張安錄，胡越，華中農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430070

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試論城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中土地增值收益均衡分配
——以湖北省襄陽(yáng)市尹集鄉(xiāng)為例

張安錄，胡越，華中農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430070

摘要：通過(guò)對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤整個(gè)環(huán)節(jié)中的土地增值收益及其來(lái)源進(jìn)行分析，明確了土地增值機(jī)理及收益分配路徑。依據(jù)貢獻(xiàn)分配理論，構(gòu)建城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中土地增值收益均衡分配模型，采用湖北省襄陽(yáng)市尹集鄉(xiāng)的一個(gè)增減掛鉤項(xiàng)目資料進(jìn)行實(shí)證估算，測(cè)算表明尹集鄉(xiāng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中拆舊區(qū)農(nóng)民、建新區(qū)農(nóng)民和政府分享土地增值收益的合理比例分別為47.82%、8.54%、43.64%?；诟鱾€(gè)主體的貢獻(xiàn)額所確定的土地增值收益均衡分配測(cè)算模型，從定量的角度為農(nóng)民分享土地增值收益提供依據(jù)，具有一定的可行性，為改革和完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中土地增值收益分配機(jī)制、保障項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民的合法權(quán)益提供科學(xué)理論和方法支撐。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤； 貢獻(xiàn)分配； 土地增值； 收益分配

黨的十八大報(bào)告將工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，即“四化同步”發(fā)展作為中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容，其中城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的發(fā)展需要提供大量的土地支撐，但由于城市規(guī)模、土地用途規(guī)劃管制的剛性控制，使得新增建設(shè)用地的供給有限，在此情況下，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是破解城鎮(zhèn)建設(shè)用地瓶頸的有效政策，即以鄉(xiāng)村閑置存量建設(shè)用地盤(pán)活、解決城鎮(zhèn)化發(fā)展中城市建設(shè)用地增量指標(biāo)不足的問(wèn)題。但是，在項(xiàng)目實(shí)踐操作過(guò)程中土地增值收益分配不均衡，侵占農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的現(xiàn)象普遍存在，制約著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。如何在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中，保證土地增值收益均衡分配對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌有著重要的意義。

均衡最一般的意義是指經(jīng)濟(jì)事物中有關(guān)的變量在一定條件的相互作用下所達(dá)到的一種相對(duì)靜止的狀態(tài)，增值收益的均衡分配就是指參與主體公平合理地分享土地增值收益。國(guó)外學(xué)者的研究主要集中在土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移，對(duì)發(fā)展權(quán)交易的概念、內(nèi)涵、交易流程進(jìn)行了系統(tǒng)的研究[1]365-378[2]331-340[3]471-500，國(guó)內(nèi)學(xué)者分別從增值收益分配的理論基礎(chǔ)[4]、分配方式[5]和分配制度[6]等方面進(jìn)行分析，從發(fā)展權(quán)制度創(chuàng)新[7]、租稅費(fèi)制度改革[8]、出讓制度改革[9]等方面構(gòu)建了農(nóng)地非農(nóng)化過(guò)程中的土地增值收益分配體制，為有效地保障征地過(guò)程中農(nóng)民的權(quán)益進(jìn)行了探索[10]。大多數(shù)文獻(xiàn)集中在分別對(duì)宅基地退出中增值收益或農(nóng)地非農(nóng)化中增值收益的研究上，對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中整個(gè)完整環(huán)節(jié)的土地增值收益分配的研究較少，并且?guī)缀鯖](méi)有定量地確定各個(gè)參與主體的具體分配比例。因此，本文依據(jù)貢獻(xiàn)分配理論，參照聯(lián)盟利益分配機(jī)制，嘗試建立公平合理的收益分配模型，并以湖北省襄陽(yáng)市尹集鄉(xiāng)為例，定量測(cè)算整個(gè)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中的土地增值收益及各個(gè)參與主體之間的收益分配比例，探討土地增值收益分配機(jī)制，達(dá)到各個(gè)參與主體的利益均衡。

一、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中的土地增值收益分析

(一)土地增值機(jī)理

地租的增加是土地增值的本質(zhì)，任何影響地租量變化的因素在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中都能夠?qū)е峦恋卦鲋担M(jìn)而通過(guò)土地價(jià)格的變化表現(xiàn)出來(lái)。對(duì)于掛鉤指標(biāo)產(chǎn)生環(huán)節(jié)來(lái)說(shuō)，由于用途轉(zhuǎn)換和投資兩個(gè)方面的原因，拆舊區(qū)宅基地變?yōu)檗r(nóng)用地，土地發(fā)生負(fù)向增值，通過(guò)指標(biāo)的發(fā)展空間置換，在掛鉤指標(biāo)落地環(huán)節(jié)，建新區(qū)農(nóng)用地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，由于用途轉(zhuǎn)變、投資因素和供求變化的影響，土地發(fā)生正向增值。由于農(nóng)地的區(qū)位地租表現(xiàn)得不敏感，因此拆舊區(qū)和建新區(qū)的農(nóng)地價(jià)值差別不大，可以將二者的價(jià)格視為相等；在當(dāng)前城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，建新區(qū)的城市建設(shè)用地的價(jià)值高于拆舊區(qū)宅基地的價(jià)值，因此建新區(qū)的土地正向增值大于拆舊區(qū)土地的負(fù)向增值，故城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的整個(gè)環(huán)節(jié)中土地是產(chǎn)生了正向的增值。形成土地增值的原因表現(xiàn)為多種形態(tài)，其形成機(jī)理由圖1所示(Pi代表不同類型的土地價(jià)格，其中i=1、2、3)。

