摘要：服務型政府績效評估是服務型政府建設的重要組成部分，對于把握服務型政府建設的方向、落實服務型政府建設的價值理念、適時調(diào)整服務型政府建設的內(nèi)容以及實現(xiàn)既定目標等都有十分重要的意義。然而我國當前的服務型政府績效評估多處于自發(fā)階段，規(guī)范化程度不高，而且評估主體單一，缺乏全面、客觀的評估標準和科學的指標體系，評估方法、手段也比較單一。因此，在當前我國推進服務型政府建設的過程中，需要重構和完善服務型政府績效評估體系。其重點任務是：建立多元化的服務型政府績效評估主體，重構服務型政府績效評估的價值標準和指標體系，改進服務型政府績效評估方法并不斷完善績效評估配套體系，進而實現(xiàn)服務型政府建設與績效評估的良性互動。

關鍵詞：服務型政府；以人為本；價值標準；績效評估；體系完善

中圖分類號：D63文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2016）07-0004-04

基金項目：湖南師范大學博士科研啟動項目“人的全面發(fā)展導向下我國服務型政府建設研究”（2015BQ29）。

作者簡介：周德祥（1981-），男，湖南南縣人，湖南師范大學馬克思主義學院教師，法學博士，研究方向：中國政府與政治。績效評估與服務型政府建設是相互依存、相互促進的，服務型政府建設目標是績效評估的價值依據(jù)，績效評估是服務型政府建設的杠桿性工具和引領性動力。沒有服務型政府的價值指引，政府績效評估會迷失方向，導致評估功能喪失；沒有體現(xiàn)服務導向的服務型政府績效評估，服務型政府建設就會缺乏壓力和動力。[1]因此，服務型政府績效評估已成為服務型政府建設的重要組成部分和現(xiàn)實任務。從實踐看，我國開展服務型政府績效評估已有時日，但由于績效評估體系尚不完善，嚴重影響了服務型政府績效評估的效果，進而影響了我國服務型政府建設。因此，深刻認識服務型政府績效評估的重要性，解析我國政府績效評估存在的問題，并依此構建科學完善的績效評估體系，對于有序開展和順利推進服務型政府建設具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、服務型政府績效評估的重要性

績效評估最先用于企業(yè)管理中，后來政府部門也開始借用這一概念開展政府部門績效評估。政府部門績效評估是指“根據(jù)統(tǒng)一評估指標和標準，按照一定的程序，通過定量定性對比分析，對政府或政府部門在一定時期內(nèi)的業(yè)績做出客觀、公正和準確的綜合評判的過程”。[2]簡言之，就是通過運用一定的評價方法，按照一定的評價標準，對政府部門的工作業(yè)績和工作成效進行綜合性評價。政府績效一般包括政治績效、經(jīng)濟績效和社會績效等?？冃гu估是服務型政府的內(nèi)在要求，與服務型政府建設密切相關。可以說，政府績效評估是服務型政府建設必不可少的重要內(nèi)容。

服務型政府績效評估，是指基于服務型政府的價值理念和組織戰(zhàn)略，運用科學的方法、標準和程序，對政府機關在服務型政府建設過程中的工作實績進行分析和評價。其重點是對政府在提供公共產(chǎn)品和公共服務的品質和效率、政府所承擔的公共責任、政府公共政策所體現(xiàn)的公共利益導向以及公眾對政府的滿意度等方面的評估。政府績效評估作為一項行之有效的管理工具，對服務型政府建設具有良好的推動作用?！翱茖W、合理的政府績效評估通過評估和問責行政機關及其官員，引入公民參與，利于改善服務質量，提高公民滿意度，落實服務型政府的價值理念。沒有政府績效評估，服務型政府建設就有可能會停留在口號上，甚至會出現(xiàn)以建設服務型政府為幌子，大搞傳統(tǒng)的管制型政府和經(jīng)濟型政府，變相擴大政府職能范圍和政府審批數(shù)量等。”[3]“沒有科學、合理的政府績效評估，就無法推進服務型政府建設的進程?！盵4]可以說，服務型政府績效評估對于把握服務型政府建設的方向、落實服務型政府建設的價值理念、適時調(diào)整服務型政府建設的內(nèi)容以及實現(xiàn)服務型政府建設的目標等都有十分重要的意義。

