溫松　王升平

[摘 要]堅持群眾路線，始終與人民群眾保持密切聯(lián)系，是中國共產(chǎn)黨最大的政治優(yōu)勢。但改革開放以來，隨著經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的急劇變遷，群眾路線的踐行面臨著動力不足、對象離散、體制弊端以及制度缺失等多方面問題與挑戰(zhàn)，而努力提高密切聯(lián)系群眾的制度化水平，是應(yīng)對這些挑戰(zhàn)的重要突破口和著力點。為此，廣東省近年來以黨代表工作室制度為突破口，通過科學(xué)定位、合理布局、保障隊伍、規(guī)范運行以及強化落實等措施，將黨代表工作室建設(shè)成為了黨群對話的穩(wěn)定平臺，為密切聯(lián)系群眾長效機制的建設(shè)奠定了制度基礎(chǔ)，促進(jìn)了社會的和諧共融。實踐表明，在新形勢下保持與群眾的密切聯(lián)系，必須以平臺為基礎(chǔ)、制度為保障、黨內(nèi)民主的完善為落腳點，穩(wěn)步推進(jìn)群眾路線的制度化建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]群眾路線；制度化；黨代表工作室

[中圖分類號] D252

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A

[文章編號]1007-8487（2016）07-0013-10

自19世紀(jì)30年代產(chǎn)業(yè)革命后，政黨政治已成為世界上絕大多數(shù)國家的政治運作方式，成為現(xiàn)代國家的普遍政治形式。作為這一政治形式運作的核心要素，政黨本質(zhì)上是一種“執(zhí)行表達(dá)功能的表達(dá)工具” [1]（P57），在國家與民眾的溝通過程中扮演著不可或缺的“橋梁”角色，因此“政黨尤其是執(zhí)政黨和公民之間的關(guān)系是現(xiàn)代政治體系中最為重要的政治關(guān)系”[2]。成立于極端惡劣的政治環(huán)境，且在戰(zhàn)爭的殘酷洗禮中成長壯大，并最終取得長期執(zhí)政地位的中國共產(chǎn)黨，對于黨群關(guān)系更是有著極為深刻的認(rèn)知。早在1940年代的“整風(fēng)運動”時期，就已經(jīng)形成了對群眾工作系統(tǒng)的理論認(rèn)識與工作方法。在1943年6月通過的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問題》中，毛澤東曾明確指出，“在我黨的一切實際工作中，凡屬正確的領(lǐng)導(dǎo)，必須是從群眾中來，到群眾中去”[3]，并強調(diào)“這就是馬克思主義認(rèn)識論”[3]（P899），在明確了群眾路線工作方法的同時，也奠定了群眾路線的哲學(xué)基礎(chǔ)。

正是依靠對群眾路線嚴(yán)格的踐行所建立起的與廣大人民群眾血肉相依的緊密聯(lián)系，中國共產(chǎn)黨才能在日本侵略者的殘酷絞殺與國民黨的嚴(yán)密封鎖中，不僅頑強地生存下來，還不斷成長壯大并最終奪取全國政權(quán)。不過，奪取政權(quán)后長期執(zhí)政的政治地位在為黨進(jìn)一步密切同群眾關(guān)系提供了良好條件的同時，也給黨踐行群眾路線帶來了嚴(yán)重的困難和挑戰(zhàn)。在1956年召開的黨的八大上，鄧小平就指出，“中國共產(chǎn)黨已經(jīng)是執(zhí)政的黨，已經(jīng)在全部國家工作中居于領(lǐng)導(dǎo)地位。黨的組織分布到全國每一個城鎮(zhèn)和縣區(qū)，每一個重要的企業(yè)，并且分布到各個民族?！盵4]（P214）這無疑為黨更為廣泛的聯(lián)系群眾提供了便捷的條件，但這種政治地位上的變化也給黨執(zhí)行群眾路線帶來了嚴(yán)重的問題：一是“官僚主義的習(xí)氣”，二是“驕傲自滿的情緒”，使得“脫離實際和脫離群眾的危險，對于黨的組織和黨員來說，不是比過去減少而是比過去增加了”[4]（P214）。雖然緊接著他就提出了踐行群眾路線的五條具體措施，但八大后從“大躍進(jìn)”到“反右”再到“文化大革命”等一系列的政治運動使得群眾路線的踐行越發(fā)困難，尤其是“文革”時期許多名義上打著直接依靠群眾、密切聯(lián)系群眾旗號的政策，實際上卻是既脫離了群眾的實際需求，又偏離了黨的組織原則，給群眾路線造成了前所未有的破壞和挫折。直到“文革”結(jié)束后，在黨的十一屆三中全會上以及六中全會通過的《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》中，群眾路線才得到重新確立和恢復(fù)。群眾路線重新得到強調(diào)，使得我們黨在這一時期所制定的路線、方針和政策逐漸順應(yīng)歷史潮流和人民意愿，不僅為改革開放的持續(xù)推進(jìn)提供了良好政策環(huán)境，更為黨密切聯(lián)系群眾打下了更加堅實的基礎(chǔ)。不過，隨著改革的不斷深化帶來的經(jīng)濟體制、社會結(jié)構(gòu)的急劇變遷，又給群眾工作的開展帶來了新的問題。

一、背景分析：新形勢下踐行群眾路線面臨的問題與挑戰(zhàn)