圖1　城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中的土地增值形成機(jī)理

(二)土地增值收益的測(cè)算

由土地增值機(jī)理的分析可知，要素投入、供求變化、用途變更等因素均是引起地租量變化的原因，在現(xiàn)實(shí)中，各個(gè)因素所帶來(lái)的土地增值可以通過(guò)土地交易體現(xiàn)出來(lái)，價(jià)值的貨幣表現(xiàn)為價(jià)格，價(jià)格是通過(guò)市場(chǎng)形成的，因此土地增值表現(xiàn)為土地市場(chǎng)交易中土地價(jià)格的變化。

掛鉤指標(biāo)產(chǎn)生環(huán)節(jié)，地方政府支付拆遷補(bǔ)償款，對(duì)宅基地進(jìn)行資本投入，將宅基地整理復(fù)墾為耕地，獲得掛鉤指標(biāo)，農(nóng)民與集體失去了土地發(fā)展權(quán)，承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任，獲得了宅基地拆遷補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)等。政府因?yàn)楂@得了掛鉤指標(biāo)，意味著獲得了在建新區(qū)征用新增建設(shè)用地計(jì)劃以外的土地的權(quán)利，故而產(chǎn)生土地增值，因此該環(huán)節(jié)中的土地增值Ⅰ=農(nóng)用地價(jià)格(農(nóng)用地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)等綜合價(jià)值的表現(xiàn))-宅基地拆遷整理復(fù)墾費(fèi)用。

掛鉤指標(biāo)落地環(huán)節(jié)，建新區(qū)的土地增值收益即一般觀念上的新增建設(shè)用地土地增值收益，根據(jù)王小映[8]的研究，在土地征收環(huán)節(jié)，政府支付了征地補(bǔ)償款(包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物補(bǔ)助費(fèi)及青苗費(fèi)等款項(xiàng))，獲得農(nóng)地的所有權(quán)，農(nóng)民與集體失去了農(nóng)地的所有權(quán)，獲得了征地補(bǔ)償款，因此該環(huán)節(jié)的土地增值收益等于實(shí)際支付的征地補(bǔ)償款扣除農(nóng)用地價(jià)格；在土地出讓環(huán)節(jié)，土地區(qū)位、基礎(chǔ)設(shè)施配套程度、土地平整程度、土地供應(yīng)方式及用途等因素影響新增建設(shè)用地土地增值收益，因此該環(huán)節(jié)的土地增值收益等于土地出讓成交價(jià)款扣除土地前期開(kāi)發(fā)費(fèi)用、實(shí)際支付的征地補(bǔ)償款，將兩環(huán)節(jié)的增值收益相加可得掛鉤指標(biāo)落地環(huán)節(jié)的土地增值，即土地增值Ⅱ=土地出讓成交價(jià)款-土地前期開(kāi)發(fā)費(fèi)用=農(nóng)用地價(jià)格(農(nóng)用地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)等綜合價(jià)值的表現(xiàn))。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的最終目標(biāo)是“實(shí)現(xiàn)整個(gè)項(xiàng)目區(qū)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少，質(zhì)量不降低”，因此拆舊區(qū)整理復(fù)墾的農(nóng)用地的數(shù)量和質(zhì)量與建新區(qū)占用的農(nóng)用地的數(shù)量和質(zhì)量至少是相等的，兩者同樣具有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)等綜合價(jià)值。雖然處于不同的區(qū)位，但農(nóng)地的區(qū)位地租表現(xiàn)得不敏感，因此拆舊區(qū)和建新區(qū)的農(nóng)地價(jià)值差別不大，可以將二者的價(jià)格(農(nóng)用地價(jià)格含義同上)視為相等，因此將指標(biāo)生產(chǎn)階段和指標(biāo)落地階段的土地增值收益相加得到總的土地增值收益，即總土地增值收益=土地增值Ⅰ+土地增值Ⅱ=土地出讓成交價(jià)款-土地前期開(kāi)發(fā)費(fèi)用-宅基地拆遷整理復(fù)墾費(fèi)用(圖2)。

