E的工資/E的工作量和質(zhì)=F的工資/F的工作量和質(zhì)，即：30/1.5=20/1。進(jìn)而言之，假設(shè)用X表示某個(gè)人所得，Y表示某個(gè)人所得的依據(jù)，則實(shí)質(zhì)公平可以用一個(gè)公式來表示：X1/Y1=X2/ Y2=……=Xn/Yn。其中X和Y皆為變量，代表的內(nèi)容與形式公平概念中的一致。

三、形式公平：城鄉(xiāng)統(tǒng)一的失獨(dú)家庭扶助金標(biāo)準(zhǔn)

自從2013年12月18日，國家衛(wèi)生計(jì)生委、人力資源和社會(huì)保障部、民政部、財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部五部委聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》（國衛(wèi)家庭發(fā)〔2013〕41號(hào)），要求各地進(jìn)一步加大對(duì)計(jì)劃生育特殊困難家庭的幫扶力度以來，各省、市和自治區(qū)政府紛紛響應(yīng)，進(jìn)行了有益的嘗試和積極的探索。如表1所示，截止2016年3月初，全國已有25個(gè)省、市和自治區(qū)頒布和實(shí)施了計(jì)劃生育特殊困難家庭扶助工作方案或者失獨(dú)家庭扶助制度實(shí)施辦法。仔細(xì)閱讀這25個(gè)省、市和自治區(qū)的失獨(dú)家庭扶助方案可以發(fā)現(xiàn)，多達(dá)23個(gè)省、市和自治區(qū)的失獨(dú)家庭扶助金標(biāo)準(zhǔn)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國家標(biāo)準(zhǔn)（城鎮(zhèn)每人每月340元、農(nóng)村每人每月170元），僅有甘肅和海南兩省沿用了國家標(biāo)準(zhǔn)，這也是25個(gè)省、市和自治區(qū)中失獨(dú)家庭扶助金標(biāo)準(zhǔn)最低的，其中失獨(dú)家庭扶助金標(biāo)準(zhǔn)最高的為廣西壯族自治區(qū)，城鄉(xiāng)失獨(dú)家庭扶助金標(biāo)準(zhǔn)皆為每人每月860元，25個(gè)省、市、自治區(qū)城鄉(xiāng)失獨(dú)家庭扶助金標(biāo)準(zhǔn)的平均值分別為每人每月495元和474元，分別高出國家標(biāo)準(zhǔn)45.59%和178.82%。這就表明，隨著失獨(dú)家庭規(guī)模的不斷擴(kuò)大、新聞媒體報(bào)道的日趨增多和社會(huì)關(guān)注程度的日益提升，中央和地方各級(jí)政府對(duì)失獨(dú)家庭的重視程度不斷提高，幫扶力度也逐步加大。

同時(shí)，根據(jù)表1可知，在25個(gè)省、市和自治區(qū)中，有北京、重慶、福建、廣東、廣西、貴州、河北、河南、黑龍江、湖北、湖南、江蘇、內(nèi)蒙古、青海、山東、山西、陜西、上海、四川、天津和浙江21個(gè)省、市、自治區(qū)采取的是城鄉(xiāng)統(tǒng)一的失獨(dú)家庭扶助金標(biāo)準(zhǔn)，僅有安徽、甘肅、海南和江西4省采取的是城鄉(xiāng)有別的失獨(dú)家庭扶助金標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于為什么多達(dá)21個(gè)省、市和自治區(qū)采取城鄉(xiāng)統(tǒng)一的失獨(dú)家庭扶助金標(biāo)準(zhǔn)，僅有4個(gè)省遵照國家標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行城鄉(xiāng)有別的失獨(dú)家庭扶助金標(biāo)準(zhǔn)，限于篇幅，不加贅述。然而，有一點(diǎn)是可以肯定的，那就是當(dāng)前絕大多數(shù)省、市和自治區(qū)實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的失獨(dú)家庭扶助金標(biāo)準(zhǔn)迎合了部分失獨(dú)群體和一些政府官員的期望。不過，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的失獨(dú)家庭扶助金標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)質(zhì)上的公平嗎？它能夠讓城鎮(zhèn)失獨(dú)家庭和農(nóng)村失獨(dú)家庭享有基本一致的保障水平嗎？下面將根據(jù)表1的數(shù)據(jù)進(jìn)行具體剖析。

