◎柳亦博 （中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100872）

論合作治理的路徑建構(gòu)

◎柳亦博 （中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100872）

在后工業(yè)社會(huì)多元主體共生共在的情況下，社會(huì)治理呼喚一種服務(wù)于合作的新路徑。通過(guò)對(duì)傳統(tǒng)的社會(huì)治理路徑——權(quán)力、法律和管理的解構(gòu)，可以厘清它們各自存在的局限性，從而為合作治理路徑的建構(gòu)指明方向：在中觀的具體操作層面，應(yīng)通過(guò)形塑一種蜂巢狀的網(wǎng)絡(luò)去終結(jié)權(quán)力集中引發(fā)的“骯臟的手”問(wèn)題，用靈活彈性的自組織治理決策機(jī)制去跨越法律剛性帶來(lái)的治理時(shí)滯問(wèn)題，用“我在性”思維去彌合官僚管控導(dǎo)致的行政傲慢問(wèn)題。對(duì)于宏觀建構(gòu)層面而言，合作治理的路徑并不是簡(jiǎn)單地對(duì)傳統(tǒng)路徑進(jìn)行折中或雜糅，而應(yīng)是以“他在性”思維和具象化的行政道德為載體、以開(kāi)放性為特征、秉持行動(dòng)主義的新形態(tài)社會(huì)治理供給模式。治理在“他在性”維度上的補(bǔ)全，將與“剛性”“彈性”“我在性”一同構(gòu)成合作治理的多元化路徑。

后工業(yè)社會(huì)；共生共在；我在性；合作治理；他在性；行動(dòng)主義；行政道德

社會(huì)治理路徑即行動(dòng)者對(duì)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)方式?；赝祟惿鐣?huì)治理的發(fā)展過(guò)程，可以甄別出具有繼起關(guān)系的三種模式：身份治理、契約治理和參與治理，分別對(duì)應(yīng)了三種正典化的治理路徑：權(quán)力路徑、法律路徑和管理路徑。身份治理是在農(nóng)業(yè)社會(huì)依附于等級(jí)制度和王權(quán)血統(tǒng)之上的統(tǒng)治模式，契約治理是在工業(yè)社會(huì)將工具理性、權(quán)利公約與標(biāo)準(zhǔn)化結(jié)合起來(lái)實(shí)現(xiàn)超大規(guī)模社會(huì)協(xié)作的管制模式，參與治理則更近似一個(gè)以打破科層組織封閉性、促進(jìn)公共性擴(kuò)散為目標(biāo)的過(guò)渡模式。隨著20世紀(jì)90年代后工業(yè)化浪潮席卷全球，大量的奇特問(wèn)題［1］紛至沓來(lái)，在外部環(huán)境的倒逼下，各治理主體意識(shí)到必須通過(guò)合作的形式應(yīng)對(duì)復(fù)雜現(xiàn)實(shí)。然而，行政學(xué)界對(duì)于合作治理的路徑選擇問(wèn)題卻眾說(shuō)紛紜，有的學(xué)者將其歸納為多種模式的公共服務(wù)外包［2］，有的學(xué)者則認(rèn)為合作治理可以經(jīng)由“國(guó)家主義”“國(guó)家—市場(chǎng)二元主義”“國(guó)家—市場(chǎng)—公民社會(huì)協(xié)同”等三種路徑達(dá)致［3］。事實(shí)上，無(wú)論是合同外包、參與協(xié)商還是分權(quán)制衡，均是對(duì)于權(quán)力、法律和管理等三條治理路徑主次關(guān)系的反復(fù)踟躕，并未在建構(gòu)新路徑上邁出關(guān)鍵的一步。我們需要重新認(rèn)識(shí)傳統(tǒng)治理路徑各自存在的局限性，從而為擺脫路徑依賴、建構(gòu)新型合作治理路徑創(chuàng)造一種可能。

一、傳統(tǒng)治理路徑的局限性

文藝復(fù)興、工業(yè)革命為人類近現(xiàn)代文明奠定了思想和技術(shù)的基石，在進(jìn)一步解放人性和生產(chǎn)力的同時(shí)，也孕育了一個(gè)更復(fù)雜的社會(huì)。為了將社會(huì)的運(yùn)行框定在一個(gè)穩(wěn)定可控的范圍之內(nèi)，政府通過(guò)收緊權(quán)力、建立等級(jí)森嚴(yán)的組織、頒布各種法令制度等方式創(chuàng)制“秩序”。因此，現(xiàn)代社會(huì)的多數(shù)治理行動(dòng)，都是經(jīng)由權(quán)力路徑、法律路徑和管理路徑展開(kāi)的。然而，當(dāng)人類社會(huì)開(kāi)啟了后工業(yè)化進(jìn)程之后，傳統(tǒng)治理路徑的局限性被不斷涌現(xiàn)的奇特問(wèn)題極速放大，引發(fā)治理癱瘓。不可否認(rèn)，治理系統(tǒng)是處在嬗遞演進(jìn)之中的，“我們能夠從歷史中繼承的遠(yuǎn)比我們應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造的更少”［4］，對(duì)傳統(tǒng)路徑的過(guò)度依賴只能使我們?cè)诓豢芍卫砝Ь持杏萦?。合作治理的建?gòu)不能僅僅局限于傳統(tǒng)路徑的組合或取舍，而是需要探尋適應(yīng)合作訴求的新路徑。對(duì)于傳統(tǒng)治理路徑源起、發(fā)展及其局限性的解讀，見(jiàn)表1。

