◎李利文（上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院，上海200030）

◎易承志（華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海201620）

業(yè)主協(xié)會參與美國城市治理的實踐及其對中國的啟示

◎李利文（上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院，上海200030）

◎易承志（華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海201620）

業(yè)主協(xié)會是美國近三十年來少有迅速發(fā)展的社會組織，其已成為美國城市治理的重要主體之一。業(yè)主協(xié)會解決了美國歷史上分區(qū)制和集體財產(chǎn)流動的兩大難題，并在業(yè)主、政府和開發(fā)商三元利益推動下向美國其他地區(qū)不斷蔓延。以HOAs為例，從組織結(jié)構(gòu)、財政收支、人力資源、職能定位和管理制度等五個方面對其運作模式進行了簡要介紹，并通過HOAs與政府運作機制的比較，指出業(yè)主協(xié)會在美國城市治理中的優(yōu)勢和困境。拋開業(yè)主協(xié)會在城市治理中的傳統(tǒng)優(yōu)勢不論，重點反思了其在社區(qū)隔離、自治反噬和權(quán)責(zé)匹配等三個方面對我國城市治理的警示意義。

業(yè)主協(xié)會；城市治理；美國

美國城市治理經(jīng)歷了傳統(tǒng)區(qū)域主義、多中心主義和新區(qū)域主義等三個階段［1］，目前正在進行的新區(qū)域主義強調(diào)跨部、網(wǎng)絡(luò)、協(xié)作、開放、信任、賦權(quán)和過程等價值觀念。而這一系列觀念變化的核心是主體結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，即重構(gòu)一個包含政府組織、私人組織、社會組織以及公民個人在內(nèi)的具有復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)和嵌套結(jié)構(gòu)的復(fù)合主體。業(yè)主協(xié)會作為美國城市治理的重要主體之一，其研究一直為美國學(xué)者所忽視，但隨著美國郊區(qū)擴張、功能分區(qū)和城市蔓延，美國許多學(xué)者（Barbara Coyle Mccabe，2011；Robert H.Nelson，2011；Ron Carlee，2011）開始呼吁對其進行深入研究。雖然美國業(yè)主協(xié)會研究還處于起步階段，但其運作模式及運作中出現(xiàn)的問題對我國城市治理具有較強的警示意義。

一、美國城市治理中的業(yè)主協(xié)會：發(fā)展歷程

業(yè)主協(xié)會是隨著美國城市化的進一步深化而逐漸出現(xiàn)的一種以財產(chǎn)為基礎(chǔ)的社會性自治組織。業(yè)主協(xié)會有時也被稱為共有權(quán)益房地產(chǎn)（Common Interest Development，CID），其包括多種類型，主要有住房協(xié)會（Homeowner Associations，HOAs）、公寓協(xié)會（Condominium）、股份合作社（Stock Cooperative）和規(guī)劃房地產(chǎn)（Planned Development）。本文著重討論HOAs的由來及其發(fā)展?fàn)顩r。

（一）美國業(yè)主協(xié)會的由來：二維視角

業(yè)主協(xié)會又被稱為“私人政府”（Private Government）或“影子政府”（Shadow Government）。被稱為“私人政府”是因為業(yè)主協(xié)會承擔(dān)了許多傳統(tǒng)上被認(rèn)為應(yīng)該由政府來提供的公共服務(wù)，包括街道建設(shè)、安全保障、娛樂消遣、設(shè)施維護和公益活動等［2］。被稱為“影子政府”是因為業(yè)主協(xié)會的行為和職責(zé)類似于傳統(tǒng)政府機構(gòu)，只是有關(guān)其信息極其稀少、分散和碎片化［3］。隨著美國城市蔓延和郊區(qū)擴張，業(yè)主協(xié)會數(shù)量在近幾十年迅速增長，是20世紀(jì)70年代的三十多倍（見表1），這些業(yè)主協(xié)會遍布全國各地，包括城市、郊區(qū)、城郊和農(nóng)村等地區(qū)，但其在美國西部和南部快速發(fā)展地區(qū)更為普及。這些協(xié)會小到幾戶人家，中到社區(qū)范圍，大到中等城市，都有分布，比如佛羅里達州的Celebration城、弗吉尼亞州雷斯頓、馬里蘭州哥倫比亞等［4］。業(yè)主協(xié)會作為一種非營利性組織，其在地方公共服務(wù)提供和地方矛盾化解上發(fā)揮著重要作用，有關(guān)其由來主要可以從商業(yè)和政府兩個角度來進行考察［5］。

