丁夢嬌（首都師范大學(xué)管理學(xué)院，北京　100089）

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財政分權(quán)視角下實現(xiàn)地方政府公共服務(wù)均等化的途徑探析

丁夢嬌
（首都師范大學(xué)管理學(xué)院，北京100089）

摘要：無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，財政分權(quán)化已經(jīng)成為趨勢。就我國而言，改革開放初期的“減稅讓利”到1994年的分稅制改革，再到《中共關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》指出的“在統(tǒng)一稅制的前提下，賦予地方適當(dāng)?shù)亩愓芾頇?quán)”，我國的財政體制改革充分說明了財政分權(quán)對于充分發(fā)揮地方政府經(jīng)濟能力的作用。因此，在財政分權(quán)的視角下，如何采取恰當(dāng)?shù)耐緩絹韺崿F(xiàn)地方政府公共服務(wù)均等化是一個關(guān)鍵問題。要強化對地方政府的財政激勵，優(yōu)化財政分權(quán)的結(jié)構(gòu)，使中央集中財權(quán)與地方財政分權(quán)有效結(jié)合。

關(guān)鍵詞：財政分權(quán)；地方政府；公共服務(wù)；均等化

一、問題的提出

在財政分權(quán)的趨勢下，如何既充分發(fā)揮地方政府的財政支配和管理權(quán)力，又使地方政府更好地為地方公民提供優(yōu)質(zhì)的高效的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品是問題的關(guān)鍵。

公共財政是國家的各級財政管理部門，為了管理社會公共事務(wù)和提供公共服務(wù)，依照國家有關(guān)法規(guī)和遵循經(jīng)濟及財政管理規(guī)律，對公共財政的收入和支出過程進(jìn)行管理的活動。[1]在中央政府層面主要表現(xiàn)為經(jīng)濟的宏觀調(diào)控和社會整體的公共服務(wù)。財政分權(quán)是指中央政府賦予地方政府在債務(wù)、稅收和預(yù)算方面的一定的自主權(quán)，使地方政府根據(jù)地方實際情況，更好發(fā)揮配置資源的作用，促進(jìn)社會經(jīng)濟發(fā)展和社會公平?，F(xiàn)階段國家財政采用的是財政分權(quán)管理，一個國家財政的收入和支出的責(zé)任劃分，會在不同層次政府間產(chǎn)生財政支出責(zé)任糾紛，會更影響各個政府之間的財政，使之存在縱向和橫向的不平衡。[2]地方性公共產(chǎn)品指的是各級地方政府提供、只能滿足某一特定區(qū)域范圍內(nèi)的居民公共消費需求的產(chǎn)品和服務(wù)。[3]比如地方基礎(chǔ)設(shè)施、垃圾處理、供水等，無形公共產(chǎn)品如地方政府的各種地方性管理措施和政策規(guī)定、警察保安的服務(wù)等。由于地方政府的財政收入不平衡，就會使一些地方政府的財政政策與國家的財政政策存在差異，不能夠很好地完成其應(yīng)負(fù)的經(jīng)濟責(zé)任和社會責(zé)任，這樣國家就需要制定出相關(guān)的法律法規(guī)以及政策，通過橫向或者縱向政府間財政轉(zhuǎn)移支付政策，用來平衡各個地方政府之間的差異。

二、理論基礎(chǔ)

