楚德江++韓雪

摘要：近年來，我國(guó)通過放開中小城市落戶限制、降低大城市落戶門檻、推進(jìn)社會(huì)保障的跨區(qū)域轉(zhuǎn)續(xù)等措施，初步建立起農(nóng)民工融入城市的“準(zhǔn)入”機(jī)制，但農(nóng)民工從農(nóng)村“退出”機(jī)制的建立尚未引起學(xué)術(shù)界和政府的應(yīng)有關(guān)注。農(nóng)民工從農(nóng)村“退出”問題的核心是農(nóng)地承包權(quán)退出問題。目前，我國(guó)農(nóng)地承包權(quán)退出仍面臨著農(nóng)民退出意愿低下、缺乏相應(yīng)的制度規(guī)范、以社會(huì)保障制度為代表的配套制度不健全等諸多問題。進(jìn)一步完善農(nóng)地承包權(quán)退出機(jī)制，應(yīng)加快農(nóng)地退出立法，合理確定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)歸屬，建立農(nóng)地交易機(jī)制和農(nóng)民退地補(bǔ)償機(jī)制，從而最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)地承包權(quán)的有序流動(dòng)。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；農(nóng)民工市民化；農(nóng)地承包權(quán)；退出機(jī)制

中圖分類號(hào)：F320文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2016）07-0071-05

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“農(nóng)地承包權(quán)退出與農(nóng)民工市民化問題統(tǒng)籌研究”（11BGL083）的研究成果。

作者簡(jiǎn)介：楚德江（1970-），男，河南淮濱人，江蘇師范大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院教授，博士，研究方向：基層治理與地方改革；韓雪（1989-），女，江蘇徐州人，江蘇師范大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院公共管理專業(yè)研究生，研究方向：土地資源管理。隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，城市勞動(dòng)力缺口在逐漸擴(kuò)大。為了滿足城市化對(duì)勞動(dòng)人口的需求，政府逐步放松了對(duì)農(nóng)民流動(dòng)的限制，農(nóng)民兼業(yè)化現(xiàn)象已成為普遍趨勢(shì)。近年來，國(guó)家通過放開中小城市戶籍限制，降低大城市落戶門檻等措施推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程，但收效甚微，大批農(nóng)民工長(zhǎng)期處于“半市民化”狀態(tài)，過著“亦工亦農(nóng)”“亦鄉(xiāng)亦城”的生活。[1]導(dǎo)致這種現(xiàn)象的原因主要有兩方面，一是農(nóng)民工融入城市仍存在著較多的限制性因素，二是農(nóng)村也缺乏有效的“退出”機(jī)制，尚未建立起合理的農(nóng)地承包權(quán)退出機(jī)制以鼓勵(lì)農(nóng)村人口和農(nóng)村土地的流動(dòng)。當(dāng)前，我國(guó)學(xué)術(shù)界和政府部門均把完善戶籍制度改革作為促進(jìn)農(nóng)民工市民化發(fā)展的主要措施，而對(duì)與之相關(guān)的農(nóng)地承包權(quán)退出問題關(guān)注較少。固然，戶籍限制會(huì)阻礙農(nóng)民進(jìn)入城市，減少甚至逐步取消戶籍流動(dòng)限制將有力地推動(dòng)農(nóng)民工市民化進(jìn)程，但僅解決城市的“準(zhǔn)入”問題是不夠的，還需要建立農(nóng)民工“退出”農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)途徑。在當(dāng)前以人的城市化為核心的新型城市化階段，通過構(gòu)建農(nóng)地承包權(quán)退出機(jī)制以探索促進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程的新路徑，已成為學(xué)界廣泛關(guān)注的新課題。

一、構(gòu)建農(nóng)民工市民化過程中農(nóng)地承包權(quán)退出機(jī)制的重要性

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局抽樣調(diào)查結(jié)果顯示：“2013年全國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)到268億人，外出農(nóng)民工166億人，其中舉家外出農(nóng)民工3525萬人，占異地轉(zhuǎn)移人口的212%?！盵2]這些外出農(nóng)民工特別是舉家外出農(nóng)民工基本上脫離了農(nóng)村，但他們的身份仍然是“農(nóng)民工”，其原因在于他們的戶籍仍在農(nóng)村。顯然，戶籍制度缺陷是導(dǎo)致這一現(xiàn)象的主要根源。當(dāng)前，解決戶籍問題仍面臨著兩方面困難：一方面，戶籍改革涉及包括城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)福利、社會(huì)保障在內(nèi)的諸多領(lǐng)域的制度改革，涵蓋范圍的多元化增加了改革的難度；[3]另一方面，在社會(huì)總福利保持不變的情況下，增加部分群體的社會(huì)福利意味著要降低另一部分既得利益群體的社會(huì)福利，這必然會(huì)遭遇巨大阻力。近年來，我國(guó)通過放開中小城市落戶限制、降低大城市落戶門檻、推進(jìn)社會(huì)保障的跨區(qū)域轉(zhuǎn)續(xù)、[4]努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化等措施，已經(jīng)初步建立起農(nóng)民工融入城市的“準(zhǔn)入”機(jī)制，這對(duì)于促進(jìn)我國(guó)的城市化健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