表1 1970年以來美國居住區(qū)協(xié)會發(fā)展?fàn)顩r

從商業(yè)發(fā)展上而言，美國憲法規(guī)定私有財產(chǎn)神圣不可侵犯，其私有財產(chǎn)保護是建立在個人或家庭的基礎(chǔ)之上的。隨著19世紀(jì)末20世紀(jì)初美國工業(yè)化的迅速推進，城市產(chǎn)業(yè)聚集，農(nóng)村不斷向城市集中，城市由小城市發(fā)展到中等城市，再到大城市，最后到大都市，甚至大都市區(qū)。剛開始這種城市化發(fā)展處于“單線模式”，到了20世紀(jì)20年代以后，城市化發(fā)展逐漸走上“雙線模式”，即既有農(nóng)村向城市的“進軍”，也有城市向郊區(qū)的擴張，而且后者甚至有反客為主的傾向。美國工業(yè)化發(fā)展模式改變了美國的商業(yè)環(huán)境，鐵路建設(shè)、鋼鐵制造、汽車制造和社區(qū)建設(shè)等，這些都需要大量資本，而資本的獲取有賴于組織創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，于是到20世紀(jì)初美國的股份制公司企業(yè)逐漸取代傳統(tǒng)的個人獨立經(jīng)營型企業(yè)。這種股份制公司是由許多個體資本組成的大型公司，每個人對其只負(fù)有限責(zé)任。這種根據(jù)財產(chǎn)性質(zhì)而建立起來的公司治理形式既可以作為業(yè)主協(xié)會的發(fā)展來源，也可以視為業(yè)主協(xié)會的最初形式。

從政府管治上而言，美國住宅物業(yè)也類似于商業(yè)股份公司。在20世紀(jì)前半葉，美國郊區(qū)出現(xiàn)了許多私人住戶，各個住戶之間非常容易產(chǎn)生影響，這就有必要建立一個共享公共服務(wù)的集體產(chǎn)權(quán)，以提高服務(wù)效率和改善生活環(huán)境。然而，這種集體產(chǎn)權(quán)的建立需要經(jīng)過私人住戶的一致同意，這在現(xiàn)實中很難實現(xiàn)。然而這一難題在1916年紐約市以及20世紀(jì)20年代以后逐漸推向郊區(qū)的分區(qū)制中得以解決。分區(qū)制（Zoning）是由政府對鄰里產(chǎn)權(quán)進行強制洗牌而重新建立起來的產(chǎn)權(quán)格局，在個人保留一定權(quán)利的基礎(chǔ)上將其他權(quán)利交由鄰里組織執(zhí)行（名義上由地方政府執(zhí)行）。但這也出現(xiàn)了一些問題：一是分區(qū)制中的集體產(chǎn)權(quán)既不能買賣，也不能流動；二是房產(chǎn)開發(fā)總是先于市政合并，這就給先于買房者帶來麻煩。到20世紀(jì)70年代，業(yè)主協(xié)會的興起成功地解決了分區(qū)制的兩大難題，即開發(fā)商在房產(chǎn)出售之前提前設(shè)置了管理公司，等房產(chǎn)售罄之后再慢慢將管理權(quán)限轉(zhuǎn)交業(yè)主協(xié)會。因此，業(yè)主協(xié)會的出現(xiàn)在一定程度上可以被視為美國城市治理的重要創(chuàng)新。

（二）業(yè)主協(xié)會不斷發(fā)展的原因：利益共鳴

近二十年來，美國業(yè)主協(xié)會不斷增加，而且呈不斷蔓延之勢。為什么這種非營利性的組織能夠在美國不斷發(fā)展？這主要歸因于業(yè)主、開發(fā)商和政府的共同需要，他們在業(yè)主協(xié)會上形成了利益共鳴。尼爾森指出了業(yè)主協(xié)會優(yōu)于分區(qū)制下傳統(tǒng)街區(qū)的八大優(yōu)勢：一是更全面的控制；二是街區(qū)的自我決策；三是權(quán)利的私人性出售；四是更好的公共服務(wù)提供；五是街區(qū)社會資本；六是地方憲政實驗；七是真正的分權(quán)；八是市場經(jīng)濟的協(xié)調(diào)［6］。這些優(yōu)勢可以反映業(yè)主協(xié)會數(shù)目不斷增長的原因，但這種列舉比較凌亂，沒有區(qū)分三元主體的需求。具體而言，從業(yè)主方面而言，主要有三大影響因素：一是公共服務(wù)效率和質(zhì)量的提升；二是公民自治空間的擴大；三是鄰里關(guān)系的逐步改善。雖然這些影響因素十分重要，但由于受其他諸如房價、地理位置、建筑風(fēng)格、基礎(chǔ)設(shè)施、配套措施、犯罪頻率和學(xué)區(qū)教育等一些其他不可控因素的影響，公民是否選擇帶有業(yè)主協(xié)會的的房產(chǎn)還很難準(zhǔn)確估計。