圖2　城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中的土地增值路徑

二、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中的土地增值收益分配分析

(一)增值收益分配路徑

投資性增值、供求性增值和用途性增值這三種形式是土地增值形成機(jī)理的內(nèi)涵，土地增值收益在相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)主體之間發(fā)生分配。當(dāng)土地產(chǎn)權(quán)主體相同時(shí)，產(chǎn)權(quán)主體所生產(chǎn)產(chǎn)品的收益中包含土地增值收益；當(dāng)土地產(chǎn)權(quán)主體不同時(shí)，增值表現(xiàn)為土地價(jià)格的變化，故而土地增值收益的分配是指不同產(chǎn)權(quán)主體之間的分配。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中，通過(guò)最終的土地出讓，資本要素、勞動(dòng)要素、管理要素、土地要素、供求關(guān)系變化、用途性改變等因素所引起的土地增值收益，可以在不同的產(chǎn)權(quán)主體間進(jìn)行分配。因此，通過(guò)分析城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中的整個(gè)環(huán)節(jié)，說(shuō)明不同環(huán)節(jié)的土地增值收益分配之間的關(guān)系(圖3)。

圖3　城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中的土地增值分配路徑

1．農(nóng)村閑置建設(shè)用地整理環(huán)節(jié)

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中，政府在制定并發(fā)布實(shí)施方案后，一般委托由政府自己成立的一級(jí)開(kāi)發(fā)公司或者招標(biāo)有一級(jí)開(kāi)發(fā)資質(zhì)的開(kāi)發(fā)公司在拆舊區(qū)進(jìn)行宅基地的拆遷復(fù)墾和補(bǔ)償，從規(guī)劃設(shè)計(jì)、組織實(shí)施到管理監(jiān)督，政府和其委托的開(kāi)發(fā)公司都在此過(guò)程中進(jìn)行了大量的投資，包括房屋及地上附著物補(bǔ)償費(fèi)、房屋拆遷費(fèi)、復(fù)墾工程費(fèi)和其他費(fèi)用等，這種投入顯化了農(nóng)村存量建設(shè)用地的資產(chǎn)價(jià)值，資本要素、管理要素等投入帶來(lái)土地增值。此階段的開(kāi)發(fā)公司是由政府委托監(jiān)督，參與拆舊區(qū)宅基地拆遷、整理、復(fù)墾和建新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的開(kāi)發(fā)商，與政府是委托代理的關(guān)系(圖4)。作為完全經(jīng)濟(jì)人，其目標(biāo)是利益最大化，因此開(kāi)發(fā)公司不是增值收益分配的主體，其獲得的收益是政府支付其的成本利息，政府才是參與此階段土地增值收益分配的主體之一。

圖4　政府與委托開(kāi)發(fā)公司的關(guān)系

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是閑置宅基地的土地所有權(quán)擁有者，農(nóng)民是宅基地使用權(quán)的擁有者，農(nóng)民與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織貢獻(xiàn)了宅基地這一土地要素，在空間上置換為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，土地用途的改變帶來(lái)土地增值，因此農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)宅基地的產(chǎn)權(quán)主體地位決定了其應(yīng)該參與土地增值收益的分配。

2．城鎮(zhèn)建設(shè)用地占用農(nóng)用地環(huán)節(jié)

農(nóng)村存量建設(shè)用地進(jìn)行整理復(fù)墾之后，獲得掛鉤指標(biāo)，在建新區(qū)才擁有占用耕地進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地開(kāi)發(fā)建設(shè)的權(quán)利，政府會(huì)委托一級(jí)開(kāi)發(fā)公司對(duì)農(nóng)用地進(jìn)行“三通一平”“五通一平”或“七通一平”等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，之后政府再通過(guò)招、拍、掛在一級(jí)土地市場(chǎng)上出讓建設(shè)用地。由農(nóng)用地到建設(shè)用地，土地用途發(fā)生改變，帶來(lái)土地增值；建設(shè)用地由生地、毛地到熟地、凈地的利用過(guò)程中也產(chǎn)生土地增值。在此過(guò)程中，政府作為投資者應(yīng)該參與此過(guò)程中土地增值收益的分配；農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織貢獻(xiàn)了農(nóng)用地，作為其土地所有權(quán)的擁有者，應(yīng)該參與土地增值收益的分配。值得注意的是，通過(guò)招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式獲得城市建設(shè)用地使用權(quán)的開(kāi)發(fā)商不參與增值收益的分配，因?yàn)橥恋爻鲎寖r(jià)格中已經(jīng)包含了該地塊的潛在開(kāi)發(fā)價(jià)值，此時(shí)對(duì)其進(jìn)行后續(xù)追加投資而產(chǎn)生的土地增值屬于完全市場(chǎng)行為，不作為本文討論的重點(diǎn)。

