王子燦

[摘要]市管縣體制自20世紀(jì)80年代開(kāi)始在全國(guó)正式普及，目的在于破除城鄉(xiāng)分割，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合，卻逐漸難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和地方行政管理體制改革的深化。市管縣體制悖論制度性誘因的探索，對(duì)今后我國(guó)的行政區(qū)劃改革和深化行政管理體制改革具有重大的借鑒及啟示意義。

[關(guān)鍵詞]市管縣體制悖論 制度性誘因 行政區(qū)劃改革 改革思路

[中圖分類(lèi)號(hào)]D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1009-5349（2016）12-0036-02

一、市管縣悖論的制度性解釋

許多學(xué)者總結(jié)了市管縣的種種弊端，也有許多學(xué)者通過(guò)市縣政府之間的博弈關(guān)系闡釋了市管縣體制弊端的形成原因，但是，沒(méi)有分析“市管縣”體制悖論發(fā)生的制度環(huán)境，即：“市管縣”體制與我國(guó)現(xiàn)行制度通過(guò)怎樣的互動(dòng)導(dǎo)致“市管縣”體制悖論發(fā)生，找出其背后的制度性誘因。

（一）城鄉(xiāng)悖論

“極化——擴(kuò)散”效應(yīng)是實(shí)行“市管縣”體制的理論支撐，但是這一效應(yīng)的實(shí)現(xiàn)應(yīng)該建立在完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)前提之上，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)運(yùn)作實(shí)現(xiàn)，極化過(guò)程是城市利用自身優(yōu)勢(shì)吸引生產(chǎn)要素和生產(chǎn)活動(dòng)向增長(zhǎng)極集聚。隨著城市與城市帶的發(fā)展，周?chē)貐^(qū)的經(jīng)濟(jì)會(huì)有不同程度的提高，即擴(kuò)散效應(yīng)，然而，由于我國(guó)的特殊制度環(huán)境致使城市與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩極化日益嚴(yán)重。目前我國(guó)城市病現(xiàn)象特別嚴(yán)重，而與城市病形成鮮明對(duì)比的是我國(guó)城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村人口外流、工業(yè)條件差，交通運(yùn)輸、醫(yī)療保障等基本公共服務(wù)供給不到位。其中根本原因在于我國(guó)行政管理體制特點(diǎn)導(dǎo)致社會(huì)資源向中心城市集聚，也就是說(shuō)，以行政手段強(qiáng)化了城市的極化效應(yīng)，抑制了擴(kuò)散效應(yīng)。

我國(guó)地級(jí)市具有雙重性，一方面它是城市地區(qū)的行政建制，負(fù)責(zé)對(duì)市轄區(qū)的具體管理，對(duì)所轄縣負(fù)有監(jiān)督職責(zé)，不擔(dān)負(fù)具體管理職責(zé)。市管縣體制確定了市政府與縣政府的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，縣政府隸屬于地級(jí)市政府，縣（市）的財(cái)政、人事績(jī)效考核監(jiān)督權(quán)和其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限直接受地級(jí)市控制。但是，與行政上的隸屬關(guān)系不同的是，在績(jī)效考核方面市縣屬于分別考察，市政府的績(jī)效主要體現(xiàn)在城市發(fā)展?fàn)顩r，縣政府的績(jī)效主要考察所轄區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共服務(wù)供給水平。這種隸屬關(guān)系與考核機(jī)制的錯(cuò)位致使一些地級(jí)市政府為了在任期內(nèi)搞出政績(jī)，往往集中財(cái)力建設(shè)城市及其郊區(qū)，優(yōu)先解決城市迫切解決的問(wèn)題，造成縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境，阻礙了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

（二）財(cái)政悖論

造成財(cái)政悖論的體制性原因，一方面是我國(guó)財(cái)政體制的不健全，造成的財(cái)政優(yōu)勢(shì)按政府層級(jí)遞減，另一方面是我國(guó)政府運(yùn)行的壓力型體制的特點(diǎn)造成我國(guó)地方政府事責(zé)層層遞增，“市管縣”體制在這種制度環(huán)境中運(yùn)行，造成地方政府財(cái)力與事責(zé)不匹配，導(dǎo)致縣政府財(cái)政困難。