1有利于把握服務型政府建設的方向。服務型政府建設是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及到行政理念、行政倫理、價值觀念、制度與行為等方面的全方位變革，涉及到具體的行政技術和手段的更新，關涉到政治、經(jīng)濟、文化、社會等多重因素。因此，服務型政府建設不是一時之功，必然要經(jīng)歷一個長久的過程。在服務型政府建設過程中，必須要有明確的方向，只有沿著正確的方向有序推進，才有可能達至服務型政府建設的目標?？冃гu估通過對服務型政府建設實績的動態(tài)分析和評價，將服務型政府建設的實績與預定的目標和要求進行對比，從而可以及時發(fā)現(xiàn)服務型政府建設是否偏離了預定的方向。評估的結果一旦顯示方向有所偏離，可以及時采取措施進行糾正和彌補，使其回到正確的軌道上來。也就是說，通過動態(tài)的評估，可以把握服務型政府建設的方向，使其沿著預定的目標順利推進。

2有利于落實服務型政府建設的價值理念。服務型政府建設是在我國社會變遷過程中應對國際國內(nèi)行政環(huán)境的重大變化而進行的政府模式的變革，是一場深刻的政府轉型。服務型政府作為我國各級政府改革的目標和模式，需要通過正確的價值理念來把握，否則，政府建設就可能偏離正確方向而難以實現(xiàn)預期的目標。就當前的中國而言，公眾本位、社會本位、權利本位以及人本、法治、責任、有限、透明、廉潔等是服務型政府建設的基本價值理念。這些價值理念不能停留在理想的層面，需要通過一系列手段和方式輸入到服務型政府建設的實踐當中，并作為價值取向指導服務型政府建設的實踐。服務型政府績效評估正是將這些價值理念輸入到服務型政府建設實踐中的重要方式?！罢冃гu估是一種以結果為導向、顧客至上、落實責任、以人為本的管理手段?！盵5]績效評估在一定的價值原則指導下通過對服務型政府建設實績的層層考評，引導和推動服務型政府建設落實這些價值理念，從而使這些價值理念落地生根，融入到服務型政府建設實踐當中。

3有利于適時調(diào)整服務型政府建設的內(nèi)容。服務型政府的主要職能是提供優(yōu)良的制度和良好的公共政策，提供優(yōu)質高效的公共產(chǎn)品和公共服務，以此來滿足公眾和社會的需求，提高公眾的滿意度。在從管制行政向服務行政轉變的過程中，服務型政府的這些職能需要通過行政理念的轉變、行政制度的更新、行政體制機制的改革、行政法治的完善、行政方式的創(chuàng)新等具體措施來實現(xiàn)，因而這些就構成了服務型政府建設的主要內(nèi)容。根據(jù)服務型政府建設的需要，這些內(nèi)容的實施既可以分步進行，也可以整體推進?？冃гu估通過對服務型政府建設過程中這些具體措施所產(chǎn)生的效果進行評價，看其是否體現(xiàn)了服務型政府的價值理念，是否突出了服務型政府的主要職能，是否滿足了公眾和社會的需求，是否提高了公眾的滿意度等，以此作為是否調(diào)整服務型政府建設措施的依據(jù)。如果這些措施不符合服務型政府的基本要求，就需要進行調(diào)整，要么進行完善，要么進行重組或重構，以使各項措施都能真正體現(xiàn)服務型政府的要求。

4有利于實現(xiàn)服務型政府建設的目標。服務型政府建設是一項系統(tǒng)工程，必定包含由長遠目標、中期目標、近期目標所構成的目標體系。就當前我國服務型政府建設而言，其長遠目標應該是為了人的全面發(fā)展，因為按照馬克思主義的觀點，一切社會管理最終都是為了人的發(fā)展，服務型政府建設作為社會管理創(chuàng)新的一部分，其長遠目標也必定是為了人的全面發(fā)展；中期目標是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，以適應國家治理的需要，達到善治的要求；近期目標就是實現(xiàn)政府職能的轉變，使政府職能重心轉移到社會管理和公共服務上來，以提供優(yōu)質高效的公共產(chǎn)品和公共服務來滿足公眾日益多樣化的需求，提高公眾滿意度。服務型政府建設的不同階段，主要目標也不一樣。當前，我國服務型政府建設主要任務是盡快實現(xiàn)近期目標，同時考慮中期目標和長遠目標。政府績效評估通過測評服務型政府建設的措施是否圍繞這些目標展開以及是否突出本階段的重點目標，以引導和推動服務型政府建設朝著預定的目標有序推進，引導服務型政府建設通過對目標體系的層層分解來實現(xiàn)一個又一個具體的近期目標，進而經(jīng)過不懈地努力逐步達致中長期目標。