如前所述，公平是指每個(gè)人的所得和所得的依據(jù)在質(zhì)和量上相匹配，存在著一個(gè)比例的相等。為此，從理論上講，同為計(jì)劃生育政策負(fù)面效應(yīng)的承受者，每一位符合條件的失獨(dú)父母都應(yīng)當(dāng)享受相同的失獨(dú)家庭扶助金標(biāo)準(zhǔn)，也即21個(gè)省、市和自治區(qū)實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的失獨(dú)家庭扶助金標(biāo)準(zhǔn)是合理且公平的。然而，在討論和處理問題時(shí)，有一個(gè)基本國情是我們不能也不應(yīng)當(dāng)忽略的，那就是當(dāng)前我國巨大的城鄉(xiāng)差距。（3）自從1949年新中國建立以來，為了盡快改變積貧積弱的局面，中央政府采取了犧牲農(nóng)村和農(nóng)業(yè)、優(yōu)先發(fā)展城市和重工業(yè)的不均衡發(fā)展戰(zhàn)略，使得我國逐步形成了差異甚大且壁壘分明的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。以城鄉(xiāng)居民收入為例，自2001至2015年城鄉(xiāng)居民的收入比一直徘徊在2.73—3.33之間［10］，是世界上城鄉(xiāng)居民收入差距最大的國家之一。于是，在我國城鄉(xiāng)存在巨大差距的情況下，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的失獨(dú)家庭扶助金標(biāo)準(zhǔn)還是公平且合理的嗎？根據(jù)所得和所得的依據(jù)在質(zhì)和量上相匹配原則，假設(shè)實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一失獨(dú)家庭扶助金標(biāo)準(zhǔn)的北京、重慶和浙江等21個(gè)省、市、自治區(qū)的城鄉(xiāng)失獨(dú)家庭的扶助金分別為X1和X2、X3和X4……X41和X42，這21個(gè)省區(qū)的城鄉(xiāng)月人均消費(fèi)支出（4）分別為Y1和Y2、Y3和Y4……Y41和Y42。如果城鄉(xiāng)統(tǒng)一的失獨(dú)家庭扶助金標(biāo)準(zhǔn)是公平且合理的話，則X1/Y1=X2/Y2、X3/Y3=X4/Y4……X41/Y41=X42/Y42；反之，則X1/ Y1#X2/Y2、X3/Y3#X4/Y4……X41/Y41#X42/Y42。

根據(jù)表1可知，不僅X1/Y1#X2/Y2、X3/ Y3#X4/Y4……X41/Y41#X42/Y42，而且X1/Y1、X3/ Y3、X5/Y5……X41/Y41要遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于X2/Y2、X4/ Y4、X6/Y6……X42/Y42，它們之間的最大差距為-86.1，最小差距為-18.97，平均差距為-38.84。換言之，在實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的失獨(dú)家庭扶助金標(biāo)準(zhǔn)的21個(gè)省、市和自治區(qū)中，城鎮(zhèn)失獨(dú)父母享受的救助保障水平要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于農(nóng)村失獨(dú)父母，這就在同一群體、同一制度內(nèi)制造了新的矛盾與不公平，人為地給城鎮(zhèn)失獨(dú)父母造成了“二次傷害”，嚴(yán)重地?fù)p害了城鎮(zhèn)失獨(dú)父母的合法權(quán)益。進(jìn)而言之，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的失獨(dú)家庭扶助金標(biāo)準(zhǔn)只是一種徒有其表、華而不實(shí)的形式公平，它根本無法讓城鎮(zhèn)失獨(dú)父母和農(nóng)村失獨(dú)父母享有基本一致的保障水平。

四、實(shí)質(zhì)公平：城鄉(xiāng)適度有別的失獨(dú)家庭扶助金標(biāo)準(zhǔn)

表1　各省區(qū)失獨(dú)家庭扶助制度對(duì)城鄉(xiāng)失獨(dú)家庭保障水平的比較（截至2016年3月）

盡管公平觀可能因時(shí)代而異、因人群而異、因民族而異和因國家而異，但是千百年來人們都在始終不渝地追求實(shí)質(zhì)上的公平，每個(gè)人都希望能夠被一視同仁、不分畛域，而不是區(qū)別對(duì)待、厚此薄彼。毫無疑問，城鎮(zhèn)失獨(dú)父母和農(nóng)村失獨(dú)父母也希望政府和社會(huì)在幫扶的過程中能夠遵循“同一標(biāo)準(zhǔn)”“同一尺度”，而不是對(duì)他們采取雙重標(biāo)準(zhǔn)或者多重標(biāo)準(zhǔn)。質(zhì)言之，城鎮(zhèn)失獨(dú)父母和農(nóng)村失獨(dú)父母迫切希望能夠在政府不斷加大幫扶力度的前提下，享受保障水平一致的失獨(dú)家庭扶助金標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的公平。