我國(guó)于1994年開(kāi)始推行的分稅制改革理順了中央與地方之間財(cái)政關(guān)系，尤其是明確了中央與省政府之間的財(cái)政關(guān)系，但是對(duì)于省以下的財(cái)政關(guān)系沒(méi)有作出明確的劃定。省級(jí)以下政府間財(cái)政關(guān)系就需要通過(guò)省、市、縣之間的協(xié)調(diào)，但在我國(guó)的行政性分權(quán)體制下，政府的層級(jí)越高，權(quán)力配置越大，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府擁有越多絕對(duì)控制的優(yōu)勢(shì)，所以，在招商引資安排中地級(jí)市政府比縣政府擁有決策權(quán)，地級(jí)市政府往往將收益大且容易收取的稅源劃進(jìn)市財(cái)政。[1]財(cái)政上的倒三角結(jié)構(gòu)與事責(zé)的正三角結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)了我國(guó)縣級(jí)政府的財(cái)力與事責(zé)的不匹配狀況，即事權(quán)層層下放、財(cái)權(quán)層層上收，中央請(qǐng)客、地方買(mǎi)單?？h級(jí)政府在缺乏財(cái)力支撐的情況下，肩負(fù)過(guò)量的量化指標(biāo)任務(wù)，導(dǎo)致縣政府“財(cái)事權(quán)不統(tǒng)一，財(cái)源匱乏，形成饑餓財(cái)政，有的甚至難以為繼”[2]。

（三）效率悖論

職責(zé)同構(gòu)是我國(guó)行政管理體系的一個(gè)重要特點(diǎn)，“不同層級(jí)政府間在職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上高度統(tǒng)一與雷同”[3]。

各級(jí)政府在職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上完全是中央政府的“克隆”。[4]“市管縣”體制使省與縣之間的層級(jí)“由虛變實(shí)”。由于不同層級(jí)和不同政府之間管理的特殊性和多樣性，機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)根據(jù)不同的功能需要而相應(yīng)設(shè)置。市級(jí)政府的設(shè)置沒(méi)有考慮地級(jí)市政府建制的功能定位與特殊性。市政府施政重點(diǎn)依然是市轄區(qū)，對(duì)所轄縣是指導(dǎo)與監(jiān)督作用，有些具體針對(duì)縣域的政策、決定、財(cái)政撥款，完全可以直接下達(dá)到縣，縣政府的許多行政審批也可以直接呈遞到省，但是在市管縣體制改革過(guò)程中過(guò)度強(qiáng)調(diào)上下對(duì)口，所有決策與審批必須經(jīng)過(guò)市政府上傳下達(dá)，多出了許多不必要的程序，增加了信息失真率，降低了行政效率。

職責(zé)同構(gòu)帶來(lái)的另一個(gè)弊端就是委托——代理結(jié)構(gòu)的模糊。“中央與地方政府之間的關(guān)系仍然存在行政層級(jí)過(guò)多、權(quán)利責(zé)任分割不清、集權(quán)與分權(quán)的制度化水平較低等問(wèn)題，其根源就在于中央政府與地方之間、以及橫向的官僚體系部門(mén)之間的委托——代理關(guān)系比較模糊?！盵5]憲法和法律沒(méi)有對(duì)縱向政府間的職責(zé)和特殊權(quán)限做過(guò)具體規(guī)定，要求下級(jí)政府無(wú)條件地完成上級(jí)政府的任務(wù)，為政府之間推卸責(zé)任、爭(zhēng)權(quán)奪利留下空間，影響行政效率。