綜上所述，本文討論的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的整個(gè)環(huán)節(jié)，是從拆舊區(qū)宅基地退出產(chǎn)生掛鉤指標(biāo)到建新區(qū)出讓建設(shè)用地完成時(shí)為止，不包括出讓該地塊之后的各種土地市場(chǎng)交易行為。因此根據(jù)地租的形成機(jī)理，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中，各個(gè)參與主體按照“誰(shuí)貢獻(xiàn)、誰(shuí)受益”的原則進(jìn)行增值收益分配，將分配主體分為兩個(gè)層次，本文僅研究第一個(gè)層次的分配(圖5)。

圖5　土地增值收益分配主體

(二)貢獻(xiàn)分配理論在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中的應(yīng)用內(nèi)涵

土地增值簡(jiǎn)明扼要的表達(dá)就是土地價(jià)值的增長(zhǎng)，表現(xiàn)形式為土地價(jià)格的增加，土地增值形成的內(nèi)涵就是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中土地增值收益分配的依據(jù)，應(yīng)該按照“誰(shuí)貢獻(xiàn)，誰(shuí)受益”的原則及成本補(bǔ)償原則分配土地增值收益。要素貢獻(xiàn)理論由來(lái)已久，土地增值中的要素貢獻(xiàn)思想可以追溯到19世紀(jì)末美國(guó)著名政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家Henry George于1879年出版《Progress and Poverty》一書(shū)中所提出的、后來(lái)被諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者斯蒂格利茨譽(yù)為的亨利·喬治定理(Henry George Theorem)[11]。貢獻(xiàn)分配原則是指按照各種要素在價(jià)值形成過(guò)程中所作的實(shí)際貢獻(xiàn)而獲取相應(yīng)的報(bào)酬。項(xiàng)目實(shí)施的整個(gè)過(guò)程中涉及中央政府、地方各級(jí)政府、農(nóng)民和農(nóng)村集體、城市用地者等不同主體，各個(gè)主體具有各自不同的目標(biāo)效用函數(shù)，并通過(guò)各自的行為選擇追求收益最大化。不同的主體投入的要素有別，對(duì)增值的貢獻(xiàn)大小也不一樣[12]，因此，對(duì)各主體所提供的生產(chǎn)要素的成本在整體收益中的貢獻(xiàn)進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，按照投入要素貢獻(xiàn)額的大小來(lái)確定收益分配的多少，是合理公平分配城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中土地增值收益的基本思路，多貢獻(xiàn)多分配。

1．拆舊區(qū)農(nóng)民的貢獻(xiàn)

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中土地增值收益產(chǎn)生的最主要的因素是土地資本的投入，拆舊區(qū)農(nóng)民和農(nóng)村集體貢獻(xiàn)了其所擁有的宅基地這一土地要素，宅基地拆遷復(fù)墾為一定數(shù)量和質(zhì)量的耕地后，農(nóng)民不再有機(jī)會(huì)在此申請(qǐng)宅基地，故喪失了該地塊改變?yōu)榧w建設(shè)用地用途的權(quán)利，并將復(fù)墾的耕地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的建新地塊，因此拆舊區(qū)農(nóng)民貢獻(xiàn)的宅基地這一土地要素是之后行為產(chǎn)生土地增值收益的基礎(chǔ)與前提，故拆舊區(qū)農(nóng)民土地資本的最終貢獻(xiàn)表現(xiàn)為宅基地(不包含房屋及附屬物)的價(jià)值。

關(guān)于宅基地價(jià)值的測(cè)算，有的學(xué)者認(rèn)為宅基地絕對(duì)地租、級(jí)差地租、壟斷地租之和為宅基地價(jià)值定量化的測(cè)算基礎(chǔ)[13]，有的學(xué)者則從發(fā)展權(quán)的角度提供了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中農(nóng)村宅基地價(jià)值測(cè)算的思路[14]，本文采用成本逼近法對(duì)宅基地價(jià)值進(jìn)行測(cè)算。

2．建新區(qū)農(nóng)民的貢獻(xiàn)

建新區(qū)農(nóng)民的貢獻(xiàn)主要表現(xiàn)為其所擁有的農(nóng)用地這一土地要素的投入，拆舊區(qū)的宅基地復(fù)墾后，獲得增減掛鉤指標(biāo)，在建新區(qū)占同等面積大小的農(nóng)用地，建新區(qū)農(nóng)民失去自己的土地，該土地要素投入是之后在該地塊所進(jìn)行的各種投入所產(chǎn)生土地增值的基礎(chǔ)，因此建新區(qū)農(nóng)民的貢獻(xiàn)表現(xiàn)為農(nóng)用地的價(jià)值。農(nóng)用地的價(jià)值按照其功能可以概括為三類[15][16]：經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出價(jià)值、生態(tài)服務(wù)價(jià)值、社會(huì)保障價(jià)值。按照價(jià)值歸屬，農(nóng)地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出價(jià)值和社會(huì)保障價(jià)值中的為農(nóng)民提供就業(yè)保障及養(yǎng)老保障價(jià)值屬于農(nóng)民所有，其余的價(jià)值歸屬于國(guó)家[17]。因此測(cè)算以上兩種價(jià)值成本作為建新區(qū)農(nóng)民參與項(xiàng)目的貢獻(xiàn)額。

