◎王海峰 （廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院，福建廈門361005）

地方政府環(huán)境規(guī)制悖論的成因及其治理

◎王海峰 （廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院，福建廈門361005）

改革開放以來，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了諸多環(huán)境問題，環(huán)境規(guī)制作為社會(huì)性規(guī)制的主要內(nèi)容日益受到學(xué)界和政府部門的關(guān)注。地方政府環(huán)境規(guī)制悖論意指地方政府面臨發(fā)展經(jīng)濟(jì)和環(huán)境規(guī)制之間的目標(biāo)沖突和行為困境，它不同于規(guī)制俘獲理論中的規(guī)制者被俘獲，是規(guī)制者在更為嚴(yán)重意義上的主動(dòng)就范。地方政府環(huán)境規(guī)制悖論的外在表現(xiàn)為：環(huán)境問題引發(fā)的突發(fā)事件增多，地方政府間環(huán)境規(guī)制“競爭到底”現(xiàn)象，“環(huán)境保護(hù)”異化為“污染保護(hù)”。而形成地方政府環(huán)境規(guī)制悖論的內(nèi)在成因是：地方政府經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的凸顯，環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)職能的混雜，環(huán)境問題的隱性外部性。治理地方政府環(huán)境規(guī)制悖論的機(jī)制是：優(yōu)化地方政府目標(biāo)轉(zhuǎn)化的制度環(huán)境，完善地方政府環(huán)境規(guī)制的法律法規(guī)，多樣化環(huán)境規(guī)制政策的綜合實(shí)施，明晰地方環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)的職能邊界，強(qiáng)化地方政府環(huán)境規(guī)制的協(xié)同治理。

公共管理；地方政府；環(huán)境規(guī)制；協(xié)同治理

一、問題的提出與文獻(xiàn)回顧

20世紀(jì)70年代以來，政府規(guī)制理論的發(fā)展進(jìn)入了新的階段，經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的弱化使社會(huì)性規(guī)制被重視，“西方國家相繼出現(xiàn)了以放松規(guī)制為特征的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制改革和將政府規(guī)制的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向健康、安全、環(huán)境、教育、文化、福利等社會(huì)性領(lǐng)域的運(yùn)動(dòng)”［1］。社會(huì)性規(guī)制是“以保障勞動(dòng)者和消費(fèi)者的安全、健康、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、防止災(zāi)害為目的，對物品和服務(wù)的質(zhì)量以及伴隨著提供它們而產(chǎn)生的各種活動(dòng)制定一定的標(biāo)準(zhǔn)，并禁止、限制特定行為的規(guī)制”［2］。因此，環(huán)境規(guī)制成為社會(huì)性規(guī)制的重要內(nèi)容得以實(shí)踐和發(fā)展，環(huán)境問題的凸顯、污染的外部性特征、信息不對稱使得政府環(huán)境規(guī)制職能的發(fā)揮成為必要。

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)在迅猛發(fā)展的同時(shí)也付出了慘重的資源和環(huán)境代價(jià)，“我國單位GDP污染物排放量是發(fā)達(dá)國家平均水平的10倍以上，其中，主要污染物排放量已嚴(yán)重超過了環(huán)境承載能力”［3］。當(dāng)前，在放緩經(jīng)濟(jì)增速的同時(shí)，也對政府的環(huán)境規(guī)制能力提出了更高的要求。我國的地方政府既是地方經(jīng)濟(jì)增長的推動(dòng)者，又是地方環(huán)境規(guī)制的規(guī)制者，處于經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)的“困境”中。近年來，各地PX事件的連續(xù)上演、大范圍的水體污染事件等突出反映了地方政府在該困境中的“艱難抉擇”。地方政府環(huán)境規(guī)制悖論意指地方政府面臨發(fā)展經(jīng)濟(jì)和環(huán)境規(guī)制之間的目標(biāo)沖突和行為困境，不同于規(guī)制俘獲理論中的規(guī)制者被俘獲，而是規(guī)制者在更為嚴(yán)重意義上的主動(dòng)就范。因此，從地方政府的主體性角色出發(fā)，探究環(huán)境規(guī)制悖論的表現(xiàn)、成因與治理機(jī)制十分必要。