改革開放以來30余年的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，不僅從根本上改變了中國的經(jīng)濟體制和社會結(jié)構(gòu)，也對民眾的思想觀念產(chǎn)生了巨大影響，面對如此一個已經(jīng)發(fā)生了根本性變化且仍在迅速變化中的經(jīng)濟、社會和文化環(huán)境，原來行之有效的一系列密切聯(lián)系群眾的方式方法開始變得不那么有效，群眾路線的踐行不得不面對諸多新的問題與挑戰(zhàn)。

（一）動力不足

隨著中國共產(chǎn)黨在全國范圍內(nèi)取得政權(quán)，政治地位及外部環(huán)境的改變使得由壓力傳導(dǎo)而來的內(nèi)在動力日漸弱化。長期執(zhí)政的政治地位賦予了黨利用國家政權(quán)調(diào)配一切資源的能力，這就使得黨和群眾在命運上生死相依的關(guān)系顯得不再那么直觀和明顯，而外部環(huán)境的寬松更使得黨的組織、黨員和干部即便在一段時間內(nèi)不建立和保持與群眾的緊密聯(lián)系，也暫時不會出現(xiàn)嚴(yán)重的生存危機。尤其是改革開放后，黨在極端困難的條件下領(lǐng)導(dǎo)人民取得了舉世矚目的巨大成就，更讓一些領(lǐng)導(dǎo)干部產(chǎn)生了驕傲自滿情緒。于是開始處處以領(lǐng)導(dǎo)自居，喜歡高高在上，向群眾發(fā)號施令，既不相信群眾的創(chuàng)造能力，也不愿意積極主動地聯(lián)系群眾、依靠群眾、向群眾學(xué)習(xí)、幫助群眾解決實際問題與困難，使得原本已經(jīng)嚴(yán)重不足的內(nèi)在動力越發(fā)弱化。內(nèi)在動力缺失的直接后果便是部分領(lǐng)導(dǎo)干部在思想觀念上對群眾路線的認(rèn)知出現(xiàn)嚴(yán)重偏差，主觀上不愿積極主動地與群眾保持密切聯(lián)系。

（二）對象離散

改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的發(fā)展以及社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，中國的社會階層結(jié)構(gòu)發(fā)生了劇烈的變化。一方面，新興的社會階層不斷涌現(xiàn)。在《當(dāng)代中國社會階層研究報告》中，陸學(xué)藝將中國社會劃分為十個階層[5]。而楊繼繩則認(rèn)為，根據(jù)擁有的權(quán)力、財富和聲望的不同，中國社會可以區(qū)分出八個不同階層[6]。雖然依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，劃分出的具體類型略有差別，但無論是陸學(xué)藝還是楊繼繩的分析，都表明經(jīng)過30余年的經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型，中國已經(jīng)在原有的工人和農(nóng)民兩大群體之外，涌現(xiàn)出了大量從事不同行業(yè)、在利益訴求上存在極大差異的社會群體。另一方面，與新興階層的迅速發(fā)展壯大形成極大反差的是，作為黨的傳統(tǒng)執(zhí)政基礎(chǔ)的工農(nóng)階層卻正在逐漸失去“主人翁”地位。在新的社會利益分配格局中，以固守土地的農(nóng)民、流動于城鄉(xiāng)之間的農(nóng)民工和城市下崗失業(yè)者為主體的貧困階層被逐步邊緣化，淪為弱勢群體。

新興階層的大量涌現(xiàn)以及工農(nóng)群體社會地位的弱化，給群眾路線的踐行帶來了極大的困難和挑戰(zhàn)。一是社會階層結(jié)構(gòu)的多元化發(fā)展使得“群眾”的內(nèi)涵和范疇都發(fā)生了巨大變化，日益呈現(xiàn)出“離散化”趨勢，導(dǎo)致黨員干部們在踐行群眾路線的過程中，很難對“群眾”這一他們所試圖建立和維持密切聯(lián)系的對象給予清晰的判斷和定位。二是隨著社會階層的分化，社會利益的分配關(guān)系也日益多樣化，不同社會階層的利益訴求不僅差異巨大，甚至還會呈現(xiàn)出極為復(fù)雜的矛盾與沖突。利益訴求上的差異使得要始終代表中國最廣大人民根本利益的執(zhí)政黨不可能再僅僅以維護(hù)某一個或兩個階級的利益為己任，而是必須盡最大努力找到凝聚社會利益的最大公約數(shù)，但利益關(guān)系上極為復(fù)雜的矛盾與沖突使得黨對社會利益的調(diào)整與整合變得異常困難，極大地制約著群眾路線的有效執(zhí)行。三是占據(jù)著群眾中絕大多數(shù)人口的工農(nóng)群眾在新的利益分配格局中被弱勢化，使得原本作為黨的堅實執(zhí)政基礎(chǔ)的這部分群體，極易反過來對黨的利益代表性提出質(zhì)疑，這不僅會導(dǎo)致黨的執(zhí)政基礎(chǔ)日漸流失，更會嚴(yán)重影響黨群關(guān)系的穩(wěn)定發(fā)展。