（一）權(quán)力路徑與“骯臟的手”

在社會(huì)治理領(lǐng)域中，權(quán)力路徑與政治活動(dòng)緊密關(guān)聯(lián)，是一種“等級(jí)統(tǒng)治和壓迫的力量”［5］。權(quán)力關(guān)系是一種工具性的、非傳遞性的、不平衡的相互關(guān)系［6］52。因此，權(quán)力路徑具有控制力強(qiáng)、執(zhí)行統(tǒng)一、反饋迅速等優(yōu)勢(shì)，但必須運(yùn)行在一個(gè)相對(duì)固定的組織結(jié)構(gòu)中。歷經(jīng)數(shù)千年，權(quán)力路徑并沒(méi)有在戰(zhàn)爭(zhēng)或?yàn)?zāi)變中消亡，反而以行政命令的形式長(zhǎng)期保存了下來(lái)。馬基雅維利已經(jīng)就政治活動(dòng)中權(quán)力運(yùn)用的黑暗面——即“骯臟之手”［7］問(wèn)題向我們做出了清晰的表述：在公共事務(wù)中，當(dāng)一個(gè)人不得不為了惠及其他人的大善而作小惡時(shí)，就會(huì)面臨這樣的道德兩難。為此，人們創(chuàng)造出“國(guó)家理由”這樣一個(gè)術(shù)語(yǔ)，用以描述當(dāng)國(guó)家從事“小惡”時(shí)所持有的可靠理由。在人類歷史上，不是所有集權(quán)體制都必然孕育出專制暴君，但權(quán)力路徑卻總是通向“骯臟的手”，進(jìn)而又會(huì)微妙地誘導(dǎo)普通官僚行大惡之事。選擇了骯臟之手就意味著運(yùn)用權(quán)力勢(shì)差導(dǎo)致的不平等去控制和壓迫，有意識(shí)、有計(jì)劃地向別人施加傷害與苦難，但其初衷往往是“良好”的——為了政治實(shí)體更大的善［8］。無(wú)疑，這種帶有功利主義色彩的治理邏輯在公共領(lǐng)域飽受爭(zhēng)議，很多自由主義者并不否認(rèn)自愿的利益讓渡甚至犧牲屬于親社會(huì)行為，但強(qiáng)迫式的讓渡和犧牲就是披著民主外衣的“多數(shù)人暴政”，是國(guó)家對(duì)個(gè)人自由的侵犯。對(duì)此，哈耶克敏銳地指出，政府的治權(quán)范圍應(yīng)限制在“那些私域可能受到侵犯的地方”，否則就無(wú)法避免極權(quán)主義的產(chǎn)生，那些試圖運(yùn)用權(quán)力從整體上管控社會(huì)和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的做法是一條“通往奴役之路”，是理性而又致命的自負(fù)［9］。即使權(quán)力的集中最終沒(méi)有拖曳著共同體倒向極權(quán)主義或法西斯主義，也不會(huì)對(duì)社會(huì)公正有所助益［10］——只需要回顧一下法蘭西第三、第四共和國(guó)權(quán)力高度集中的低效治理使國(guó)家陷入的混亂狀態(tài)，就可一窺其危害。人們始終對(duì)權(quán)力集中的“利維坦”抱持著恐懼，迫使治理系統(tǒng)不得不在諸多方面限制權(quán)力路徑。但是，盡管人們認(rèn)識(shí)到“骯臟的手”問(wèn)題客觀存在，卻對(duì)此無(wú)能為力。因?yàn)樵谝阎哪軌蚓S持穩(wěn)定秩序的大型人類組織中，治理的運(yùn)行都離不開(kāi)權(quán)力，一個(gè)絕對(duì)均權(quán)平等的社會(huì)只是烏托邦。雖然權(quán)力路徑存在如此明顯的缺陷，其運(yùn)行機(jī)理是如此古老而又放曠，但這并不意味著在合作治理中沒(méi)有權(quán)力路徑生存的空間，只不過(guò)，合作治理中的權(quán)力是服務(wù)于合作的。

表1 傳統(tǒng)的三種治理路徑的生成原因及其局限性

（二）法律路徑與“治理時(shí)滯”

