陳　剛，梅　昀

(華中農(nóng)業(yè)大學 公共管理學院，湖北 武漢 430070)

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非自愿性水庫移民安置補償政策績效評估研究*
——以湖北省丹江口水庫為例

陳剛，梅昀

(華中農(nóng)業(yè)大學 公共管理學院，湖北 武漢 430070)

摘要：非自愿性水庫移民安置工作是一項復雜的工程，國家為了做好移民安置工作出臺了一系列政策法規(guī)。為了評估非自愿性水庫移民安置補償政策的績效，構建了一套績效評估指標體系，運用多因素綜合評價法，利用數(shù)學模型進行定量化評估，并以湖北省丹江口水庫為例進行實證研究。實證研究結果表明：丹江口水庫移民安置補償政策較好地達到目標，實施效果較好，移民生活水平及發(fā)展能力得到了改善，但移民的滿意度不高。因此，應該完善移民社保體系，加大后扶力度，建立移民心理輔導機制并提高移民參與度。

關鍵詞：移民安置；績效評估；模型構建；實證研究

為了改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平，我國自20世紀50年代起，在全國范圍內(nèi)陸續(xù)興建了大量的水庫等水利設施，用來滿足區(qū)域灌溉和蓄水發(fā)電需要。這些攔洪蓄水和調(diào)節(jié)水流的水利工程，在提高我國糧食產(chǎn)量和促進水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展等方面，發(fā)揮了重要作用。而與此伴生的非自愿性水庫移民安置工作，成為我國涉及范圍廣、遷移人數(shù)多、延續(xù)時間長的一項復雜的系統(tǒng)工程。為了做好水庫移民安置工作，國家先后出臺了一系列安置補償相關政策。例如，1958年國務院實行《建設用地征用土地辦法》，1985年水利電力部制訂了《大中型水利水電工程前期工作程序暫行規(guī)定》，1986年制訂了《水利水電工程淹沒實物指標調(diào)查細則》，2006年國務院頒布了《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》，等等。這些政策的目標是否達成，實施效果如何，移民生活水平和發(fā)展能力是否得到改善等尚不明確，這就需要我們以政策文件為依據(jù)，對非自愿水庫移民安置補償政策進行有效的績效評估。

目前國內(nèi)學者關于水庫移民安置指標體系的研究，主要集中在以下幾個方面：一是從工程項目和規(guī)劃的角度進行評價。如張明義等人從社會經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境和心態(tài)環(huán)境三個方面選取指標， 建立移民安置泛評價指標體系， 對移民安置情況進行了廣泛評價研究[1]；二是從社會經(jīng)濟學的角度進行評估研究，如李超云介紹了水庫移民獨立評估工作中所采用的評估指標體系，包括社會經(jīng)濟狀況、公眾健康、教育資源、婦女地位、生產(chǎn)條件、社會保障體系等[2]，胡寶柱和郭書英等研究水庫移民監(jiān)測評價指標體系[3]； 三是從資源環(huán)境的角度對績效評估指標體系進行了框架性研究，如楊文建等主要是從資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的因素構成方面選取和設置指標，其指標體系內(nèi)容包括：自然優(yōu)勢指標、經(jīng)濟效益指標、社會效益指標、建設優(yōu)勢指標[4]。雖然大量學者對政策績效評估提出了多樣化的研究方法和研究工具，但是目前對水庫移民安置補償政策進行在績效評估的實證研究還較少，特別是非自愿移民方面就更少。

鑒于我國對于水庫移民安置補償政策的現(xiàn)狀，本文借鑒國外政策評估的理論研究成果，結合國家政策目標要求和非自愿性水庫移民的實際情況，采用多因素綜合評價法，從政策目標的達成程度、移民的生活改變情況和移民的主觀感受等方面，建立水庫移民安置補償政策績效評估指標體系和數(shù)學模型，并以丹江口水庫移民安置補償政策為研究對象，進行政策績效評估的實證研究，以期為移民的安置補償政策的改進提供依據(jù)。

一、移民安置補償政策績效評估體系的構建

(一)政策績效評估的理論依據(jù)

20世紀50年代初，美國學者拉斯韋爾提出了“政策科學”的概念，此后，政策評估在西方逐漸成為監(jiān)督政府公共開支，促進政策實施和完善的重要方法。從早期的通過實驗測量公共政策效率與效果，到第二代以目標導向的“實地試驗”，再到第三代“社會試驗”等偏重定量化、技術化的評估方法，再到第四代政策評估重視利害相關者的內(nèi)心感受的回應，更多地注重人在其中的感受。綜合這些方法，進行水庫移民安置補償政策績效評估，既要注重政策實施的精細化測量和量化分析，更要關注政策受體(移民)的主觀感受和內(nèi)心滿足感[5]。