（三）體制弊端

在漫長的革命與戰(zhàn)爭年代，中國共產(chǎn)黨逐漸積累起了一整套行之有效的密切聯(lián)系群眾的工作經(jīng)驗和方法，不過隨著轉(zhuǎn)型后黨情、國情和社情的改變，許多方法不但不再奏效，甚至?xí)螯h員干部們對某些方式方法長期的路徑依賴，成為新形勢下制約群眾路線有效踐行的體制性障礙。例如，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的發(fā)展以及政府對社會組織發(fā)展空間的讓渡，我國的經(jīng)濟和社會領(lǐng)域涌現(xiàn)出為數(shù)眾多的以非公有制經(jīng)濟組織和新型社會組織為主體的“兩新”組織。這些組織吸納了80%以上的城鎮(zhèn)就業(yè)人口以及絕大多數(shù)流動于城鄉(xiāng)之間的農(nóng)民工，但長期以來形成的依托于行政機構(gòu)和單位體制的黨組織設(shè)置方式以及以戶籍制度為基礎(chǔ)的屬地管理模式，使得這些組織中黨組織的設(shè)置以及管理出現(xiàn)了“空白點”。雖然從1994年開始，中央開始逐漸重視并制定出臺了一系列旨在加強“兩新”黨建工作的政策措施[7]，但相對于機關(guān)、國有企事業(yè)單位和學(xué)校，黨組織在這些組織中的覆蓋面及活動能力仍然十分不足，使得黨群關(guān)系在這些組織領(lǐng)域中的建立和維護(hù)缺乏可靠的組織平臺。

（四）制度缺失

長期以來，作為一種認(rèn)識論和工作方法的群眾路線，在踐行的過程中往往被當(dāng)做領(lǐng)導(dǎo)干部的個人作風(fēng)和領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格問題為中央和歷屆領(lǐng)導(dǎo)人所強調(diào)，即要求黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部在作出重大決定或制定重要政策之前要深入群眾進(jìn)行調(diào)查研究，從而保證所制定的大政方針能夠符合民意、順應(yīng)潮流。這樣的操作方式最大的優(yōu)勢就是保證了路線實施方式上的靈活性，使得各級領(lǐng)導(dǎo)干部在踐行的過程中可以結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況充分發(fā)揮自身的主觀能動性，形成獨特的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格或領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)，但帶來的問題卻是長期難以形成一套能夠保障所有領(lǐng)導(dǎo)干部都能夠統(tǒng)一踐行的制度體系。正如有學(xué)者所說：“黨如何聯(lián)系群眾……并無更具體更廣泛的制度上的規(guī)定，特別是在聯(lián)系社會上普通群眾方面。群眾路線對于共產(chǎn)黨與其說是一種制度，還不如說是一種作風(fēng)?！鸵粋€黨員或黨的領(lǐng)導(dǎo)干部而言，他是否聯(lián)系群眾以及多大程度上聯(lián)系群眾更多地取決于他個人的民主作風(fēng)而非制度。”[8]（P78）作為黨的根本領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)和工作方式，群眾路線卻長期未能形成基本的制度依托和機制保障，只能依賴于歷屆中央領(lǐng)導(dǎo)反復(fù)語重心長的強調(diào)和一輪又一輪運動式的教育實踐活動自上而下地推動實施。在這種情況下，領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系群眾的頻率以及程度便呈現(xiàn)出明顯的隨意性和偶然性，這對于建立踐行群眾路線的長效機制無疑構(gòu)成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

二、黨代表工作室制度：群眾路線制度化的廣東探索①

對于群眾路線面臨的挑戰(zhàn)以及脫離群眾的風(fēng)險，中央有著極為清醒的認(rèn)識，為此中央不僅從2013年6月開始，自上而下開展了兩批黨的群眾路線教育實踐活動，而且將群眾路線的制度化探索逐漸提上了工作日程。“化解脫離群眾的危險，既需要加強思想教育，使黨員干部牢固樹立馬克思主義群眾觀點；更需要提高黨密切聯(lián)系群眾的制度化水平，使黨員干部不能、不敢脫離群眾。為此，需要建立一套內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的群眾工作制度體系和工作機制。”[9]而在制度建設(shè)的進(jìn)程中，如何充分發(fā)揮各級黨代表的作用，則是重要的突破口和著力點。為此，黨的十七大報告中明確提出要“完善黨的代表大會制度，實行黨的代表大會代表任期制”[10]，并寫入了這次會議通過的黨章中。為貫徹十七大精神，中共中央于2008年7月印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》，將“采取適當(dāng)方式，與基層黨員和群眾加強聯(lián)系”列為黨代表開展工作的重要方式。

作為改革開放的先行地區(qū)，廣東省的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型開始較早且發(fā)展較快，而轉(zhuǎn)型給黨群關(guān)系帶來的挑戰(zhàn)和問題也十分明顯和突出，因此對于相關(guān)問題化解方式的探索，也就顯得更為迫切。在中央下發(fā)《暫行條例》的一個月后，廣東省就出臺了《廣東省各級黨代表大會代表任期制實施辦法》。根據(jù)中央精神和省委要求，各地為促進(jìn)各級黨代表履職盡責(zé)，充分發(fā)揮其在新形勢下黨群關(guān)系建設(shè)中的作用，展開了積極的制度探索，而黨代表工作室制度正是在這些嘗試中形成的一種較具代表性的制度設(shè)計，其主要做法就是通過科學(xué)定位、合理布局、保障隊伍、建章立則以及強化落實等措施，激活各級黨代表在黨群關(guān)系建設(shè)中的重要作用。

（一）科學(xué)定位，明確黨代表工作室的角色定位

科學(xué)明確的定位，是保證黨代表工作室有所為、有所不為，從而真正發(fā)揮其應(yīng)有作用的前提條件。率先在全省設(shè)立了覆蓋全市市直機關(guān)、鎮(zhèn)村、“兩新”組織的黨代表工作室的東莞市，最早將黨代表工作室的作用明確為“知黨情、聽民意、促和諧”。在后續(xù)推廣的進(jìn)程中，各地普遍認(rèn)可了這一科學(xué)定位，最終在總結(jié)各地經(jīng)驗基礎(chǔ)上形成的《廣東省黨代表工作室管理暫行辦法》中，也明確要求工作室內(nèi)要統(tǒng)一掛“知黨情、聽民意、促和諧”標(biāo)識。通過這一定位，黨代表工作室就與信訪室和維穩(wěn)辦在功能作用上明確區(qū)分開來，努力成為黨聯(lián)系服務(wù)群眾的“連心橋”。