法律路徑是凝聚共同體的關(guān)于正義的一組抽象規(guī)則。在前現(xiàn)代社會(huì)，立法權(quán)威據(jù)信如神權(quán)或自然的超凡，而在現(xiàn)代政府出現(xiàn)之后，法律作為限制權(quán)力的路徑得到充分發(fā)育，“無(wú)論是個(gè)人主義還是集體主義，都會(huì)導(dǎo)向?qū)σ揽糠傻纳鐣?huì)治理功能的強(qiáng)調(diào)”［11］。雖然早在漢謨拉比時(shí)期就出現(xiàn)了“律法條文”，但真正建立起覆蓋全國(guó)、持續(xù)運(yùn)作的法律機(jī)構(gòu)并通過(guò)法律路徑開(kāi)展治理，則始于工業(yè)社會(huì)?！坝捎谠诮鐣?huì)的起點(diǎn)上經(jīng)歷了啟蒙運(yùn)動(dòng)，并在啟蒙思想的基礎(chǔ)上建構(gòu)起了法制”［12］183。所以治理現(xiàn)代化總是與法律路徑緊密相連。社會(huì)契約論者均是法律路徑的忠實(shí)擁躉，他們認(rèn)為應(yīng)約定由政府通過(guò)法律路徑對(duì)社會(huì)進(jìn)行外在性的設(shè)置，從而預(yù)防或矯正某些“不當(dāng)行為”，強(qiáng)制性地使個(gè)人參與到共同體的行動(dòng)當(dāng)中。在工業(yè)社會(huì)，一套相對(duì)穩(wěn)定的法治系統(tǒng)完全能夠應(yīng)對(duì)社會(huì)環(huán)境的治理訴求，但是在高度復(fù)雜的后工業(yè)社會(huì)，僅依賴法律路徑就可實(shí)現(xiàn)善治的空間十分有限。事實(shí)上，“并不是在人類社會(huì)的每一個(gè)歷史階段中都能發(fā)現(xiàn)法律及其規(guī)則的同等重要性”［13］。法治的有效性是以社會(huì)環(huán)境的低復(fù)雜性為前提的，依靠法律的強(qiáng)制力開(kāi)展治理并不是現(xiàn)代社會(huì)的唯一選擇。法律路徑的局限性在當(dāng)前的后工業(yè)進(jìn)程中暴露無(wú)遺，其剛性使得法治難以靈活地去應(yīng)對(duì)不斷涌現(xiàn)的公共問(wèn)題，制定或修改法律需要經(jīng)歷漫長(zhǎng)的討論和反復(fù)的協(xié)商，在民主政治中的基礎(chǔ)性法律更是難以撼動(dòng)，而打破剛性則意味著自由裁量權(quán)崛起和人治的肆虐。與權(quán)力路徑立竿見(jiàn)影的治理效果不同，法律程序嚴(yán)格繁復(fù)，法治系統(tǒng)性必須“透過(guò)價(jià)值確立原則，經(jīng)由原則規(guī)劃制度，進(jìn)而建構(gòu)具體規(guī)范，再透過(guò)適用于解釋來(lái)調(diào)整社會(huì)生活，以確保其內(nèi)在的自洽性”［14］。這是一個(gè)冗長(zhǎng)的過(guò)程，法律所針對(duì)的問(wèn)題往往在此期間出現(xiàn)了新的變化，使法律之矢沒(méi)有了靶標(biāo)。西方學(xué)者提出的解決思路是強(qiáng)調(diào)法律路徑必須“被政治靈魂所賦權(quán)”，從而使法治具備一定的彈性和靈活性，不至于變成一種笨拙而又冷酷的技術(shù)［15］6。然而從本質(zhì)上看，這其實(shí)是要求權(quán)力路徑部分覆蓋于法律路徑之上，現(xiàn)實(shí)中時(shí)常表現(xiàn)為政治權(quán)力干擾法律、指派或買通立法者、偽選和迫選等導(dǎo)致法治本身不合法的行為，即便打著分權(quán)制衡的旗號(hào)，也難以遮蓋游說(shuō)集團(tuán)只為出價(jià)更高的“富人”服務(wù)這一事實(shí)，無(wú)助于改變法律路徑的滯后性頑疾。近代以來(lái)，法制作為規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)的必要設(shè)置，其隱含的自上而下的強(qiáng)制運(yùn)行邏輯已然成為阻礙合作生成的枷鎖，我們并不否認(rèn)法律對(duì)于治理秩序的重要性，但是“法制以及法治的邏輯則決定了法制體系無(wú)法成為每一個(gè)行為體都堅(jiān)守合作的保障”［12］88。所以能否在擺脫法治對(duì)合作的鉗制的同時(shí)，不傷及法制對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定功能，是決定著合作路徑能否成功突破法律路徑局限性的關(guān)鍵。

（三）管理路徑與“行政傲慢”

社會(huì)治理的管理路徑出現(xiàn)在工業(yè)社會(huì)中后期，形成了“社會(huì)管理”及一系列管控邏輯。管理路徑“最緊密地關(guān)聯(lián)于行政部門”［16］，它的產(chǎn)生源于對(duì)稀缺資源配置效率的追求，主張更多地將民營(yíng)部門的運(yùn)作方式引介到治理領(lǐng)域，并在強(qiáng)調(diào)精細(xì)化分工—協(xié)作的流水作業(yè)中得到強(qiáng)化。管理路徑事實(shí)上是對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)和安排，為了達(dá)致高效，往往與權(quán)力相結(jié)合從而形塑出一種依附于中心權(quán)威的壟斷結(jié)構(gòu)。如若不然，則通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制形成競(jìng)爭(zhēng)以保證行動(dòng)的效率。但是，管理路徑在強(qiáng)調(diào)工具理性的工業(yè)社會(huì)所得到的急速擴(kuò)張，似乎已經(jīng)超出最初的預(yù)想，并在后工業(yè)化進(jìn)程中呈現(xiàn)出一種“過(guò)度延伸”的趨勢(shì)，表現(xiàn)為政府在任何領(lǐng)域都有進(jìn)行規(guī)制的沖動(dòng)。雖然與權(quán)力和法律路徑相較而言，管理是一種更加溫和內(nèi)斂、更具彈性的治理路徑，并且它融合了權(quán)力和法律的部分優(yōu)勢(shì)，但社會(huì)的發(fā)展不是一個(gè)單一、勻質(zhì)的過(guò)程，而是一個(gè)量變積累與質(zhì)變突發(fā)的循環(huán)，這導(dǎo)致公共問(wèn)題的演化規(guī)律在時(shí)空上不均勻①即假設(shè)在同樣條件下，同一事件再次發(fā)生，其最終演化結(jié)果也未必相同，甚至可能出現(xiàn)截然相反的結(jié)果。。復(fù)雜性和隨機(jī)性會(huì)使一系列控制導(dǎo)向的管理手段陸續(xù)失效，進(jìn)而動(dòng)搖政府的治理合法性基礎(chǔ)。因而，為了盡可能減少?gòu)?fù)雜性給治理系統(tǒng)帶來(lái)的侵?jǐn)_，治理主體開(kāi)始通過(guò)精密的制度設(shè)計(jì)去規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)定預(yù)期，以求達(dá)致高效治理——這種效率正是依靠?jī)?yōu)勝劣汰的管理手段來(lái)保證的。那些在長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)中勝出的“精英”，為了鞏固自身競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、壟斷治理權(quán)力，必然傾向于建構(gòu)一種封閉的小團(tuán)體，盡可能地切斷流動(dòng)通道。封閉性令精英集團(tuán)“閉目塞聽(tīng)”，進(jìn)而在競(jìng)爭(zhēng)邏輯和控制思維的引導(dǎo)下，將官僚政治的管理手段始終嵌套在“命令—服從”框架之中。這種自上而下的行政命令式管理，伴隨著治理主體對(duì)客體的“主觀分類”和“偏見(jiàn)”，即便這種分類再粗糙籠統(tǒng)，其中管理者與被管理者在身份上的區(qū)格也是涇渭分明的，這也導(dǎo)致“行政傲慢”的出現(xiàn)。在治理主體多元化趨勢(shì)不可逆的今天，政府已經(jīng)不可能再將市場(chǎng)和社會(huì)重新排擠出治理行動(dòng)者的隊(duì)伍，但行政傲慢的存在會(huì)強(qiáng)化政府的本位思維、抑制利他行為，從而使公共福祉受到貶損。至此，解決管理路徑弊端的思路也呼之欲出：只有當(dāng)政府不再有行政傲慢的心態(tài)和行為，才會(huì)放棄社會(huì)控制［17］，實(shí)現(xiàn)治理主體之間的持續(xù)合作。