從開發(fā)商角度而言，一方面，開發(fā)商承擔(dān)的任務(wù)主要是制定建設(shè)規(guī)劃、購置土地、獲取資金、樓盤建設(shè)以及出售房產(chǎn)；另一方面，政府主要負(fù)責(zé)對開發(fā)商的行為進行審批和監(jiān)督，因此，任何私人社區(qū)的建設(shè)都需要房地產(chǎn)開發(fā)商和政府之間達成協(xié)議。獲取利潤是開發(fā)商最大的動力。一方面，開發(fā)這種房產(chǎn)存在巨大利潤空間。隨著美國城市化的加劇，土地價格飛速上漲，房地產(chǎn)開發(fā)成本也隨之增加，在有限的土地上如何實現(xiàn)利潤？房地產(chǎn)商通過在有限的土地面積上增加居住密度來實現(xiàn)增值。傳統(tǒng)的住戶獨家獨戶，各自帶有如游泳池和小公園等基礎(chǔ)設(shè)施，維護成本高。而開發(fā)商將幾十戶甚至上百戶的業(yè)主聚集在一個社區(qū)，并建造一個公共的游泳池和公園，這樣大大節(jié)省了開發(fā)和維護成本。另一方面，開發(fā)這種房產(chǎn)存在巨大的市場需求。許多美國居民對這類房產(chǎn)具有足夠的支付能力，而且這種房產(chǎn)的快捷、便利等特性對居民具有極大的吸引力。因此，開發(fā)商會想盡辦法追逐利潤。

地方政府出于地方發(fā)展和稅收成本的考慮也會支持這類房產(chǎn)的開發(fā)。房產(chǎn)開發(fā)之后，地方政府可以獲得“雙重稅收”（Double Taxation）：一是社區(qū)業(yè)主必須向地方政府繳納財產(chǎn)稅；二是業(yè)主還要向業(yè)主協(xié)會繳納物業(yè)費（Assessments），以享受業(yè)主協(xié)會提供的公共服務(wù)［7］。這種方式不但對業(yè)主個人財產(chǎn)征稅，而且對公共財產(chǎn)還間接征稅。不同于以前那種獨門獨戶的家庭，這不需要政府來提供社區(qū)公共服務(wù)，減輕了地方政府的財政負(fù)擔(dān)。因此，美國許多地方政府，尤其是在20世紀(jì)70年代，受財政因素的影響，更多地考慮調(diào)整土地使用政策，使其與該類房產(chǎn)開發(fā)相適應(yīng)。而且加利福尼亞建筑業(yè)和調(diào)查數(shù)據(jù)分析顯示，縣級層面更偏愛私人社區(qū)的原因，2/3歸因于地方政府的財政能力和土地成本［8］。因此，地方政府、房地產(chǎn)開發(fā)商和公民之間在選擇帶有業(yè)主協(xié)會的房產(chǎn)開發(fā)上已經(jīng)形成利益共鳴，這也擴大了業(yè)主協(xié)會的生存空間并促使其在美國不斷蔓延。

二、美國城市治理中業(yè)主協(xié)會的運作模式：以HOAs為例

美國業(yè)主協(xié)會類型多樣，單就住房協(xié)會（HOAs）而言，其類型就有多類。但總體上而言，業(yè)主協(xié)會的運作模式基本一致，類似于城市經(jīng)理制（Council-manager City）。這里以HOAs為例，從組織結(jié)構(gòu)、財政收支、人力資源、職能定位和管理制度等五個方面對美國業(yè)主協(xié)會的運作模式進行簡要分析。

HOAs的治理結(jié)構(gòu)類似于城市經(jīng)理制，但其是一種非政府的社會組織，見圖1。HOAs董事會成員一般由業(yè)主大會選舉產(chǎn)生，選舉情況根據(jù)各地業(yè)主協(xié)會管理規(guī)定而定，可以是一年一次，也可以是一年兩次或三次不等。董事會成員一般由3-5人組成，設(shè)董事會主席、副主席和秘書等職。HOAs董事會的選舉不遵循“一人一票”的原則，而是根據(jù)業(yè)主財產(chǎn)來分配選票，即一套房子一張選票［9］。租客一般沒有選舉權(quán)，但是那些擁有兩套或非美國籍的業(yè)主擁有投票權(quán)［5］。而且，鑒于權(quán)力制約的需要，董事會成員任期一般很短，因此，董事會延續(xù)性是其重點考慮的事情。董事會還會雇傭?qū)I(yè)的管理公司對集體財產(chǎn)進行管理，并向業(yè)主提供專業(yè)的公共服務(wù)。