關(guān)于（我國地方政府）環(huán)境規(guī)制的既有研究主要集中于三個(gè)方面：一是探討環(huán)境規(guī)制對外商直接投資（FDI）的影響，大多學(xué)者認(rèn)為環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度對FDI的流入會(huì)產(chǎn)生抑制作用。有學(xué)者通過省級面板數(shù)據(jù)分析得出經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)更傾向于犧牲環(huán)境代價(jià)吸引更多的FDI［4］，也有學(xué)者論證了環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度與FDI流入的負(fù)相關(guān)關(guān)系［5］，有學(xué)者在此基礎(chǔ)上論證了地方政府通過放松環(huán)境規(guī)制來吸引FDI流入而使中國成為跨國污染企業(yè)的“污染避難所”［6］。朱平芳等人進(jìn)一步研究得出“環(huán)境規(guī)制對引進(jìn)FDI的‘逐底效應(yīng)’只在FDI中高水平的某一區(qū)間上顯著存在，而在其他區(qū)間并不顯著”［7］。藍(lán)慶新等人的研究則表明FDI、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與我國的環(huán)境污染水平顯著正相關(guān)，而環(huán)境規(guī)制與環(huán)境污染卻呈現(xiàn)出不十分相關(guān)的負(fù)相關(guān)關(guān)系［8］，這也反映出環(huán)境規(guī)制失靈及我國淪為“污染避難所”的重要原因。但也有學(xué)者的研究表明，我國污染密集型行業(yè)并不具有絕對的比較優(yōu)勢，因而我國并不是發(fā)達(dá)國家的“污染避難所”［9］。二是探討環(huán)境規(guī)制對被規(guī)制企業(yè)的影響，此類研究始于“波特假說”①波特假說由哈佛大學(xué)邁克爾·波特提出，認(rèn)為有效的環(huán)境規(guī)制將刺激通過創(chuàng)新補(bǔ)償（innovation offsets）和先動(dòng)優(yōu)勢（firstmover advantage）等途徑為企業(yè)創(chuàng)收、技術(shù)革新、產(chǎn)品質(zhì)量提高等措施帶來的收益會(huì)彌補(bǔ)企業(yè)遵循環(huán)境規(guī)制的成本，因此，波特假說也被稱為環(huán)境規(guī)制與企業(yè)競爭力的“雙贏理念”。最早見于Porter，M.E.America’s green strategy［J］.Scientific American，1991，（4）：168。。有學(xué)者認(rèn)為環(huán)境規(guī)制能激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新并用海爾集團(tuán)的案例加以印證［10］，也有學(xué)者分析指出“波特假說”在我國較發(fā)達(dá)的東部和中部地區(qū)得以印證，而在西部地區(qū)尚未得到支持［11］，有學(xué)者從基礎(chǔ)設(shè)施、資本投入、人力資本、技術(shù)水平等方面進(jìn)一步揭示了環(huán)境規(guī)制對技術(shù)創(chuàng)新能力存在區(qū)域差異的原因［12］，還有學(xué)者對環(huán)境規(guī)制與行業(yè)的效率關(guān)系做了更深入的探討［13］。三是探討地方政府的環(huán)境規(guī)制效果，有學(xué)者分析了省際環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度競爭形態(tài)的趨優(yōu)轉(zhuǎn)變及對環(huán)境規(guī)制的分權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)支持［14］，有學(xué)者就環(huán)境規(guī)制績效及其影響因素做了實(shí)證分析，得出經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與受教育程度對環(huán)境規(guī)制的正向影響，經(jīng)濟(jì)開放度對環(huán)境規(guī)制績效的負(fù)向影響，并進(jìn)一步證實(shí)“污染避難所”的假說［15］。

上述研究基于經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角探討了環(huán)境規(guī)制與吸引FDI、被規(guī)制企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長等方面的關(guān)系，論證了環(huán)境規(guī)制在經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的必要性和有效性，但鮮有對地方政府的環(huán)境規(guī)制行為從政治與行政角度的思考。近年來，也有學(xué)者從公共選擇理論的視角進(jìn)行分析，認(rèn)為地方政府的經(jīng)濟(jì)理性使其易與污染企業(yè)合謀，造成規(guī)制失靈［16］。公共選擇理論衍生出規(guī)制理論中的利益集團(tuán)理論，雖然在闡述地方政府環(huán)境規(guī)制行為時(shí)具有一定的解釋力，但就我國目前地方政府環(huán)境規(guī)制的復(fù)雜行為而言仍有失偏頗，地方政府自身的經(jīng)濟(jì)理性只是其行為邏輯的一個(gè)方面，環(huán)境規(guī)制悖論中的焦點(diǎn)問題不僅包括地方政府與上級政府的博弈及與污染企業(yè)的合謀，還包括社會(huì)公眾的非正式參與對其規(guī)制行為的錯(cuò)綜影響，等等。因此，本文結(jié)合環(huán)境規(guī)制理論，探討地方政府在環(huán)境規(guī)制中的行為悖論，試圖彌補(bǔ)相關(guān)既有研究的不足，以期行政學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角相結(jié)合，更全面地解釋地方政府環(huán)境規(guī)制的行為邏輯，探析地方政府環(huán)境規(guī)制悖論的內(nèi)在原因及治理機(jī)制。

二、地方政府環(huán)境規(guī)制悖論的外在表現(xiàn)