二、當前我國服務型政府績效評估存在的問題

完善的績效評估制度和體系對于服務型政府建設作用重大，我國已有許多地區(qū)開展了服務型政府績效評估，然而，令人遺憾的是，當前我國服務型政府績效評估制度和體系還不健全。一方面，服務型政府績效評估基本還處于政府內(nèi)部評估的階段，評估過程中公民參與作用非常有限，評估主體單一，缺乏專業(yè)的評估機構。另一方面，服務型政府績效評估還缺乏系統(tǒng)的理論指導，重視工具理性而忽視價值理性，缺乏全面、客觀的評估標準，缺乏科學、合理的評估指標和體系，缺乏規(guī)范的評估程序和有效的評估方法與手段?？梢哉f，當前我國服務型政府績效評估還有許多問題亟待解決，具體而言，主要存在以下幾個方面的問題。

1評估多處于自發(fā)階段，規(guī)范化程度不高。從整體上看，服務型政府績效評估大多還處于自發(fā)和半自發(fā)狀態(tài)，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和系統(tǒng)的理論指導。很多地方的績效評估往往憑經(jīng)驗、憑印象、憑感情進行，評估程序不規(guī)范，評估過程缺乏公開和透明，存在很大的隨意性，甚至流于形式，評估結果缺乏足夠的信度和效度，很難做到客觀公正。有些地方“在評估過程中，不是把評估作為提高管理水平的正面措施，而是作為績效預防的手段，如采取大檢查、大評比等方式謀求改進”。[6]有些地方績效評估往往搞短期行為，沒有專門的評估機構，即使是針對一項行為考評，往往也是“運動式”的，難以得到全面持久的績效反饋。甚至有些地方的績效評估成績都是事先定好的，既反映不了政府內(nèi)部的問題，更談不上以社會和公眾意愿作為客觀衡量標準，因而并不能充分利用這一衡量政府績效的重要工具，以致出現(xiàn)服務型政府績效評估上的本末倒置。這些不規(guī)范的績效評估嚴重制約了績效評估的效果，使群眾參與和評價政府行為的作用難以發(fā)揮，從而影響了我國服務型政府建設的效果。

2評估主體單一。我國開展政府績效評估已有些時日了，但一直以來，政府績效評估基本上還處于政府內(nèi)部評估階段。服務型政府績效評估也是如此，評估主體主要限于政府內(nèi)部的評估者，特別是上級評估下級，評估主體過于單一，缺乏專業(yè)的評估機構，也很少發(fā)揮群眾的參與作用。在這種形式下，政府既是運動員，又是裁判員，管理和服務質量的好壞，完全是政府自己說了算，這不僅難以保證服務型政府績效評估的客觀公正，影響政府績效評估的信度和效度，而且還容易導致權力的濫用，直接影響到政府在公眾心目中的形象和地位，影響到政府的公信力。建設服務型政府的本意就是為了提高政府的公信力，提高人民群眾的滿意度，但由于服務型政府績效評估主體的單一，反而影響了政府的公信力，降低了人民群眾的滿意度，這樣的績效評估完全不利于服務型政府建設。

