熊覺

[摘 要]社會治理的本質問題是由誰治理、如何治理，實質上是國家與社會關系的總體反映。我們不能忽視的一個問題是，當前對社會治理及其創(chuàng)新的強調，更多地是各種社會問題、矛盾和沖突頻發(fā)而引致的一種“倒逼性”應對，其背后體現的是重視社會穩(wěn)定的執(zhí)政邏輯，因此形成了“協(xié)同黨政社民”社會治理的理想形態(tài)與“大維穩(wěn)+小自主”的現實形態(tài)。而在面對社會轉型的復雜結構調整和社會風險的不確定因素時，這兩種形態(tài)都難以積極回應復雜多變的社會問題，社會治理正呈現出國家權力有選擇性地與社會進行合作治理的趨勢，但這種合作治理仍然是受國家權力主導和控制的。

[關鍵詞]社會治理；社會轉型；治理創(chuàng)新；基本形態(tài)；合作治理

[中圖分類號] C916

[文獻標識碼] A

[文章編號]1007-8487（2016）07-0075-07

自十六大將社會管理列入政府四大職能，我國社會建設在歷經近十年的考驗之后，至2011年初胡錦濤在中央黨校省部級主要領導干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上講話強調，要“加強和創(chuàng)新社會管理”才被官方定義其內涵、原則及要求，并于2012年寫入十八大報告。在2013年十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，“社會管理”被“社會治理”一詞所代替，引發(fā)社會各界尤其是學界的關注和討論。從語境上來說，社會管理在我國更多地被認為是國家對社會的管理，是政府的一種行政職能；社會管理創(chuàng)新則是回答國家如何管理社會的問題，仍然是一種有效履行管理職能的統(tǒng)治思維。而社會治理則更為關注政府以外的社會主體，社會治理創(chuàng)新也是讓社會自己管理自己的一種嘗試。這也是社會轉型時期，國家社會化形態(tài)瓦解之后，從國家釋放出來、并與國家產生異化的社會發(fā)展到一定程度的必然要求，這也意味著國家與社會關系將走向一種適度均衡的狀態(tài)。

我們不能忽視的一個問題是，當前對社會治理及其創(chuàng)新的強調，更多地是各種社會問題、矛盾和沖突頻發(fā)而引致的一種“倒逼性”應對，實際上與我國一直進行的經濟發(fā)展、政治建設和改革并非同步發(fā)展，其背后所體現出的是重視社會穩(wěn)定的執(zhí)政邏輯。而從長期來看，我國社會治理需要構建具備有效治理能力的社會治理結構，在淡化權力主導色彩的同時，發(fā)揮國家權力主體和社會自主主體的雙重作用，只有這樣才能尋求可以達致“良善”的社會治理創(chuàng)新之道。

一、消解后的釋放：社會轉型倒逼治理創(chuàng)新

社會管理在我國的默認語境中就是國家對社會的管理，是政府的一種行政職能，社會管理創(chuàng)新是有效履行這種職能的多面向探索。而“社會管理”向“社會治理”的發(fā)展，則轉變了原本社會管理中國家對社會管理的默認情境。當我們試圖解答為何長期不受重視的社會治理會成為執(zhí)政者的核心議題時，會發(fā)現其深層次的原因就在于國家社會化形態(tài)瓦解之后，從國家釋放出來、并與國家產生異化的社會發(fā)展到一定程度時，必然要求國家改進二者之間的關系，從而催生出國家權力主導下的社會治理變革，并在此過程中形成不同的甚至有些矛盾的治理結構。