3．政府的貢獻(xiàn)

政府在項(xiàng)目實(shí)施的過(guò)程中具有管理者和資金投入者的雙重身份，因此政府的要素投入分為管理要素和資本要素投入兩部分，其中管理要素投入屬于政府的職能工作，不參與土地增值收益返還的分配；政府要承擔(dān)的資本投入主要包括拆舊區(qū)復(fù)墾和建新區(qū)的一級(jí)開(kāi)發(fā)、技術(shù)投入等方面。拆舊區(qū)宅基地整理復(fù)墾為耕地過(guò)程中，政府需要投資進(jìn)行宅基地拆遷、復(fù)墾，還需要支付被拆遷農(nóng)民的拆遷補(bǔ)償款；建新區(qū)獲得指標(biāo)，由農(nóng)村的土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘杏玫貢r(shí)需要進(jìn)行較大的投入，在此過(guò)程中政府需要進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)資本的投入，如實(shí)現(xiàn)“三通一平”或“七通一平”等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還需要經(jīng)過(guò)對(duì)土地追加投資后形成利于土地高效利用的配套基礎(chǔ)設(shè)施等。一般來(lái)說(shuō)，對(duì)土地的固定資本投資是形成土地資本的基本手段，從而也是土地資產(chǎn)價(jià)值的物質(zhì)前提，由此政府對(duì)拆舊區(qū)及建新區(qū)土地的開(kāi)發(fā)投入和相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入對(duì)于土地產(chǎn)生增值有重要影響。

綜上所述，對(duì)各參與主體的投入要素的價(jià)值貢獻(xiàn)可以進(jìn)行初步測(cè)算，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中土地增值收益應(yīng)該按照測(cè)算的貢獻(xiàn)比例進(jìn)行合理的分配。

(三)增值收益分配模型的構(gòu)建

聯(lián)盟利益分配機(jī)制是為了解決聯(lián)盟利益分配主體之間的利益關(guān)系而存在的[18]，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中，拆舊區(qū)農(nóng)民、建新區(qū)農(nóng)民和政府這三方構(gòu)成聯(lián)盟體，共同分配項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中所產(chǎn)生的增值收益，聯(lián)盟伙伴之間按分配要素及貢獻(xiàn)程度進(jìn)行合理分配。保證各個(gè)利益主體之間的公平分配，使得聯(lián)盟成員得到的分配收益達(dá)到帕累托最優(yōu)[19]。

三、實(shí)證研究

以襄陽(yáng)市襄城區(qū)尹集鄉(xiāng)2013年第一批城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目為研究整體，應(yīng)用上述模型對(duì)土地增值收益及其分配比例進(jìn)行測(cè)算。襄陽(yáng)市尹集鄉(xiāng)是湖北省“四化”同步重點(diǎn)示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一，其在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中取得良好效果，示范作用明顯。尹集鄉(xiāng)地處襄陽(yáng)市襄城區(qū)西南，距市區(qū)8公里，尹集鄉(xiāng)轄6個(gè)行政村、1個(gè)居委會(huì)，人口10 364人，耕地面積937.33公頃，山林面積1 028公頃，水面面積217.33公頃。襄城區(qū)2013年第一批城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目是行政配置下的項(xiàng)目，拆舊區(qū)涉及尹集鄉(xiāng)的3個(gè)行政村，總面積為33.44公頃，其中，鳳凰村13.07公頃，白云村10.14公頃，青龍村10.23公頃。拆舊區(qū)全部為房屋較少的空心村，農(nóng)村居民點(diǎn)零散分布，區(qū)塊內(nèi)農(nóng)村居民點(diǎn)總面積33.44公頃，有農(nóng)戶312戶共1 030人。戶均用地面積約達(dá)1 072平方米，人均用地面積達(dá)到了325平方米，具有極高的整理潛力。拆舊區(qū)現(xiàn)狀：農(nóng)村居民點(diǎn)面積為33.44公頃，全部復(fù)墾為耕地，凈增建設(shè)用地指標(biāo)33.44公頃，凈增耕地33.44公頃。根據(jù)《湖北省國(guó)土資源廳關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，還建區(qū)和建新區(qū)面積之和不得大于拆舊騰出的建設(shè)用地總面積，因此建新區(qū)面積不得大于33.44公頃，因此本次襄城區(qū)安排的建新區(qū)面積為33.33公頃，其中農(nóng)用地面積為33.25公頃。占用規(guī)劃地類全部為有條件建設(shè)區(qū)，實(shí)現(xiàn)了建設(shè)用地面積不增加。