國內(nèi)外學者對政策評估的標準尤其是績效標準、效率標準提出了不同的觀點和分類方法，其中，國外學者Nakamura&Smallowd首次將民眾滿意度以及系統(tǒng)的維持性加入政策評價標準中， 20世紀80年代，他提出了關于政策評估標準分類方法，即目標達成程度(Goal Attainment)、效率(Efficiency)、選民滿意度(Constituency)、標的團體的回應(Clientele)、系統(tǒng)的維持(System Maintenance)，這種政策評估的方法值得借鑒。根據(jù)以上分析，對于非自愿性水庫移民補償政策來說，我們必須關注政策目標的達成度，政策執(zhí)行的差異度和政策受眾的內(nèi)心回應，其具體含義如下：非自愿性水庫移民安置補償政策的目標就是要滿足生存能力，促進發(fā)展能力，使移民的生產(chǎn)能力和生活水平得到改善和提高，達到安居樂業(yè)的生活狀態(tài)。政策的評估就是要評估政策是否實現(xiàn)了政策制定的目標；非自愿性水庫移民安置補償政策包括搬遷的貨幣化補償、土地和房屋安置及公共福利政策等方面的內(nèi)容，執(zhí)行過程中是否有流失和偏差，也是評估的重點；從流程來看，政策的全過程就是主體制定政策，作用(執(zhí)行)于客體(受眾)，并通過反饋不斷地糾正完善的過程。受眾是接收政策、反饋政策的重要環(huán)節(jié)，政策評估必須重視受眾的內(nèi)心感受。非自愿性水庫移民安置政策的評估就要以人為本，重視移民的主觀感受[6]。

(二)政策績效評估指標體系設立的原則

指標體系必須要充分體現(xiàn)政策評估的內(nèi)容和要求。在確定水庫移民績效評估指標時，應遵守以下基本原則：

1.系統(tǒng)性原則。指標的設立能全面反映政策評估的三個要求，指標與評估準則之間具有邏輯關系，指標相互之間具有關聯(lián)性和系統(tǒng)性，績效評估的指標從樣本戶、村、縣到整個水庫庫區(qū)及移民安置區(qū)形成一個完整的系統(tǒng)，這些指標要無一例外地成為整個系統(tǒng)中的一個元素。例如，樣本家庭收入中的糧食產(chǎn)量指標，從樣本家庭調(diào)查起，一直到村、縣及整個庫區(qū)都有這一指標，這樣就會形成一個完整的系統(tǒng)，所有指標都能在整個系統(tǒng)中表達出來。

2.可比性原則。定量的數(shù)據(jù)具有可比性，就是指績效評估的數(shù)據(jù)能夠同時符合橫向比和縱向比的要求。例如，從縱向上，水庫庫區(qū)移民在搬遷前和搬遷安置后的數(shù)據(jù)具有可比性；從橫向上，水庫庫區(qū)和安置影響區(qū)不同區(qū)域之間以及同一區(qū)域內(nèi)的不同安置點之間的調(diào)查數(shù)據(jù)要具有可比性。定性的指標具有可量化可計算的要求，比如滿意度可以分檔賦值。

3.關聯(lián)性原則。這就要求在水庫移民安置補償政策績效評估中的重要指標之間具有一定的聯(lián)系。例如，移民的人均純收入反映當年的絕對數(shù)水平，同時移民前后的人均收入水平變化率對于解釋問題來說具有較大的關聯(lián)性，但各自作用不同，前者反映移民當年的收入狀態(tài)，后者反映提高的狀態(tài)。還如，環(huán)境優(yōu)劣度既在客觀上反映移民居住環(huán)境，又與其主觀感受相關。

4.全面性原則。水庫移民安置補償政策績效評估指標要能全面反映移民的經(jīng)濟狀況、社會關系、主觀感受和政策的客觀效果等各個方面。 由于移民安置的特殊性，除了設立注重政策實施的指標外，還必須體現(xiàn)以人為主體的特征，注重移民的主觀感受，移民是否建立了新的社會關系并融入當?shù)亍?/p>

(三)移民安置補償政策績效評估指標體系的建立

按照多因素綜合分析法，水庫移民安置補償政策績效評估體系，目標層可以分為補償安置情況(政策落實情況)、移民生活情況、移民主觀感受三大類別。與此相對應，就可以以安置補償、發(fā)展能力、社會保障作為政策落實情況評估的準則層，以收入水平、消費水平、居住環(huán)境、公共設施完善程度作為移民生活狀況評估的準則層，以對政策的滿意度和融入度作為移民主觀感受評估的準則層，逐層形成18個指標，指標樹如圖1。