（一）城鄉(xiāng)失獨(dú)父母享有保障水平一致的扶助金標(biāo)準(zhǔn)的理由

雖然在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的作用下，城鎮(zhèn)和農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)、政治、文化和生態(tài)等方面存在著一定的甚至是巨大的差異，與此相適應(yīng)，城鎮(zhèn)失獨(dú)父母和農(nóng)村失獨(dú)父母在諸多方面也存在著一定的差異，但是城鎮(zhèn)失獨(dú)父母和農(nóng)村失獨(dú)父母皆為我國計(jì)劃生育政策的響應(yīng)者、恪守者和利益受損者。自上世紀(jì)70年代末以來，他們?cè)谏@一關(guān)乎個(gè)人、家庭乃至家族命運(yùn)的重大事件上響應(yīng)黨和政府的號(hào)召，一輩子只生育了一個(gè)孩子，為國家和社會(huì)作出了不可磨滅的重要貢獻(xiàn)。然而，天有不測(cè)風(fēng)云，在步入中老年之際，他們此生唯一的子女卻由于疾病或者其他意外事故抑或是自然災(zāi)害而不幸亡故，使得他們的養(yǎng)老和醫(yī)療等社會(huì)保障問題由于喪失了子女這一最重要、最基本且最可靠的依托和載體而面臨諸多困境。此外，失獨(dú)厄運(yùn)給城鎮(zhèn)失獨(dú)父母和農(nóng)村失獨(dú)父母帶來的痛苦與創(chuàng)傷并無二致。無論是對(duì)于城鎮(zhèn)獨(dú)生子女父母還是農(nóng)村獨(dú)生子女父母來講，子女都是他們的“天”和“地”，是他們生活的希望、生命的延續(xù)、情感的依托和精神的紐帶，唯一子女的不幸早逝，給他們帶來了沉重打擊。故而，無論是從遵守政策還是從失獨(dú)創(chuàng)傷的角度，城鎮(zhèn)失獨(dú)父母和農(nóng)村失獨(dú)父母都應(yīng)該享有保障水平一致的扶助金標(biāo)準(zhǔn)。

（二）實(shí)質(zhì)公平：城鄉(xiāng)失獨(dú)父母享有保障水平一致的扶助金標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)前，失獨(dú)家庭扶助制度是中央和地方各級(jí)政府應(yīng)對(duì)失獨(dú)問題的主要政策。無論是對(duì)于城鎮(zhèn)失獨(dú)父母來講，還是對(duì)于農(nóng)村失獨(dú)父母而言，盡管政府提供的失獨(dú)家庭扶助金標(biāo)準(zhǔn)偏低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到他們的預(yù)期，但是仍然在安撫他們的心理創(chuàng)傷和保障他們的基本生活方面發(fā)揮著重要作用。因此，為了避免讓部分失獨(dú)父母受到“二次傷害”而產(chǎn)生新的沖突和不公平，失獨(dú)家庭扶助金標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該追求實(shí)質(zhì)上的公平，而非虛有其表的形式上的公平。進(jìn)而言之，城鎮(zhèn)失獨(dú)父母和農(nóng)村失獨(dú)父母應(yīng)當(dāng)享受保障水平一致的失獨(dú)家庭扶助金標(biāo)準(zhǔn)，不僅城鎮(zhèn)失獨(dú)父母享有的保障水平高于農(nóng)村失獨(dú)父母不行，反之亦不行。具體說來，政府發(fā)放的失獨(dú)家庭扶助金必須能夠讓城鎮(zhèn)失獨(dú)父母和農(nóng)村失獨(dú)父母購買在價(jià)值上基本一致的商品和服務(wù)，從而使得他們能夠享有基本一致的生活水準(zhǔn)。