(一)尹集鄉(xiāng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中的增值收益測(cè)算

根據(jù)該項(xiàng)目區(qū)的實(shí)施方案，本項(xiàng)目的實(shí)施可獲得33.33公頃的增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)用于建新，規(guī)劃用途為工業(yè)用地，通過(guò)公開(kāi)招、拍、掛出讓土地使用權(quán)，平均每公頃預(yù)計(jì)收益為336萬(wàn)元，可獲得的土地出讓收益為11 198.88萬(wàn)元。依據(jù)財(cái)政部在《關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)有關(guān)財(cái)稅政策問(wèn)題的通知》中提出，增減掛鉤項(xiàng)目中新建農(nóng)村居民安置住房和社區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施用地，以及增減掛鉤項(xiàng)目所在市縣利用節(jié)余指標(biāo)供應(yīng)國(guó)有建設(shè)用地，未超過(guò)國(guó)土資源部下達(dá)增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)的，可以不繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、耕地開(kāi)墾費(fèi)，即使用增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)征地時(shí)新增建設(shè)用地使用費(fèi)和耕地開(kāi)墾費(fèi)將返還給項(xiàng)目區(qū)。根據(jù)增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法，使用增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)征地時(shí)新增建設(shè)用地使用費(fèi)和耕地開(kāi)墾費(fèi)將返還給項(xiàng)目區(qū)，襄城區(qū)新增建設(shè)用地使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為56.00萬(wàn)元/公頃，襄城區(qū)譚莊村和趙沖種畜場(chǎng)土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為20.4萬(wàn)元/公頃，鳳凰村、青龍村土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為19.2萬(wàn)元/公頃，因此本項(xiàng)目可返還獲得的新增建設(shè)用地使用費(fèi)為1 866.46萬(wàn)元，耕地開(kāi)墾費(fèi)為236.92萬(wàn)元。因此土地出讓成交價(jià)款P=11 198.88+1 866.46+236.92=13 302.26萬(wàn)元。根據(jù)該項(xiàng)目區(qū)的實(shí)施方案，土地前期開(kāi)發(fā)費(fèi)用A=3 744.6萬(wàn)元，宅基地拆遷整理復(fù)墾費(fèi)用C=2 098.23萬(wàn)元，因此該項(xiàng)目實(shí)施后的土地增值U=P-A-C=7 459.43萬(wàn)元。

從目前該項(xiàng)目掛鉤實(shí)踐來(lái)看，根據(jù)其收益分配方案，計(jì)算得出拆舊區(qū)農(nóng)民、建新區(qū)農(nóng)民和政府的增值收益比例為15%、16%、69%，在實(shí)際操作過(guò)程中，拆舊區(qū)農(nóng)民方和建新區(qū)農(nóng)民方獲得的最終增值收益的比例相差不大，沒(méi)有顯化出拆舊區(qū)農(nóng)民方和建新區(qū)農(nóng)民方所貢獻(xiàn)的土地價(jià)值，政府方獲得的增值收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)民方獲得的收益，可見(jiàn)政府方仍然處于利益分配的主導(dǎo)地位。

(二)增值收益均衡分配比例的測(cè)算

1．拆舊區(qū)農(nóng)民增值收益貢獻(xiàn)額的確定

根據(jù)2013年襄陽(yáng)市工業(yè)用地監(jiān)測(cè)地價(jià)數(shù)據(jù)得到工業(yè)用地價(jià)格為549元/m2，土地開(kāi)發(fā)費(fèi)為120元/m2；耕地占用稅按照《湖北省耕地占用稅適用稅額標(biāo)準(zhǔn)》，襄城區(qū)耕地占用稅為45元/m2，耕地開(kāi)墾費(fèi)按照《湖北省耕地開(kāi)發(fā)專項(xiàng)資金征收和使用管理辦法》，襄城區(qū)耕地開(kāi)墾費(fèi)為15元/m2，因此稅費(fèi)為60元/m2；土地投資回報(bào)率取平均值為8%，土地增值收益率取平均值為20%；根據(jù)湖北省物價(jià)局和省財(cái)政廳《關(guān)于降低部分住房建設(shè)行政事業(yè)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)》的通知中規(guī)定“一次性征用耕地100畝以上、500畝以下，其他土地200畝以上，1 000畝以下的，動(dòng)遷20戶以上或安置農(nóng)業(yè)人口80人以上的可按基數(shù)取1.8%的征地管理費(fèi)”，因此本例中管理費(fèi)用計(jì)提比例取1.8%。根據(jù)成本逼近法，可以得到拆舊區(qū)農(nóng)民的貢獻(xiàn)額268.90元/m2。

2．建新區(qū)農(nóng)民增值收益貢獻(xiàn)額的確定

根據(jù)尹集鄉(xiāng)2013年農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)年報(bào)可知建新區(qū)農(nóng)地平均每公頃凈收益為2.4萬(wàn)元，土地還原利率采取安全利率與風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整值之和的方法求得，安全利率取2013年銀行一年期定期存款利率3.25%，風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整值參照襄陽(yáng)市2013年物價(jià)指數(shù)增長(zhǎng)率2.9%，所以農(nóng)地的還原利率為6.15%，農(nóng)地剩余使用年限以參照土地承包經(jīng)營(yíng)期30年來(lái)確定，根據(jù)收益還原法求得建新區(qū)農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出價(jià)值為32.51元/m2。