在傳統(tǒng)中國，國家權力與社會權力緊密聯(lián)系卻又互留空間，雖然“皇權不下縣”一說屢遭批駁，但從整體上看，地方社會尤其是傳統(tǒng)農村的鄉(xiāng)土社會結構中的宗族和士紳的某種程度的自治是真實存在的，甚至有西方學者認為那就是中國的市民社會的早期形態(tài)。士是社會等級結構中的貴族，可文可武，擁有真正的政治權力。而紳則是由擁有政治權力的人經由家族擴展開來的，是指依靠皇權的官員及其庇護下的親友集團構成的傳統(tǒng)中國社會所特有的一個不受法律影響的階級，他們有免役免稅的特權，但沒有真正的政治權力。無論是作為貴族的士還是作為政治權力延伸的紳，皆因宗族而生，其使命也是延續(xù)和壯大自己的宗族，進而形成和提高各自宗族在地方的影響力，實現某種程度的地方自治。無論專制政權如何轉移，士紳宗族作為一種基層社會結構從未被改變，但這種社會結構是與傳統(tǒng)國家政權相伴而生而不是相互脫離的?？梢哉f，傳統(tǒng)中國始終不曾存在完全脫離國家權力而存在的社會，亦即不存在國家與社會的二元對立?！爸袊鴤鹘y(tǒng)社會的國家政權，既可以對基層社會實行直接統(tǒng)治，也可以對基層社會實行間接統(tǒng)治?！盵1]（P9）實行直接統(tǒng)治的手段是通過地方政府，實行間接統(tǒng)治則是通過地方社會精英的士紳。晚清以來，士紳階層發(fā)生分化、蛻變，小農日益貧困化，傳統(tǒng)社會的士紳結構被破壞，舊的社會秩序發(fā)生了深刻變化。尤其是科舉制度的廢除，使傳統(tǒng)國家建立在儒家文化基礎上的一系列國家和社會制度崩塌，加之統(tǒng)一國家政權的清政府被推翻，新的國家政權未出現，導致了地方勢力分而治之的軍閥混戰(zhàn)局面。國民黨政權在不得不借助軍事戰(zhàn)爭完成國家政權統(tǒng)一的同時，致力于縣以下國家政權的建立，從而使國家權力伴隨著基層政權建立開始逐步下沉并完全控制鄉(xiāng)村社會，形成權力高度集中的體制。新中國建立后，延續(xù)了國家權力控制地方社會的體制，并在集體化運動中將其發(fā)揮至極致，形成了國家全面控制社會的社會主義集權體制。如此，雖維護了相對的社會穩(wěn)定，但社會卻幾乎沒有發(fā)展。

縱觀我國各個歷史發(fā)展階段可以發(fā)現，國家和社會二者的關系長期以來呈現出相對穩(wěn)定的“強國家-弱社會”的狀態(tài)。傳統(tǒng)中國“普天之下，莫非王土”的王權統(tǒng)治思想積淀和特殊時期毀滅后重生的迫切愿望，使得建國后國家全面主導和控制社會并未遭遇太多阻礙便成為現實?！半S著國家官僚網達到社會底層，近代以來不斷萎縮的民間社會終于消失，50年代中國社會組織達到徹底的官僚化?！盵2]（P371）金觀濤、劉青峰兩位學者的研究從一個側面佐證了建國后我國國家權力對社會自主性的消解過程。當國家與社會高度同質化之后，短時間內能急速恢復經濟生產和社會秩序并構建全能主義國家模式，但長期來看，必然會出現各種問題。因為“當一個系統(tǒng)中的所有異質性要素都被消滅干凈的時候，這個系統(tǒng)也就趨于穩(wěn)定和靜止，但同時它也就失去了發(fā)展的動力；當一個社會的一切資源和生活空間都被政治國家所壟斷時，這個社會的秩序就完全被政治國家所控制，可是同時來自于社會自身的創(chuàng)造力也就不可能再被政治國家所接受，甚至不被它所允許”[3]（P138）。也就是說，當國家權力成功進入并支配社會的各種事務，雖然政治、經濟和社會生活能較快恢復秩序，我國的生產建設得以順利開展，但全能國家主義形式下的中國社會是被控制的、缺乏活力的。同時，國家負擔不斷加重、行政成本日益增加甚至居高不下，從而導致經濟社會發(fā)展受到極大限制，普通民眾的生活水平難以真正提高。因此，改革這種國家社會的同構狀態(tài)、激活國家之外的社會和市場主體就成為國家發(fā)展戰(zhàn)略的必然選擇。

改革開放后，市場經濟的迅速發(fā)育，市場放活意味著公民個體從集體脫離，個體放活則社會放活。而市場經濟體制的逐步確立和完善，國家權力從社會經濟領域逐步退出，被壓抑多年的社會發(fā)展需求得到釋放。自由流動的社會資源、自由活動的社會空間以及隨之逐漸覺醒的主體、自由、平等、競爭、開放等公民意識，使社會發(fā)展充滿活力的同時，也產生了利益分化和群體分化，使建國后形成的超穩(wěn)定的社會控制機制失去了基礎。市場經濟催生了大量社會組織，尤其是工商業(yè)、科教、社會服務等與市場需求直接相關的社團組織的產生和發(fā)展，也形成了以經濟實力說話的新的地方精英，同時也加劇了社會階層的分化，進而產生了新的社會矛盾。如果說新一輪的改革是中國共產黨執(zhí)掌的來自國家層面的頂層設計，那么，這種頂層設計也是在地方的經濟和社會發(fā)展的潛在推動下發(fā)起和前行的。因此，從改革開放至今的國家和社會發(fā)展來看，來自國家的改革開放政策激發(fā)了整個社會的活力，使其得到迅速發(fā)展，而社會的發(fā)展同時也推動和影響國家的改革和發(fā)展走向。

