桂曉紅

【摘要】西部民族地區(qū)在我國各地區(qū)中屬于發(fā)展比較落后的地區(qū)，但隨著近年來國家對(duì)于西部民族地區(qū)的開發(fā)愈來愈重視，學(xué)術(shù)界關(guān)于其行政成本的討論也越來越多。行政成本是政府在開展行政活動(dòng)的過程中對(duì)經(jīng)濟(jì)資源所產(chǎn)生的消耗，只有合理控制好行政成本，才能夠保障地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。但目前我國對(duì)于西部民族地區(qū)行政成本的研究大多都只是基于我國政府的普遍情況，而缺少針對(duì)西部民族地區(qū)的具體特點(diǎn)的討論。為了彌補(bǔ)這一塊的空白，本文針對(duì)西部民族地區(qū)行政成本的現(xiàn)狀進(jìn)行了理性分析。

【關(guān)鍵詞】西部民族地區(qū)；行政成本；現(xiàn)狀；理性分析

自改革開放以來，我國的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革逐漸取得了很大的進(jìn)步和成就，而與此同時(shí)，在歷時(shí)至今三十多年的改革時(shí)間里，政府行政改革也漸漸被提上了日程。行政成本是政府行政改革中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，因?yàn)槿粝胩岣哒目?jī)效，首先必須要合理控制好行政成本。我國西部地區(qū)是各少數(shù)民族的主要聚集地之一，其中更包括西藏自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)以及新疆維吾爾自治區(qū)等多個(gè)民族自治區(qū)域，這些西部民族地區(qū)的行政成本現(xiàn)狀較其他地區(qū)存在一些差異，只有針對(duì)其具體情況進(jìn)行具體分析，找出合理的控制措施，才能夠盡快縮小地域差距，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、行政成本概述

（一）行政成本的基本定義

行政成本是政府在開展行政活動(dòng)的過程中對(duì)經(jīng)濟(jì)資源所產(chǎn)生的消耗。保護(hù)公民的合法自由、生產(chǎn)公共產(chǎn)品以及對(duì)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行再分配是政府的三項(xiàng)基本職能，在履行這三項(xiàng)職能的過程中不可避免地需要消耗一定的資源，從而為社會(huì)換取更大的福利。站在狹義層面上來看，行政成本指的是政府機(jī)構(gòu)為了維持正常運(yùn)行所需消耗的資源，例如政府建筑物、辦公設(shè)施以及員工工資等，雖然其不會(huì)直接為地區(qū)帶來經(jīng)濟(jì)效益，但卻是地區(qū)發(fā)展所必不可少的要素。站在廣義層面上來看，行政成本指的是政府進(jìn)行各種行政決策所需付出的代價(jià)，只有正確的行政決策所付出的代價(jià)才是值得的，而錯(cuò)誤的行政決策所付出的代價(jià)是不值得的，也即是不必要的行政成本支出。

（二）行政成本包含的內(nèi)容

在目前的研究中，普遍認(rèn)為行政成本主要包括三部分內(nèi)容：財(cái)政成本、服從成本及潛在成本。其中，財(cái)政成本又包括人力成本、物力成本、財(cái)力成本等，是政府機(jī)構(gòu)在運(yùn)行過程中所耗費(fèi)的人力、物力及財(cái)力支出；服從成本是指被管制者因接受政府的行為管制所承擔(dān)的部分效率和公正損失；潛在成本則指的是政府機(jī)構(gòu)的行為對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)所造成的間接損失。行政成本發(fā)生的主體是行政機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的工作人員，而客體是政府在生產(chǎn)有形或無形的公共產(chǎn)品的過程中所消耗的資源。當(dāng)行政成本與效應(yīng)相匹配時(shí)，那么其成本就是必要成本、有效成本及合理成本；反之，當(dāng)行政成本與效應(yīng)不匹配時(shí)，則其成本就是超量成本、無效成本以及不合理成本。在現(xiàn)實(shí)中，政府的行政成本既包括那些必要的和有效的成本，也包括一些超量的或無效的成本。

（三）行政成本的主要特點(diǎn)