新古典經(jīng)濟學(xué)強調(diào)中央政府的作用，認(rèn)為在一定程度上中央政府能夠完全根據(jù)居民的偏好、產(chǎn)品的數(shù)量、服務(wù)的總量以及資源充分供給公共產(chǎn)品，從而實現(xiàn)社會福利的最大化。但是，實際上多級政府的存在不僅有其必然性和合理性，而且在現(xiàn)實生活中發(fā)揮著不可替代的作用。因此，喬治?施蒂格勒(George J.Stigler)、理查德?阿貝爾?馬斯格雷夫(Richard Abel Musfrave)和蒂伯特(Charles Tiebout)人分別闡述了地方政府存在的合理性、分稅制的必要性以及居民的流動性。施蒂格勒認(rèn)為，地方政府比中央政府更接近自己所要管理的公眾，而且對所管轄區(qū)域內(nèi)的公共資源數(shù)量、公共產(chǎn)品需要以及居民特點比較了解，因此，地方政府能夠更有效率有效益地為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┕卜?wù)以及公共產(chǎn)品，實現(xiàn)資源配置的有效性和分配的公平性。中央政府無法滿足不同地方居民的不同需求，尤其是中國這樣一個地域較大的國家，因此，中央政府必須通過分權(quán)來賦予地方政府部分獨立的權(quán)力。按照馬斯格雷夫的說法，中央政府通過財政政策和貨幣政策宏觀調(diào)控經(jīng)濟，維護(hù)社會秩序的穩(wěn)定，保障居民享受公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，而地方政府主要從事微觀的公共服務(wù)和產(chǎn)品的提供，使公共資源在所管轄范圍內(nèi)合理配置，追求經(jīng)濟的效率和社會的公平。他首次將財政的職能概括為資源配置、收入分配和宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定三個方面，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出了政府間財政職能劃分理論和政府間稅收劃分的原則。他探討了政府間財政關(guān)系與地方財政領(lǐng)域的職能等，強調(diào)了政府間的財政關(guān)系是提供良好公共服務(wù)的重要依據(jù)，地方財政也要在穩(wěn)定地方經(jīng)濟和提供良好公共服務(wù)等地方性領(lǐng)域發(fā)揮重要的作用。蒂伯特則提出了“用腳投票”理論。他認(rèn)為，每個公民的流動會產(chǎn)生一個類似市場的解決公共物品有效供給的方法，市場運行是由經(jīng)濟規(guī)律決定的，因此，為實現(xiàn)公共服務(wù)效用的最大化，每個人通過遷移來選擇能夠提供給他們最滿意的公共服務(wù)的區(qū)域居住，使地區(qū)政府間產(chǎn)生競爭，相互學(xué)習(xí)，促進(jìn)彼此更進(jìn)一步完善本區(qū)域內(nèi)的公共服務(wù)體制，從而達(dá)到全社會公共服務(wù)水平的最大化，實現(xiàn)帕累托最優(yōu)。我國著名學(xué)者袁志剛認(rèn)為，對于這種“錦標(biāo)賽”式的地方競爭，地方政府所主導(dǎo)的大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為市場的高效運行提供了必要的公共品，這對市場而言是一種有力的補充，有效降低了經(jīng)濟運行所需要的整體交易費用。[4]因而，地方政府只有充分發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性作用，并與市場力量相結(jié)合，才能為公民提供更優(yōu)質(zhì)更有效率的公共產(chǎn)品以及公共服務(wù)。

三、數(shù)據(jù)分析

2015年年初，李克強總理在瑞士達(dá)沃斯世界經(jīng)濟論壇上發(fā)表特別致辭，他強調(diào)說：“我們說要改造傳統(tǒng)引擎，重點是擴大公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，中國經(jīng)濟發(fā)展雖然取得很大成就，但公共產(chǎn)品與服務(wù)不足仍是‘短板’?！币虼?，中央政府不斷加大了對地方政府的轉(zhuǎn)移性支付，如表1所示。

表1　2002-2012年地方轉(zhuǎn)移性收入規(guī)模

正如表1所示，從2002年至2012年中央政府對地方政府的轉(zhuǎn)移性支付是逐年增加的，由7351.77億元增加至40233.64億元，翻了約5倍。地方政府財政支出由2002年的15281.45億元增加到2012年的107188.34億元，轉(zhuǎn)移性收入占地方財政支出的比重由48.1%降到37.5%，減速達(dá)到了10.6%，而地方政府的財政支出的增加速度高于中央政府的轉(zhuǎn)移性支付增加的速度，因此導(dǎo)致了地方政府轉(zhuǎn)移性收入占地方財政支出的比重逐漸減小。因此，可知地方政府對地方公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的投入的重視，對其投入不斷增加，在此情況下，中央政府要根據(jù)實際情況不斷調(diào)整轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)。

由表2可知，2007年至2012年我國地方文教科衛(wèi)支出及占地方財政支出比重情況，其中教育和醫(yī)療衛(wèi)生方面保持逐年增加，地方政府對教育投入的總額由2007年的6727.06億元增加到2012年20140.64億元，占地方財政總支出的比重由17.55%增加至18.79%；地方政府財政對醫(yī)療衛(wèi)生的投入由2007年的1955.75億元增加至2012年的7170.82億元，占地方財政總支出的比重由5.10%增加至6.69%，說明地方政府根據(jù)中央政府政策而不斷重視對教育和醫(yī)療衛(wèi)生的投入，進(jìn)一步促進(jìn)教育和醫(yī)療衛(wèi)生的發(fā)展，優(yōu)化教育資源配置，提高醫(yī)療衛(wèi)生水平。地方政府對科學(xué)技術(shù)和文化體育與傳媒的支出相對持平，科學(xué)技術(shù)投入不但沒有增加，反而在2008年和2011年縮減，2008年科學(xué)技術(shù)投入總額由2007年的858.44億元增加至2008年的1051.86億元，但占地方政府財政支出的比重由2.24%下降到2.14%。2011年科學(xué)技術(shù)投入總額由2010年的1588.88億元增加至2011年的1885.88億元，但占地方政府財政支出的比重由2.15%下降到2.03%。文化體育與傳媒投入也分別在2008年和2010年縮減。我國地方文教科衛(wèi)支出及占地方財政支出比重整體上呈上升趨勢，說明地方政府對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的投入不斷增加，越來越重視公共服務(wù)對公民生活的影響，其中對教育的占比最高，公共服務(wù)和公共產(chǎn)品內(nèi)部的均等化也在盡力實現(xiàn)，并進(jìn)一步努力為地方公民提供多方面、多層次、高效便捷的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。