然而，即使放開戶籍遷移限制，農(nóng)民是否就愿意退出農(nóng)村、落戶城市呢？有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，“在不預(yù)設(shè)條件的情況下，1980年前出生的農(nóng)民工群體中只有20%愿意轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，20世紀(jì)80年代后出生的農(nóng)民工群體中也只有246%愿意轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，如若讓農(nóng)民工放棄承包地來換取城市戶口，則90%的農(nóng)民工不愿意轉(zhuǎn)為城市戶口?！盵5]農(nóng)民愿意在城市追求高薪的工作但又不愿放棄農(nóng)村的戶口，其主要原因并非是出于對(duì)鄉(xiāng)土的留戀，而是出于對(duì)利益的考量?！吨腥A人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)村土地承包法》）第26條規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。承包期內(nèi)，承包方交回承包地或者發(fā)包方依法收回承包地時(shí)，承包方對(duì)其在承包地上投入而提高土地生產(chǎn)能力的，有權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。”換言之，農(nóng)民遷入城市，需要退出農(nóng)地承包權(quán)，并且這種退出只有在他們提高了自己承包地的生產(chǎn)能力時(shí)，才有權(quán)獲得相應(yīng)補(bǔ)償。自2006年國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留等各項(xiàng)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)之后，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)收入已基本成為外出務(wù)工農(nóng)民的一項(xiàng)額外收入，退出承包地就意味著放棄這項(xiàng)收入，當(dāng)獲得城市戶籍所增加的收益小于放棄農(nóng)地承包權(quán)而帶來的損失時(shí)，農(nóng)民寧愿舍棄城市戶口，也不愿放棄現(xiàn)有的承包地。

這便是我國(guó)農(nóng)民工市民化遇到的一個(gè)瓶頸：在城鄉(xiāng)社會(huì)福利日益均等化的情況下，即使城市愿意吸納農(nóng)民工落戶，農(nóng)民工也可能不愿遷居城市而放棄農(nóng)村戶口。從戶籍制度改革的角度來看，若想解決這一問題，應(yīng)在給予農(nóng)民工城市戶口的同時(shí)保留其在農(nóng)村的土地，包括宅基地和承包地。但這種做法顯然存在著理論和事實(shí)上的不合理。首先，從理論上看，農(nóng)地承包法規(guī)定只有具有農(nóng)村集體成員身份的農(nóng)民才可以承包集體土地，農(nóng)民工進(jìn)入城市獲得城市戶口后，其身份已經(jīng)是城市居民，仍然保留他們的承包權(quán)顯然違反了上述法律規(guī)定。其次，從現(xiàn)實(shí)角度來看，即使保留已具有城市戶口的原農(nóng)村集體成員承包地的做法符合法律規(guī)定，這些已完全脫離農(nóng)村的“農(nóng)民”也根本無暇顧及其承包地，只是會(huì)通過流轉(zhuǎn)土地繼續(xù)從農(nóng)村汲取財(cái)富。但這種做法顯然無助于增加農(nóng)村人均耕地面積，不利于實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)。另外，保留落戶城市的農(nóng)民工的承包地對(duì)于城市居民而言也是不公平的。農(nóng)民可以自由選擇是留在農(nóng)村還是落戶城市，而城市居民卻沒有自由進(jìn)入農(nóng)村的權(quán)利，這本身就是一種權(quán)利的不平等，若允許落戶城市的原農(nóng)村集體成員保留承包地，就會(huì)造成新的社會(huì)不公。因此，要進(jìn)城落戶，農(nóng)民工應(yīng)該放棄農(nóng)村土地承包權(quán)。

如果在城市落戶要求放棄農(nóng)村土地，很多農(nóng)民工就可能為了獲得承包地收益而寧愿舍棄城市戶口，這便是我國(guó)農(nóng)民工市民化面臨的另一困境。在維持現(xiàn)行農(nóng)村土地集體所有制條件下，解決這一困境的可行方法是構(gòu)建合理的農(nóng)地承包權(quán)退出機(jī)制。所謂農(nóng)地承包權(quán)退出是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員選擇自愿放棄承包集體土地。[6]推進(jìn)農(nóng)地承包權(quán)退出的關(guān)鍵在于通過構(gòu)建合理的機(jī)制以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民和農(nóng)村土地的合理流動(dòng)，幫助農(nóng)民完成由農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的職業(yè)轉(zhuǎn)換和由農(nóng)民變?yōu)槭忻竦纳矸蒉D(zhuǎn)換。在解決農(nóng)民工市民化問題的過程中嵌入農(nóng)地承包權(quán)退出機(jī)制既是加速實(shí)現(xiàn)我國(guó)城市化的現(xiàn)實(shí)需要，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的迫切要求。