二、針對(duì)市管縣悖論的改革思路

（一）提高地方分權(quán)法制化程度，增強(qiáng)縣政府主動(dòng)性

地方分權(quán)是指中央政府或上級(jí)政府把相關(guān)職權(quán)下放給地方政府或下級(jí)政府的行為。我國(guó)權(quán)力配置模式呈現(xiàn)出“級(jí)別定權(quán)力”的特點(diǎn)，具體表現(xiàn)為：政府級(jí)別越高，權(quán)力就越大，下級(jí)政府權(quán)力由上級(jí)政府授予，上級(jí)政府根據(jù)某項(xiàng)政策或任務(wù)授予下級(jí)政府一定的權(quán)力。這種權(quán)力收放主要靠行政命令，法制程度不高，經(jīng)常出現(xiàn)“一放就亂，一亂就收”的局面，做出成績(jī)經(jīng)常被上級(jí)政府拿走，出現(xiàn)錯(cuò)誤責(zé)任由下級(jí)政府承擔(dān)，下級(jí)政府主動(dòng)性和積極性受挫。

奧茨認(rèn)為，“與中央政府相比，地方政府更接近民眾，更能夠了解民眾的偏好，對(duì)公眾做出及時(shí)有效回應(yīng)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給帕累托最優(yōu)的產(chǎn)出量?！盵7]這成為地方政府分級(jí)分權(quán)的理由，分級(jí)分權(quán)就是要實(shí)現(xiàn)“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)政；一級(jí)決策、一級(jí)執(zhí)行”。發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、改善縣域公共服務(wù)供給狀況，城鎮(zhèn)化建設(shè)和三農(nóng)問(wèn)題的解決需要增強(qiáng)縣級(jí)政府的積極性和主動(dòng)性。

（二）實(shí)行市縣分治，明確市縣各自職責(zé)

市和縣這兩種行政建制本就是兩種不同性質(zhì)的行政建制，不同性質(zhì)的行政建制決定了市縣主要職能和治理方式有所不同。[6]實(shí)施市縣分治的行政區(qū)劃改革策略目的在于改變行政隸屬關(guān)系，明確兩種行政建制的各自職能，使績(jī)效考核具有針對(duì)性。市縣政績(jī)考核內(nèi)容側(cè)重各自轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共問(wèn)題治理和為公民提供基本公共服務(wù)，避免因憑借行政隸屬關(guān)系，市政府為自己績(jī)效的提升而犧牲縣域發(fā)展。主張市縣分治不能將現(xiàn)在市轄縣全部脫離地級(jí)市管轄，市縣分治必須統(tǒng)籌考慮，分類(lèi)對(duì)待。首先必須根據(jù)各縣（市）市的經(jīng)濟(jì)輻射能力、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密程度分別推進(jìn)撤縣并區(qū)與整縣（市）改市。對(duì)于經(jīng)濟(jì)輻射能力強(qiáng)、與周?chē)h經(jīng)濟(jì)聯(lián)系密切的地級(jí)市，應(yīng)將其周?chē)h改為市轄區(qū)，給城市的擴(kuò)展留下發(fā)展空間；對(duì)于經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚、能夠?qū)χ車(chē)h域經(jīng)濟(jì)輻射能力強(qiáng)的縣（市），則應(yīng)將其升級(jí)為地級(jí)市，將其周?chē)h改為所轄區(qū)。

（三）轉(zhuǎn)變政府職能，弱化行政區(qū)劃的經(jīng)濟(jì)功能

轉(zhuǎn)變政府職能，弱化行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)功能，是所有行政區(qū)劃改革的前提，政府職能轉(zhuǎn)變不徹底將會(huì)導(dǎo)致行政區(qū)劃改革循環(huán)怪圈。市管縣體制沒(méi)有對(duì)我國(guó)行政管理體制背景進(jìn)行綜合考量，使市管縣體制在我國(guó)現(xiàn)有行政管理體制中不但沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有作用，實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，而且出現(xiàn)諸多弊端，阻礙城鄉(xiāng)合作、限制縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。市管縣體制在轉(zhuǎn)型期符合行政區(qū)經(jīng)濟(jì)這一過(guò)渡期經(jīng)濟(jì)類(lèi)型，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期發(fā)揮過(guò)積極效應(yīng)，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立完善，試圖將行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)相一致，將會(huì)造成對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)的束縛，行政手段干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，阻礙生產(chǎn)要素的自由流通，難以實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置。