表2　2007-2012年我國地方科教文衛(wèi)支出及占地方財政支出比重

表3　各地區(qū)2010年公共服務(wù)支出占一般預(yù)算支出比例

從表3可以看出，2010年各地區(qū)公共服務(wù)支出占一般預(yù)算支出比例的前五位分別是：青海43.9%、北京43.1%、河南42.1%、河北與陜西均為41.6%；比例最低的分別是：西藏25.4%、寧夏30.9%、江蘇34.9%、內(nèi)蒙古35.6%。比例最低的四個省份均低于平均水平，最高比例與最低比例差為8.3%。在城鄉(xiāng)間配置公共服務(wù)資源的財政能力受到財政分權(quán)程度的制約，在其他條件相同情況下，財政分權(quán)程度越高的地方，其政府官員擁有的財政資源越多，從而有可能形成更為明顯的城市偏向。地方政府官員的城市化偏向直接影響了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平，越強的城市偏向越不利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。[5]地區(qū)之間財政支出結(jié)構(gòu)的同質(zhì)性也就成為地區(qū)間財力差異轉(zhuǎn)化為基本公共服務(wù)提供不均等的重要原因。[6]由此可見，地區(qū)之間的公共服務(wù)存在差距，促進(jìn)公共服務(wù)地區(qū)的均等化是重要方向。

四、結(jié)論與建議

通過對中央政府轉(zhuǎn)移支付的數(shù)據(jù)研究以及地方政府對公共服務(wù)及公共產(chǎn)品的投入數(shù)據(jù)研究，初步發(fā)現(xiàn)了中央政府轉(zhuǎn)移性支付的不足以及地方政府之間對公共服務(wù)及公共產(chǎn)品投入的差異導(dǎo)致的地方政府間公共服務(wù)均等化的難以實現(xiàn)。

1.強化地方政府財政激勵

政府間轉(zhuǎn)移支付制度要以實現(xiàn)全國各地公共服務(wù)水平的均等化為基本目標(biāo)。這里所指的均等化目標(biāo)包括橫向的公平和縱向的公平，中央政府將各級政府的不同層次所要擔(dān)負(fù)的事權(quán)所需支出與其財政能力的差距作為轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)。因此，應(yīng)當(dāng)不斷強化中央政府對地方政府的財政激勵作用。行政分權(quán)和財政分權(quán)確實構(gòu)成地方政府激勵的重要來源，財政分權(quán)對地方政府行為的影響主要是通過對官員的激勵形成的。[7]由于各個地區(qū)的發(fā)展情況不同，對官員的考核也存在差異，加強對地方的財政激勵在一定程度上可以成為對官員考核的指標(biāo)之一。以該地區(qū)的福利狀況對官員進(jìn)行相應(yīng)的考核并作為任免的依據(jù)，實行“問責(zé)制”，將有利于地方政府官員將財政資源更多地用于基本公共服務(wù)領(lǐng)域。[8]此外，健全相關(guān)的財政法律法規(guī)是建立政府間財政轉(zhuǎn)移支付等行為的必要保證。大力加強財政法規(guī)建設(shè)，全面實施《預(yù)算法》，以立法的形式保證中央政府對地方政府的激勵機制，保證中央掌握大量的激勵資金。

努力促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，加大扶貧和財政轉(zhuǎn)移支付力度，使經(jīng)濟改革的利益更多地向困難群體和落后地區(qū)傾斜。[9]黨的十七大報告指出要“縮小區(qū)域發(fā)展差距，必須注重實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”，以及要“擴大公共服務(wù)，完善社會管理，促進(jìn)社會公平正義，努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動建設(shè)和諧社會?！币虼?，要充分發(fā)揮地方政府提供公共服務(wù)的準(zhǔn)確性優(yōu)勢，加強中央政府對地方政府的財政分權(quán)和財政支持。要進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，加大對基本公共服務(wù)和主體功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，構(gòu)建起科學(xué)合理的區(qū)域經(jīng)濟社會和生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的主體功能區(qū)建設(shè)格局，同時還要不斷增強基層基本公共服務(wù)保障能力。不斷加強地方的財權(quán)，對于調(diào)動地方積極性，擴大公共服務(wù)范圍并提高公共服務(wù)水平有重要的作用。另外，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、保障改善民生還需要繼續(xù)加大基本公共服務(wù)領(lǐng)域的調(diào)節(jié)機制，擴大基本公共服務(wù)范圍并提高服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量，逐步提高基層基本公共服務(wù)均等化的水平。