根據(jù)中國(guó)太平洋保險(xiǎn)公司太平盛世·長(zhǎng)壽養(yǎng)老保險(xiǎn)A款(躉繳)繳費(fèi)表，查詢獲得a歲(此處取a=30)的中國(guó)男性公民(60歲領(lǐng)取)保險(xiǎn)費(fèi)躉繳金額基數(shù)Y30m=7 956元；30歲的中國(guó)女性公民(55歲領(lǐng)取)保險(xiǎn)費(fèi)躉繳金額基數(shù)Y30w=11 283元；建新區(qū)被征地的男性人口占總?cè)丝诘?9.25%，女性人口占總?cè)丝诘?0.75%。在本文，農(nóng)民按照養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)的每月基本生活費(fèi)與每月養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)基數(shù)近似相等?？捎?jì)算出建新區(qū)農(nóng)地每年提供的養(yǎng)老保險(xiǎn)價(jià)值為9 644.4525元/人。

文章采取2013年襄陽(yáng)市城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)人均400元/月，另根據(jù)襄陽(yáng)市人口統(tǒng)計(jì)資料獲得被征地農(nóng)民的平均年齡為38歲，按照男性60歲、女性55歲退休年齡計(jì)算得到Tm=22、Tw=17，由此計(jì)算出建新區(qū)農(nóng)地每年為農(nóng)民提供的就業(yè)保障價(jià)值為93 420元/人。建新區(qū)人均農(nóng)地面積為3 453.33m2/人，因此單位面積農(nóng)地提供的社會(huì)保障價(jià)值為(9 644.4525+93 420)/5.18=29.84元/m2(修正前)，建新區(qū)年均農(nóng)業(yè)純收入占農(nóng)民總收入的比例為52.06%，即修正系數(shù)為52.06%，可計(jì)算得到建新區(qū)農(nóng)民付出的農(nóng)地社會(huì)保障功能的成本為15.54元/m2。因此可計(jì)算得到建新區(qū)農(nóng)民貢獻(xiàn)額為48.05元/m2。

3．政府增值收益貢獻(xiàn)額的確定

在本文研究的增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，政府對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛項(xiàng)目中投入的資金成本明細(xì)見(jiàn)下表1所示。項(xiàng)目區(qū)指標(biāo)的面積為33.33公頃，因此可以測(cè)算出政府增值收益貢獻(xiàn)額為245.42元/m2。

表1　政府資本要素投入明細(xì)表

(三)增值收益均衡分配比例的測(cè)算

根據(jù)上述測(cè)算結(jié)果，運(yùn)用貢獻(xiàn)分配模型，測(cè)算出項(xiàng)目區(qū)拆舊區(qū)農(nóng)民、建新區(qū)農(nóng)民和政府的土地增值收益分配比例分別為47.82%、8.54%、43.64%(表2)。

從表2分析中可以看出，拆舊區(qū)農(nóng)民應(yīng)當(dāng)獲得大部分的土地增值收益，因?yàn)樵陧?xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，拆舊區(qū)農(nóng)民的投入比重最大，以失去農(nóng)村宅基地及其房屋和附屬設(shè)施、相應(yīng)的庭院等基本生活資料為代價(jià)獲得掛鉤指標(biāo)，因此應(yīng)該分享較大比例的增值收益。47.82%的增值收益分配比例不僅僅包括房屋拆遷費(fèi)等直接的貨幣補(bǔ)償，還應(yīng)包括間接補(bǔ)償，比如改善農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的資金補(bǔ)償，以及社會(huì)保障、勞動(dòng)就業(yè)等方面的優(yōu)惠政策。

表2　土地增值收益合理分配比例

四、結(jié)論與討論

本文從要素貢獻(xiàn)的角度，以尹集鄉(xiāng)為例，測(cè)算了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中增值收益均衡分配的比例，即拆舊區(qū)農(nóng)民、建新區(qū)農(nóng)民、政府分享的增值收益比例分別為47.82%、8.54%、43.64%。在項(xiàng)目的具體實(shí)踐操作中，政府方的最終收益占土地出讓成交價(jià)款比遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)民方，處于利益分配的主導(dǎo)地位。無(wú)論是拆舊區(qū)農(nóng)民方還是建新區(qū)農(nóng)民方，僅僅獲得了失去宅基地或者農(nóng)地的損失補(bǔ)償，分享土地增值收益的比例大小完全取決于政府的決策，農(nóng)民處于弱勢(shì)的地位，沒(méi)有討價(jià)還價(jià)的博弈能力。根據(jù)按貢獻(xiàn)分配理論測(cè)算出各個(gè)參與主體的增值收益分配額，可以看出農(nóng)民方參與土地增值收益的分配中得到合理的占比，農(nóng)民方的增值收益分配比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于實(shí)際占比，拆舊區(qū)農(nóng)民方的宅基地價(jià)值貢獻(xiàn)或者建新區(qū)農(nóng)民方的農(nóng)地價(jià)值貢獻(xiàn)得到顯現(xiàn)，政府方的增值收益占比降低，體現(xiàn)了該階段政府作為市場(chǎng)管理者的職能，其主要獲得第二階段的土地增值收益，并通過(guò)以征收稅費(fèi)的方式回收。