3缺乏全面、客觀的評估標準。服務型政府績效評估標準對于服務型政府建設非常重要，只有體現(xiàn)服務型政府的價值理念并反映服務型政府建設要求的評估標準才能引導并推動服務型政府建設合理、有序開展，否則可能把服務型政府建設引向“歧路”。價值標準限制乃至決定著評估標準，因此，確定政府績效評估價值標準對于政府績效評估制度建設非常重要，在我國服務型政府建設過程中，如若政府績效評估的價值標準不正確，即使評估指標設計得再科學、再全面，這樣的評估對服務型政府建設的作用也不會很大。然而，盡管我們喊出建設服務型政府的口號十多年了，但由于發(fā)展型政府的強大慣性，在服務型政府建設過程中依然擺脫不了發(fā)展型政府的影響，使得服務型政府績效評估的價值標準還帶有明顯的發(fā)展型政府的痕跡。在政府績效評估中往往重行政效率、輕社會公平，重經(jīng)濟建設、輕精神文明建設及生態(tài)建設，重領導意見、輕群眾評價，重顯性績效、輕隱性績效，重短期績效、輕長遠績效等。許多地方服務型政府績效評估往往注重投入的財力、人力和物力，而忽略應達到的效果，常常出現(xiàn)“制造工作”“不求實效，但求不閑著”等形式主義現(xiàn)象。[7]

4評估缺乏科學的指標體系。對服務型政府建設進行績效評估，核心任務就是要制定全面、合理的績效評估指標，并逐步構建科學、完整的指標體系，這樣才能保證服務型政府績效評估的有效開展并對服務型政府建設起到推動和引導作用。然而當前我國政府績效評估在指標設計上并未很好地突出人的主體地位和人的全面發(fā)展的需求，在服務型政府績效評估中重經(jīng)濟發(fā)展指標，輕人文社會指標、生態(tài)環(huán)境指標和勤政廉政指標，重政治發(fā)展指標、輕社會發(fā)展指標等。特別是對于不易測評的服務質量、執(zhí)法環(huán)境、公民滿意度和幸福度、健康狀況、安全程度、倫理道德、社會秩序、精神文明和戰(zhàn)略規(guī)劃等對于服務型政府來說更為重要的指標有意或無意忽視了。[8]為完成側重經(jīng)濟指標的增長任務，一些地方政府積極干預經(jīng)濟活動，盲目出資辦企業(yè)，以求用大投資換取高增長的“政績”。有的地方政府甚至不擇手段，以編造假數(shù)字或走私等違法形式來達到目的。由于指標設置不科學、不合理，導致一些地方服務型政府績效評估未能充分體現(xiàn)服務型政府的價值目標和服務型政府建設的價值要求，不僅難以引導和推動服務型政府建設朝著理想的目標推進，而且還在一定程度上誤導了服務型政府建設，使服務型政府成為“新瓶裝舊酒”的經(jīng)濟建設型政府。

5評估方法、手段單一。評估方法選擇，是政府績效評估的重要一環(huán)。政府績效評估方法是否科學與合理關系到評估結果的科學性、客觀性和正當性。然而在當前我國服務型政府績效評估中，還存在著評估方法簡單，手段單一，缺乏確鑿的數(shù)據(jù)支持和科學的分析測評，評估過程中重定性分析、輕定量分析，重宏觀審視、輕微觀測評等現(xiàn)象。評估過程封閉，一些地方在評估過程中所采用的數(shù)據(jù)來源、評估方法、評估質量指標體系透明度不夠，評估活動只能盲目、被動地進行。評估結束后，結果只是上級部門知曉，往往并不向社會公布，評估過程基本都不公開。對績效評估結果的使用也非常有限，績效評估的結果與公務員的獎懲和職務升遷沒有有效地結合起來，以至于績效評估對服務型政府建設的促進作用非常有限。

三、我國服務型政府績效評估體系的重構和完善

政府績效評估是促進政府進一步轉變職能、引導政府及公務員樹立正確的政績觀和堅持正確的價值導向、提高公共管理和公共服務效能的一項重要工作。在服務型政府建設過程中，如何建立科學完善的服務型政府績效評估體系，提高服務型政府績效評估效能，通過績效評估引導和推動服務型政府建設堅持正確的價值取向，進而實現(xiàn)服務型政府建設與績效評估的良性互動，是擺在我們面前亟需解決的實際問題。因此，在我國持續(xù)推進服務型政府建設的過程中，需要重構和完善服務型政府績效評估體系。