第一，構(gòu)建農(nóng)地承包權(quán)退出機(jī)制有助于解決農(nóng)村的隱性失業(yè)問題，加速城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程。隱性失業(yè)是指勞動(dòng)者與其工作單位雖具有名義上的工作關(guān)系但處于事實(shí)上的在職失業(yè)狀態(tài)。[7]而對(duì)農(nóng)村的隱性失業(yè)我們可以理解為“一個(gè)人的田三個(gè)人種”。出于緩解城市承載力和就業(yè)壓力的目的，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行限制農(nóng)村人口流動(dòng)的政策，造成農(nóng)村大批勞動(dòng)力隱性失業(yè)。[3]城市化、工業(yè)化的高速發(fā)展，需要以大量的土地和勞動(dòng)力為支撐，也需要從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民有序退出自己的土地。只有構(gòu)建行之有效的農(nóng)地承包權(quán)退出機(jī)制才能從根本上解決農(nóng)村勞動(dòng)力剩余問題。

第二，構(gòu)建農(nóng)地承包權(quán)退出機(jī)制有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，增加農(nóng)地的財(cái)產(chǎn)性價(jià)值。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在實(shí)施之初賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包、耕種土地的權(quán)利，提高了農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，增加了糧食產(chǎn)量，緩解了當(dāng)時(shí)國(guó)家經(jīng)濟(jì)物資短缺、食品匱乏的狀況。同時(shí)，承包權(quán)的設(shè)立也賦予了土地對(duì)農(nóng)民生活的保障功能。但隨著工業(yè)化、城市化的快速推進(jìn)，這種小規(guī)模分散的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)收入已經(jīng)很難維持一個(gè)家庭的基本花銷，農(nóng)地的保障功能伴隨著農(nóng)糧收益的降低被大幅削弱。[1]解決農(nóng)民低收入問題的途徑主要有兩種：一是提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格。但由于糧價(jià)提升的幅度有限且過高的糧價(jià)也容易導(dǎo)致城市生活成本的增加，因此這種方法在實(shí)際生活中具有很大的局限性。二是引導(dǎo)有意向進(jìn)入城市的農(nóng)民退出農(nóng)村土地，從而提高農(nóng)民人均耕地面積。這樣，既實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民工向市民的身份轉(zhuǎn)換，也使得從事農(nóng)業(yè)耕作的農(nóng)民可以獲得更多可供經(jīng)營(yíng)的土地，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)收入的大幅度提升。

第三，構(gòu)建農(nóng)地承包權(quán)退出機(jī)制有利于實(shí)現(xiàn)退地農(nóng)民的土地權(quán)利。一方面，農(nóng)地承包權(quán)退出機(jī)制的核心在于建立一套公正的補(bǔ)償體系，從而從根本上改變我國(guó)目前農(nóng)民退出農(nóng)地不能獲得補(bǔ)償?shù)臓顩r，使物權(quán)形態(tài)的農(nóng)地承包權(quán)能夠真正在價(jià)值上得到體現(xiàn)。另一方面，農(nóng)地承包權(quán)退出機(jī)制的建立要求依法確認(rèn)農(nóng)民對(duì)土地的承包關(guān)系，明晰土地邊界。盡管農(nóng)民在承包農(nóng)地時(shí)都已簽訂承包合同，但其中的大多數(shù)條款都是較為模糊的，并不能很好保障農(nóng)民的應(yīng)有權(quán)利。構(gòu)建農(nóng)地承包權(quán)退出機(jī)制，在一定程度上可倒逼基層政府對(duì)土地承包權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記，盡可能降低由于合同丟失、地塊面積不準(zhǔn)等問題造成的退地農(nóng)民利益受損現(xiàn)象發(fā)生的可能性。此外，按照Arthur Lewis提出的發(fā)展中國(guó)家勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的“二元經(jīng)濟(jì)模型”，農(nóng)民退出農(nóng)村與進(jìn)入城市應(yīng)該是同時(shí)發(fā)生的，農(nóng)民承包權(quán)的喪失伴隨著城市戶口的獲得。[8]農(nóng)地承包權(quán)退出機(jī)制的建立將農(nóng)民退出農(nóng)村與落戶城市掛鉤，從而使農(nóng)民的土地權(quán)利得到更為充分的補(bǔ)償。因此，構(gòu)建農(nóng)地承包權(quán)退出機(jī)制就是尋求一種保證農(nóng)民快速實(shí)現(xiàn)市民化的路徑，從而推進(jìn)我國(guó)的城市化進(jìn)程。[8]