經(jīng)濟(jì)學(xué)中的稀缺性主要針對勞動(dòng)力、土地、自然資源等三大傳統(tǒng)生產(chǎn)要素，而環(huán)境作為一種資源在供給的絕對量、污染吸納能力等方面的有限性使其稀缺性日益凸顯。環(huán)境作為稀缺性資源的同時(shí)具有公共物品的屬性，必然引發(fā)外部效應(yīng)（特別是環(huán)境污染的負(fù)外部性）和搭便車行為，且公眾與排污主體之間的信息不對稱及公眾自發(fā)抵制排污行為的困難都使得市場解決方式下的交易費(fèi)用極其昂貴，故政府干預(yù)成為必然，政府實(shí)施環(huán)境規(guī)制的目標(biāo)指向環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)性。地方政府的環(huán)境規(guī)制職能是指在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中有效保護(hù)轄區(qū)的環(huán)境資源，制約由于環(huán)境污染的外部負(fù)效應(yīng)而使轄區(qū)公眾利益受損的職能。

環(huán)境規(guī)制的正當(dāng)性取決于其公共利益理論的基礎(chǔ)假設(shè)，而實(shí)踐層面卻存在地方政府對環(huán)境規(guī)制職能的弱化或漠視，形成“地方政府環(huán)境規(guī)制悖論”，集中表現(xiàn)在如下方面：

1.環(huán)境問題引發(fā)的突發(fā)事件增多

地方政府作為環(huán)境規(guī)制者，因缺乏“關(guān)于污染的損失以及消除污染的成本的可靠數(shù)據(jù)，因此他們不可能設(shè)計(jì)出既有效率又不失公平的政策”［17］4，環(huán)境規(guī)制失靈使環(huán)境問題多發(fā)。地方政府環(huán)境規(guī)制悖論則在引發(fā)環(huán)境問題的基礎(chǔ)上引發(fā)諸多突發(fā)事件。環(huán)境問題引發(fā)的突發(fā)事件主要體現(xiàn)在兩個(gè)層面：一是突發(fā)性環(huán)境事件的次數(shù)和帶來的損失增多；二是突發(fā)環(huán)境事件導(dǎo)致社會(huì)公眾“非正式參與”而引發(fā)的群體性事件增多。

首先，在我國經(jīng)濟(jì)總量與增速攀升的同時(shí)，國內(nèi)突發(fā)性環(huán)境事件也愈演愈烈，如表1所示，從2005年之后政府的環(huán)境規(guī)制行為增多，致使突發(fā)性環(huán)境事件的發(fā)生率有所下降并相對趨于穩(wěn)定，但環(huán)境突發(fā)事件導(dǎo)致的直接經(jīng)濟(jì)損失卻不斷攀升，且由此導(dǎo)致的間接經(jīng)濟(jì)損失和其他方面隱性成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)不可預(yù)期。這既體現(xiàn)了關(guān)于環(huán)境問題政府規(guī)制的必要性，也反映了當(dāng)前政府環(huán)境規(guī)制效能的不足。其次，突發(fā)性環(huán)境事件引發(fā)當(dāng)?shù)鼐用駥Φ胤秸h(huán)境規(guī)制行為的質(zhì)疑，認(rèn)為地方政府追求經(jīng)濟(jì)效益的狹隘目標(biāo)侵蝕了其應(yīng)有的環(huán)境規(guī)制職能。這種不滿情緒經(jīng)常通過居民自發(fā)組織與政府或排污者進(jìn)行溝通，若協(xié)調(diào)未果則往往以游行、集體上訪甚至暴力泄憤等“非正式參與”形式試圖阻止排污者的污染行為，最終釀成群體性事件。“在近幾年來發(fā)生的各種群體性事件中，因環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件數(shù)量是上升最快的”［18］，致使地方政府只能被動(dòng)采取相關(guān)補(bǔ)救措施，近年來各地PX事件的始末便是例證。

2.地方政府間環(huán)境規(guī)制“競爭到底”現(xiàn)象

錢穎一和許成鋼指出，中國政治和經(jīng)濟(jì)的M型層級結(jié)構(gòu)是按地域原則組建的多層次、多地區(qū)的結(jié)構(gòu)，特征在于地區(qū)之間及地方政府之間橫向的、潛在競爭性的聯(lián)系［19］；林毅夫等人進(jìn)一步論證了我國財(cái)政分權(quán)的結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)增長的密切關(guān)系［20］。在我國財(cái)政分權(quán)的結(jié)構(gòu)體制之下，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)和自身財(cái)政收入的最大化，地方政府“往往會(huì)利用制度漏洞大量擠占現(xiàn)行制度安排中產(chǎn)權(quán)界定模糊和預(yù)算‘軟約束’領(lǐng)域的‘公地’資源”［21］，環(huán)境特殊的公共物品屬性使其成為地方政府競相發(fā)展經(jīng)濟(jì)的首要犧牲品。同時(shí)，我國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式“在地方政府之間引入了競爭機(jī)制，這種競爭機(jī)制隨著各種生產(chǎn)要素（尤其是資本）的流動(dòng)性日益增大而加劇”［22］。在壓力型考核體制下，地方政府官員的顯性政績（轄區(qū)的GDP增幅）成為獲得晉升的主要砝碼。當(dāng)環(huán)境成本未納入GDP核算時(shí)，犧牲環(huán)境來獲取GDP增長便成地方政府的慣常行為。

