吳士存

南海問(wèn)題實(shí)質(zhì)是中國(guó)與越南、菲律賓、馬來(lái)西亞和文萊等“五國(guó)六方”圍繞南沙島礁主權(quán)及海洋管轄權(quán)的地區(qū)性的海洋爭(zhēng)端。2016年7月12日，應(yīng)菲律賓要求單方面成立的“臨時(shí)仲裁庭”公布了長(zhǎng)達(dá)500多頁(yè)的所謂最終裁決，幾乎照單全收了菲方15項(xiàng)訴求，恣意否定中國(guó)南沙群島海洋地物的島嶼地位及中國(guó)對(duì)南海諸島的整體性主張，全盤(pán)否定中國(guó)在南海的歷史性權(quán)利，完全背離了公道和正義，激起中國(guó)政府和人民的強(qiáng)烈憤慨。

自2013年1月菲律賓單方面將有關(guān)南海爭(zhēng)議提交國(guó)際仲裁時(shí)起，中國(guó)政府除表明“不接受、不參與”立場(chǎng)外，還明確表示“仲裁庭”沒(méi)有管轄權(quán)。在這種情況下，“仲裁庭”仍強(qiáng)行推進(jìn)程序、恣意擴(kuò)大管轄權(quán)，同時(shí)在事實(shí)認(rèn)定和法律適用上存在明顯瑕疵，作出了完全有失公正、完全偏袒菲方的裁決。這樣一個(gè)毫無(wú)公信和權(quán)威可言的“仲裁庭”作出的裁決對(duì)中國(guó)沒(méi)有任何拘束力。

國(guó)家意志較量還將繼續(xù)

隨著裁決塵埃落定，一些操縱仲裁并試圖利用裁決置中國(guó)于被動(dòng)的國(guó)家，以及那些因仲裁裁決而間接受益的國(guó)家，都可能利用一紙裁決在南海興風(fēng)作浪挑戰(zhàn)中國(guó)的領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益。它們到底會(huì)出些什么招數(shù)，有些是可以預(yù)料的，有些我們尚不得而知。未來(lái)無(wú)論壓力和挑戰(zhàn)有多大，我們堅(jiān)定捍衛(wèi)國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益的決心是誰(shuí)也動(dòng)搖不了的。我們應(yīng)從輿論應(yīng)對(duì)、法律斗爭(zhēng)、外交博弈和海上秩序的維護(hù)等方面做好必要的應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備，從而在這場(chǎng)以仲裁裁決為“主戰(zhàn)場(chǎng)”的包括國(guó)家意志在內(nèi)的綜合較量中贏得最終勝利。

7月12日，中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平在會(huì)見(jiàn)訪華的歐洲客人時(shí)就南海問(wèn)題發(fā)表重要談話，指出“南海諸島自古以來(lái)就是中國(guó)領(lǐng)土。中國(guó)在南海的領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益在任何情況下不受所謂菲律賓南海仲裁案裁決的影響”。同日，中國(guó)政府發(fā)表聲明，鄭重闡明中國(guó)在南海的領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益：中國(guó)對(duì)南海諸島，包括東沙群島、西沙群島、中沙群島和南沙群島擁有主權(quán)；中國(guó)南海諸島擁有內(nèi)水、領(lǐng)海和毗連區(qū)；中國(guó)南海諸島擁有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架；中國(guó)在南海擁有歷史性權(quán)利。

這四點(diǎn)闡發(fā)有著鮮明的歷史線索：作為最早發(fā)現(xiàn)、命名、開(kāi)發(fā)利用和持續(xù)有效管轄南海諸島的國(guó)家，中國(guó)對(duì)東沙群島、西沙群島、中沙群島和南沙群島南海諸島擁有無(wú)可爭(zhēng)辯的主權(quán)。1948年中國(guó)在收復(fù)曾經(jīng)被日本非法侵占的南海諸島后，公布了南海斷續(xù)線，再次明確了中國(guó)對(duì)南海諸島及相關(guān)海域的主權(quán)和海洋權(quán)益。1949年新中國(guó)成立以來(lái)，通過(guò)頒布國(guó)內(nèi)法，也依據(jù)包括1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》在內(nèi)的國(guó)際和國(guó)內(nèi)海洋法相關(guān)條款，進(jìn)一步確立了中國(guó)在南海基于島礁領(lǐng)土主權(quán)所享有的內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)及專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架等海洋權(quán)益。