（三）適度有別：城鄉(xiāng)失獨(dú)父母享有保障水平一致的扶助金標(biāo)準(zhǔn)的根本途徑

由上述分析可知，當(dāng)前21個(gè)省、市、自治區(qū)實(shí)行的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的失獨(dú)家庭扶助金標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致農(nóng)村失獨(dú)父母享有的保障水平要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)失獨(dú)父母，在同一制度和同一群體內(nèi)制造了新的不公平，是一種華而不實(shí)的形式上的公平。為此，為了實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的公平，讓城鎮(zhèn)失獨(dú)父母和農(nóng)村失獨(dú)父母享有一致的保障水平，必須實(shí)行城鄉(xiāng)適度有別的失獨(dú)家庭扶助金標(biāo)準(zhǔn)?？紤]到當(dāng)前我國巨大的城鄉(xiāng)差距，城鎮(zhèn)的物價(jià)水平、消費(fèi)支出和生活成本在一定程度上要高于農(nóng)村，要使城鎮(zhèn)失獨(dú)父母和農(nóng)村失獨(dú)父母享有一致的保障水平，就必須讓城鎮(zhèn)失獨(dú)父母的扶助金標(biāo)準(zhǔn)略高于農(nóng)村失獨(dú)父母，具體高出多少是合理的，就需要政府在深入調(diào)查研究各地城鄉(xiāng)物價(jià)水平和生活成本差異的基礎(chǔ)上，以城鄉(xiāng)居民的人均消費(fèi)性支出、城鄉(xiāng)失獨(dú)父母的所需所求以及政府的財(cái)力為參照，制定出一個(gè)合理的標(biāo)準(zhǔn)，并建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，讓城鄉(xiāng)失獨(dú)父母享有基本一致的保障水平，從而實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的公平，促進(jìn)社會(huì)的和諧與發(fā)展。

五、結(jié)語

隨著失獨(dú)家庭規(guī)模的日益增大，在失獨(dú)群體養(yǎng)老保障制度和醫(yī)療保障制度依然缺位的情況下，失獨(dú)家庭扶助制度的重要性日益凸顯，失獨(dú)家庭扶助金標(biāo)準(zhǔn)是否合理就顯得尤為重要。為了有效地化解城鄉(xiāng)失獨(dú)父母的生活風(fēng)險(xiǎn)，政府和社會(huì)各界應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到實(shí)質(zhì)上的公平要比形式上的公平更加重要，在制定和實(shí)施失獨(dú)家庭扶助金標(biāo)準(zhǔn)之時(shí)，應(yīng)當(dāng)追求的是實(shí)質(zhì)上的公平——城鄉(xiāng)失獨(dú)父母享有的保障水平一致，而非形式上的公平——城鄉(xiāng)失獨(dú)父母享有的扶助金額一致。由形式上的公平走向?qū)嵸|(zhì)上的公平，是失獨(dú)家庭扶助制度有效運(yùn)行與健康發(fā)展的重要保證。唯有如此，才能在公平的前提下有效緩解城鄉(xiāng)失獨(dú)父母的生存困境與后顧之憂，讓他們真正實(shí)現(xiàn)“生有所依、困有所助、心有所系”。

注釋：

（1）《關(guān)于印發(fā)全國獨(dú)生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點(diǎn)方案的通知》規(guī)定，失獨(dú)家庭扶助對(duì)象應(yīng)同時(shí)符合以下條件：1933年1月1日以后出生；女方年滿49周歲；只生育一個(gè)子女或合法收養(yǎng)一個(gè)子女；現(xiàn)無存活子女。

（2）需要指出的是，比例相等的原則是否證而不是確證原則，即公平中包含著比例的相等，但比例達(dá)到相等并不一定就是公平。

（3）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成是多種因素互相作用的結(jié)果，盡管它不一定是合理的，而且飽受社會(huì)有識(shí)之士的詬病，政府也在大力倡導(dǎo)與推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，然而在打破和消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之前，這是政府和社會(huì)各界在處理諸多問題時(shí)無法忽視的一個(gè)重要因素。

（4）失獨(dú)父母獲得政府救助的主要依據(jù)應(yīng)該是失獨(dú)父母是計(jì)劃生育政策負(fù)面效應(yīng)的承受者，且失獨(dú)父母作為極端弱勢(shì)群體，政府理應(yīng)救助。不過，這些依據(jù)無法用數(shù)字來表達(dá)?？紤]到失獨(dú)家庭扶助金歸根結(jié)底是用來讓失獨(dú)父母消費(fèi)的，以保證他們的基本生活水平。因此，筆者在這里使用城鎮(zhèn)居民月人均消費(fèi)性支出和農(nóng)村居民月人均消費(fèi)性支出來代替，從而為衡量城鄉(xiāng)統(tǒng)一的失獨(dú)家庭扶助金標(biāo)準(zhǔn)是否公平提供方便。

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（責(zé)任編輯木宸）

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謝勇才（1988—），江西贛州人，中國人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院博士生，主要研究方向：社會(huì)保障理論與政策。