二、合作治理對(duì)傳統(tǒng)路徑的突圍

后工業(yè)社會(huì)呼喚一種朝向“合作”的社會(huì)治理，這種合作指涉的不僅是主體之間的互助利他，還強(qiáng)調(diào)治理路徑的融合。歷史上治理路徑的相互分裂和傾軋?jiān)鴮?dǎo)致可怕的后果——20世紀(jì)自由市場(chǎng)的失敗使得法律路徑飽受質(zhì)疑，隨即權(quán)力和管理路徑上位并孕育出凱恩斯主義、福利國(guó)家等新事物，最終催生了一個(gè)凌駕于法律之上的干預(yù)型政府，為其后更大的社會(huì)危機(jī)埋下了種子。有鑒于此，在構(gòu)想合作治理路徑時(shí)，需要承認(rèn)仍然有傳統(tǒng)治理路徑存續(xù)的空間，然而權(quán)力、法律和管理路徑必須嵌入到合作網(wǎng)絡(luò)之中，服務(wù)于合作的實(shí)現(xiàn)，在建構(gòu)合作治理路徑的具體操作層面，可以通過(guò)改變權(quán)力結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化自治能力、重塑組織模式的方式進(jìn)行漸進(jìn)的變革。

（一）形塑新型社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)：由“蛛網(wǎng)狀”到“蜂巢狀”

蛛網(wǎng)狀治理結(jié)構(gòu)是一種典型的“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)，其治權(quán)相對(duì)集中，治理主客體之間、政策制定者與執(zhí)行者之間、自治與他治之間存在嚴(yán)格的界分。處于治理網(wǎng)絡(luò)中心的政府是明星點(diǎn)（star），通過(guò)對(duì)社會(huì)資源的“虹吸效應(yīng)”不斷聚攏資源，同時(shí)向邊緣轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。少數(shù)擁有資源或技術(shù)優(yōu)勢(shì)的精英組織圍繞在政府身旁，成為掌握部分治權(quán)的行動(dòng)主體，但治理權(quán)力在本質(zhì)上并未真正地共享，只是政府為了實(shí)現(xiàn)某種交換而讓渡出自身的一些權(quán)力。除了讓渡，還可通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的形式放權(quán)給某些治理主體，但總體來(lái)說(shuō)，政府作為蛛網(wǎng)治理結(jié)構(gòu)的社會(huì)中心地位是根深蒂固、無(wú)可撼動(dòng)的事實(shí)。