中國(guó)在南海擁有的歷史性權(quán)利是在千百年來(lái)開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)、管轄南海諸島及相關(guān)海域的過(guò)程當(dāng)中逐步形成的，有大量歷史證據(jù)做支撐，比如《更路簿》（中國(guó)古代南海漁民使用的航行指南，記載了通往各個(gè)地區(qū)的航程和航向）?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》雖未對(duì)歷史性權(quán)利作十分明確的界定，但也沒(méi)有否定其存在，而且《公約》的宗旨顯示了對(duì)歷史性權(quán)利的尊重?！豆s》序言中明確規(guī)定：本《公約》沒(méi)有涉及的其他問(wèn)題仍然屬于一般國(guó)際法調(diào)整的范疇。歷史性權(quán)利為國(guó)際法實(shí)踐所認(rèn)可，2003年厄立特里亞訴也門案、2015年毛里求斯訴英國(guó)案都明確承認(rèn)了歷史性權(quán)利的存在。歷史性權(quán)利屬一般國(guó)際法調(diào)整的范疇，中國(guó)在南海的歷史性權(quán)利不因《公約》無(wú)此明確定義就受到影響。

中國(guó)是南海和平穩(wěn)定捍衛(wèi)者

中國(guó)不執(zhí)行對(duì)中國(guó)本來(lái)就沒(méi)有約束力的非法裁決既非開(kāi)創(chuàng)了什么“惡例”，更談不上無(wú)視國(guó)際法和挑戰(zhàn)國(guó)際秩序。不接受不公正的裁決結(jié)果，在國(guó)際法實(shí)踐中有先例可循。據(jù)一位美國(guó)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，從1946年國(guó)際法院成立到2004年的60年間，國(guó)際法院所做裁決的不被執(zhí)行率高達(dá)44%，而帶有強(qiáng)制裁決性質(zhì)案例執(zhí)行率只有33%，其中有兩起案例涉及美國(guó)。

南海的和平穩(wěn)定是南海爭(zhēng)端當(dāng)事方及所有南海利益攸關(guān)方的重要關(guān)切。中國(guó)作為最大的沿岸國(guó)和南海諸島的唯一主人，始終以克制和理性的態(tài)度處理與其他國(guó)家的爭(zhēng)議，一直致力于維護(hù)南海和平穩(wěn)定，推動(dòng)南海海上合作，并積極參與和推動(dòng)相關(guān)機(jī)制建設(shè)。

對(duì)話協(xié)商解決敏感復(fù)雜的領(lǐng)土和邊界問(wèn)題是中方的一貫立場(chǎng)，也是國(guó)際社會(huì)的普遍選擇。中國(guó)已通過(guò)雙邊政治磋商和談判同14個(gè)陸上鄰國(guó)中的12個(gè)解決了陸地邊界劃界問(wèn)題，還于2000年同越南解決了北部灣海上劃界問(wèn)題。2015年12月，中韓正式啟動(dòng)海洋劃界談判。

中國(guó)堅(jiān)持由當(dāng)事國(guó)通過(guò)對(duì)話協(xié)商的方式解決南沙領(lǐng)土和海洋管轄權(quán)爭(zhēng)議，這一主張被明確寫(xiě)入中國(guó)和東盟十國(guó)歷經(jīng)長(zhǎng)時(shí)間談判在2002年共同簽署的《南海各方行為宣言》（DOC）?！缎浴芳仁墙⑿湃未胧?，一定意義上也是危機(jī)管控機(jī)制，決定將制訂“南海行為準(zhǔn)則”（COC）作為努力目標(biāo)。中國(guó)始終恪守《宣言》的精神與原則，對(duì)他國(guó)的侵權(quán)行為保持了克制。2011年，中國(guó)和東盟制定《落實(shí) <南海各方行為宣言>指針》，以推進(jìn)《宣言》框架下的海上務(wù)實(shí)合作。2013年9月，中國(guó)和東盟國(guó)家啟動(dòng)了“南海行為準(zhǔn)則”磋商。

中國(guó)的南沙島礁建設(shè)引起國(guó)際社會(huì)廣泛關(guān)注，而中方在建設(shè)之初就已向國(guó)際社會(huì)作出承諾，島上設(shè)施主要服務(wù)于和平目的，尤其是為本地區(qū)國(guó)家和國(guó)際社會(huì)提供海上搜救、助航等公共服務(wù)產(chǎn)品。