表1 2006—2014年我國突發(fā)環(huán)境事件概況

政治結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和官員考核模式等方面的因素促成了地方政府層面以經(jīng)濟(jì)增長為目標(biāo)的府際競爭，當(dāng)技術(shù)、人力資本等方面缺乏明顯比較優(yōu)勢時(shí)，資源和環(huán)境就成為經(jīng)濟(jì)增長競爭中的犧牲品。地方政府經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)超越環(huán)境規(guī)制的目標(biāo)而形成地方政府環(huán)境規(guī)制悖論，外化表現(xiàn)為在招商引資（特別是吸引FDI）方面資源環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的門檻越來越低，府際競爭的惡性循環(huán)導(dǎo)致環(huán)境不斷惡化。學(xué)界稱其為關(guān)于環(huán)境規(guī)制的“競爭到底”現(xiàn)象（Race tothe bottom），在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的進(jìn)程中表現(xiàn)尤為突出?！案偁幍降住爆F(xiàn)象最終使得各地區(qū)競相成為FDI或其他產(chǎn)業(yè)投資的“污染避難所”，進(jìn)而致使地方可持續(xù)發(fā)展的機(jī)會(huì)和能力降低。

3.“環(huán)境保護(hù)”異化為“污染保護(hù)”

從被規(guī)制者的角度講，環(huán)境規(guī)制的目標(biāo)在于使轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)主體在生產(chǎn)和消費(fèi)過程中將環(huán)境的外部成本考慮在內(nèi)，將對環(huán)境的負(fù)外部效應(yīng)約束在一定的范圍之內(nèi)，努力將經(jīng)濟(jì)主體的行為調(diào)節(jié)到社會(huì)最優(yōu)化的生產(chǎn)和消費(fèi)組合［23］；從全社會(huì)公益目標(biāo)的角度講，環(huán)境規(guī)制是為了達(dá)到社會(huì)最佳污染程度，此時(shí)消除污染的邊際社會(huì)成本相當(dāng)于邊際社會(huì)收益，并符合政策制定者認(rèn)為恰當(dāng)?shù)姆峙淇剂浚?4］?？梢姡h(huán)境保護(hù)既是環(huán)境規(guī)制的初衷和出發(fā)點(diǎn)，也是政府環(huán)境規(guī)制行為的目標(biāo)指向。

實(shí)踐中的環(huán)境規(guī)制悖論使得地方政府短期政績的考量和被規(guī)制企業(yè)的利潤目標(biāo)相結(jié)合，“形成一種‘政治經(jīng)濟(jì)一體化開發(fā)機(jī)制’，使環(huán)境保護(hù)這一基本國策在具體的實(shí)踐中常常異化為‘污染保護(hù)’”［25］，以“污染保護(hù)”來換取地方政府短期利益訴求的滿足。特別是，當(dāng)被規(guī)制者在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)格局中地位突出時(shí)就更容易得到“污染保護(hù)”。同時(shí)，地方政府的短期經(jīng)濟(jì)目標(biāo)通常形成嚴(yán)重的地方保護(hù)主義，有意偏袒被規(guī)制者而不與環(huán)境行政機(jī)關(guān)合作。有些地方政府甚至知法犯法，“為了追求地方經(jīng)濟(jì)總量和發(fā)展速度而千方百計(jì)阻礙環(huán)境主管部門的行政執(zhí)法，甘愿充當(dāng)污染企業(yè)的‘保護(hù)傘’”［26］。在地方政府層面，環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)隸屬于地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，地方政府“污染保護(hù)”的行為使得地方環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)處境尷尬，在服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局的情況下，其應(yīng)有的環(huán)境規(guī)制職能缺位甚至異化。

三、地方政府環(huán)境規(guī)制悖論的內(nèi)在成因

地方政府環(huán)境規(guī)制悖論的形成有深刻的內(nèi)在原因，地方政府目標(biāo)函數(shù)的異化是關(guān)鍵因素；我國行政體系中環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)的設(shè)置狀況產(chǎn)生了職能上的混亂；同時(shí)，與地方經(jīng)濟(jì)增長的顯性目標(biāo)相比，環(huán)境規(guī)制的隱性成本和結(jié)構(gòu)復(fù)雜的隱性外部性也加劇了地方政府環(huán)境規(guī)制悖論的內(nèi)在張力。