切實(shí)深化行政管理體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能的同時(shí)，要繼續(xù)推進(jìn)以完善市場(chǎng)機(jī)制為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)體制改革和以公共服務(wù)均等化為導(dǎo)向的社會(huì)管理體制改革。明確劃分政府、企業(yè)和社會(huì)組織的價(jià)值取向、權(quán)責(zé)界限，重新定位政府角色，使政府成為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中的“服務(wù)者、協(xié)調(diào)者和一定范圍內(nèi)必要的干預(yù)者，政府職能的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，將不再完全是效益和效率，而主要是取決于服務(wù)對(duì)象的滿(mǎn)意程度”[7]。只有政府職能實(shí)現(xiàn)切實(shí)轉(zhuǎn)變，確保市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，才能夠弱化行政區(qū)劃的經(jīng)濟(jì)功能，使行政區(qū)劃主要功能回顧到政治和行政管理領(lǐng)域，解決行政區(qū)和經(jīng)濟(jì)區(qū)的矛盾。

（四）完善政府間協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)府際合作

無(wú)論是市管縣體制還是省管縣體制，總會(huì)存在區(qū)域間行政壁壘。行政壁壘不僅阻礙生產(chǎn)資源的合理流通，而且即使是政府職能實(shí)現(xiàn)徹底轉(zhuǎn)變之后，行政壁壘依然會(huì)給跨行政區(qū)域的公共問(wèn)題治理（例如，防疫、跨區(qū)域河流、環(huán)境污染等）以及跨區(qū)域公共服務(wù)供給（例如，公路、橋梁、醫(yī)療等）帶來(lái)困難。市縣分治一方面使縣市改變了控制與被控制關(guān)系，為兩者建立平等協(xié)商關(guān)系創(chuàng)造條件，另一方面卻加劇了跨區(qū)域公共問(wèn)題治理困境與公共服務(wù)碎片化，省政府取代市政府作為市縣之間、市與市之間、縣與縣之間協(xié)調(diào)主體，增加了省政府的管理幅度，對(duì)省政府的管理能力造成挑戰(zhàn)。解決這一困境的關(guān)鍵在于構(gòu)建一種跨行政層級(jí)、跨行政區(qū)域的政府間合作機(jī)制，整合各方利益，完善溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、跨行政區(qū)公共服務(wù)供給均等化與跨行政區(qū)域公共治理的高效率。

三、結(jié)語(yǔ)

“政治制度不僅位于環(huán)境之中并與其發(fā)生關(guān)系，而且制度同環(huán)境的關(guān)聯(lián)方式和契合程度是政治制度得以維系的重要方式?！盵8]每種制度的維系與效用的發(fā)揮程度，除了這一制度自身合理性之外，也與這一制度所處的制度環(huán)境有關(guān)。只有制度與制度環(huán)境之間實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，這一制度才能實(shí)現(xiàn)其預(yù)定效用并得以維系。

市管縣體制造成的諸多悖論，不僅僅是市管縣體制單獨(dú)所造成的后果，而是這一體制與其他制度互動(dòng)的共同結(jié)果。單純揭示“市管縣”體制悖論，而不分析其制度環(huán)境對(duì)這一體制的影響，那么今后的行政區(qū)劃改革措施也會(huì)步入“市管縣”體制悖論后塵。本文從市管縣體制與我國(guó)城鄉(xiāng)體制、財(cái)政體制、人事管理體制的互動(dòng)關(guān)系中結(jié)合我國(guó)的權(quán)力結(jié)構(gòu)與政府運(yùn)行特點(diǎn)，揭示市管縣體制悖論的制度性誘因，對(duì)我國(guó)行政區(qū)劃改革和行政管理體制改革具有重要的啟示意義。

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責(zé)任編輯：楊柳