二、當(dāng)前我國(guó)構(gòu)建農(nóng)地承包權(quán)退出機(jī)制面臨的困境

構(gòu)建有效的農(nóng)地承包權(quán)退出機(jī)制既要適應(yīng)城市化快速發(fā)展和農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)實(shí)需要，又要妥善處理好農(nóng)村居民、退地農(nóng)民工、城市居民、城市政府等各方的利益平衡，引導(dǎo)農(nóng)民向城市有序遷移，促進(jìn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展。然而，我國(guó)現(xiàn)階段的農(nóng)地承包權(quán)退出機(jī)制仍存在著諸多問題，導(dǎo)致農(nóng)民不能、不愿也不敢退出農(nóng)村土地。具體而言，構(gòu)建完善的農(nóng)地承包權(quán)退出機(jī)制仍面臨著以下困境。

1尚未建立農(nóng)地承包權(quán)的自主退出機(jī)制。我國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)地承包權(quán)退出方式可以分為三種：一是強(qiáng)制性退出，即國(guó)家或地方政府出于公共利益考量，征收農(nóng)民土地，使部分農(nóng)民被動(dòng)市民化而喪失農(nóng)地承包權(quán)。二是制度性退出，即由于升學(xué)、工作等原因部分農(nóng)民將戶口從本集體遷出而喪失農(nóng)地承包權(quán)。三是準(zhǔn)退出，準(zhǔn)退出主要包括兩種情況，一種是在城市有固定工作但未實(shí)現(xiàn)落戶的農(nóng)村居民，將自己的承包地暫時(shí)交還集體或給其他村民租種；一種是部分無子女照料且喪失勞動(dòng)力的村民將自己承包的土地交給集體。[1][9]由上述退出方式不難看出，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)地承包權(quán)退出只是一種被動(dòng)性退出。由于缺乏農(nóng)民主動(dòng)退出機(jī)制，那些有意愿退出農(nóng)村的農(nóng)民并不能有效地實(shí)現(xiàn)從農(nóng)村真正退出。

2缺乏對(duì)農(nóng)民退出承包權(quán)的有效激勵(lì)。我國(guó)尚未建立合理的農(nóng)地退出補(bǔ)償機(jī)制，以鼓勵(lì)農(nóng)民退出農(nóng)村土地。如前文所述，現(xiàn)有法律規(guī)定農(nóng)民遷入城市，需要退出農(nóng)地承包權(quán)，而這種退出只有在他們提高了自己承包地的生產(chǎn)能力時(shí)，才有權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。[10]在當(dāng)下，如果外出務(wù)工農(nóng)民不退出農(nóng)地，那么他可以從務(wù)工和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中獲得雙重收益，放棄承包權(quán)就意味著放棄由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶給他的收入，喪失對(duì)未來生活的一份保障。因此，在現(xiàn)行體制下，即便農(nóng)民由于務(wù)工無暇耕種承包地，他也不會(huì)愿意無償放棄農(nóng)地承包權(quán)。[8]

3“固化”的農(nóng)地承包關(guān)系降低了農(nóng)民退出意愿。穩(wěn)定農(nóng)地承包關(guān)系是我國(guó)農(nóng)村政策的基本導(dǎo)向。1995年《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系意見的通知》中提出按照“增人不增地，減人不減地”的原則落實(shí)農(nóng)地承包期再延長(zhǎng)30年的政策。[11]十七屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出要保持承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”。對(duì)于這項(xiàng)以重申農(nóng)民權(quán)益、保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展為初衷的政策，由于概念表述不夠清晰，在理解上產(chǎn)生了一些分歧。從字面來看，承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”具有以下三種涵義：現(xiàn)有承包關(guān)系不變；本輪承包期在達(dá)到30年期限后將繼續(xù)無限期延長(zhǎng)；承包權(quán)在承包人去世后可由繼承人繼續(xù)享有。這似乎有將承包權(quán)固化、永久化的意味。這種“固化”的農(nóng)地承包關(guān)系不僅使得我國(guó)農(nóng)地承包關(guān)系幾乎完全忽視了農(nóng)村社會(huì)人口變動(dòng)因素而產(chǎn)生的對(duì)農(nóng)地承包權(quán)實(shí)質(zhì)公平的要求，而且這種承包關(guān)系的“固化”將承包權(quán)演變?yōu)橐粋€(gè)家庭的永久財(cái)富，極大地提高了當(dāng)前農(nóng)地承包權(quán)所具有的潛在價(jià)值，這必然顯著降低農(nóng)民退出承包地的意愿。

4以小城鎮(zhèn)為中心的城市化戰(zhàn)略對(duì)農(nóng)民缺少吸引力。農(nóng)民退出承包權(quán)的最主要?jiǎng)恿υ谟诔鞘袚碛斜绒r(nóng)村更優(yōu)越的工作和生活環(huán)境。然而我國(guó)出于緩解大中城市承載壓力而實(shí)施的中小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略并不能滿足農(nóng)民的這種需求。因?yàn)?，一方面小城?zhèn)的福利待遇多與農(nóng)村無過大差異，且絕大多數(shù)的異地兼業(yè)農(nóng)民其就業(yè)地為大中城市而非小城鎮(zhèn)，通過放棄承包權(quán)而換取在小城鎮(zhèn)生活的資格對(duì)其而言毫無吸引力；另一方面，選擇在小城鎮(zhèn)工作的農(nóng)民多是因?yàn)樾〕擎?zhèn)距離較近，在外務(wù)工的同時(shí)也不會(huì)耽誤承包地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，換言之，不放棄農(nóng)地承包權(quán)就意味著農(nóng)民可以享有務(wù)工和務(wù)農(nóng)的雙份收入。因此，發(fā)展中小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略在當(dāng)前情況下并不能激勵(lì)農(nóng)民退出農(nóng)地承包權(quán)。