1.地方政府經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的凸顯

地方政府的目標(biāo)函數(shù)中最為凸顯的是政治目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，分別包含著地方政府作為公共利益代表的公益目標(biāo)和作為“理性經(jīng)濟(jì)人”的私利目標(biāo)。地方政府的行為邏輯往往是在公益目標(biāo)的形式下最大化自身的私利目標(biāo)，特別是在履行經(jīng)濟(jì)職能的過程中強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)?；谡兛己藟毫蛯脛e機(jī)會(huì)主義的傾向，地方政府的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)有短期化和粗放式發(fā)展的偏好，特別是在“諸侯經(jīng)濟(jì)”與政治“晉升錦標(biāo)賽”格局下，地方政府的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)尤為突出，GDP訴求置資源和環(huán)境成本于不顧，其經(jīng)濟(jì)增長方式的可持續(xù)性、與社會(huì)全面發(fā)展的協(xié)調(diào)性廣受詬病。“地方政府往往有著維護(hù)和擴(kuò)大其財(cái)政收入的自利傾向和擴(kuò)大其可支配預(yù)算的偏好”［27］，分稅制改革以來的經(jīng)濟(jì)分權(quán)結(jié)構(gòu)使這種偏好更加凸顯，進(jìn)一步激發(fā)了其經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)訴求。

地方政府經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的過度凸顯使其應(yīng)有的環(huán)境規(guī)制職能淪為服務(wù)于經(jīng)濟(jì)職能的犧牲品，形成地方政府環(huán)境規(guī)制悖論。與GDP增長量化、顯性的特征相比，隱性的環(huán)境成本經(jīng)常被忽視，經(jīng)濟(jì)增長的“繁榮景象”掩蓋了地方政府自身的職能沖突，進(jìn)一步遮蔽了地方政府環(huán)境規(guī)制悖論的內(nèi)在張力，結(jié)局是長遠(yuǎn)意義上經(jīng)濟(jì)發(fā)展對環(huán)境成本得不償失，因?yàn)椤吧鷳B(tài)系統(tǒng)‘修復(fù)’和自然資源‘替代’的成本大大高于保護(hù)的成本，且在有些情況下，破壞是不可逆轉(zhuǎn)的”［17］22。

2.環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)職能的混雜

從中央到地方，我國目前尚無獨(dú)立的環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)體系，除了環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，發(fā)改委、財(cái)政、氣象、林業(yè)、建設(shè)、海洋、水利、農(nóng)業(yè)、國土資源等部門也承擔(dān)著與環(huán)境規(guī)制相關(guān)的職能，致使各部門之間權(quán)力沖突、職能混雜，導(dǎo)致環(huán)境管理部門間的“碎片化”。在地方政府層面，環(huán)境規(guī)制“九龍治水”的局面更加嚴(yán)重，環(huán)?？偩帧⒌胤江h(huán)保機(jī)構(gòu)、地方政府之間的職能關(guān)系異常復(fù)雜，地方環(huán)保機(jī)構(gòu)受環(huán)?？偩趾偷胤秸碾p重領(lǐng)導(dǎo)，更為直接地“隸屬于地方政府、服從服務(wù)于‘地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局’”［28］。

環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的缺乏造成地方環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)職能邊界的萎縮和規(guī)制能力的弱化，使其難以左右地方政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長行為。部門之間環(huán)境規(guī)制職能的混雜引發(fā)相互推諉、扯皮現(xiàn)象，各部門均傾向于在職能模糊區(qū)域避重就輕，導(dǎo)致地方層面環(huán)境規(guī)制職能的整體弱化甚至虛置。同時(shí)，缺乏對多部門交叉行使規(guī)制職能的有效監(jiān)督，使得慣用命令與控制政策且規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)偏低，導(dǎo)致企業(yè)污染成本低于守法成本的現(xiàn)象仍普遍存在，環(huán)境規(guī)制并未對環(huán)境質(zhì)量的改善起到應(yīng)有的作用。

環(huán)境規(guī)制部門機(jī)構(gòu)設(shè)置上的混雜導(dǎo)致環(huán)境規(guī)制職能的交叉、重置，地方環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)與地方政府的隸屬關(guān)系導(dǎo)致對地方政府的經(jīng)濟(jì)行為難以實(shí)施有效的規(guī)制，傳統(tǒng)規(guī)制政策及偏低的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步弱化了環(huán)境規(guī)制效能，最終導(dǎo)致地方層面環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)職能的缺失，甚至變相地服從、服務(wù)于地方政府的經(jīng)濟(jì)行為，形成地方政府環(huán)境規(guī)制悖論。

3.環(huán)境問題的隱性外部性

自然環(huán)境作為一種特殊的公共物品，除了具有非競爭性和非排他性，在外部效應(yīng)方面還具有自身的特殊性?！熬铜h(huán)境污染的本質(zhì)而言，它是一種典型的負(fù)外部性問題，排污者所造成的社會(huì)成本往往高于其私人成本，導(dǎo)致很大的外部成本”［29］。這種外部成本在更為隱蔽的層面表現(xiàn)為代際外部性和區(qū)間外部性。