HOAs不同于政府機關(guān)，其沒有強制征稅的權(quán)力，因此，其財政來源與政府相比會有所不同，其主要有三個財政來源：一是收取物業(yè)管理費，主要是根據(jù)業(yè)主的房產(chǎn)數(shù)量收取一定的管理費用；二是公共服務(wù)收費，房產(chǎn)協(xié)會通過提供一定的特殊公共服務(wù)而向業(yè)主收取的費用，如高爾夫教程、網(wǎng)球課程、游泳池等；三是罰款，對違反業(yè)主協(xié)會規(guī)章的業(yè)主進行罰款，這也是業(yè)主協(xié)會的財政收入之一［10］。HOAs的財政支出主要包括三個方面：一是人力成本，即需要對聘用的志愿者支出一些基本費用；二是管理公司，業(yè)委會雇傭?qū)I(yè)管理公司為業(yè)主提供專業(yè)的公共服務(wù)，需要支付一定費用；三是基礎(chǔ)設(shè)施維護，小區(qū)公共空間內(nèi)基本設(shè)施的維護和保養(yǎng)需要一定的開支。

圖1 美國業(yè)主協(xié)會治理結(jié)構(gòu)

HOAs的成員主要包括董事會主席、副主席和秘書等，董事會下設(shè)多個不同的委員會來執(zhí)行不同的事務(wù)，如財政、選舉、執(zhí)行、評估、交涉和服務(wù)等委員會，這些一般是沒有薪水的志愿性職位［11］。其在小區(qū)業(yè)主范圍內(nèi)招募人員，讓那些愿意為小區(qū)服務(wù)并承擔(dān)相關(guān)工作的人員進行競聘。董事會主席總體上負(fù)責(zé)小區(qū)的管理和戰(zhàn)略發(fā)展，是小區(qū)中的突出代表和董事會中的核心人物。副主席僅次于主席，當(dāng)主席不在時，履行主席的所有責(zé)任。秘書則是連接董事會與小區(qū)的樞紐，同時負(fù)責(zé)文件保管等工作。由于董事會任期較短，其在下一屆選舉過程中往往會保留一部分上一屆董事會成員，以解決人員的延續(xù)性問題。但業(yè)主和HOAs之間關(guān)系似乎并不融洽，而這些矛盾產(chǎn)生的原因部分也歸因于沒受專業(yè)訓(xùn)練的志愿者［12］。

美國法律認(rèn)為HOAs是一個業(yè)主自治性的非營利組織，其職能定位于自我組織、自我管理和自我服務(wù)。HOAs的職責(zé)類似于政府的職責(zé)，其可以舉行內(nèi)部選舉、提供公共服務(wù)、向業(yè)主收費、規(guī)范小區(qū)內(nèi)行為和調(diào)節(jié)小區(qū)矛盾，但其并非政府組織［13］。業(yè)主購買的房屋空間是業(yè)主的純私人空間，HOAs沒有權(quán)力進行干涉，同時HOAs所管轄的社區(qū)集體空間是社區(qū)業(yè)主活動的“私人空間”，政府沒有權(quán)力進行干涉，也就是說，政府的行政權(quán)力止于社區(qū)大門，社區(qū)范圍內(nèi)HOAs是真正的“私人政府”。HOAs范圍內(nèi)一般僅限于經(jīng)濟和社會活動，排斥政治活動，禁止政治競選宣傳、政治游說、宗教傳播、游行示威和散發(fā)新聞等行為［14］?？傊?，HOAs作為小區(qū)自治性組織，其職能范圍十分寬廣。

公民購買小區(qū)房產(chǎn)之后將自動成為小區(qū)業(yè)主，并必須嚴(yán)格遵守HOAs的規(guī)則［10］。許多HOAs都遵循《契約、先行條件和規(guī)則》（Declaration ofCovenants，Conditions and Restrictions，簡稱DD&Rs），DD&Rs對業(yè)主在小區(qū)公共空間內(nèi)的活動進行了詳細(xì)規(guī)定，其具體到養(yǎng)狗、穿拖鞋、墻面顏色、建筑材料、停車位置和垃圾處理等行為。但每個HOAs的管理規(guī)則會根據(jù)具體情況有所不同。HOAs董事會還有權(quán)通過額外的限制條款，并在小區(qū)范圍內(nèi)予以執(zhí)行［15］。從制度執(zhí)行情況來看，雖然HOAs沒有和政府一樣的強制執(zhí)行力，但其可以通過限制業(yè)主享受社區(qū)公共服務(wù)以及對業(yè)主進行罰款來糾正業(yè)主行為。業(yè)主在權(quán)益受到侵犯時也可向HOAs反映或者將其訴訟至法庭，但HOAs所產(chǎn)生訴訟費用可以通過HOAs的財政收入予以彌補。