圖1 治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型圖示

蜂巢結(jié)構(gòu)與蛛網(wǎng)不同，是一種更加扁平的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，宏觀結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型將推動(dòng)治理走出“主體與客體”“自治與他治”彼此對(duì)峙的樊籠。由蛛網(wǎng)狀向蜂巢狀轉(zhuǎn)變的過(guò)程，可以使治理網(wǎng)絡(luò)群集度得到合理的稀釋，分散的網(wǎng)絡(luò)帶來(lái)信息利益［18］。同時(shí)也幫助治權(quán)和公共性進(jìn)一步擴(kuò)散，實(shí)現(xiàn)治理參與的全民化。每一個(gè)參與到治理網(wǎng)絡(luò)之中的組織或個(gè)人都可視為一個(gè)行動(dòng)者，行動(dòng)者數(shù)量上的優(yōu)勢(shì)為治理系統(tǒng)注入豐富的活力，也有助于中和權(quán)力路徑中“骯臟的手”所表現(xiàn)出的過(guò)飽和功利主義。因?yàn)?，?dāng)數(shù)量龐大的行動(dòng)者共同參與討論、協(xié)商和制定公共政策時(shí)，唯功利主義以及精英治理邏輯就均失去了生存的土壤，對(duì)個(gè)體意愿和差異性的尊重將成為主流，眾人的智慧和價(jià)值觀念會(huì)置換英雄個(gè)體的“靈光一現(xiàn)”或精英集團(tuán)的“替民做主”，那些“為了政治實(shí)體更大的善”而引導(dǎo)社會(huì)通向奴隸之路的“權(quán)力之惡”將被摒棄，取而代之的是積極合作、多元協(xié)商、相互信任，并不斷切近一個(gè)獲得社會(huì)廣泛認(rèn)同的判斷何者為善、何者為惡的清朗倫理世界。由于合作并不會(huì)刻意抹平行動(dòng)者之間的差異性，在公共權(quán)力的讓渡和擴(kuò)散之間也不會(huì)時(shí)時(shí)均衡而無(wú)絲毫溢出，總是會(huì)有行動(dòng)者（暫時(shí)性的）擁有超越其他行動(dòng)者的權(quán)力，且合作治理本身也需要公共權(quán)力來(lái)保障決策的執(zhí)行，因此在合作治理的路徑建構(gòu)中并不排斥權(quán)力在場(chǎng)，而是使其在得到揚(yáng)棄后被賦予合作的意涵。憑借著治理的去中心化、結(jié)構(gòu)洞的有效利用、公共性的擴(kuò)散和行動(dòng)者的積極合作互動(dòng)等優(yōu)勢(shì)，合作路徑可以實(shí)現(xiàn)治理的他人賦權(quán)與自我賦權(quán)相融合，減少公共領(lǐng)域中權(quán)力的壓迫屬性，完成對(duì)權(quán)力路徑局限性的超越。

（二）設(shè)計(jì)靈活彈性的治理決策機(jī)制：由“頂層設(shè)計(jì)”到“自組織決策”

對(duì)于法律路徑局限性的突圍，關(guān)鍵在于能否解放行動(dòng)者的自主意志，形成一個(gè)靈活彈性的決策機(jī)制以代替由傳統(tǒng)的治理主體“頂層設(shè)計(jì)”的法律法規(guī)，從而大大縮短治理的實(shí)際流程。我們認(rèn)為，自組織治理正是對(duì)這種治理行動(dòng)者自主性訴求的一種回應(yīng)。自組織是由網(wǎng)絡(luò)中的行動(dòng)者，針對(duì)某一具體領(lǐng)域的治理而自發(fā)建立的臨時(shí)性組織，其組織內(nèi)部并不要求嚴(yán)格的層級(jí)制度，但建立目標(biāo)十分明確——參與到該治理過(guò)程之中，表達(dá)訴求并提供方案。自組織不設(shè)置諸多進(jìn)入門檻，加入到組織中的行動(dòng)者都是對(duì)該問(wèn)題高度關(guān)注且具備相應(yīng)知識(shí)的利益相關(guān)者，參與治理的熱情也就無(wú)須質(zhì)疑，借由利益和目標(biāo)趨同所建立起來(lái)的認(rèn)同和信任會(huì)使得組織內(nèi)部行動(dòng)者之間通力合作。在全社會(huì)的維度上來(lái)看，合作治理對(duì)行動(dòng)者差異性的鼓勵(lì)將促進(jìn)各類自組織涌現(xiàn)而出，通過(guò)共同行動(dòng)使治理系統(tǒng)更加開(kāi)放。決策的過(guò)程可以在實(shí)時(shí)公開(kāi)的平臺(tái)上向全體行動(dòng)者展示，于限定時(shí)間內(nèi)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)或協(xié)商會(huì)，并最終給出解決預(yù)案。這一過(guò)程的運(yùn)行將由專門成立的第三方自組織和一位政府指派的督察人員全程記錄，以保障政策制定的公正性、合法性和及時(shí)性。盡管這種替代法律法規(guī)決策的機(jī)制對(duì)決策時(shí)限有嚴(yán)格規(guī)定，自組織的高度彈性化也能在盡量短的時(shí)間內(nèi)覆蓋新涌現(xiàn)的各種奇特問(wèn)題的決策，但要達(dá)到良好的治理結(jié)果仍需要行動(dòng)者自身具備較高的道德約束。否則，即便是縮短了決策時(shí)滯，但將社會(huì)導(dǎo)向錯(cuò)誤的航線，那么自組織治理則無(wú)異于“多數(shù)人的暴政”。需要強(qiáng)調(diào)的是，行動(dòng)者自主參與治理行動(dòng)是有其適用范圍的，包括治理突發(fā)事件、無(wú)明確對(duì)應(yīng)處置法規(guī)的新公共問(wèn)題、法律詮釋存在模糊的復(fù)雜問(wèn)題以及因環(huán)境流變性頻繁導(dǎo)致的現(xiàn)有法律不再適用的問(wèn)題等。在面對(duì)公共政策制定、犯罪領(lǐng)域以及那些關(guān)涉國(guó)家安全、公共福祉必須通過(guò)嚴(yán)格取證、庭審和論辯的重大問(wèn)題時(shí)，則必須在法律的話語(yǔ)體系中展開(kāi)行動(dòng)，情節(jié)惡劣以及危害極大的犯罪行為必須通過(guò)嚴(yán)格縝密的司法庭審。這也就是為什么在合作路徑所形塑的社會(huì)治理中依然必須存在法律的原因。當(dāng)然，此時(shí)的法律是一種輔助性的規(guī)則，在總體上是服務(wù)于合作的，而非運(yùn)用其強(qiáng)制性去結(jié)構(gòu)合作。