5城市缺少吸納農(nóng)民工落戶的承接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。從根本上而言，農(nóng)地承包權(quán)退出機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)既取決于農(nóng)民是否愿意退出，也取決于農(nóng)民能否真正融入城市。目前，我國(guó)大中城市普遍缺少吸納農(nóng)民工進(jìn)入的承接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，缺乏對(duì)農(nóng)村流入人群的幫扶和保護(hù)，導(dǎo)致農(nóng)民不敢盲目地退出農(nóng)地，在城市生活和落戶。一方面，農(nóng)民工融入城市面臨著諸多制度性和非制度性障礙。[12]隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展速度加快，越來越多的農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城市就業(yè)。對(duì)于這些最有意愿退出農(nóng)地承包權(quán)的農(nóng)民工而言，實(shí)現(xiàn)向市民身份轉(zhuǎn)換的最大的鴻溝是戶籍制度以及由此導(dǎo)致的就業(yè)、社會(huì)保障制度等一系列障礙，同時(shí)，農(nóng)民工在受教育程度、技術(shù)掌握程度、非農(nóng)就業(yè)能力等方面與真正市民化的要求也存在一定的差距，[1][13]導(dǎo)致這些城市“新移民”很難真正融入城市，以致于大多數(shù)農(nóng)民不敢盲目地退出農(nóng)地。另一方面，城市政府也缺乏吸納農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城市的動(dòng)力。城市政府擔(dān)心一旦放開農(nóng)民工落戶限制，蜂擁而至的“新移民”將大大增加城市政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的支出以及在住房保障、最低生活保障、失業(yè)保障、社會(huì)救助方面的開支，而“新移民”退出承包地的收益卻留在了農(nóng)民的原戶籍所在地。因此，大多數(shù)城市政府仍不愿主動(dòng)接納外來農(nóng)民工落戶。

三、構(gòu)建農(nóng)地承包權(quán)退出機(jī)制的政策選擇

完善農(nóng)地承包權(quán)退出機(jī)制應(yīng)該圍繞當(dāng)前農(nóng)地承包權(quán)退出機(jī)制存在的主要問題來進(jìn)行，概括地說，就是要改革現(xiàn)有法律制度中的不足，明確農(nóng)民在農(nóng)地中的基本權(quán)利，補(bǔ)償農(nóng)民因?yàn)橥说囟斐傻膿p失，保障農(nóng)民在退出農(nóng)地進(jìn)入城市后的基本生活，從而最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)民和土地的有序流動(dòng)。

1完善現(xiàn)行法律制度，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。由于現(xiàn)行法律缺乏對(duì)農(nóng)地承包權(quán)退出機(jī)制的有效安排，不僅降低了農(nóng)民主動(dòng)退出農(nóng)村的意愿，也在一定程度上阻礙了地方政府推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程的步伐。因此，構(gòu)建農(nóng)地承包權(quán)退出機(jī)制，必須完善現(xiàn)行法律制度，修改現(xiàn)行法律中的不合理?xiàng)l款，立足國(guó)情，制定與農(nóng)地承包權(quán)退出相關(guān)的專門性法律制度，提高法律規(guī)范的公平性和實(shí)用性。

一是修改現(xiàn)行法律中的不合理?xiàng)l款。關(guān)于農(nóng)地承包權(quán)問題，我國(guó)現(xiàn)有的政策與法律規(guī)定之間存在一定程度上的出入。我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地?！钡?011年12月27日中央農(nóng)村工作會(huì)議上，溫家寶表示：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等，是法律賦予農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利，無論他們是否還需要以此來作為基本保障，也無論他們是留在農(nóng)村還是進(jìn)入城鎮(zhèn)，任何人都無權(quán)剝奪?！盵14]在這種情況下，那些落戶城市的“新市民”就不會(huì)愿意放棄手中的承包權(quán)。只有盡快修改法律中的不合理?xiàng)l款，進(jìn)而依據(jù)法律適時(shí)調(diào)整現(xiàn)行政策，才有可能既保證退地農(nóng)民的合法權(quán)益，又促進(jìn)農(nóng)村土地承包權(quán)的順利退出。