環(huán)境質(zhì)量是一個(gè)典型的代際公共品，代際的時(shí)間跨度具有不確定性?！碍h(huán)境規(guī)制的成本與收益是跨時(shí)期的，它反映了代際間的私人成本與社會(huì)成本的背離”［30］，環(huán)境規(guī)制的代際外部性既可能是正的也可能是負(fù)的，體現(xiàn)在當(dāng)前的環(huán)境規(guī)制對后代的環(huán)境資源是能量積蓄還是透支消費(fèi)。由于未來的不確定性和后代人代理人的缺位，地方政府的環(huán)境規(guī)制行為更傾向于照顧當(dāng)代人而忽視后代人的利益訴求，很多地方政府粗放式、資源與環(huán)境透支型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式便是例證。

環(huán)境規(guī)制同時(shí)具有特殊的區(qū)間外部性，諸如空氣質(zhì)量、水系污染等環(huán)境問題反映了明顯的區(qū)間外部性，而“地方政府在進(jìn)行規(guī)制決策的過程中將本能地表現(xiàn)出一種忽視鄰近地區(qū)福利的傾向”［31］，表現(xiàn)在地方政府將環(huán)境規(guī)制的收益集中于本地區(qū)而將規(guī)制成本向其他區(qū)域轉(zhuǎn)移。區(qū)域之間環(huán)境規(guī)制缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，突出表現(xiàn)為區(qū)域之間環(huán)境資源“競爭到底”的惡性角逐，近期多次曝光的西部地區(qū)騰格里沙漠污染事件就是例證。

環(huán)境規(guī)制的代際外部性和區(qū)間外部性使得地方政府進(jìn)一步將環(huán)境規(guī)制目標(biāo)短期化、當(dāng)?shù)鼗?，缺乏跨時(shí)間、跨空間的規(guī)制目標(biāo)取向，致使地方政府環(huán)境規(guī)制悖論加劇，后代人與鄰近區(qū)域的利益被忽視甚至被侵蝕，隱性的代際與區(qū)間的外部負(fù)效應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出顯性的地區(qū)發(fā)展收益。

四、地方政府環(huán)境規(guī)制悖論的治理機(jī)制

前述地方政府環(huán)境規(guī)制悖論的外在表現(xiàn)和內(nèi)在成因揭示了地方政府作為環(huán)境規(guī)制主體的角色沖突和行為困境，提升其環(huán)境規(guī)制能力的關(guān)鍵在于探索消解該悖論的治理機(jī)制。“制度就是治理的機(jī)制”［32］，從制度方面尋求消解地方政府環(huán)境規(guī)制悖論的途徑成為根本的解決措施。

1.優(yōu)化地方政府目標(biāo)轉(zhuǎn)化的制度環(huán)境

地方政府環(huán)境規(guī)制悖論源自地方政府行為的目標(biāo)選擇，其目標(biāo)函數(shù)受諸多變量的制約，如上級政府的政績考核方式、同級政府的競爭壓力、轄區(qū)民眾的利益訴求、地方政府官員自身的晉升邏輯等。因此，轉(zhuǎn)變地方政府單純追求經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)函數(shù)必須從優(yōu)化其所處的制度環(huán)境做起。

首先，從制度方面完善行政層級上對地方政府的考核方式。改變以GDP論成敗的傳統(tǒng)考核制度，完善綠色GDP的評價(jià)機(jī)制，將環(huán)境保護(hù)參數(shù)重點(diǎn)納入考核指標(biāo)范疇，引入地方政府環(huán)境規(guī)制的問責(zé)制，從制度框架上矯正地方政府的目標(biāo)函數(shù)。其次，從制度方面完善公民參與的保障機(jī)制。完善公民參與的制度保障要求地方政府在環(huán)境規(guī)制中要有及時(shí)、準(zhǔn)確的信息公開制度，項(xiàng)目引進(jìn)、審批中要有嚴(yán)格、有效的公民參與程序，地方政府要建立與社會(huì)公眾溝通、協(xié)調(diào)、反饋的常態(tài)化互動(dòng)機(jī)制。從而用社會(huì)公眾、行業(yè)協(xié)會(huì)、NGO組織、媒體、專家學(xué)者等多元主體的合力矯正地方政府的行為邏輯，消解地方政府環(huán)境規(guī)制悖論，提升地方政府的環(huán)境規(guī)制能力。

2.完善地方政府環(huán)境規(guī)制的法律法規(guī)

目前，我國地方政府環(huán)境規(guī)制中依據(jù)的主體法律是1989年頒布實(shí)施的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（2014年修訂、2015年施行），在具體的污染類別下面有《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染環(huán)境防治法》（1996）、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》（1999）、《中華人民共和國大氣防治污染法》（2000）、《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（2004）、《中華人民共和國水污染防治法》（2008）等，另有若干環(huán)境保護(hù)的法規(guī)條例。綜合表現(xiàn)出主體法律陳舊，分類別法律不斷細(xì)化卻與社會(huì)需求之間存在時(shí)滯，宏觀指導(dǎo)方面的法規(guī)條例普遍但具體針對性不高等特征。同時(shí)，“我國法律過分強(qiáng)調(diào)了立法的原則性而淡化了法律的適用依據(jù)，使人民參與社會(huì)規(guī)制政策制定和監(jiān)督社會(huì)規(guī)制政策執(zhí)行缺乏制度和程序基礎(chǔ)”［33］。因此，消解地方政府環(huán)境規(guī)制悖論必須進(jìn)一步完善相關(guān)的法律法規(guī)。