行政成本主要具有以下幾條特點(diǎn)：1、行政成本的支付方是社會(huì)，而支配方是政府，所以政府有責(zé)任對(duì)行政成本的開支進(jìn)行合理控制，盡可能地以最小的成本來獲取最大的效益；2、行政成本是有限的，對(duì)于整個(gè)社會(huì)資源的配置而言它是一種機(jī)會(huì)成本，這意味著當(dāng)其中一部分資源運(yùn)用到了政府部門中后，就不可能再運(yùn)用到私人部門；3、行政成本是由政府所制造的，但是通過各種方式，它最終會(huì)轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)，由社會(huì)公眾來進(jìn)行承擔(dān)；4、行政成本是多維的，它不僅僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域或財(cái)政負(fù)擔(dān)方面，更會(huì)滲透到文化、政治等多個(gè)領(lǐng)域當(dāng)中；5、行政成本唯一合法的代理支配組織是政府，而公眾只能在邊際起到作用。

二、我國西部民族地區(qū)行政成本的現(xiàn)狀

（一）行政管理成本呈增長(zhǎng)趨勢(shì)

行政成本的主要支出內(nèi)容是行政管理費(fèi)用，也即是政府機(jī)構(gòu)在進(jìn)行決策、執(zhí)行及監(jiān)督過程中所消耗的代價(jià)。從過往資料來看，歷年來西部民族地區(qū)的行政管理成本均呈逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)，例如內(nèi)蒙古自治區(qū)2010年的行政管理成本支出比1980年增長(zhǎng)了約15倍，其他各地區(qū)的增長(zhǎng)趨勢(shì)也同樣迅猛。比較1995年至2002年西藏自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)以及新疆維吾爾自治區(qū)這四個(gè)西部民族自治區(qū)域的行政管理成本增長(zhǎng)情況發(fā)現(xiàn)，西藏自治區(qū)行政管理成本的增長(zhǎng)率超過GDP4年、廣西壯族自治區(qū)行政管理成本的增長(zhǎng)率超過GDP6年、寧夏回族自治區(qū)行政管理成本的增長(zhǎng)率超過GDP6年、新疆維吾爾自治區(qū)行政管理成本的增長(zhǎng)率超過GDP3年，這說明這些地區(qū)行政管理費(fèi)用的增長(zhǎng)速度大多都已經(jīng)超過了當(dāng)?shù)氐腉DP；其次，西藏自治區(qū)行政管理成本的增長(zhǎng)率超過財(cái)政收入4年、廣西壯族自治區(qū)行政管理成本的增長(zhǎng)率超過財(cái)政收入3年、寧夏回族自治區(qū)行政管理成本的增長(zhǎng)率超過財(cái)政收入6年、新疆維吾爾自治區(qū)行政管理成本的增長(zhǎng)率超過財(cái)政收入1年，同樣這也說明了這些地區(qū)行政管理費(fèi)用的增長(zhǎng)速度大多都已經(jīng)超過了當(dāng)?shù)氐呢?cái)政收入。

（二）政府消費(fèi)的總量偏高

與社會(huì)公共支出相比，行政成本體現(xiàn)在政府規(guī)模，而政府消費(fèi)是衡量政府規(guī)模的最直接指標(biāo)。所謂政府消費(fèi)，具體指的是政府在為社會(huì)提供公共服務(wù)的過程中所消費(fèi)支出、免費(fèi)或低價(jià)格向人民提供的貨物與服務(wù)的總和，它是國內(nèi)生產(chǎn)總值的重要組成?？梢哉f，政府消費(fèi)是衡量政府規(guī)模和政府行政成本的一項(xiàng)重要指標(biāo)。據(jù)調(diào)查顯示，目前我國西藏自治區(qū)的政府消費(fèi)約占最終消費(fèi)的38.8%、GDP的23.15%，廣西壯族自治區(qū)的政府消費(fèi)約占最終消費(fèi)的32.6%、GDP的23.36%，內(nèi)蒙古自治區(qū)的政府消費(fèi)約占最終消費(fèi)的28.3%、GDP的17.15%，寧夏回族自治區(qū)的政府消費(fèi)約占最終消費(fèi)的40.4%、GDP的30.27%，新疆維吾爾自治區(qū)的政府消費(fèi)約占最終消費(fèi)的36.7%、GDP的21.1%，均高于全國平均值28.7%和16.87%。這在一定程度上說明了西部民族地區(qū)政府消費(fèi)的總量偏高，加之其所創(chuàng)造的GDP絕對(duì)額較小，所以更加凸顯出了其政府規(guī)模偏大。