（二）合理布局，搭建密切聯(lián)系群眾的有效平臺

作為黨直接聯(lián)系群眾的平臺和陣地，黨代表工作室在設(shè)置和布局上合理與否，將直接影響其作用能否得到充分的發(fā)揮，因此各地在建設(shè)過程中，對于工作室規(guī)劃的科學(xué)性與布局的合理性都有較為明確的重視和強調(diào)。一是努力實現(xiàn)區(qū)域和領(lǐng)域的全覆蓋。東莞市在工作室的設(shè)置上最早提出地域全覆蓋，堅持扎根群眾的構(gòu)建模式。到2013年，該市已經(jīng)建立起616個黨代表工作室，分布在市直機關(guān)、鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）、非公企業(yè)、社會組織、學(xué)校等，實現(xiàn)了地域全覆蓋。深圳市鹽田區(qū)則分別以社區(qū)和行業(yè)為依托，在全區(qū)所有22個社區(qū)和教育、衛(wèi)生、公安、法院、檢察院和市集裝箱拖車運輸協(xié)會等六個行業(yè)系統(tǒng)內(nèi)建立起了標(biāo)準(zhǔn)化、連鎖店模式的黨代表工作室，成為密切黨群聯(lián)系的重要平臺和陣地。

二是布點盡可能貼近群眾。各地的黨代表工作室一般設(shè)在交通便利、位置顯眼、人流密集的場所，整合基層組織辦公場所、黨員服務(wù)中心（站）和政務(wù)服務(wù)中心等資源，空間相對獨立。同時還堅持節(jié)約實用原則，充分利用現(xiàn)有的接待室、會議室、圖書室、值班室等場所，實現(xiàn)一室多用、資源共享，盡量不增加基層負(fù)擔(dān)。

三是以統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)工作室的規(guī)范化建設(shè)。如在硬件設(shè)施方面，韶關(guān)市委就本著“整合資源、一室多用、便民實用”的原則，從工作室（站）的選址，到裝修、設(shè)計、布局等環(huán)節(jié)都進(jìn)行了規(guī)范，為黨代表開展服務(wù)工作提供了較為完善的硬件支持。

四是在實體工作室基礎(chǔ)上設(shè)置“黨代表網(wǎng)絡(luò)工作室”。為了突破時間和空間的限制，各地在實體工作室的基礎(chǔ)上，還積極探索建立網(wǎng)絡(luò)工作室。目前，廣東省內(nèi)各地級市普遍建立起了涵蓋本市各市直機關(guān)以及所轄區(qū)縣的黨代表網(wǎng)絡(luò)工作室。網(wǎng)絡(luò)工作室一般都公開了駐室代表姓名、職務(wù)、照片及實體工作室接待時間安排等信息，并為每位駐室代表開通留言薄。通過網(wǎng)絡(luò)互動，黨代表可以全天候聯(lián)系和服務(wù)群眾，及時聽到流動黨員和群眾的心聲，并幫助他們解決實際的困難，從而實現(xiàn)了黨代表工作室在實體和網(wǎng)絡(luò)空間的全覆蓋。

（三）調(diào)配培訓(xùn)，強化黨代表工作室的隊伍保障

人員是維持工作室正常運轉(zhuǎn)的首要因素，為此，各地主要從黨代表的調(diào)配、工作隊伍的組建以及強化培訓(xùn)等方面著手，推進(jìn)黨代表工作室的隊伍保障建設(shè)。一是推進(jìn)黨代表在各級黨代表工作室間的合理調(diào)配。韶關(guān)市在實踐中就按照“統(tǒng)籌安排、層級搭配”的原則，高要求落實市四套班子中的黨代表組團帶隊進(jìn)駐掛鉤聯(lián)系點工作室（站），合理編排省、市、縣、鎮(zhèn)黨代表到工作室（站）開展活動。針對部分黨代表工作站所在黨組織“兩代表一委員”人數(shù)少的現(xiàn)狀，許多地方采取上級黨（工）委機關(guān)單位“兩代表一委員”輪流駐站和掛點領(lǐng)導(dǎo)、干部常年駐站的形式，壯大基層黨代表工作站黨代表工作隊伍。

二是健全由黨代表、聯(lián)絡(luò)員和志愿者組成的工作團隊。黨代表工作室的運作，既需要黨代表在固定的接待日接待來訪的黨員群眾，也要有專門人員協(xié)助黨代表做好整理匯總收集到的意見建議、報送相關(guān)部門辦理和備案、跟蹤意見建議辦理情況、及時向黨員群眾反饋意見建議辦理情況以及工作室的文件資料歸檔管理、工作總結(jié)、情況報送等日常工作，在實踐中這些工作往往由聯(lián)絡(luò)員承擔(dān)。聯(lián)絡(luò)員隊伍的組建，各地普遍采用兼職的方式處理。如東莞市的駐村（社區(qū)）、駐鎮(zhèn)（街道）機關(guān)以及市直機關(guān)黨代表工作室的聯(lián)絡(luò)員，就分別由村（社區(qū)）組織委員和大學(xué)生村官、鎮(zhèn)（街道）組織辦干部兼任以及各市直機關(guān)工委的機關(guān)干部兼任。此外，為協(xié)助黨代表到各村各單位宣傳黨的方針政策和收集社情民意，許多地方還組建了一支以青年黨員和入黨積極分子為主體的志愿者服務(wù)隊伍，為黨代表工作室提供志愿服務(wù)活動。經(jīng)過幾年實踐，廣東省內(nèi)各地的黨代表工作室普遍建立起了由黨代表（團隊）、聯(lián)絡(luò)員和志愿者三支隊伍組成的工作團隊，為黨代表工作室的日常運轉(zhuǎn)提供了堅實的隊伍保障。