應(yīng)著眼于增強(qiáng)環(huán)境規(guī)制法律法規(guī)的可執(zhí)行性，避免法律法規(guī)流于條文形式。在宏觀指導(dǎo)法律的框架下完善地方層面的實(shí)施細(xì)則，結(jié)合地方實(shí)際情況增強(qiáng)法律法規(guī)應(yīng)對實(shí)際問題的能力。在環(huán)境規(guī)制法律法規(guī)的制定、試用、實(shí)施過程中，應(yīng)廣集民意、透明公開，完善政府信息公開制度和聽證制度，在社會(huì)公眾的監(jiān)督、互動(dòng)中，不斷修訂完善。通過對環(huán)境規(guī)制相關(guān)法律法規(guī)的優(yōu)化加強(qiáng)對地方政府環(huán)境規(guī)制行為的剛性約束，遏制地方政府環(huán)境規(guī)制悖論產(chǎn)生、發(fā)展的可能性，規(guī)范和優(yōu)化地方政府應(yīng)有的環(huán)境規(guī)制職能。值得一提的是新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》已于2015年1月1日開始實(shí)施、國務(wù)院于2015年4月發(fā)布《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（簡稱“水十條”），這些法律法規(guī)在執(zhí)行過程中如何避免淪為“紙老虎”仍有待時(shí)間和實(shí)踐的檢驗(yàn)。

3.多樣化環(huán)境規(guī)制政策的綜合實(shí)施

傳統(tǒng)的環(huán)境規(guī)制政策包括命令控制型（CAC）和以市場為基礎(chǔ)的激勵(lì)型（MBI）兩類，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境問題的復(fù)雜化，世界各國的環(huán)境規(guī)制政策不斷創(chuàng)新，諸如信息披露政策和自愿性規(guī)制政策等。目前，我國地方政府環(huán)境規(guī)制中大多依靠命令控制型政策，如污染排放標(biāo)準(zhǔn)控制、環(huán)境影響報(bào)告制度、限期治理政策、“三同時(shí)”制度等。命令控制型政策側(cè)重技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)而非績效標(biāo)準(zhǔn)的特點(diǎn)不利于降低規(guī)制成本和促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步，往往加劇了規(guī)制者、被規(guī)制者、社會(huì)公眾之間的信息不對稱程度，不能有效整合各方的利益訴求，在地方政府的角度則釀成其環(huán)境規(guī)制悖論。因此，借鑒西方政府環(huán)境規(guī)制領(lǐng)域的政策創(chuàng)新，綜合實(shí)施多樣化的規(guī)制政策有助于地方政府環(huán)境規(guī)制悖論的消解。

首先，在命令控制型政策的實(shí)施中，應(yīng)提高環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，加大對被規(guī)制者的懲處力度，使其污染成本高于守法成本，有效控制被規(guī)制者的投機(jī)行為；其次，通過市場機(jī)制的完善擴(kuò)大市場化激勵(lì)性規(guī)制政策的實(shí)施，應(yīng)收縮政府機(jī)構(gòu)直接干預(yù)的程度，發(fā)揮市場對企業(yè)污染控制的激勵(lì)和引導(dǎo)作用；再次，進(jìn)一步規(guī)范信息披露政策，環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)應(yīng)通過對被規(guī)制者相關(guān)信息的公開發(fā)布和強(qiáng)制信息披露來矯正信息不對稱造成的損失，強(qiáng)化公民的環(huán)境知情權(quán)，防止因信息溝通不暢而導(dǎo)致相關(guān)群體性事件；最后，鼓勵(lì)自愿性規(guī)制政策的實(shí)施，通過資源環(huán)境協(xié)議、環(huán)境標(biāo)簽和環(huán)境認(rèn)證等新型環(huán)境規(guī)制政策激發(fā)被規(guī)制者減少污染、進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新的積極性，使其知名度和競爭力得以提升，同時(shí)也緩解政府機(jī)構(gòu)的規(guī)制壓力，防止地方政府環(huán)境規(guī)制悖論的產(chǎn)生和延伸。

4.明晰地方環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)的職能邊界

我國地方政府層面的環(huán)境規(guī)制職能散落于不同部門之間，因多部門職能交叉而難以確定規(guī)制主體進(jìn)而導(dǎo)致規(guī)制職能缺失的現(xiàn)象十分普遍?！罢?guī)制機(jī)構(gòu)想要真正成為各方利益的協(xié)調(diào)者，就必須超脫于具體的利益糾紛之外，具有較大的獨(dú)立性”［34］，因此，地方政府環(huán)境規(guī)制悖論的消解需要設(shè)置獨(dú)立的環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)、合理界定相關(guān)部門之間的職能邊界、對各職能部門的權(quán)責(zé)利有清晰的劃分。