三、業(yè)主協(xié)會參與美國城市治理的作用分析：HOAs與政府的運作比較

皮埃爾將城市治理劃分為四種模型，分別是管理型、增長型、合作型和福利型，其中合作型治理不但強調(diào)集體利益的促進，而且強調(diào)作為治理形式的民主參與［16］。美國數(shù)量龐大的業(yè)主協(xié)會體現(xiàn)的正是這種民主自治的價值。雖然業(yè)主協(xié)會和地方政府都是美國城市治理的重要主體，但其組織性質(zhì)畢竟不同，因此，其在城市治理中的運作機制也會與政府組織有所不同。

（一）美國城市治理中HOAs與政府的運作比較

HOAs被稱為“私人政府”或“影子政府”，其所履行的職能在很大程度上與政府類似，如在公共服務(wù)提供、個人行為規(guī)范和組織運作模式等方面。HOAs與地方政府的聯(lián)系主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是HOAs和地方政府都是城市治理的重要主體。作為服務(wù)和稅收的“飛地”（Enclaves），HOAs在管理社區(qū)公共事務(wù)方面已經(jīng)形成了比較成熟的運行機制。根據(jù)2005年HOAs調(diào)查顯示：私人政府，尤其是門禁社區(qū)（Gated Communities），能夠比地方政府更能滿足居民的偏好和個性，也就是說門禁社區(qū)比地方政府在供給公共服務(wù)上更有效［2］。這說明HOAs和地方政府都已成為城市治理的重要主體。二是HOAs是地方政府在城市治理上的重要補充。隨著美國大都市化的不斷推進，HOAs的數(shù)量在不斷增長，其提供了許多本應(yīng)該由地方政府提供的公共服務(wù)，而且這些公共服務(wù)，地方政府無法提供，更提供不好。美國亞利桑那州立大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院McCabe通過對亞利桑那州鳳凰城的調(diào)查，認(rèn)為HOAs在城市服務(wù)供給上將會陷入“并行協(xié)同生產(chǎn)”模式（Parallel Coproduction）［17］，即地方政府和HOAs將成為重要的互補伙伴。三是HOAs在地方政策影響中的作用越來越大。HOAs聚集了同種類型的居民，而這些居民由于交易成本的降低更可能產(chǎn)生集體行動［18］。這也是HOAs容易對市政政策產(chǎn)生影響的重要原因。另外，相關(guān)學(xué)者根據(jù)調(diào)查顯示：HOAs在公共部門土地使用和交易決策中產(chǎn)生了重要影響［19］。這些都說明了美國HOAs與地方政府之間的關(guān)系越來越密切，HOAs將會成為美國自治空間擴大的重要推動力量。

雖然HOAs與地方政府在很多地方極其形似，但HOAs與地方政府也存在一些明顯差異，這主要體現(xiàn)在以下八個方面（見表2）：一是政策制定與執(zhí)行。在政府內(nèi)部，政策制定和政策執(zhí)行是嚴(yán)格分開的，這樣可以達到相互制約的目的，而在HOAs內(nèi)部，出于執(zhí)行效率的考慮，其規(guī)章制定和執(zhí)行基本上是不分開的。二是辦事程序。在政府內(nèi)部有一套嚴(yán)格的辦事流程，公務(wù)人員必須按照流程辦事，而在HOAs中辦事可以是“跳躍式”的，執(zhí)行的靈活性比較強，自主空間較大。三是權(quán)責(zé)匹配。在政府內(nèi)部，某一職位所具有的權(quán)力和責(zé)任都有明確規(guī)定，而在HOAs內(nèi)部，權(quán)力和責(zé)任并不匹配，其所擁有的權(quán)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于責(zé)任，這也是其缺乏有效監(jiān)督的重要表現(xiàn)。四是信息公開。在政府中，一般信息都會按照信息公開流程予以公開，方便公民查看監(jiān)督，而在HOAs中信息一般不對外公開，這也是許多HOAs的頑疾。五是章程修改。在政府中，章程修改需要召開代表會議，投票通過，而在HOAs中，董事會能自行決定章程修改，并執(zhí)行修改后的章程。六是政策執(zhí)行。政府的政策執(zhí)行有行政強力和司法機構(gòu)予以保障，而HOAs的規(guī)則執(zhí)行只能通過罰款或限制行為來予以保障。七是管轄范圍。政府管轄范圍以行政區(qū)劃邊界為準(zhǔn)，而HOAs則以社區(qū)邊界為準(zhǔn)。八是組織性質(zhì)。政府屬于純公益組織，而HOAs屬于互益型的非政府組織。正是因為HOAs在以上八個方面與政府組織的差異，這也給美國城市治理帶來了一些問題和困境?？傊?，HOAs和地方政府雖然都是美國城市治理的重要主體，但二者的治理結(jié)構(gòu)還存在較大差別。