盡管國家控制仍在，但在市場經濟深入發(fā)展的趨勢下，地方社會正日益從國家控制的一元化走向自主發(fā)展的多元化和差異化結構形態(tài)，形成了新的社會精英、職業(yè)團體、行業(yè)社團、利益集團等地方社會力量。一方面，國家對社會領域有意識的逐步的退出，從而逐漸放松對社會組織的控制程度，這種放松主要體現為接納和鼓勵新的社會組織的成立，尤其是對經濟服務、科學技術和公益慈善功能類社會組織的放開和各類事業(yè)單位以及準政府組織的改革。另一方面，社會自發(fā)形成的組織性活動開始活躍，尤其是環(huán)境保護、民間慈善、解救流浪兒童等等，往往能夠引起廣大的社會組織和個人自發(fā)參與。

然而，整體的社會資源畢竟有限，社會權力要進入國家權力的退出領域，這是一個長期的博弈過程，這也決定了我國選擇漸進式的改革模式，但在“強政府-弱社會”形態(tài)下，這種改革極易導致嚴重的社會資源分配不公和貧富差距過大等問題，尤其是近十年來，因企業(yè)改制、土地征收、房屋拆遷等引起的社會矛盾激化，與此相關的群體性事件頻發(fā)?！霸S多研究或明或暗地預示，如果這些社會矛盾得不到緩解，某種形式的社會動蕩就可能會發(fā)生……因此，如何分析和判斷中國社會穩(wěn)定的形勢，就成為判斷中國社會未來走勢的一個重要因素?！盵4]正是這種隱藏的社會矛盾，促使執(zhí)政者關注日益激烈的社會沖突，尋求化解日益激烈的社會矛盾的改革之道。當國家權力無法管理如此復雜而又活躍的社會時，就需要放開權力或者尋求合作，“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公民參與”的社會治理創(chuàng)新基本形態(tài)因此應運而生。

二、協(xié)同黨政社民：社會治理的理想形態(tài)

回顧社會治理創(chuàng)新的官方文件表述，我們可以發(fā)現，“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創(chuàng)新”于2004年9月十六屆四中全會首次提出之后，基本被定格在“健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”之下，并在2006年10月十六屆六中全會《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中明確提出，且這一經典表述被寫入了十七大報告。之后，十八屆三中全會《決定》則將“社會管理及其創(chuàng)新”的提法用“創(chuàng)新社會治理”予以替代，并將其細化為“加強黨委領導，發(fā)揮政府的主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節(jié)、居民自治良性互動”，我們可以將其簡要地表述為“黨委領導、政府主導、社會參與、居民自治”，亦即“協(xié)調黨政社民”形態(tài)。雖然社會治理難以跳脫出協(xié)同黨政社民的大框架，但較之前的社會管理更為強調政府治理和社會自我調節(jié)以及居民自治的多重作用，蘊含著重要的理念性轉變。

相對于管理概念而言，治理強調的是參與主體的多元化以及各個治理主體之間的良性互動，而不是管理所對應的單向的國家對社會的活動。當然，相對于治理在西方的概念內涵而言，治理在中國仍然重視國家權力的絕對作用，尤其是黨的領導作用和政府的主導作用。盡管這種國家權力主導的治理變革對社會發(fā)展不能完全放開，但至少在變革理念上轉變了以往那種完全以政府為中心的社會管理觀念，黨和政府正在逐漸從對社會事務的直接管理和控制中脫離，更多地轉向對社會進行積極的組織發(fā)展引導并為其提供應有的公共服務。