三是強化黨代表履職能力培訓(xùn)。為提高黨代表接見群眾、組織撰寫調(diào)研報告以及制定提案等方面的水平和能力，各地均加強了對黨代表履職能力的培訓(xùn)力度。如郁南縣采取以會代訓(xùn)、集中培訓(xùn)、授課輔導(dǎo)、參觀交流等形式，把黨代表培訓(xùn)與干部教育培訓(xùn)、基層黨務(wù)工作者培訓(xùn)緊密結(jié)合起來，切實提高黨代表的履職素質(zhì)和參政能力。珠海市斗門區(qū)則開展了多元化教育培訓(xùn)，通過依托高校辦好固定課堂、組織黨代表到先進(jìn)地區(qū)交流學(xué)習(xí)、推薦優(yōu)秀代表到省外異地充電培訓(xùn)，提高黨代表思想素質(zhì)和履職能力。

（四）建章立制，規(guī)范黨代表工作室的日常運行

平臺和人員配備到位后，還要有良好的制度和機制，為此各地主要從規(guī)范運作和制度保障兩方面著手，為工作室的運行建章立制。一是規(guī)范黨代表工作室的運作方式。具體包括：定期接待，要求各地固定并公布黨代表駐室接待群眾明確的頻率與時間，以及地區(qū)內(nèi)黨代表到工作室接待黨員群眾輪流順序；雙向約談，要求黨代表就關(guān)注的問題，約談或登門拜訪工作室所在地區(qū)或領(lǐng)域的黨員群眾，黨員群眾約談相關(guān)駐工作室的代表；走訪調(diào)研，要求黨代表不定期到工作室所在地區(qū)或領(lǐng)域的企業(yè)、學(xué)校和黨員群眾家中等調(diào)查研究、走訪慰問；民意征詢，要求黨代表就黨委政府的某項重要工作，專門聽取黨員群眾意見建議；交流研討，要求黨代表到工作室就履行職責(zé)、發(fā)揮作用等方面開展集中學(xué)習(xí)、經(jīng)驗交流和研究討論。

二是建立制度保障。以蕉嶺縣為例，縣委和組織部門在實踐中逐步建立起了一整套保障黨代表工作室長效運行的管理體制機制。在管理體制方面，由主管單位和牽頭部門負(fù)責(zé)黨代表服務(wù)群眾工作的組織實施，定期向黨代表所在單位通報、反饋黨代表參與服務(wù)群眾活動的情況，形成雙重管理、雙向互動的管理局面。聯(lián)系機制方面，在建立“三級聯(lián)系”機制，即每名常委聯(lián)系一個代表團、每名縣委委員聯(lián)系3～5名黨代表、每名黨代表聯(lián)系3～5名基層黨員群眾，安排黨代表在每周三“集中接待日”輪流到“兩代表一委員”工作室接待來訪群眾，暢通群眾訴求的表達(dá)渠道。在保障機制方面，建立經(jīng)費保障機制，將黨代表開展活動經(jīng)費納入財政預(yù)算，整合資源建立黨代表、人大代表、政協(xié)委員“兩代表一委員”工作室，每年劃撥各工作室2萬元作為工作經(jīng)費。在考評方面，探索建立黨代表向黨員述職并接受黨員評議、黨代表履職情況公示等規(guī)章制度，把每個黨代表聯(lián)系服務(wù)群眾目標(biāo)任務(wù)的落實情況，作為年度考核、年度民主評議黨員的主要內(nèi)容。年終考評結(jié)果在黨務(wù)公開欄中公示，接受群眾監(jiān)督，并記入黨員干部個人檔案。同時建立評比激勵制度。每年度開展“先進(jìn)工作室”“優(yōu)秀代表”“明星委員”評比活動，表彰獎勵成績突出、作用發(fā)揮明顯的工作室和代表委員，發(fā)揮先進(jìn)典型的示范引領(lǐng)作用。

（五）強化落實，保障黨代表的履職效果

黨代表工作室能否發(fā)揮其在密切聯(lián)系群眾工作中的應(yīng)有作用，歸根到底還要取決于群眾所反映的問題能否真正得到有效解決。在實際運作過程中，受制于問題的復(fù)雜性以及黨代表的權(quán)限，在群眾所反映的問題中，只有很少一部分能夠當(dāng)場或由黨代表在自身職權(quán)范圍內(nèi)協(xié)調(diào)解決，而絕大多數(shù)問題都需要整理匯總，報送相關(guān)職能部門辦理。為此，很多地方都建立了相應(yīng)的跟蹤反饋和考核評價機制。如郁南縣就制定了《中國共產(chǎn)黨郁南縣代表大會代表評議工作暫行辦法》，由縣和鎮(zhèn)組織88名黨代表對各有關(guān)單位或黨組織的相關(guān)工作落實情況進(jìn)行考核評議，對工作拖拉扯皮、應(yīng)付了事、辦理不力的單位，予以通報批評，情節(jié)嚴(yán)重的進(jìn)行黨紀(jì)政紀(jì)處分。這些做法雖然能夠引起各職能部門對于黨代表所轉(zhuǎn)交問題的重視，但卻并非治本之策。一方面許多問題的部門指向性實際上并不明確，另一方面也有相當(dāng)一部分綜合性問題并非某一個職能部門單獨能夠解決，而是需要當(dāng)?shù)攸h委政府站在全局的角度統(tǒng)籌處理。