二是制定與農(nóng)地承包權(quán)退出相關(guān)的專門性法律制度。近年來，國(guó)家雖然出臺(tái)了一系列扶持和促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自由流轉(zhuǎn)的政策措施，但是從總體上看還不夠完善，特別是對(duì)于農(nóng)地承包權(quán)退出問題并沒有作相應(yīng)規(guī)定。農(nóng)地承包權(quán)退出立法上的空白，使得具體實(shí)踐操作缺乏有效的法律保障。實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的順利退出，需要修改《農(nóng)村土地承包法》，專門就農(nóng)地承包權(quán)退出做出相應(yīng)規(guī)定，同時(shí)應(yīng)加快完善支持土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出的金融、土地、財(cái)政、稅收等方面的政策措施，為承包權(quán)退出提供法制保障。[15]在修改完善相關(guān)法律過程中需要注意以下兩點(diǎn)：一是要充分考慮農(nóng)地承包權(quán)退出過程中不同主體的利益平衡。農(nóng)地承包權(quán)退出包含了退出方（農(nóng)民）、承退方（農(nóng)村集體）、第三方（除退出方、承退方以外的組織，包括國(guó)家和社會(huì)）等多元主體，這些主體在承包權(quán)退出過程中有著各自不同的利益訴求，只有針對(duì)不同主體的利益構(gòu)成采取不同的政策激勵(lì)手段，才能實(shí)現(xiàn)退出機(jī)制運(yùn)行的高效化。二是要充分調(diào)動(dòng)各地方政府推進(jìn)農(nóng)地制度改革的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。我國(guó)地域廣闊，各地區(qū)間的發(fā)展極不均衡，以統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一的方法去解決全國(guó)各地的農(nóng)地承包權(quán)退出問題很難實(shí)現(xiàn)。只有鼓勵(lì)各地方政府發(fā)揮積極性和創(chuàng)造力，因地制宜地制定適合本地區(qū)發(fā)展的解決方案，才是我國(guó)農(nóng)地承包權(quán)退出機(jī)制構(gòu)建的根本出路。

2合理確定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)歸屬。我國(guó)農(nóng)村土地制度名義上屬于集體，但在農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，作為集體土地的所有者的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織大多已名存實(shí)亡。在我國(guó)，農(nóng)村土地大多屬于村民小組集體所有，但村民小組內(nèi)并沒有建立一個(gè)代表集體行使土地所有權(quán)的具體組織，代表農(nóng)地所有者與農(nóng)民簽訂承包合同的是并不擁有所有權(quán)的村委會(huì)。即使農(nóng)村土地隸屬于村集體經(jīng)濟(jì)組織，村委會(huì)作為村民自治組織是否能夠代表村集體經(jīng)濟(jì)組織行使土地所有權(quán)也存在爭(zhēng)議。由于目前農(nóng)村所有的“集體”都不具有農(nóng)地所有權(quán)主體所應(yīng)有的對(duì)土地的管理權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)，農(nóng)村的土地所有權(quán)實(shí)際上處于被虛化的狀態(tài)，而所有權(quán)中的“集體”不過是在土地承包、流轉(zhuǎn)過程中的一個(gè)“偽概念”。由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不明晰和農(nóng)地所有權(quán)主體缺位，農(nóng)民在退出農(nóng)地承包權(quán)的過程中根本無法確定土地的接受者，更沒有主體能夠?qū)ζ涓纳妻r(nóng)地品質(zhì)及承包權(quán)退出給予補(bǔ)償。只有明晰農(nóng)地的所有權(quán)、承包權(quán)和收益權(quán)等，才能確定農(nóng)民擁有的土地承包權(quán)的價(jià)值，確保農(nóng)民在行使退出權(quán)時(shí)能夠獲得應(yīng)得的補(bǔ)償，扭轉(zhuǎn)原來農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明晰、農(nóng)民利益沒保障、權(quán)益不平衡的現(xiàn)象，[13]進(jìn)而推動(dòng)農(nóng)民主動(dòng)退出農(nóng)地，推動(dòng)農(nóng)地承包權(quán)退出機(jī)制進(jìn)一步完善。

實(shí)現(xiàn)土地確權(quán)，可以從以下兩方面著手進(jìn)行：首先，應(yīng)明確農(nóng)村集體所有權(quán)中“集體”的范圍。從歷史來看，我國(guó)在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制前，土地所有權(quán)結(jié)構(gòu)為“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的多元集體所有權(quán)結(jié)構(gòu)，土地所有權(quán)的核心主體指的是“生產(chǎn)小隊(duì)”。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的衰落，作為所有權(quán)主體的“集體”才開始逐漸模糊起來。當(dāng)前，原有的生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)小隊(duì)已被行政村、生產(chǎn)小組所取代，考慮到農(nóng)村生產(chǎn)的實(shí)際情況，以生產(chǎn)小組作為集體更為合理。其次，應(yīng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的登記確權(quán)。農(nóng)村土地情況錯(cuò)綜復(fù)雜，盡管農(nóng)民在承包土地時(shí)已經(jīng)簽訂土地承包合同，但很多地方農(nóng)村土地關(guān)系仍然沒有通過政府的登記和公示加以明確，承包關(guān)系不夠清晰，因此必須通過土地承包權(quán)的確權(quán)登記，盡量降低合同丟失、四至不清等問題出現(xiàn)的可能性，從而更好地維護(hù)農(nóng)民在農(nóng)地承包和退出中的利益不受損害。