表2 HOAs與政府在治理機制上的區(qū)別

（二）HOAs參與美國城市治理的作用分析

城市治理是一個多元主體協(xié)同參與的過程，正在美國迅速成長的HOAs對美國城市治理產(chǎn)生了重要影響。這些非政府組織的績效表現(xiàn)如何？且不論客觀方面的績效，就主觀方面的績效表現(xiàn)而言，根據(jù)美國社區(qū)協(xié)會研究所民意戰(zhàn)略小組《2014美國業(yè)主調(diào)查報告》顯示（見表3），居民對業(yè)主協(xié)會的總體感知在近十年略有下降，但總體上還是對業(yè)主協(xié)會持肯定態(tài)度。近十年來，HOAs在城市治理中的積極作用主要體現(xiàn)在以下四個方面：一是社會服務(wù)。毫無疑問，HOAs在公共服務(wù)提供上比地方政府更具優(yōu)勢，其不但能根據(jù)社區(qū)范圍內(nèi)的居民提供有針對性和有特色的公共服務(wù)，而且由于其管轄范圍更小、更靈活，其在公共服務(wù)提供效率上也占據(jù)先天優(yōu)勢。事實也證明，HOAs在滿足居民公共服務(wù)上取得了良好績效。二是財產(chǎn)保護。許多HOAs剛剛建立時的初衷是保護私有財產(chǎn)，尤其是在20世紀(jì)70年代，一些富有白人階級無法忍受高犯罪率和不安全感，他們通過HOAs將具有相同意愿的中產(chǎn)階級聚集到一起，有效保障了財產(chǎn)和人生安全。三是協(xié)調(diào)溝通。HOAs不僅有效地協(xié)調(diào)了社區(qū)范圍內(nèi)的大量矛盾和問題，還加強了與地方政府之間的溝通，使政府政策在這種合作伙伴關(guān)系中有效實現(xiàn)。根據(jù)ACIR（Advisory Commission on Intergovernmental Relations）1989年調(diào)查報告顯示：地方政府與HOAs之間的溝通大部分是由HOAs發(fā)起的，而不是地方政府［2］。四是財政緩解。HOAs的存在使地方政府財政壓力（Tight Fiscal Pressures）得以緩解，因為HOAs承擔(dān)了許多本應(yīng)由地方政府提供的公共服務(wù)［5］，這削減了政府財政開支,為城市治理開源節(jié)流。

表3 居民對業(yè)主協(xié)會的總體感知

雖然HOAs在美國城市治理中發(fā)揮重要作用，但其自身運作模式所固有的弊病也給城市治理帶來不少難題，這主要表現(xiàn)在四個方面：一是社會隔離。HOAs最大的特點是“同質(zhì)聚居，異質(zhì)隔離”，即通過圍墻、柵欄、籬笆和門禁設(shè)備等將具有諸如職業(yè)、身份、收入和族裔等特征的人群隔離起來，使整個社會空間碎片化［20］，公民安全追求、市場利益追求和政府效益追求是社會隔離加深的三重驅(qū)動。這種門禁社區(qū)的原始初衷是好的，但隨著其進一步深化發(fā)展，其逐漸走向反面。如以規(guī)避犯罪、尋求安全為初衷而建立起來的社區(qū)，最終證明犯罪率并未下降，反而增加居民對犯罪的恐懼［21］。二是社會分化。一方面，美國分區(qū)制直接加劇了居住隔離，成為城郊協(xié)調(diào)發(fā)展的制度性障礙［22］；另一方面，隨著HOAs發(fā)展的專業(yè)化推進，社區(qū)之間的分化也逐漸加劇。一些社區(qū)富人不斷聚集，成為城市的“富人島”，而另一些社區(qū)窮人不斷涌入，成為“貧民窟”。更重要的是，隨著社區(qū)之外圍墻的建設(shè)，圍墻內(nèi)外的居民也增加了一道無形的心理障礙［23］。因此，HOAs越發(fā)展，社會分化可能會越嚴(yán)重。三是“政策綁架”。由于帶有HOAs的社區(qū)具有高度的同質(zhì)性，因此，其內(nèi)部人員由于交易成本的降低而更容易產(chǎn)生集體行動。當(dāng)某一政策影響到某一社區(qū)的公共利益的時候，社區(qū)成員將會通過人群聚集向政府施壓，甚至發(fā)生群體性事件，直接使政策夭折。有數(shù)據(jù)也表明那些HOAs比較多的地區(qū)，公民參與率確實也相對較高［18］。四是信息不對稱。Ron Carlee認(rèn)為HOAs信息不公開是一個潛在的巨大問題，政府官員行為不管怎樣，但其最終會真相大白，但HOAs就不一定［3］。HOAs數(shù)量在不斷增加，但人們關(guān)于HOAs的信息卻知之甚少，這也是“影子政府”的可怕之處?？傊琀OAs在美國城市治理中是一柄雙刃劍，既促進了美國城市治理績效的提升，也帶來了一些不可規(guī)避的問題。