許多地方嘗試將黨代表工作室制度與黨代會常任制探索有機結(jié)合，探索建立黨代表提案和提議、黨委述職以及黨代表問詢和質(zhì)詢等黨內(nèi)民主制度，以期讓黨代表廣泛參與到黨代會的重大決策中來，在提出涉及本地重大經(jīng)濟社會事務(wù)的提案和提議的同時，也能對相關(guān)問題的落實工作展開評議和監(jiān)督。如深圳市鹽田區(qū)在借鑒人大、政協(xié)民主決策經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，推出了黨代表提案制。黨代表根據(jù)日常履職和調(diào)研情況向黨代會提交提案，經(jīng)大會各代表團討論后進(jìn)行表決。同時對辦理程序、答復(fù)程序進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定，保證表決通過的提案得到有效辦理與執(zhí)行，從而促進(jìn)群眾向黨代表反映的較具普遍性的重要問題進(jìn)入黨代會和黨委決策進(jìn)程。此外，還創(chuàng)設(shè)黨委述職制度和黨代表問詢制度，區(qū)委書記及其他常委在會上進(jìn)行口頭述職，區(qū)紀(jì)委班子成員、各黨（工）委書記提交書面述職報告。黨代表對區(qū)委常委的工作情況進(jìn)行詢問，由區(qū)委常委作答，最后黨代表民主評議。

與此同時，廣東省委也從2003年開始，分批在惠州市惠陽區(qū)、深圳市寶安區(qū)、廣州市黃埔區(qū)以及佛山市的順德區(qū)、南海區(qū)等多地試點推行黨代會常任制，并在2010年8月出臺了省黨代表提案、提議、詢問、質(zhì)詢四項制度的辦法，明確規(guī)定職能部門對省黨代表的提案、提議、詢問、質(zhì)詢的硬性答復(fù)時限，同時還要求各地按照省委關(guān)于黨代表提案、提議、詢問、質(zhì)詢工作的規(guī)定，制定完善本地本單位的相關(guān)制度，倒逼各級職能部門落實黨代表權(quán)利，保障黨代表的履職效果，

三、實施成效：助力密切聯(lián)系群眾長效機制建設(shè)，促進(jìn)社會和諧共融

經(jīng)過6年多時間的探索和實踐，黨代表工作室逐漸成為黨代表聯(lián)系和服務(wù)群眾、宣傳黨的方針政策、匯集民眾意見建議以及調(diào)節(jié)社會矛盾的長效平臺和載體，不僅拉近了黨員干部和人民群眾的距離，也促進(jìn)了社會的和諧共融。

（一）為黨組織聯(lián)系和服務(wù)群眾，實現(xiàn)黨群對話搭建了穩(wěn)定的平臺

自2009年4月深圳寶安區(qū)新安街道文匯社區(qū)建立第一個黨代表工作室以來，廣東截止到2012年已經(jīng)建立了5071個網(wǎng)格化、標(biāo)準(zhǔn)化的黨代表工作室，分布在全省各級直屬機關(guān)、鎮(zhèn)街、村居社區(qū)和企事業(yè)黨委、行業(yè)協(xié)會等各個領(lǐng)域，同時還依托各級政府網(wǎng)站和實體工作室創(chuàng)建了相應(yīng)網(wǎng)絡(luò)工作室，基本實現(xiàn)了現(xiàn)實和網(wǎng)絡(luò)社會的全覆蓋。依托于遍布全省的線上、線下黨代表工作室，18萬各級黨代表實現(xiàn)“無障礙”直面黨員群眾，“零距離”與群眾進(jìn)行充分溝通與交流，并在此過程中宣傳黨的方針政策、收集黨情民意、調(diào)節(jié)利益矛盾；與此同時，廣大黨員群眾也可以隨時向黨代表反映困難與問題，表達(dá)利益與訴求，并通過后續(xù)的追蹤反饋機制、提案提議和質(zhì)詢問詢制度傳達(dá)給相關(guān)職能部門或上級黨組織。由此，黨代表工作室既為黨組織聯(lián)系和服務(wù)群眾搭建了穩(wěn)定的平臺，也為群眾向黨組織表達(dá)利益訴求提供了順暢渠道。

（二）為密切聯(lián)系群眾長效機制的建設(shè)奠定了制度基礎(chǔ)

圍繞黨代表工作室的軟硬件建設(shè)、有序運行以及功效發(fā)揮所制定出臺的一系列配套措施和制度，不僅為黨代表開展群眾工作提供了明確的政策依據(jù)和規(guī)范的制度保障，也為群眾路線的制度化探索奠定了堅實基礎(chǔ)。黨代表工作室制度的運行，一方面明確了黨代表作為群眾“代言人”的角色定位，還原了“代表”的實質(zhì)內(nèi)涵，完成了“代表”的形象塑造，使得各級黨代表聯(lián)系和服務(wù)群眾有了清晰的政策依據(jù)；另一方面，也將黨代表在任期內(nèi)的履職活動納入了制度化運作的軌道，使得黨的群眾路線的踐行脫離了領(lǐng)導(dǎo)干部個體化、主觀性的運作方式以及相對渙散的“自覺自發(fā)”狀態(tài)，而是藉由各級黨代表在工作室的定期接訪成為了一種高度規(guī)范化、程序化以及常態(tài)化的專項工作。由此也將黨代表聯(lián)系群眾由單純的依賴內(nèi)在動力驅(qū)使的行為，轉(zhuǎn)換成為了一種制度規(guī)范下的職責(zé)要求，較好地回應(yīng)了當(dāng)前黨員干部密切聯(lián)系群眾內(nèi)在動力不足問題。此外，通過跟蹤反饋、考核評價、提案提議等后續(xù)落實保障機制，黨代表在日常接訪、走訪及調(diào)研過程中所收集的黨情民意、利益訴求也能夠經(jīng)由規(guī)范的制度渠道進(jìn)入各級黨委和政府部門的決策議程中去，使得黨委和政府部門的決策更加貼近群眾的訴求和意愿，從而進(jìn)一步拉近了黨群關(guān)系，為各級黨組織建立密切聯(lián)系群眾的長效機制奠定了良好的制度基礎(chǔ)。