相對于管理方式而言，治理更為強調各個主體間的合作與互動，而管理則更為依賴權力控制與命令方式。十八屆三中全會《決定》提出“系統(tǒng)治理、法治治理、綜合治理以及源頭治理”等一系列社會治理要求，實際上是給社會治理及其創(chuàng)新規(guī)定了一個基本的界限，即要堅持黨委領導、政府主導的大原則。這也就意味著，只要堅持黨的領導、發(fā)揮政府的主導作用，社會治理的其他主體可以充分發(fā)展自己的組織和治理能力，甚至可以將社會組織放在與政府同等的主體地位來進行社會建設。當然，這種社會治理需要以法律為準繩，以市場經濟為基礎。而市場經濟是以需求為導向的，需求決定產品和服務的供給，社會需求的強弱也決定了產品和服務供給的多少。正是由于有強大的社會需求為導向，政府、企業(yè)、社會組織、居民自治組織等治理主體才可能在市場環(huán)境下發(fā)生合作關系。

相對于管理目標而言，治理尋求的往往不是社會問題的最優(yōu)解決，而是尋求“各方滿意”的解決，因而社會治理可能沒有社會管理有效性強，但卻會更加注重建立一套行之有效且能照顧到各方利益的治理機制，如十八屆三中全會強調的改革和健全重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制、行政復議體制和信訪工作制度等。而這些體制機制將使治理各方的利益表達暢通有序，全面覆蓋了事前干預、事中調處和事后保障的全過程，以實現社會問題和社會矛盾的解決。因此，社會治理的理念比社會管理更加注重實效，且在治理的過程中，更加注重民主的手段，調動各個主體的參與積極性，從而實現有效的社會治理。

三、“大維穩(wěn)+小自主”：社會治理的現實形態(tài)

如前所述，我國社會治理及其創(chuàng)新的動力是從傳統(tǒng)相對穩(wěn)定的社會結構遭到破壞后逐漸形成的國家與社會同構狀態(tài)中釋放出來的，當國家權力未能及時回應這種釋放時，各種社會抗爭就成為日益加劇的社會矛盾。

改革開放后，市場經濟的迅速發(fā)育，市場放活意味著公民個體從集體脫離，個體放活則社會放活。而市場經濟體制的逐步確立和完善，國家權力從社會經濟領域逐步退出，被壓抑多年的社會發(fā)展需求得到釋放。自由流動的社會資源、自由活動的社會空間以及隨之逐漸覺醒的主體、自由、平等、競爭、開放等公民意識，使社會發(fā)展充滿活力的同時，也產生了利益分化和群體分化，使建國后形成的超穩(wěn)定的社會控制機制失去了基礎。市場經濟催生了大量社會組織，尤其是工商業(yè)、科教、社會服務等與市場需求直接相關的社團組織的產生和發(fā)展，也形成了以經濟實力說話的新的地方精英，同時也加劇了社會階層的分化，進而產生了新的社會矛盾。如果說新一輪的改革是中國共產黨執(zhí)掌的來自國家層面的頂層設計，那么，這種頂層設計也是在地方的經濟和社會發(fā)展的潛在推動下發(fā)起和前行的。因此，從改革開放至今的國家和社會發(fā)展來看，來自國家的改革開放政策激發(fā)了整個社會的活力，使其得到迅速發(fā)展，而社會的發(fā)展同時也推動和影響國家的改革和發(fā)展走向。

盡管國家控制仍在，但在市場經濟深入發(fā)展的趨勢下，地方社會正日益從國家控制的一元化走向自主發(fā)展的多元化和差異化結構形態(tài)，形成了新的社會精英、職業(yè)團體、行業(yè)社團、利益集團等地方社會力量。一方面，國家對社會領域有意識的逐步的退出，從而逐漸放松對社會組織的控制程度，這種放松主要體現為接納和鼓勵新的社會組織的成立，尤其是對經濟服務、科學技術和公益慈善功能類社會組織的放開和各類事業(yè)單位以及準政府組織的改革。另一方面，社會自發(fā)形成的組織性活動開始活躍，尤其是環(huán)境保護、民間慈善、解救流浪兒童等等，往往能夠引起廣大的社會組織和個人自發(fā)參與。