（三）建構(gòu)合作制組織：由“控制”到“放權(quán)”

對(duì)行政傲慢的超越，要求突破管理者本位思維，建構(gòu)一個(gè)治理相對(duì)平等的環(huán)境，在治理網(wǎng)絡(luò)離心化過(guò)程中強(qiáng)調(diào)中心的主動(dòng)放權(quán)。在后工業(yè)社會(huì)出現(xiàn)之前，政府處于“總要被中心化的位置”［19］。它所擁有的治權(quán)是近乎無(wú)窮而沒(méi)有約束的，自然會(huì)派生出行政傲慢。即便打破了這種政府寡占治權(quán)的格局，要使公共部門在短時(shí)間內(nèi)轉(zhuǎn)變傲慢、適應(yīng)與其他治理主體分享治權(quán)也是非常困難的。治理的合作路徑正是要通過(guò)建構(gòu)出一種“權(quán)力和資源可以自由流動(dòng)”的組織模式，即合作制組織，幫助政府跨越行政傲慢的藩籬?？肆_齊耶認(rèn)為，“組織是唯一的途徑——用于解決假如沒(méi)有組織就無(wú)法解決的聚集在一起的利益問(wèn)題”［6］7。事實(shí)上組織的建立不僅能解決利益問(wèn)題，還能撫平很多集體行動(dòng)中的崎嶇。合作制組織建立的目的不僅是為了整合利益，還承擔(dān)著另一個(gè)重要的使命：為治理行動(dòng)者創(chuàng)制一個(gè)平等溝通的空間。在合作制組織中，參與的自愿性和便捷性可以吸引到大量的“個(gè)體”成為行動(dòng)者，不同于科層制組織中各部門的條塊分割和壁壘林立，合作制組織更容易出現(xiàn)類似于“布朗運(yùn)動(dòng)式”的行動(dòng)者跨界互動(dòng)，大量的機(jī)遇與靈感正是出現(xiàn)在這些看似隨機(jī)的互動(dòng)之中。合作制組織不是自然存在的原生物，而是一個(gè)旨在實(shí)現(xiàn)治理中的多元合作的人類建構(gòu)，因此，必須由目前社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的治理主體主動(dòng)自愿地去建設(shè)。合作制是對(duì)科層制的一次改造，它的內(nèi)部管理手段并不是等級(jí)、規(guī)則、保密和分隔，而是認(rèn)同、協(xié)商、共享和互助，這種管理方式可以在很大程度上遏制行政傲慢的存續(xù)。在合作制組織中，最初的成員是包括政府、市場(chǎng)和社會(huì)在內(nèi)的具有強(qiáng)大能量的治理主體，但其開(kāi)放性特征會(huì)吸引更多社會(huì)組織和具有社會(huì)責(zé)任感的企業(yè)參與到治理領(lǐng)域之中成為行動(dòng)者。在成員數(shù)量增長(zhǎng)的過(guò)程中，政府對(duì)社會(huì)的控制欲望會(huì)被不斷稀釋，逐漸使政府?dāng)[脫“越是控制社會(huì)越滋生行政傲慢、行政傲慢越嚴(yán)重越加倍鉗制社會(huì)”的惡性循環(huán)。在這一漸進(jìn)的過(guò)程中，政府自身的治理思維也會(huì)發(fā)生變化，通過(guò)大規(guī)模的放權(quán)和取消審批事項(xiàng)等方式，得以從繁雜的日常行政性事務(wù)中跳脫出來(lái)，專心于公共服務(wù)的供給和戰(zhàn)略導(dǎo)向性治理之中。

三、合作治理路徑的整體變革邏輯

社會(huì)演進(jìn)的過(guò)程證明，同一治理路徑在不同的歷史階段具有不同的屬性。在開(kāi)啟了后工業(yè)化進(jìn)程的今天，傳統(tǒng)治理路徑再一次迎來(lái)了轉(zhuǎn)型契機(jī)，它們都應(yīng)服務(wù)于合作的需要。在具體操作層面，可以通過(guò)前文所提出的方式進(jìn)行“修補(bǔ)”，但這僅是中觀層面的改革方案，對(duì)于宏觀層面的整體建構(gòu)而言，則需要政府以更大的政治勇氣和決心來(lái)實(shí)現(xiàn)治理系統(tǒng)的全面深化改革，具體來(lái)說(shuō)，需要由家長(zhǎng)思維走向道德思維，由制度主義走向行動(dòng)主義。