（三）促進(jìn)了社會的和諧共融

任何政治制度的設(shè)計和運行，實際上都以增加公共福祉，維護(hù)社會秩序，協(xié)調(diào)社會利益和矛盾關(guān)系，進(jìn)而促進(jìn)社會和諧為基本目標(biāo)，黨代表工作室制度同樣也不例外。廣東省近年來的實踐表明，黨代表工作室制度的長效運行，對于和諧社會的建設(shè)以及基層社會的有效治理，發(fā)揮了極為重要的保障和推動作用。一是化解基層社會矛盾。黨代表定期駐室接待黨員群眾來訪，不定期深入黨員群眾中調(diào)研、走訪，加強了黨組織和黨員、黨員和群眾之間的溝通、對話、協(xié)調(diào)，引導(dǎo)黨員和群眾以理性合法的方式表達(dá)自己的合法利益訴求，在防止社會矛盾激化中起到“填石固堤”作用。二是協(xié)調(diào)利益關(guān)系。黨代表工作室不加區(qū)別地向區(qū)域內(nèi)全體黨員群眾全面開放，處于社會各個行業(yè)和階層的黨員群眾都能夠向駐室代表充分表達(dá)自己的利益訴求和意見建議，而駐室黨代表們通過對各種各樣的利益訴求和意見表達(dá)的綜合分析，也能夠逐漸形成一些相對客觀的、盡可能兼顧各方利益訴求的處置方案。由此，黨代表工作室在成為協(xié)調(diào)基層社會復(fù)雜利益關(guān)系“潤滑劑”的同時，也有效地回應(yīng)了改革開放后群眾路線的內(nèi)涵演變和利益離散給黨的群眾工作帶來的挑戰(zhàn)。根據(jù)廣東省委組織部的統(tǒng)計，截止到2012年全省各級黨代表工作室接待了92萬多黨員群眾，收集到意見和建議21萬余條，并且為群眾辦理了17.8萬好事實事，不但協(xié)調(diào)解決了大量黨員群眾反映的問題，將許多利益糾紛和沖突化解于萌芽階段，也讓“共產(chǎn)黨為人民辦實事”的宗旨變得更加形象和具體，鞏固了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

四、經(jīng)驗啟示：以平臺為基礎(chǔ)、制度為保障、黨內(nèi)民主為落腳點推進(jìn)群眾路線的制度化建設(shè)

廣東省以黨代表工作室制度為突破口，通過建立制度規(guī)范與健全落實保障機制，逐步將黨代表的履職活動納入制度化軌道，為應(yīng)對新形勢下踐行群眾路線面臨的問題與挑戰(zhàn)積累了有益經(jīng)驗，對于創(chuàng)新黨的群眾工作方式、建立密切聯(lián)系群眾的長效機制以及群眾路線的制度化建設(shè)具有重要意義。

（一）定位清晰、布局合理的平臺建設(shè)，是群眾路線制度化建設(shè)的前提和基礎(chǔ)

歷經(jīng)近百年的風(fēng)霜洗禮，中國共產(chǎn)黨已經(jīng)由創(chuàng)立之初不足百人且長期處于被打壓地位的微弱小黨，成長壯大為一個擁有8700多萬名黨員，436萬個基層黨組織[11]，且處于長期執(zhí)政地位的超級大黨。而這8700多萬黨員分布于全國各個地區(qū)和各行各業(yè)的優(yōu)秀分子，無疑是我們黨的一筆巨大的政治財富，正如鄭永年所言，如果能將這8700多萬黨員打造成為黨聯(lián)系社會和服務(wù)群眾的橋梁，那么還有什么事情是我們黨不能做好的呢[12]？但令人遺憾的是，長期以來部分基層黨員不清楚自己作為一名先鋒隊員該做什么、能做什么，甚至作為黨員中的優(yōu)秀分子被選出來的黨代表，也只能是在每五年一次的黨代會上“握握手、舉舉手和拍拍手”，黨顯然未能發(fā)揮出他們的應(yīng)有作用。這不僅造成了政治資源的極大浪費，長時間的無所作為，更會消磨掉基層黨員和黨代表們服務(wù)群眾的理想信念和宗旨意識，因感覺自己處于一種被邊緣化的政治地位而降低對組織的認(rèn)同，使得黨不僅面臨脫離群眾的危險，甚至還不得不面對脫離自身普通黨員和基層組織的風(fēng)險。很明顯，沒有有效的制度機制，是造成他們作用得不到發(fā)揮的重要原因。新形勢下，黨要保持長期執(zhí)政的政治地位，就必須走出去、沉下去、和群眾打成一片，聽取民意就不能僅依靠領(lǐng)導(dǎo)干部不定期的調(diào)研走訪，而是必須制度化、長效化以保證其可持續(xù)發(fā)展。在此過程中，原本就置身于群眾之中的黨代表和基層黨員們，無疑更能展現(xiàn)其自身的優(yōu)勢。不過，黨代表作用的發(fā)揮，必須要有穩(wěn)定的平臺和陣地，而廣東的經(jīng)驗表明，定位清晰、布局合理的黨代表工作室，基本可以適應(yīng)這一任務(wù)，為群眾路線的制度化建設(shè)提供基礎(chǔ)保障。