然而，整體的社會資源畢竟有限，社會權力要進入國家權力的退出領域，這是一個長期的博弈過程，這也決定了我國選擇漸進式的改革模式，但在“強政府-弱社會”形態(tài)下，這種改革極易導致嚴重的社會資源分配不公和貧富差距過大等問題，尤其是近十年來，因企業(yè)改制、土地征收、房屋拆遷等引起的社會矛盾激化，與此相關的群體性事件頻發(fā)?！霸S多研究或明或暗地預示，如果這些社會矛盾得不到緩解，某種形式的社會動蕩就可能會發(fā)生……因此，如何分析和判斷中國社會穩(wěn)定的形勢，就成為判斷中國社會未來走勢的一個重要因素。”[4]正是這種隱藏的社會矛盾，促使執(zhí)政者關注日益激烈的社會沖突，尋求化解日益激烈的社會矛盾的改革之道。當國家權力無法管理如此復雜而又活躍的社會時，就需要放開權力或者尋求合作，“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公民參與”的社會治理創(chuàng)新基本形態(tài)因此應運而生。

二、協(xié)同黨政社民：社會治理的理想形態(tài)

回顧社會治理創(chuàng)新的官方文件表述，我們可以發(fā)現，“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創(chuàng)新”于2004年9月十六屆四中全會首次提出之后，基本被定格在“健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”之下，并在2006年10月十六屆六中全會《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中明確提出，且這一經典表述被寫入了十七大報告。之后，十八屆三中全會《決定》則將“社會管理及其創(chuàng)新”的提法用“創(chuàng)新社會治理”予以替代，并將其細化為“加強黨委領導，發(fā)揮政府的主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節(jié)、居民自治良性互動”，我們可以將其簡要地表述為“黨委領導、政府主導、社會參與、居民自治”，亦即“協(xié)調黨政社民”形態(tài)。雖然社會治理難以跳脫出協(xié)同黨政社民的大框架，但較之前的社會管理更為強調政府治理和社會自我調節(jié)以及居民自治的多重作用，蘊含著重要的理念性轉變。

相對于管理概念而言，治理強調的是參與主體的多元化以及各個治理主體之間的良性互動，而不是管理所對應的單向的國家對社會的活動。當然，相對于治理在西方的概念內涵而言，治理在中國仍然重視國家權力的絕對作用，尤其是黨的領導作用和政府的主導作用。盡管這種國家權力主導的治理變革對社會發(fā)展不能完全放開，但至少在變革理念上轉變了以往那種完全以政府為中心的社會管理觀念，黨和政府正在逐漸從對社會事務的直接管理和控制中脫離，更多地轉向對社會進行積極的組織發(fā)展引導并為其提供應有的公共服務。

相對于管理方式而言，治理更為強調各個主體間的合作與互動，而管理則更為依賴權力控制與命令方式。十八屆三中全會《決定》提出“系統(tǒng)治理、法治治理、綜合治理以及源頭治理”等一系列社會治理要求，實際上是給社會治理及其創(chuàng)新規(guī)定了一個基本的界限，即要堅持黨委領導、政府主導的大原則。這也就意味著，只要堅持黨的領導、發(fā)揮政府的主導作用，社會治理的其他主體可以充分發(fā)展自己的組織和治理能力，甚至可以將社會組織放在與政府同等的主體地位來進行社會建設。當然，這種社會治理需要以法律為準繩，以市場經濟為基礎。而市場經濟是以需求為導向的，需求決定產品和服務的供給，社會需求的強弱也決定了產品和服務供給的多少。正是由于有強大的社會需求為導向，政府、企業(yè)、社會組織、居民自治組織等治理主體才可能在市場環(huán)境下發(fā)生合作關系。

相對于管理目標而言，治理尋求的往往不是社會問題的最優(yōu)解決，而是尋求“各方滿意”的解決，因而社會治理可能沒有社會管理有效性強，但卻會更加注重建立一套行之有效且能照顧到各方利益的治理機制，如十八屆三中全會強調的改革和健全重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制、行政復議體制和信訪工作制度等。而這些體制機制將使治理各方的利益表達暢通有序，全面覆蓋了事前干預、事中調處和事后保障的全過程，以實現社會問題和社會矛盾的解決。因此，社會治理的理念比社會管理更加注重實效，且在治理的過程中，更加注重民主的手段，調動各個主體的參與積極性，從而實現有效的社會治理。

三、“大維穩(wěn)+小自主”：社會治理的現實形態(tài)

如前所述，我國社會治理及其創(chuàng)新的動力是從傳統(tǒng)相對穩(wěn)定的社會結構遭到破壞后逐漸形成的國家與社會同構狀態(tài)中釋放出來的，當國家權力未能及時回應這種釋放時，各種社會抗爭就成為日益加劇的社會矛盾。