四、業(yè)主協(xié)會參與美國城市治理對我國的啟示

我國主要存在兩種小區(qū)管理模式：一是政府主導(dǎo)型，即在街道辦事處主導(dǎo)下成立小區(qū)管委會；二是市場主導(dǎo)型，即在房產(chǎn)開發(fā)商主導(dǎo)下成立小區(qū)管理組織或物業(yè)公司。美國業(yè)主協(xié)會是根據(jù)財產(chǎn)而建立起來的一種非營利性組織，我國的市場主導(dǎo)型管理模式與之類似。隨著我國市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，我國市場主導(dǎo)型小區(qū)管理模式也倍受青睞，因此，借鑒和學(xué)習(xí)他人經(jīng)驗也十分必要。值得注意的是，雖然美國業(yè)主協(xié)會在民主自治、公民參與、服務(wù)外包等方面對我國城市治理具有重要的借鑒意義，但其在迅速發(fā)展的三十多年里也積累不少問題、面臨不少困境，而這些更值得我們反思和警惕。

（一）防止賦權(quán)過程中的權(quán)責(zé)不配

沒有制約的權(quán)力是腐敗的，城市治理中的自治權(quán)力也是一樣，如果城市治理只強調(diào)參與、協(xié)作、網(wǎng)絡(luò)、信任和開放等內(nèi)容，而不強調(diào)自治過程中的責(zé)任、風(fēng)險和制約的話，城市治理的結(jié)果也可能是失敗的。從美國業(yè)主協(xié)會歷史來看，隨著HOAs數(shù)量的不斷增加，HOAs董事會與業(yè)主之間的糾紛也越來越多。而且美國社區(qū)協(xié)會研究所民意戰(zhàn)略小組《2014美國業(yè)主調(diào)查報告》顯示（見表4）：公民在“2005年至2014年業(yè)主協(xié)會的規(guī)章制度是否保護了業(yè)主權(quán)益”的問題上，持肯定態(tài)度的在不斷下降，持否定態(tài)度的在不斷上升。從HOAs的運作模式來看，這在很大程度上應(yīng)歸因于HOAs治理結(jié)構(gòu)中的權(quán)責(zé)不匹配。具體而言，產(chǎn)生這一結(jié)果至少有三個原因：一是公私界限模糊。HOAs不是政府組織卻又行使了類似于政府組織的職能，這使得HOAs公私界限十分模糊，也為其責(zé)任推脫預(yù)留了很大的生存空間。二是缺乏監(jiān)督機制。從HOAs的治理結(jié)構(gòu)來看，其雖然類似于城市經(jīng)理制，但其卻沒有像城市經(jīng)理制一樣存在檢察官和審計官對其職能內(nèi)容進行監(jiān)督，這就使得HOAs權(quán)責(zé)嚴(yán)重不均衡。三是人資質(zhì)量下降。HOAs人力資源大部分來自社區(qū)志愿者，而很多志愿者沒有經(jīng)過專業(yè)訓(xùn)練，素質(zhì)還不過硬，這也為責(zé)權(quán)不匹配埋下隱患。這些對我國城市治理的啟示如下：一是要明確自治組織的性質(zhì)，對其進行分類管理；二是要明確各種自治主體的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)，防止權(quán)責(zé)不匹配；三是要提高人力資源質(zhì)量，加強對志愿者培訓(xùn)。

表4 業(yè)主協(xié)會的規(guī)章制度是否保護了業(yè)主權(quán)益

（二）防止自治形式反噬自治實質(zhì)