（一）道德思維：構(gòu)成合作治理多元路徑的最后一塊拼圖

我們定義一種社會(huì)治理的最佳路徑，需要審視其所身處的具體歷史環(huán)境才能形成理性判斷，然而這種“審視”往往只能發(fā)生在現(xiàn)實(shí)對(duì)過(guò)去的回望中，彼時(shí)的主體卻是極難對(duì)選擇何種治理路徑做出“預(yù)知性”的決策。因此，作為一種全新的治理形態(tài)，合作治理需要的不是擊碎而是補(bǔ)全，是在繼承的基礎(chǔ)上尋找治理路徑中至關(guān)重要的一塊拼圖——道德路徑。道德事關(guān)每一個(gè)個(gè)體，“任何道德問(wèn)題都是在自我與他人的關(guān)系中發(fā)生的”［20］，如果治理中沒(méi)有自我與他者的區(qū)分，也就不存在道德的問(wèn)題。然而治理終需還原為一種具體行動(dòng)，因此，必然存在主體與客體，也就必然存在治理道德問(wèn)題。而當(dāng)社會(huì)劇烈變革時(shí)期的治理主客體身份發(fā)生漂移時(shí)，治理系統(tǒng)往往會(huì)陷入很多道德困境。身份治理中的統(tǒng)治者時(shí)常會(huì)忽略治理道德，運(yùn)用君權(quán)神授、祥瑞、神諭等解釋為他們的“我在性”的政策做合法性證成。但是，在契約治理中，政府只是公共權(quán)力的代理人，它必須捍衛(wèi)所有公民的權(quán)利，此時(shí)治理道德的內(nèi)涵已由“超驗(yàn)倫理”上升為“權(quán)利倫理”。在參與治理中，隨著公共性的進(jìn)一步擴(kuò)散，治理道德的內(nèi)涵隨之由“權(quán)利倫理”演變?yōu)椤懊裰鱾惱怼?，判斷一種治理是否道德的標(biāo)準(zhǔn)在很大程度上取決于其治理系統(tǒng)民主化的程度。民主需要的是一條由“邊緣向中心匯聚”的路徑，從而使治理主體真切地傾聽(tīng)“他者”的訴求，為“自治”與“他治”的融合提供可能。而合作治理的道德路徑恰恰為治理系統(tǒng)帶來(lái)服務(wù)型的政府、德制以及治理渴求的第四個(gè)維度——他在性。

圖2 社會(huì)治理的四個(gè)維度及其組合路徑

如圖2所示，社會(huì)治理具備剛性、彈性、我在性和他在性等四個(gè)維度。其中，法律路徑作為象征國(guó)家機(jī)器的威權(quán)的強(qiáng)制性路徑，突顯出剛性的維度；管理路徑則代表了一種追求效率、漸進(jìn)和民主的彈性維度；權(quán)力是由中心向邊緣擴(kuò)散的我在性路徑，尤其是當(dāng)共同體遇到突發(fā)危機(jī)時(shí)，權(quán)力治理路徑的合法性會(huì)迅速上升；道德則是生發(fā)于社會(huì)并作用于公共領(lǐng)域的治理路徑，是一種典型的由邊緣向中心匯聚的他在性路徑。四種維度的結(jié)合形成了四種復(fù)合式路徑，即剛性的中心擴(kuò)散路徑（I：威權(quán)式路徑）、彈性的中心擴(kuò)散路徑（II：運(yùn)動(dòng)式路徑）、剛性的邊緣匯聚路徑（III：元治理路徑或革命路徑）以及彈性的邊緣匯聚路徑（IV：自組織路徑），合作治理的多元化路徑即以上八種路徑的組合。在道德路徑的生發(fā)過(guò)程中，道德倫理擴(kuò)散的主要障礙是治理系統(tǒng)中根深蒂固的控制思維，或者說(shuō)，是強(qiáng)烈的“自我”與“他者”的界分意識(shí)——在現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)為嚴(yán)重的“官本位”和“官僚主義”。對(duì)于目前我國(guó)的現(xiàn)實(shí)而言，唯有通過(guò)持續(xù)的簡(jiǎn)政放權(quán)、打擊尋租貪腐、建立民眾溝通與監(jiān)督機(jī)制，才有可能幫助治理的主客體雙方形成他在性的思維，并在道德的進(jìn)路上達(dá)致共識(shí)認(rèn)同、淡化彼此對(duì)立。治理主客體不再固定不變，任何人都可以參與到治理行動(dòng)中，通過(guò)一種“非強(qiáng)制性”的倫理約束，形成自治與他治的有機(jī)融合，幫助合作治理走上一條道德化的路徑。

（二）行動(dòng)化：制度主義的終結(jié)