（三）政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)較重

在政府的財(cái)政支出中，行政人員的工資支出占有很大的比例，行政人員數(shù)量越多，則意味著政府所需支出的這部分人力成本越高。目前，西藏自治區(qū)的行政人員數(shù)量約占總?cè)丝跀?shù)的2.28%、廣西壯族自治區(qū)的行政人員數(shù)量約占總?cè)丝跀?shù)的0.72%、內(nèi)蒙古自治區(qū)的行政人員數(shù)量約占總?cè)丝跀?shù)的1.24%、寧夏回族自治區(qū)的行政人員數(shù)量約占總?cè)丝跀?shù)的1.10%、新疆維吾爾自治區(qū)的行政人員數(shù)量約占總?cè)丝跀?shù)的1.10%，其中除了廣西壯族自治區(qū)以外，其余地區(qū)均遠(yuǎn)超過了全國平均值0.99%。西部民族地區(qū)之所以擁有這么多的行政人員，主要是因?yàn)檫@些地區(qū)面積遼闊、行政區(qū)劃大，加之出于民族問題的考慮，政府不但需要履行政治、經(jīng)濟(jì)、文化等管理職能，還要承擔(dān)民族關(guān)系和宗教等事務(wù)。然而，西部民族地區(qū)實(shí)際需要管轄的人口卻較少，所以總體行政人員比例顯得較大，更給政府帶來了較重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（四）無效的行政成本較多

只有有效的行政成本才是有價(jià)值的，而無效的行政成本無異于一種資源的浪費(fèi)。政府的政績(jī)直接體現(xiàn)于有效行政成本所占的比例，若有效行政成本較少而無效行政成本較多，則不利于地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但就當(dāng)前我國西部民族地區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀來看，其各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)無疑都是比較落后的，即在龐大的政府規(guī)模和較多的行政消費(fèi)下，給當(dāng)?shù)厝嗣袼鶐淼慕?jīng)濟(jì)福利卻較少，很多行政成本都并沒有發(fā)揮出應(yīng)有的效用。

三、合理控制西部民族地區(qū)行政成本的有效措施

（一）樹立良好的成本意識(shí)

西部民族地區(qū)的行政人員應(yīng)當(dāng)要具備良好的成本意識(shí)，在行政過程中自覺節(jié)省行政成本。對(duì)此，政府應(yīng)當(dāng)建立有效的績(jī)效考核體系，將行政人員的績(jī)效與其工資和福利相掛鉤，從而增強(qiáng)其成本意識(shí)，促進(jìn)其工作積極性。同時(shí)，通過嚴(yán)格的考核與監(jiān)督，還能夠有效減少行政人員的公款吃喝、公車私用等行為，以杜絕這些方面的行政成本浪費(fèi)

（二）合理控制政府規(guī)模和行政人員數(shù)量

我國西部民族地區(qū)的政府機(jī)構(gòu)過于繁多，尤其是隨著政府職能的不斷增多，政府的規(guī)模也變得越來越龐大，而龐大的政府規(guī)模必然需要更多資源的支撐，因此而消耗的行政成本是不言而喻的。因此，西部民族地區(qū)若想合理控制好行政成本，首先必須要對(duì)政府規(guī)模和行政人員數(shù)量進(jìn)行合理控制。合理控制政府規(guī)模和行政人員數(shù)量并不意味著就是政府機(jī)構(gòu)越少越好，其指的是一種“適度”。具體來說，西部民族地區(qū)的政府機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)明確自身的職能和責(zé)任，根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆艡?quán)，多多鼓勵(lì)更多非政府性質(zhì)的社會(huì)組織或部門參與到社會(huì)事業(yè)管理工作當(dāng)中。鑒于目前西部民族地區(qū)的非政府性質(zhì)的社會(huì)組織和部門較東部地區(qū)而言較少，因此其應(yīng)當(dāng)積極向東部地區(qū)學(xué)習(xí)取經(jīng)，盡快建立健全相關(guān)法規(guī)制度，實(shí)施有效的鼓勵(lì)措施。在精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)的過程中，應(yīng)當(dāng)明確哪些是實(shí)干的、哪些是濫竽充數(shù)和混吃混喝的，然后保留或適當(dāng)充實(shí)前者，取消或簡(jiǎn)化后者。再者，整個(gè)西部地區(qū)目前都正處于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要時(shí)期，因此政府必須要充分發(fā)揮出自身的宏觀調(diào)控職能，積極根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要和政府職能的轉(zhuǎn)變對(duì)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，從而保障行政成本支出的合理性和有效性。