城市治理強調(diào)多元主體的參與，也強調(diào)社區(qū)自治。美國歷來是一個具有自治傳統(tǒng)的國度，其多種形式的居民自治和民主自治值得我們學(xué)習(xí)，但也應(yīng)該看到其在自治發(fā)展中面臨的一些問題。自治強調(diào)公民的自我組織、自我管理和自我服務(wù)，以實現(xiàn)公民自由和平等的權(quán)利。從具體形式上而言，自治應(yīng)該至少表現(xiàn)在兩方面:一是能夠由內(nèi)而外地充分表達；二是沒有由外而內(nèi)的外在束縛。然而，通過美國業(yè)主協(xié)會的運作機制，可以發(fā)現(xiàn)美國傳統(tǒng)的自治實質(zhì)在某種程度上發(fā)生了扭曲，這主要表現(xiàn)在以下三個方面：一是自治主體為自治形式所“俘獲”。在美國許多居民為獲取安全感，情愿接受業(yè)主協(xié)會所制定的一系列規(guī)章管束，放棄自身部分自由權(quán)利。二是自治內(nèi)容為自治形式所“消解”。在業(yè)主協(xié)會自治中，不斷增加的社區(qū)規(guī)章、不斷隱蔽的社區(qū)信息以及不斷下降的服務(wù)質(zhì)量，這些都在慢慢蠶食自治內(nèi)容。三是自治實質(zhì)為自治形式所“反噬”。HOAs所制定的限制性契約對公民權(quán)力過度限制，導(dǎo)致公民最終既不能表達意愿也不能擺脫束縛。最終，公民在通過自治形式創(chuàng)新上來保護自身權(quán)益和追求自治實質(zhì)的過程中，反而被自治形式所吞噬。這些對我國城市治理的啟示如下：一是新的自治形式是否優(yōu)質(zhì)要經(jīng)歷一個從萌芽到成熟的檢驗過程，這樣優(yōu)勢和問題才會得到充分暴露；二是新的自治形式需要合理的制度安排［24］，這樣才能在最大限度上限制自治形式本身所固有的缺陷；三是正如韋伯對科層制的預(yù)言一樣，過度追求自治形式，最后可能反而淪為自治形式的“奴隸”。

（三）防止城市治理中的社會隔離

小區(qū)在業(yè)委會的管制下設(shè)置了厚厚的圍墻和嚴(yán)格的門禁，這使得墻內(nèi)和墻外的人在空間和心理上形成一道障礙，而這道障礙的進一步深化，使社會隔離進一步蔓延和擴張，進而使整個社會空間碎片化，甚至導(dǎo)致社會極化現(xiàn)象，最后對社會安全和社會管制形成強大威脅。從美國業(yè)主協(xié)會的形成歷史可知，業(yè)主協(xié)會產(chǎn)生的初衷是為保護部分公民的人身和財產(chǎn)安全，但發(fā)展到現(xiàn)在，其反而為業(yè)主協(xié)會的大肆擴張而煩惱。究其原因，主要有三個：一是三元主體的“利益推動”，即地方政府、業(yè)主公民和房產(chǎn)開發(fā)商三方在建立業(yè)主協(xié)會上形成了利益共鳴，三方都有推動業(yè)主協(xié)會不斷擴張的內(nèi)在動力。二是業(yè)主協(xié)會的“相對剝奪”，即業(yè)主協(xié)會通過圍墻、柵欄在保障一部分人利益，尤其是富人階層的，同時，將不安全感轉(zhuǎn)移至另一部分人的身上。這種通過空間隔離帶來的社會安全感實質(zhì)上是一種“相對剝奪”。三是市場機制的“擠出效應(yīng)”。開發(fā)商通過設(shè)置不同價格樓盤，通過價格機制將低收入群體“擠出”高檔消費區(qū)，最后導(dǎo)致不同群體之間的隔離。這些都是我國在房產(chǎn)開發(fā)和城市治理當(dāng)中應(yīng)充分注意的問題，簡單而言，至少可以從以下三方面化解以上危機：一是在樓盤開發(fā)中設(shè)置不同套型的房產(chǎn)，可供不同階層居民購買，防止同質(zhì)階層聚集；二是將社區(qū)建成“開放式社區(qū)”，不設(shè)圍墻和柵欄，促進社區(qū)內(nèi)外的社會溝通；三是加強政府對業(yè)委會的引導(dǎo)，促進業(yè)委會與政府之間的合作。

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（責(zé)任編輯：朱永良）

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1005-460X（2016）01-0098-07

2015-08-05

李利文（1988—），男，湖南長沙人，公共管理專業(yè)博士研究生，從事城市治理研究；易承志（1980—），男，湖南衡陽人，法學(xué)博士，副教授，從事政府治理研究。