3建立農(nóng)地交易機(jī)制，完善農(nóng)民退地補(bǔ)償。由于退出補(bǔ)償機(jī)制的缺失，農(nóng)民一般不愿無償?shù)貙⒊邪亟贿€集體。激勵(lì)農(nóng)民退出農(nóng)地，需要給予他們合理的退出補(bǔ)償。筆者認(rèn)為，農(nóng)地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)略低于農(nóng)民現(xiàn)有生活水平并能夠維持到其在城市開始新的工作和生活。農(nóng)民進(jìn)城主要是因?yàn)槌鞘心軌蛱峁└鼉?yōu)厚的社會(huì)福利和工作環(huán)境，給予退地農(nóng)民略低于現(xiàn)階段生活水平的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償既能夠激勵(lì)農(nóng)民在城市追尋較好的生活又不致于使他們因失地而致貧。但問題在于，支付農(nóng)民退地補(bǔ)償需要龐大的財(cái)力支撐，而這應(yīng)該由誰來“買單”？很多學(xué)者贊同由集體支付，因?yàn)榧w是農(nóng)民退地后的直接受益人，按照“受益有償”的原則，集體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)農(nóng)民的退地成本。但筆者認(rèn)為這種做法并不合理，因?yàn)榧w除了是承包權(quán)退出后的受益人，也是承包權(quán)的分配者。土地法規(guī)定，農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體所有，集體成員有權(quán)承包集體土地。既然土地是集體的，農(nóng)民只因?yàn)槠浼w成員權(quán)而享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，那么集體收回本屬于自己的土地，為何還需要向農(nóng)民提供補(bǔ)償？即使農(nóng)村集體愿意支付這部分補(bǔ)償金，但自2006年取消集體征收的統(tǒng)籌、提留之后，絕大部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已不再擁有收入來源，如何支付龐大的退地補(bǔ)償金？因此，由集體支付農(nóng)民退地補(bǔ)償?shù)淖龇◣缀醪痪哂锌蓪?shí)施性。筆者以為，補(bǔ)償金由中央財(cái)政撥款支付應(yīng)該是合理的。因?yàn)樵诒炯w可耕種土地總面積不變的情況下，部分農(nóng)民退出農(nóng)地承包權(quán)意味著本集體其他成員可承包土地面積的增加，這對(duì)于提高農(nóng)民的種糧收入、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)具有積極意義，與國(guó)家提高對(duì)農(nóng)民的種糧補(bǔ)貼具有同樣的作用，因此，作為穩(wěn)定收支的樞紐部門——中央財(cái)政，從支農(nóng)經(jīng)費(fèi)中劃撥部分款項(xiàng)用于支付農(nóng)民退出承包權(quán)的補(bǔ)償金是合情理的。[9]但問題是，就現(xiàn)階段中央財(cái)力來看，要維持全國(guó)各地的農(nóng)村土地退地補(bǔ)貼，并不現(xiàn)實(shí)。

因此，要解決農(nóng)民退出農(nóng)地承包權(quán)的補(bǔ)償問題還應(yīng)該從土地自身的價(jià)值著手。農(nóng)地在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活過程中兼具了福利和財(cái)產(chǎn)功能，它不僅能夠創(chuàng)造直接經(jīng)濟(jì)價(jià)值還能夠形成增值價(jià)值。但我國(guó)現(xiàn)階段的退地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)多是從農(nóng)民退地的直接經(jīng)濟(jì)損失考慮，而忽略了農(nóng)地的增值價(jià)值。農(nóng)民不愿退出農(nóng)地承包權(quán)也多是緣于農(nóng)地的增值利益。在當(dāng)前我國(guó)各利益主體均沒有能力獨(dú)立支付由退地而產(chǎn)生的補(bǔ)償成本時(shí)，最好的辦法就是利用農(nóng)地的增值價(jià)值創(chuàng)造財(cái)富，從而抵消農(nóng)民退地的補(bǔ)償成本。文貫中認(rèn)為，“在實(shí)踐中，沒有一個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家是在實(shí)行強(qiáng)制型的土地集體所有制的前提下完成工業(yè)化和城市化，并順利解決‘三農(nóng)問題的。土地制度只有和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制所要求的要素自由流動(dòng)原則相符合，才能降低城市化成本，加速農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移，推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的良性發(fā)展。”[16]農(nóng)地作為一種生產(chǎn)要素， 其價(jià)值憑借稀缺性而顯示，利用農(nóng)地的增值價(jià)值就需要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的入市交易，特別是在城鎮(zhèn)化高速發(fā)展的今天，建立農(nóng)村土地入市交易機(jī)制，使農(nóng)村土地享有與城市國(guó)有土地同等的競(jìng)價(jià)和交易權(quán)利，[17]不僅是擴(kuò)大土地供給、打破國(guó)家對(duì)土地壟斷的需要，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口和土地的自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)?；?jīng)營(yíng)的迫切要求。當(dāng)然，由于農(nóng)村土地利用關(guān)系到耕地保護(hù)和國(guó)家糧食安全的戰(zhàn)略問題，農(nóng)地入市首先可以從農(nóng)村建設(shè)用地入市開展試點(diǎn)。