（二）強化頂層設(shè)計，是建立密切聯(lián)系群眾長效機制的制度保障

從廣東省6年多的實踐情況來看，黨代表工作室從規(guī)劃建設(shè)到有序運轉(zhuǎn)，再到保障功能能夠有效發(fā)揮等每個環(huán)節(jié)的探索和推進(jìn)，大到宏觀層面工作室的功能角色定位、網(wǎng)點布局建設(shè)、人員隊伍保障、規(guī)范有序運轉(zhuǎn)以及民意的反饋落實，小到微觀層面如聯(lián)絡(luò)員對社情民意的收集、匯總、分類、轉(zhuǎn)送，黨代表接訪、調(diào)研、走訪的方式與日程安排等事無巨細(xì)的日常工作流程，都需要制定具體完善的政策措施保障其長效規(guī)范運行。不過，隨著實踐探索的逐步深化，越來越多基于各地實際情況的新措施被不斷地創(chuàng)設(shè)和實施，而從制度設(shè)計的角度看來，這些零散的政策創(chuàng)新只有經(jīng)過較為系統(tǒng)的提煉和整合，才有可能形成普遍適用的制度規(guī)范。更為重要的是，許多富有創(chuàng)新型的制度探索還會遇到與舊制度不相符合甚至出現(xiàn)沖突與矛盾的問題。譬如，為了保證黨代表在履職活動中匯集的重要問題能夠被納入黨的決策議程，許多地方探索將黨代表工作室制度和黨代會常任制有機結(jié)合，但這也帶來了如何合理配置黨代會、全委會與常委會三者間的權(quán)力和責(zé)任，以及理順與包括民主集中制在內(nèi)的其他黨內(nèi)民主制度的關(guān)系等問題。而無論是對零散政策創(chuàng)新的制度化整合，還是對新舊制度的協(xié)調(diào)，都需要在頂層設(shè)計上下功夫。因此，推進(jìn)群眾路線的制度化建設(shè)，必須在實踐探索的基礎(chǔ)上強化頂層設(shè)計，讓各項制度相互配套、協(xié)調(diào)運行，為密切聯(lián)系群眾長效機制的推進(jìn)提供系統(tǒng)整體的制度保障。

（三）黨內(nèi)民主的完善，是群眾路線制度化探索的落腳點

群眾路線作為我們黨根本的領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)和工作方法，歸根到底還是一種政策工具或政策手段。換言之，我們黨要時刻保持與群眾的密切聯(lián)系之目的并不在于聯(lián)系活動本身，而是通過與群眾持續(xù)不斷的溝通和交流聽取社情民意，并且將之傳達(dá)至相應(yīng)的決策層，使得各級決策者所制定的方針政策能夠更加貼近人民群眾的訴求和意愿，從而獲取民眾對黨的認(rèn)可、支持與擁護(hù)。從這個意義上講，黨代表工作室制度建立與完善對于群眾路線的制度化建設(shè)而言，只是萬里長征的第一步。決定這一制度能否得到群眾的認(rèn)可從而維持長效運行的關(guān)鍵，在于群眾到工作室中所反映的問題是否得到有效解決。這就意味著在完善了黨代表工作室制度之后，群眾路線的制度化建設(shè)必須將重點聚焦于落實問題上來，這也許正是中央在全面推行黨代表任期制的同時又積極推進(jìn)黨代會常任制的寓意所在。從廣東各試點地區(qū)的實踐上看，黨代會常任制的核心就在于通過落實黨代表們在黨代會上的提案、提議、質(zhì)詢和詢問等各項權(quán)利，以保障其在工作室的履職活動中所收集的民意或具有普遍性的重要問題能夠在會議上提出，并最終體現(xiàn)到黨的決策或決議之中。照此邏輯繼續(xù)深入推進(jìn)，那么一個地區(qū)的重大決策將很有可能逐漸過渡到由黨代會做出，即形成“黨代表日常履職收集民意、匯總問題→黨代會提出議案→表決議案→做出決策”這樣一個完整程序鏈條。很明顯，如果黨代會制度經(jīng)過試點后在全國范圍內(nèi)普遍推行的話，必將深刻改變各級黨組織現(xiàn)有的常委會作為重要事項主要決策主體的決策模式，從而進(jìn)一步推進(jìn)黨的決策制度的科學(xué)化、民主化。誠然，距離這一目標(biāo)的實現(xiàn)我們還有相當(dāng)長的路要走，如前文提到的如何處理好黨代會、全委會以及常委會三者間的權(quán)責(zé)關(guān)系、與包括民主集中制在內(nèi)的其他黨內(nèi)民主制度的協(xié)調(diào)配合等問題，但無疑已經(jīng)給群眾路線的制度化建設(shè)指出了明確的方向，即必須以完善黨的民主制度為最終落腳點。

注釋：

① 如無特殊說明，本文對黨代表工作室制度運行方式的分析，資料均來自于在廣東各地的調(diào)研與訪談。

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責(zé)任編輯 朱天義