制度穩(wěn)定預(yù)期，制度化帶來(lái)秩序，但制度主義卻會(huì)導(dǎo)致刻板僵硬的治理。如果說(shuō)工業(yè)社會(huì)打破了此前“公私不分”的混沌并產(chǎn)生了公共性的社會(huì)問(wèn)題，使得治理系統(tǒng)從統(tǒng)治型轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾硇停?1］，那么在治理主體多元化、自治與他治融合的后工業(yè)社會(huì)中，則應(yīng)進(jìn)一步探討公共領(lǐng)域的治理是從屬于制度性還是行動(dòng)性的問(wèn)題，進(jìn)而幫助社會(huì)治理由管理型演化為合作型。換而言之，合作治理實(shí)現(xiàn)的前提，在于打破長(zhǎng)期以來(lái)治理領(lǐng)域中制度對(duì)于行動(dòng)的優(yōu)先性，通過(guò)行動(dòng)幫助公共性進(jìn)一步擴(kuò)散。當(dāng)越來(lái)越多的治理主體擁抱了公共性并確認(rèn)了對(duì)方的共在狀態(tài)之后，自發(fā)地尋求一種治理的合作路徑就成為邏輯上的必然。在傳統(tǒng)治理中，面對(duì)具體問(wèn)題時(shí)我們往往習(xí)慣于這樣一種路徑：先確立制度和游戲規(guī)則，再展開(kāi)行動(dòng)；當(dāng)行動(dòng)與制度發(fā)生沖突時(shí)，制度始終優(yōu)先于行動(dòng)，一切跳脫出制度框架的行動(dòng)都被視為對(duì)公權(quán)力的僭越和蔑視。然而，后工業(yè)社會(huì)的高度復(fù)雜性往往會(huì)使公共問(wèn)題在短時(shí)間內(nèi)演變?yōu)榭缬蚩缃绲钠嫣貑?wèn)題，如果不能在第一時(shí)間得到處置或緩和，很容易演變?yōu)楣参C(jī)。工業(yè)社會(huì)的治理通過(guò)預(yù)設(shè)諸種約束性、規(guī)則性、契約性的框架來(lái)提供穩(wěn)定的社會(huì)和政治秩序，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的全面管控。同時(shí)，制度主義為了減少行動(dòng)帶來(lái)的不確定性侵?jǐn)_，會(huì)將行動(dòng)牢牢壓制在最基礎(chǔ)的治理層面，以“減少自由”的代價(jià)來(lái)?yè)Q取運(yùn)行的低風(fēng)險(xiǎn)。在科層組織中，越靠近頂層就越傾向于采用自上而下的制度設(shè)計(jì)，這也使得近代社會(huì)治理總體表現(xiàn)出一種“制度的依賴”和“行動(dòng)的不彰”。但是，治理終究是從屬于具體行動(dòng)的實(shí)踐活動(dòng)，高度依賴制度預(yù)設(shè)的社會(huì)治理模式僅適用于復(fù)雜程度較低、組織結(jié)構(gòu)相對(duì)封閉的工業(yè)社會(huì)，在實(shí)踐未能涉及的領(lǐng)域進(jìn)行制度探討只能陷入虛妄和猜測(cè)，提前確立的規(guī)劃方案在當(dāng)前復(fù)雜的環(huán)境下沒(méi)有實(shí)際意義。如果依舊采用法默爾所說(shuō)的“現(xiàn)代性的心靈模式”去思考社會(huì)治理問(wèn)題，就終將退回到建立秩序和規(guī)則的制度主義舊路上來(lái)，因此，我們需要在“后現(xiàn)代性”的認(rèn)知模式中反思制度與行動(dòng)的本質(zhì)、探尋行動(dòng)主義下的治理變革，幫助治理主體跳脫出固有的制度藩籬，從而在合作的維度開(kāi)展創(chuàng)新性的行動(dòng)。

亨廷頓認(rèn)為，“所謂制度，是指穩(wěn)定的、受到尊重的和不斷重現(xiàn)的行為模式”［15］12。我們?cè)诤献髦薪?gòu)諸種制度的意義在于形成可預(yù)期的、可復(fù)現(xiàn)的合作行動(dòng)。但是，這并非賦予制度凌駕于行動(dòng)之上的正當(dāng)性，也并非只有通過(guò)制度主義路徑才能達(dá)致穩(wěn)定的合作秩序。制度預(yù)設(shè)是基于對(duì)過(guò)去經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和對(duì)未來(lái)發(fā)展的推測(cè)，愈是完備詳盡的制度塑造，愈使其中的行動(dòng)者難以掙脫重重規(guī)則。在治理運(yùn)行的起點(diǎn)，“先確立游戲規(guī)則、劃清責(zé)任主體，再展開(kāi)行動(dòng)”已經(jīng)成為一種定式思維，似乎所有治理的開(kāi)展都本應(yīng)如是。這一邏輯隱然傳承了霍布斯和盧梭的思想，都認(rèn)為在自然狀態(tài)下若無(wú)集權(quán)體制的機(jī)構(gòu)或者強(qiáng)制性規(guī)則存在，則人類合作不可能自發(fā)產(chǎn)生［22］。事實(shí)上，人類在宗教力量下能夠形成大規(guī)模穩(wěn)定的合作行動(dòng)，那么在道德驅(qū)動(dòng)下也可以實(shí)現(xiàn)合作。制度主義預(yù)設(shè)了各行動(dòng)主體的微觀理性，然而個(gè)體的理性選擇反而容易導(dǎo)致整體結(jié)果的非理性，使得當(dāng)前的多元主體聯(lián)合行動(dòng)總是陷入到無(wú)盡的博弈和迷亂之中。這種先勾畫(huà)總體藍(lán)圖再按圖索驥、攤派任務(wù)的形式存在致命的缺陷，即藍(lán)圖在最初設(shè)計(jì)時(shí)往往是缺乏實(shí)踐檢驗(yàn)的空想，盲目的經(jīng)驗(yàn)主義和刻板的制度主義無(wú)疑會(huì)使現(xiàn)代治理深陷泥潭。強(qiáng)調(diào)“制度凌駕于行動(dòng)”的合作往往無(wú)法隨機(jī)應(yīng)變，只得進(jìn)行被動(dòng)防御。那些采用“控制”的方式去建構(gòu)合作治理路徑的嘗試，終將重蹈制度主義的覆轍，陷入一種徒勞的循環(huán)。當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)行動(dòng)并不意味著在所有層面都拒斥制度，更不是要將公共治理形塑為一種純粹的行動(dòng)空間；相反，任何行動(dòng)都不可能孤立于制度而長(zhǎng)期存在，而是要在行動(dòng)與制度彼此平等的關(guān)系中摸索治理之道。

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（責(zé)任編輯：溫美榮）

D523-3

A

1005-460X（2016）01-0010-06

2015-12-01

中國(guó)人民大學(xué)重大基礎(chǔ)研究計(jì)劃“通過(guò)服務(wù)型政府建設(shè)去完善社會(huì)治理體系”（12XNL003）

柳亦博（1984—），男，山東濟(jì)南人，博士，講師，博士后流動(dòng)站研究人員，從事社會(huì)治理研究。