南海是重要的海上通道，確保各國(guó)依照國(guó)際法所享有的南海航行和飛越自由是中國(guó)和其他南海沿岸國(guó)的共識(shí)。事實(shí)上，南沙爭(zhēng)端產(chǎn)生近半個(gè)世紀(jì)以來(lái)，南海航行自由從來(lái)沒(méi)有因爭(zhēng)端受到過(guò)干擾。

南海問(wèn)題應(yīng)該說(shuō)是涉及國(guó)家和爭(zhēng)議島礁數(shù)量最多、爭(zhēng)議海域面積廣的海洋爭(zhēng)端，在短時(shí)間內(nèi)解決如此復(fù)雜的問(wèn)題并不現(xiàn)實(shí)。唯一可行的選擇就是中國(guó)在堅(jiān)持“主權(quán)屬我”前提下倡導(dǎo)的“擱置爭(zhēng)議、共同開(kāi)發(fā)”，有助于有關(guān)各方積累政治互信，從而為最終解決南海問(wèn)題創(chuàng)造條件。

2014年中國(guó)提出了處理南海問(wèn)題和海上形勢(shì)的“雙軌思路”：有關(guān)具體爭(zhēng)議由直接當(dāng)事國(guó)通過(guò)談判和協(xié)商解決，南海和平穩(wěn)定由中國(guó)和東盟國(guó)家共同加以維護(hù)?！半p軌思路”旨在解決東盟與域外國(guó)家對(duì)南海和平穩(wěn)定的關(guān)切，是中國(guó)政府繼“擱置爭(zhēng)議、共同開(kāi)發(fā)”之后，推動(dòng)南海問(wèn)題朝正確方向發(fā)展邁出的重要一步。

望東盟國(guó)家堅(jiān)守對(duì)話談判解決爭(zhēng)端

南海問(wèn)題的性質(zhì)發(fā)生了變化，逐漸由領(lǐng)土爭(zhēng)議和海域主張爭(zhēng)議演變?yōu)橐粓?chǎng)事關(guān)地緣政治、資源開(kāi)發(fā)和航道管控的博弈，由原來(lái)爭(zhēng)端直接當(dāng)事國(guó)之間的“島爭(zhēng)”擴(kuò)大到域內(nèi)外力量間的“海爭(zhēng)”。由于南海地區(qū)安全機(jī)制的缺失，以及亞太地區(qū)安全結(jié)構(gòu)的演變，南海周邊國(guó)家對(duì)中國(guó)的“戰(zhàn)略猜疑”上升，并采取尋求域外國(guó)家的安全保護(hù)和加強(qiáng)自身軍力建設(shè)的應(yīng)對(duì)策略，因此，“大國(guó)借機(jī)謀勢(shì)、小國(guó)伺機(jī)謀利、大小國(guó)聯(lián)合應(yīng)對(duì)中國(guó)”，以“結(jié)盟”和“拉幫結(jié)派”、謀求相對(duì)軍事優(yōu)勢(shì)為特征的南海地緣政治博弈的特點(diǎn)日趨明顯。

菲律賓提起仲裁以來(lái)，中菲之間的南海爭(zhēng)議不僅沒(méi)有解決，反而不斷加劇。如果其他爭(zhēng)端國(guó)非要效仿菲律賓單方面提起訴訟或強(qiáng)制仲裁，就必須首先評(píng)估其代價(jià)與收益。如果它們恣意而為，必將一無(wú)所獲，因?yàn)檫@不僅會(huì)惡化它們與中國(guó)的雙邊關(guān)系，也不能解決領(lǐng)土爭(zhēng)議、海洋管轄權(quán)爭(zhēng)議，只會(huì)使它們?cè)谥袊?guó)堅(jiān)決維護(hù)主權(quán)安全和重大利益的強(qiáng)大意志前更加被動(dòng)。