在確定農(nóng)民退地補(bǔ)償時(shí)還需要注意一個(gè)問題：我國(guó)現(xiàn)階段實(shí)行的是以農(nóng)地承包時(shí)家庭人口數(shù)為依據(jù)分配土地承包權(quán)的一次性分配，并且實(shí)行一刀切的30年承包期不變，即所謂“增人不增地，減人不減地”。這種做法幾乎完全忽視了新增人口的利益分配，他們中的絕大多數(shù)在目前并未擁有本集體分配的土地。但這并不意味著他們不具有集體土地的承包分配權(quán)，在新一輪承包期開始前，當(dāng)集體的土地被征收或者他們有退出農(nóng)村集體的意愿時(shí)，這些人也應(yīng)該享有與本集體其他成員相同的退地補(bǔ)償。因?yàn)殡m然目前這部分農(nóng)村集體的新增人員沒有承包地，但他們擁有在未來農(nóng)地調(diào)整時(shí)的農(nóng)地承包權(quán)。

4構(gòu)建農(nóng)地承包權(quán)退出的引力機(jī)制。我國(guó)城市對(duì)流入人口的“推力”以及農(nóng)村對(duì)流出人口的“拉力”共同阻礙了農(nóng)民向城市的遷移，使得農(nóng)民從農(nóng)村退出困難重重，因此，有必要通過改革城市對(duì)農(nóng)民工的服務(wù)體制，建立基于城市的農(nóng)地承包權(quán)退出的引力機(jī)制，為農(nóng)民的轉(zhuǎn)業(yè)提供幫助與扶持。

一是構(gòu)建退地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)平臺(tái)，增強(qiáng)農(nóng)民工退出土地的信心。農(nóng)民退地意愿較低的影響因素之一是對(duì)城市就業(yè)的恐懼，擔(dān)心退出農(nóng)地后缺乏在城市成功就業(yè)的能力。構(gòu)建退地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)平臺(tái)，為農(nóng)民工開展多層次、多領(lǐng)域的就業(yè)培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)幫扶，提升農(nóng)民成功就業(yè)和融入城市的能力，可以增強(qiáng)農(nóng)民工退出土地的信心、增強(qiáng)農(nóng)民在轉(zhuǎn)化為市民后對(duì)城市的歸屬感。[18]

二要大力發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)，放松對(duì)城市的戶籍限制，逐步引導(dǎo)農(nóng)民向各類城市轉(zhuǎn)移。我國(guó)沿海城市，特別是幾個(gè)特大城市因?yàn)閾碛芯薮蟮木蜆I(yè)機(jī)會(huì)和完善的公共服務(wù)設(shè)施而吸引了大批外來務(wù)工人員，但這些城市人口壓力較大，難以滿足如此龐大的農(nóng)民工落戶需求。中小型城市的戶籍限制盡管相對(duì)寬松，但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力不足，就業(yè)機(jī)會(huì)偏少，農(nóng)民落戶的意愿相對(duì)較低。因此，增強(qiáng)城市對(duì)外來人口落戶的吸引力必須加快發(fā)展各類城市經(jīng)濟(jì)，提高城市就業(yè)收入水平，完善城市的公共服務(wù)設(shè)施。當(dāng)各類城市都擁有相對(duì)較多的就業(yè)機(jī)會(huì)且收入和生活水平與特大城市相差不多時(shí)，其吸引農(nóng)民落戶既可緩解特大城市的人口壓力，也能夠?yàn)檗r(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移提供更多的機(jī)會(huì)和選擇自由。

三是要解決進(jìn)城農(nóng)民的基本社會(huì)保障和子女教育問題。國(guó)家應(yīng)放開退地農(nóng)民在城市的落戶限制，使農(nóng)民在退出土地進(jìn)入城市后就能夠成為城市居民，享受和城市居民同等的社會(huì)保障。另外，農(nóng)戶退地多以家庭為單位，農(nóng)民的退地意愿不僅受著退地后生活水平顧慮的影響，也受制于其子女的學(xué)業(yè)教育銜接狀況的影響。如果因?yàn)檫M(jìn)入城市而影響其子女學(xué)業(yè)，大部分農(nóng)民肯定不會(huì)退出農(nóng)村。因此，在保障了農(nóng)民的基本生活后，城市政府也應(yīng)該為退地農(nóng)民的子女教育提供相關(guān)幫扶，為農(nóng)民進(jìn)入城市生活解除后顧之憂。

參考文獻(xiàn)：

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