2.優(yōu)化財政分權(quán)結(jié)構(gòu)

中國的財政分權(quán)是從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中探索成長起來的，在轉(zhuǎn)型時期，社會經(jīng)濟環(huán)境的特殊性使得中國的財政分權(quán)具有較多的特殊性，這種特殊性使得財政分權(quán)對社會經(jīng)濟的影響極其復(fù)雜。[10]中央政府賦予地方政府一定的債務(wù)安排權(quán)力、稅收權(quán)力和預(yù)算執(zhí)行權(quán)力，通過這三種最主要的方式使地方政府提高對地方事物的管理能力。不斷優(yōu)化財政分權(quán)的結(jié)構(gòu)是財政分權(quán)合理性的有力體現(xiàn)。分稅制改革前，中央財政預(yù)決算收入占全國財政預(yù)決算總收入的30%左右，而地方財政預(yù)決算收入則約占70%，中央對全國財政資源乃至全局性發(fā)展缺乏強有力的掌控。改革后，中央財政預(yù)決算收入占全國財政預(yù)決算總收入的52%左右，地方則約占48%，中央對財政資源擁有了絕對的控制權(quán)。[11]要不斷擴大一般性的轉(zhuǎn)移支付的范圍，根據(jù)地方政府財政能力和當(dāng)?shù)匕l(fā)展現(xiàn)狀，科學(xué)制定轉(zhuǎn)移支付的金額等詳細(xì)的轉(zhuǎn)移支付規(guī)劃。對于預(yù)決算、稅收管理等其他權(quán)力的下放，要依據(jù)法律法規(guī)恰當(dāng)合理地進(jìn)行。特別是橫向財政分權(quán)與縱向財政分權(quán)相結(jié)合，統(tǒng)籌兼顧，注重地區(qū)差異，實現(xiàn)地區(qū)間互補互助。優(yōu)化財政分權(quán)的結(jié)構(gòu)還要根據(jù)各地區(qū)不同的情況而實行科學(xué)化的財政分權(quán)，保證分權(quán)合理化。尤其是對轉(zhuǎn)移性支付的安排更要合理，根據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展情況和地區(qū)的公共產(chǎn)品需求，靈活地掌握轉(zhuǎn)移性支付的數(shù)量和范圍，不能過多，也不能過少，這就需要根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)和實地考察等方式來確立財政分權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)和維度。另外，要充分發(fā)揮市場基礎(chǔ)性作用與提高調(diào)控有效性相結(jié)合，尊重經(jīng)濟規(guī)律，堅持更大程度更大范圍地發(fā)揮市場資源配置的作用，還要進(jìn)一步加強宏觀調(diào)控。

3.分權(quán)與集權(quán)有效結(jié)合

財政集權(quán)就是要進(jìn)一步完善國家宏觀調(diào)控體系，健全國家計劃和財政政策、貨幣政策等相互配合的宏觀調(diào)控體系。國家計劃就是要明確的宏觀調(diào)控目標(biāo)和總體要求，這也是制定財政政策和貨幣政策的主要依據(jù)。同時，財政政策要在促進(jìn)經(jīng)濟增長、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和調(diào)節(jié)居民收入等方面發(fā)揮重要功能，完善財政政策進(jìn)一步有效實施的方式方法。既要在財稅體制改革的微觀設(shè)計上注重于整體改革政策相銜接，又要充分發(fā)揮中央政府財稅改革對地方政府財稅改革的推動作用，努力做到中央政府與地方政府良性互動、共同推進(jìn)。

深入推進(jìn)財稅體制改革，就要處理好中央與地方的關(guān)系，尤其是財政上分權(quán)與集權(quán)的結(jié)合。既要保障中央適當(dāng)集中財力，保障中央的宏觀調(diào)控經(jīng)濟的能力和全面推進(jìn)改革發(fā)展的需要，又要有利于充分調(diào)動地方積極性、主動性和創(chuàng)造性，增強社會的經(jīng)濟發(fā)展活力，為經(jīng)濟的良好發(fā)展提供動力。中央政府要充分適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的規(guī)律，加強宏觀體制改革的同時，不斷推進(jìn)地方政府微觀管理的創(chuàng)新，注重完善運行機制，通過購買服務(wù)、PPP等方式，創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式，提高財政資金運行效率和效益。

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責(zé)任編輯：林善煒

中圖分類號：C931.2

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1674-1072（2016）02-040-04

收稿日期：2016-01-25

作者簡介：丁夢嬌（1993-），女，北京通州人，首都師范大學(xué)管理學(xué)院助管，公共管理學(xué)碩士，主要從事社會保障研究。