保障農(nóng)民充分參與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中的增值收益分配，需要構(gòu)建動(dòng)態(tài)的收益分配機(jī)制，在項(xiàng)目實(shí)施的過(guò)程中，政府通常給予農(nóng)民一次性的較高的補(bǔ)償，短期的較高收入獲得了農(nóng)民的暫時(shí)認(rèn)可，但是失去土地的農(nóng)民沒(méi)有獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的收入保障，將會(huì)成為社會(huì)不穩(wěn)定的因素，因此動(dòng)態(tài)的增值收益分享機(jī)制亟待構(gòu)建。目前也有一些試點(diǎn)，比如拿出一部分補(bǔ)償款成立基金，定期給農(nóng)民返還利息，給農(nóng)民購(gòu)買失地保險(xiǎn)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)福利保障制度等，這種長(zhǎng)期、持續(xù)性的動(dòng)態(tài)分享增值收益的機(jī)制才是農(nóng)民分享土地增值的主要路徑。

保障農(nóng)民充分參與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中的土地增值收益，需要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，建立健全相應(yīng)的法律法規(guī)體系、市場(chǎng)交易管理規(guī)則以及有效的利益調(diào)節(jié)機(jī)制，讓集體建設(shè)用地享有與國(guó)有土地“同權(quán)、同價(jià)”，讓集體土地所有者可以平等、自愿、直接地參與市場(chǎng)交易過(guò)程，改變農(nóng)民分享土地增值收益的被動(dòng)地位，讓農(nóng)民成為市場(chǎng)交易決策主導(dǎo)者，通過(guò)自主交易分享增減掛鉤中的增值收益，政府主要承擔(dān)規(guī)則的制定和交易的監(jiān)督，并通過(guò)稅收的方式參與增減掛鉤收益的調(diào)節(jié)，回歸其管理的職能。

本文將農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織看做一個(gè)整體，測(cè)算政府和這個(gè)整體在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中的土地增值收益分配的理論比例，同時(shí)，農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織中的成員，其與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在利益分配上也表現(xiàn)為一種互利合作博弈的關(guān)系，因此進(jìn)一步測(cè)算出農(nóng)民與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間增值收益分配的合理比例是接下來(lái)要繼續(xù)研究的內(nèi)容。

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責(zé)任編輯胡章成

作者簡(jiǎn)介：張安錄，華中農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)橥恋刭Y源經(jīng)濟(jì)；胡越，華中農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院碩士生，研究方向?yàn)橥恋刭Y源經(jīng)濟(jì)。

基金項(xiàng)目：教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)研究”(14JZD009)；國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“國(guó)土空間管制下土地非均衡發(fā)展及空間外部性擴(kuò)散機(jī)理與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策研究”(71373095)；國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“經(jīng)濟(jì)社會(huì)雙重轉(zhuǎn)型下土地轉(zhuǎn)換效率測(cè)度及效率改進(jìn)政策調(diào)控原理研究”(71573101)；湖北省國(guó)土資源廳科技研究項(xiàng)目“湖北省‘四化同步’重點(diǎn)示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間優(yōu)化模式與土地收益分配研究”(ETZ2014A06)

收稿日期：2016-04-21

中圖分類號(hào)：F301

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-7023(2016)04-0091-08

Research on Equal Distribution of Land Value Increment in the Balancing Between Increase and Decrease of Urban and Rural Construction Land——A Case Study of Demonstration in Yinji of Hubei Province

ZHANG An-lu,HU Yue

(College of Public Administration,Huazhong Agricultural University,Wuhan 430070,China)

Abstract:Based on the analysis of land value increment and its source in the balancing between increase and decrease of urban and rural construction land,this paper concludes the mechanism of the land value increment and income distribution path.According to the contribution allocation,building the land value increment distribution model,taking Yinji county of Hubei Province as the study cases,the results show that the ideal allocation scheme will be that the farmers in demolition areas,the farmers in new construction district and government should respectively share 47.82%、8.54% and 43.64% of the land value increment.It is concluded that the equilibrium distribution calculation model of value increment benefit based on the contribution of each subject,can provide quantitative basis from the perspective of quantitative,which is feasible to some extent.And it can offer the referenced basis for reforming and improving land revenue distribution system and the protecting farmers’ rights in the project area.

Key words:the balancing between increase and decrease of urban and rural construction land; contribution allocation; land value increment; increment distribution