1建立多元化的服務型政府績效評估主體。建設服務型政府的本意就是為了提高政府的公信力，提高人民群眾的滿意度，因此對服務型政府的績效評估除了必要的政府內(nèi)部評估之外，更多的需要政府之外的專業(yè)評估機構的評估，這樣才能保證服務型政府績效評估的科學性和客觀性。同時，還需要充分發(fā)揮人民群眾的積極作用，像一些難以量化的評估指標，更多的還是需要人民群眾的意見和建議，需要人民群眾的真實聲音，比如，群眾滿意度測量，必須通過對廣大人民群眾的了解，方能作出客觀公正的評估。因此，要建立包括政府內(nèi)部評估、人民代表大會的評估、民間評估機構的評估、公眾評估、輿論評估等在內(nèi)的多元化的政府績效評估主體。充分發(fā)揮外部評估主體的積極作用，特別要突出公眾的評估，強化“公眾滿意”導向，將人民群眾擁護不擁護、高興不高興、贊成不贊成、答應不答應作為政府績效評估工作的基本衡量準則。采取各種方式收集各方面的意見，認真聽取公眾對政府工作的評價，并將其作為評估政府績效的重要依據(jù)。創(chuàng)造良好的條件，充分調(diào)動社會各方面的力量，發(fā)揮群眾積極性，探索建立有效的外部評估機制。

2重構服務型政府績效評估的價值標準。價值標準限制乃至決定著評估標準，因此，確定政府績效評估價值標準對于政府績效評估制度建設非常重要。為了能夠提高服務型政府建設的質量，推動服務型政府的建設進程，服務型政府績效評估需要實現(xiàn)長期和短期的動態(tài)的平衡，不能顧此失彼，不能因為效率和利益等的顯現(xiàn)作用，而忽視決策、道德、精神和戰(zhàn)略等的潛在收益。[8]我國服務型政府建設的最終目標是為了人的全面發(fā)展，因此，服務型政府建設中的政府績效評估應充分考慮人的素，突出人的主體地位，堅持以人為本和公眾滿意。以人為本和公眾滿意既是服務型政府的基本行政準則，也是政府績效的重要評估向度。它既表明了公眾對政府行政行為的有效引導，使政府行為沿著民意的方向發(fā)展，也表明了政府績效評估更深層次上的民意取向和顧客導向，是服務型政府的最高準則。政府及其公務員在工作中是否堅持了以人為本、工作實績是否讓公眾滿意應成為評估政府績效的根本價值準則。在政府績效評估過程中，要制度化地讓公眾參與到政府績效評估過程中來，廣泛聽取公眾的意見和建議，充分接受公眾對政府的評價，把“讓人民滿意”“請群眾放心”以及促進人的全面發(fā)展作為服務型政府績效評估的根本落腳點。

3重構服務型政府績效評估指標。由于當前我國服務型政府績效評估指標沒有突出人的主體地位和人的全面發(fā)展的需求，而且過分突出經(jīng)濟發(fā)展指標而輕視或忽略了社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等方面的指標，對一些不宜量化但對服務型政府建設非常重要的指標也有所忽略。因此，對服務型政府績效評估需要轉換思維，探其本質，不能因為不容易評估的內(nèi)容就忽視其存在，更不能因為容易評估的任務就側重對其評估。[8]需要重新設計服務型政府績效評估指標，重構服務型政府績效評估指標體系。要在充分調(diào)研和廣泛征求群眾意見的基礎上制定一個全面的、系統(tǒng)的，符合當前經(jīng)濟、社會和人的全面發(fā)展的客觀實際的多維度、多層次、綜合化的政府績效評估指標體系。摒棄過去“唯經(jīng)濟指標”的傾向，把實現(xiàn)社會公平、公正和人的全面發(fā)展，堅持人民滿意作為最高準則。將經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展擺在同等重要的地位，同時還要考慮政治文明、精神文明和生態(tài)和諧等方面的因素。突出人民生活指標與社會保障指標以及教育、科技、文化事業(yè)、衛(wèi)生、醫(yī)療等公益事業(yè)指標。指標的設計要切合當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的客觀實際，不同的地區(qū)、不同層級的政府績效評估指標要有所區(qū)別，不能“一刀切”。