（三）建立健全科學(xué)的預(yù)算制度

目前包括西部民族地區(qū)在內(nèi)的我國各地區(qū)所實(shí)行的預(yù)算編制大多都是復(fù)式預(yù)算編制，其預(yù)算需要通過全國人民代表大會(huì)的審議和監(jiān)督。然而，全國人民代表大會(huì)的開展時(shí)間畢竟有限，在短短的會(huì)議期間需要完成如此多的工作，難免會(huì)出現(xiàn)一些疏漏，而若想有效避免疏漏的發(fā)生，就必須要完善審議制度。在行政成本預(yù)算方面，需要建立剛性的預(yù)算約束機(jī)制，這樣才能夠明確政府的各項(xiàng)收支活動(dòng)，有效避免及減少隨意使用預(yù)算資金情況的發(fā)生。在預(yù)算監(jiān)督方面，為了避免在全國人民代表大會(huì)期間于預(yù)算監(jiān)督方面花費(fèi)過多的精力和時(shí)間，應(yīng)當(dāng)在大會(huì)召開之前先對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行預(yù)審，并成立專門的部門對(duì)預(yù)算進(jìn)行審議。

（四）加強(qiáng)基礎(chǔ)教育的投資和建設(shè)

人力資源是促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的第一資源，對(duì)于西部民族地區(qū)的發(fā)展來說，同樣需要充足的人才基礎(chǔ)。因此，當(dāng)前西部民族地區(qū)政府應(yīng)當(dāng)要高度重視人才培養(yǎng)工作，大力開發(fā)人力資源，從基礎(chǔ)抓起，加強(qiáng)地區(qū)基礎(chǔ)教育的投資和建設(shè)，從而盡快培養(yǎng)出更多的可為政府和社會(huì)所用的優(yōu)秀人才，以全面改善當(dāng)?shù)氐娜肆Y源狀況。另外，西部民族地區(qū)還應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展各種成人教育和職業(yè)技術(shù)教育，合理調(diào)整地區(qū)人才結(jié)構(gòu)，以使各類人才能夠互相補(bǔ)充。而國家也應(yīng)當(dāng)要給予西部民族地區(qū)更多的政策支持，鼓勵(lì)外地優(yōu)秀人才來西部民族地區(qū)支援發(fā)展。

（五）全面建設(shè)信息化政府

信息化政府比傳統(tǒng)的政府工作效率更高，更能夠有效控制行政成本。但就當(dāng)前我國各地政府的信息化建設(shè)現(xiàn)狀來看，西部民族地區(qū)政府的信息化建設(shè)比其他地區(qū)落后很多，因此當(dāng)務(wù)之急就是要在西部民族地區(qū)全面建設(shè)信息化政府。具體來說，西部民族地區(qū)政府應(yīng)當(dāng)盡快完善政府網(wǎng)站建設(shè)，以為政府和人民之間搭建一個(gè)方便溝通的平臺(tái)；其次要加大信息化基礎(chǔ)教育力度，重在培養(yǎng)專門化人才；再者要積極借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合自身實(shí)際情況，盡快實(shí)現(xiàn)政府的信息化建設(shè)。

四、結(jié)語

由于我國西部民族地區(qū)受歷史、文化、地理等多種因素的影響較深，導(dǎo)致其的發(fā)展程度及人們的生產(chǎn)、生活狀態(tài)與其他地區(qū)存在較大的差異。站在宏觀角度上來看，西部各民族地區(qū)均地處我國比較偏遠(yuǎn)的位置，總體社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平都比較落后，而其在政府結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、行政職能劃分、行政權(quán)力設(shè)置等方面都存在一定的共通性。通過分析西部民族地區(qū)的行政管理費(fèi)用、政府消費(fèi)以及人民經(jīng)濟(jì)福利等指標(biāo)，可以對(duì)各地區(qū)的行政成本進(jìn)行雙向比較，從而找出其中存在的共同問題，并尋求有效的改善措施。

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