從“南海行為準(zhǔn)則”磋商啟動(dòng)到現(xiàn)在，已取得一系列成果和“早期收獲”項(xiàng)目，達(dá)成了兩個(gè)共識(shí)文件，建立了“中國(guó)和東盟國(guó)家海上搜救熱線平臺(tái)”和“海上緊急事態(tài)外交高官熱線平臺(tái)”?！澳虾Ｐ袨闇?zhǔn)則”一旦達(dá)成，將形成一個(gè)更有效的危機(jī)管控機(jī)制，中國(guó)比任何國(guó)家都希望通過(guò)這樣的機(jī)制使南海局勢(shì)趨于平靜。但指望相關(guān)方在短時(shí)間內(nèi)馬上達(dá)成共識(shí)是不現(xiàn)實(shí)的。首先，《南海各方行為宣言》只是中國(guó)和東盟之間的一個(gè)政治文件而非法律文件，尚且經(jīng)過(guò)六年艱苦談判，而“準(zhǔn)則”更加復(fù)雜，涉及面更廣，且目前東盟內(nèi)部在“準(zhǔn)則”的性質(zhì)、覆蓋范圍等問(wèn)題上還存在分歧。其次，由于域外國(guó)家介入南海事務(wù)，向某些爭(zhēng)端國(guó)釋放了錯(cuò)誤信號(hào)，使少數(shù)國(guó)家不斷給“準(zhǔn)則”磋商制造障礙。再次，菲律賓單方面提交強(qiáng)制仲裁偏離了正常的談判解決軌道，也給“準(zhǔn)則”磋商所需的良好氛圍制造了一時(shí)難以挽回的負(fù)面影響。

菲律賓新總統(tǒng)杜特爾特在選舉期間和當(dāng)選之后都有積極改善中菲關(guān)系的表示，有意將中菲南海爭(zhēng)議重新拉回到通過(guò)雙邊途徑、談判協(xié)商解決的軌道上來(lái)。中國(guó)外交部6月8日發(fā)表《關(guān)于堅(jiān)持通過(guò)雙邊談判解決中國(guó)和菲律賓在南海有關(guān)爭(zhēng)議的聲明》，中國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦7月13日發(fā)表《中國(guó)堅(jiān)持通過(guò)談判解決中國(guó)與菲律賓在南海有關(guān)爭(zhēng)議》白皮書(shū)，敦促菲方回到通過(guò)雙邊談判解決中菲在南海的有關(guān)爭(zhēng)議的正確道路上來(lái)。中方的善意信號(hào)能否得到積極回應(yīng)，取決于杜特爾特政府能下多大決心，有無(wú)能力和意志抵御一些域外國(guó)家對(duì)其施加的影響。

中美應(yīng)力避南海沖突

美國(guó)等域外大國(guó)通過(guò)政治外交、軍事安全、輿論等手段，逐步加大對(duì)南海問(wèn)題介入力度，加劇了南海海上形勢(shì)發(fā)展的復(fù)雜程度。特別是隨著美國(guó)“亞太再平衡”的推進(jìn)，南海問(wèn)題成為其牽制中國(guó)、維持美國(guó)在亞太主導(dǎo)權(quán)的一個(gè)重要抓手。隨著美國(guó)加大在南海地區(qū)的軍力部署和軍事活動(dòng)，開(kāi)展針對(duì)中國(guó)的南?！俺B(tài)化”巡航，加劇了中美在南海地區(qū)的相互猜疑，刺激了地緣政治競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)的回潮。

2016年美國(guó)總統(tǒng)選戰(zhàn)已經(jīng)揭幕，無(wú)論誰(shuí)當(dāng)選，美國(guó)都將更加重視亞太地區(qū)，其在亞太地區(qū)加強(qiáng)軍事同盟體系建設(shè)和軍事部署的趨勢(shì)恐怕不會(huì)逆轉(zhuǎn)，但我相信中國(guó)將會(huì)做好應(yīng)對(duì)的準(zhǔn)備。

中美2014年11月在北京簽訂了《?？障嘤霭踩袨闇?zhǔn)則諒解備忘錄》和《重大軍事行動(dòng)相互通報(bào)信任措施機(jī)制諒解備忘錄》，2015年9月雙方完成了“重大軍事行動(dòng)相互通報(bào)機(jī)制”新增“軍事危機(jī)通報(bào)”附件以及“?？障嘤霭踩袨闇?zhǔn)則”新增“空中相遇”附件的正式簽署，“兩個(gè)互信機(jī)制”的建立對(duì)中美避免誤解誤判和?？找馔馐录哂蟹e極意義。雖然美國(guó)頻繁進(jìn)入我國(guó)實(shí)際管控島礁的附近海域，但彼此還是有相應(yīng)的安全規(guī)則可以遵守。雙方對(duì)管控危機(jī)、防止危機(jī)沖突升級(jí)是有共識(shí)的。

（作者為中國(guó)南海研究院院長(zhǎng)、外交部政策咨詢委員會(huì)委員、中國(guó)南海研究協(xié)同創(chuàng)新中心副主任）