4改進服務型政府績效評估方法。評估方法選擇，是服務型政府績效評估的重要一環(huán)，關系到服務型政府績效評估是否科學與客觀。由于當前我國服務型政府績效評估方法簡單、手段單一，因此，需要改進我國服務型政府績效評估方法。首先要堅持定性分析與定量分析相結合，以定量分析為主。在政府績效評估指標中，有些指標是可以量化的，而有些指標卻難以量化，在政府績效評估過程中，能量化的指標要盡量按量化的要求進行評估，盡可能做定量分析。不太好量化的“柔性”指標要盡量多方位地了解情況，作出全面、客觀、公正的評價。比如公眾滿意度等指標，評估主體要多深入群眾、深入基層，聽取不同地方、不同群體的反映，了解大多數(shù)群眾的真實想法。定性分析和定量分析各有所長，同時也各有缺陷。定量分析能全面、直接、客觀地衡量出政府一段時間內(nèi)的績效，但容易忽視公眾的滿意程度。定性分析雖可以評估公眾的滿意度，但又不一定能全面反映政府的績效水平。因此，要將兩種方法有機結合起來，充分發(fā)揮兩者在服務型政府績效評估過程中的優(yōu)勢，做到既能全面而客觀地分析政府工作實績，又能充分衡量公眾滿意度，從而對政府績效作出科學、客觀、全面的評估。[9]其次，堅持工具理性與價值理性相結合。服務型政府績效評估不僅僅是一個技術問題，也是一個倫理和價值問題。因此，我們就應該根據(jù)服務型政府績效評估的特殊要求來選用科學的績效評估方法。不管是定性分析還是定量分析都要將工具理性與價值理性結合起來，運用定量分析的時候要以一定的價值標準為指導，而定性分析既要堅持一定的價值原則，也要考慮其它具體方法的綜合運用，使政府績效評估過程充分考慮到工具理性和價值理性的作用。

5完善服務型政府績效評估配套體系。在服務型政府績效評估中，多元化的評估主體、正確的價值標準、綜合全面的指標體系和科學的評估方法是保障服務型政府績效評估客觀、公正并起到實質性作用的基礎，也是更好地開展服務型政府建設的重要保障。但如果相關配套體系不完善，服務型政府績效評估過程可能會因執(zhí)行困難而達不到理想的效果。因此，服務型政府績效評估還需要完善相關的配套體系。首先，需要培育服務型政府績效評估的生態(tài)環(huán)境。我國服務型政府績效評估至今還沒有形成氣候，其中一個重要原因就是還沒有形成一個有利于服務型政府績效評估的社會生態(tài)環(huán)境，缺乏良好的政府績效評估的氛圍。當然這一生態(tài)環(huán)境的培育是一個龐大的系統(tǒng)工程，需要經(jīng)濟、政治、社會全方位的發(fā)展，特別是民主政治的發(fā)展，但一定要把我國服務型政府績效評估的制度和體系建設放在社會大環(huán)境中進行，充分考慮經(jīng)濟、政治、文化等因素的影響。其次，健全包括國家審計、社會審計、內(nèi)部審計在內(nèi)的績效審計體系。審計為開展服務型政府績效評估提供制度和技術保障。我國目前的審計體制主要包括國家審計、內(nèi)部審計和社會審計，但這些審計制度和體系尚不健全，需要逐步健全審計體系，提高審計的科技含量，逐漸將審計的重心轉向績效審計，為服務型政府績效評估提供技術支撐。[10]再次，要完善服務型政府績效評估立法，做到依法評估。通過立法的方式，將相關制度上升到法律的高度，從法律上保障服務型政府績效評估的地位和服務型政府績效評估過程的程序規(guī)范與合理，樹立服務型政府績效評估的權威性，并能進一步促使政府積極組織和參與服務型政府績效評估活動，從而把服務型政府績效評估向縱深推入。最后，建立服務型政府績效評估結果運行機制。[11]各級政府要將服務型政府績效評估的結果與公務員的獎懲和職務升遷有效結合起來，從根本上激發(fā)政府工作的積極性和主動性，從而最大限度地發(fā)揮服務型政府績效評估的導向作用，通過服務型政府績效評估工作，更好地推動我國服務型政府建設。

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【責任編輯：黎峰】