縱向環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)應(yīng)形成統(tǒng)一的獨(dú)立體系，國家環(huán)?？偩峙c地方環(huán)保機(jī)構(gòu)要有縱向一體化的運(yùn)行體系，相關(guān)環(huán)保法規(guī)條文的制定要體現(xiàn)環(huán)?？偩值暮暧^規(guī)劃與地方環(huán)保機(jī)構(gòu)的實(shí)際情況，強(qiáng)化地方環(huán)保機(jī)構(gòu)的環(huán)境規(guī)制能力。應(yīng)改變地方環(huán)保機(jī)構(gòu)對地方政府的隸屬關(guān)系，強(qiáng)化地方環(huán)保機(jī)構(gòu)對地方政府行為的監(jiān)督和約束，從職能上消除產(chǎn)生地方政府環(huán)境規(guī)制悖論的溫床。應(yīng)建立對環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)的問責(zé)機(jī)制，加強(qiáng)對規(guī)制者的規(guī)制。通過對規(guī)制部門的績效考評、信息公開、公民參與等途徑強(qiáng)化對規(guī)制主體規(guī)制行為的監(jiān)督，防止規(guī)制者被產(chǎn)業(yè)俘獲或被地方政府俘獲。

5.強(qiáng)化地方政府環(huán)境規(guī)制的協(xié)同治理

環(huán)境問題特殊的代際外部性和區(qū)間外部性更需要環(huán)境規(guī)制秉持長遠(yuǎn)的利益目標(biāo)和協(xié)同治理的理念。環(huán)境問題的區(qū)間外部性要求在環(huán)境規(guī)制中強(qiáng)化不同區(qū)域規(guī)制機(jī)構(gòu)的協(xié)同治理，地域鄰近的地方政府環(huán)境規(guī)制部門之間的協(xié)同治理對跨區(qū)域環(huán)境問題尤為重要。區(qū)域間的協(xié)同治理包括信息共享、聯(lián)合執(zhí)法、責(zé)任劃分等諸多方面，協(xié)同治理除了發(fā)揮地方環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)之間的積極性，還要求共同的上級環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)做出更多的協(xié)調(diào)安排。環(huán)境問題的復(fù)雜性要求同一地區(qū)的不同部門之間強(qiáng)化協(xié)同治理，即環(huán)境保護(hù)部門與交通、國土資源、氣象、水利、衛(wèi)生等部門間的合作與協(xié)調(diào)，地方政府應(yīng)在各部門之間發(fā)揮主動(dòng)協(xié)調(diào)的作用。這種協(xié)調(diào)作用并不是地方政府主導(dǎo)環(huán)境規(guī)制行為而致使地方政府環(huán)境規(guī)制悖論；相反，各部門之間協(xié)同治理的目標(biāo)在于有效化解地方政府環(huán)境規(guī)制悖論，促成地方層面環(huán)境規(guī)制能力的整體提升。

結(jié)語

地方政府經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的凸顯、環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)職能的混雜、環(huán)境問題的隱性外部性特征使得地方政府處于發(fā)展經(jīng)濟(jì)和環(huán)境規(guī)制的目標(biāo)沖突和行為困境之中，形成地方政府環(huán)境規(guī)制悖論，引發(fā)一系列環(huán)境問題和社會(huì)問題。本文在此基礎(chǔ)上試圖探索有效化解該悖論的治理機(jī)制，優(yōu)化地方政府目標(biāo)函數(shù)的制度環(huán)境成為消解悖論的制度基礎(chǔ)；與環(huán)境規(guī)制相關(guān)的法律法規(guī)的完善成為消解悖論的剛性約束基礎(chǔ)；多樣化環(huán)境規(guī)制政策的綜合實(shí)施成為消解悖論的政策保障；明晰地方環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)的職能邊界、保障環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性成為悖論消解的組織保障；強(qiáng)化地方政府環(huán)境規(guī)制的協(xié)同治理能力則是應(yīng)對環(huán)境問題隱性外部性并消解悖論的有效途徑。

環(huán)境規(guī)制的統(tǒng)籌安排在中央層面，而環(huán)境規(guī)制的實(shí)施則取決于地方層面的具體規(guī)制行為，因而探究地方政府環(huán)境規(guī)制悖論及其治理機(jī)制是解決環(huán)境問題的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，同時(shí)，從環(huán)境規(guī)制角度分析地方政府行為邏輯也是規(guī)范地方政府行為選擇的另一個(gè)主要側(cè)面。

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（責(zé)任編輯：于健慧）

X321；D693.62

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1005-460X（2016）01-0072-06

2015-12-09

國家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目“作為一種國家治理新方式的合約制：機(jī)制設(shè)計(jì)與有效性檢驗(yàn)”（71473210）

王海峰（1983—），男，藏族，甘肅甘南人，行政管理專業(yè)博士研究生，從事地方政府改革與治理研究。