圖1　安置補償政策績效評估指標樹

(四)評估模型的選擇

1.建立評估模型。采用多因素加權平均法計算水庫移民安置補償政策績效評估的綜合指標值，其模型為：

其中，F(xiàn)為水庫移民安置補償政策績效評估的綜合指標值；Fi為i指標的分值；Wi為i指標的權重值。

2.指標值的標準化處理。Fi=Si/Ti×100，Si為i指標的實際值，Ti為i指標的標準值。

二、丹江口水庫移民安置補償政策的實證研究

(一)丹江口水庫移民補償安置政策簡述

丹江口水庫移民工作大致分兩個階段：早期移民階段(1958—1978年)和南水北調(diào)中線工程移民階段(2003—2014年底)。兩個階段前后二十年分多批次安置移民幾十萬人，由于國家當時經(jīng)濟基礎薄弱，移民安置補償水平較低(由于年代久遠，數(shù)據(jù)保留不全，因此不作為本文研究對象)。南水北調(diào)中線工程移民階段(2003—2014年底)，2003年，國家確定丹江口水庫作為南水北調(diào)中線工程水源地，對水庫大壩進行了加高，淹沒涉及湖北省丹江口、鄖縣、鄖西、張灣、武當山特區(qū)5個縣市區(qū)，約需動遷18萬人(農(nóng)村移民15.5萬人)，規(guī)劃生產(chǎn)安置人口13.5萬人，包含縣外遷安置移民 7.38 萬人，分別安置到武漢、襄樊 、荊門、 潛江、天門等地，其中，襄陽2.15萬人，荊門0.55萬人[7]。本研究以南水北調(diào)中線工程階段移民為研究對象。

對于南水北調(diào)中線工程的移民安置補償問題國務院及湖北省出臺了一系列政策，覆蓋移民的生產(chǎn)生活補償、外遷補償、基礎設施項目等方面，具體包括以下四個方面：

1.移民安置建設項目。直接涉及移民生產(chǎn)生活內(nèi)容，其中主要是農(nóng)村移民居民點建設，資金標準為外遷移民基礎設施費人均1.5萬元，并且配套農(nóng)村水利設施建設[8]。

2.移民個人補償項目。補償項目包括：居民房屋補償、附屬建筑物及設施補償、移民搬遷費、青苗果樹補償、其他項目補償?shù)取?/p>

這些題目要求學生多角度、全方位地觀察、思考問題，并運用所學基礎知識、思想方法分析、尋找解決問題的途徑，最終給出解決問題的方法.這體現(xiàn)了高考重點考查“學生所學知識的運用能力，強調(diào)獨立思考、分析問題和解決問題、交流與合作等學生適應未來不斷變化發(fā)展社會的至關重要的能力”的要求[6]．

3.外遷移民生產(chǎn)安置補償項目。丹江口水庫移民的生產(chǎn)安置標準為：農(nóng)村外遷移民生產(chǎn)安置費和個人補助費人均3.2萬元，其中，按人均2.3萬元撥付安置區(qū)村集體(農(nóng)場)，用于落實移民人均1.5畝責任田；人均0.15萬元用于移民責任田的整理；人均0.1萬元用于支付移民集體生產(chǎn)發(fā)展用地補償；人均0.3萬元用于為移民辦理養(yǎng)老保險；人均0.3萬元用于補助移民個人購置農(nóng)機具、種子、肥料和農(nóng)藥及其它方面的生產(chǎn)投入；人均0.05萬元由省統(tǒng)籌掌握，用于解決安置區(qū)生產(chǎn)安置中出現(xiàn)的重大問題等[9]。

4.后期扶持政策。主要包括針對移民的就業(yè)培訓、生產(chǎn)性貸款等。

(二)丹江口水庫移民補償安置政策績效評估

1.指標權重的確定。指標體系的構建采取多因素綜合分析法，根據(jù)每個子目標的重要程度確定權重順序，分層確定權重，最后分解計算到每一個指標。各指標權重值通過特爾菲法確定。特爾菲法即專家打分法，本文選取業(yè)內(nèi)相關專家25人進行打分，其中，學者占40%，移民行政官員占20%，政策研究咨詢機構專家占40%，分層次按百分制打分，計算到每個指標，得到計算表中的權重值表。

2.評估指標實際值的確定。

(1)定量指標實際值的確定，采用統(tǒng)計數(shù)據(jù)與問卷調(diào)查相結合的方式。本文對安置補償標準、養(yǎng)老保險參保率、生產(chǎn)性貸款額度等在政策法規(guī)中相對應的指標，為確保數(shù)據(jù)的真實客觀，采用當?shù)亟y(tǒng)計局為調(diào)查移民政策落實情況而進行調(diào)研并統(tǒng)計的數(shù)據(jù)。而其他無法通過統(tǒng)計數(shù)據(jù)測算的指標可通過問卷調(diào)查方式獲取。由于襄陽是湖北接受安置移民最多的市，而荊門鐘祥自丹江口水庫移民以來一直是重要的移民接受地，故筆者在襄陽襄州區(qū)黃集鎮(zhèn)和荊門鐘祥柴湖鎮(zhèn)這兩處移民集中安置區(qū)各選取100戶移民進行問卷調(diào)查，以期用抽樣調(diào)查法來了解丹江口水庫外遷移民的基本生活情況，共得到有效問卷196份。數(shù)據(jù)處理過程中，對于一些定量化的指標，比如人均收入，恩格爾系數(shù)，人均居住面積、清潔飲水(自來水)使用率，交通通訊設施的普及率等直接采用調(diào)查數(shù)據(jù)的平均值。人均純變化率指標是指移民前或移民后收入的變化情況，變化率=(評估期—基期)/基期*100%。(問卷中確定的基期是移民前一年2009年，評估期定為2014年)

(2)定性指標實際值的確定，本文對居住環(huán)境優(yōu)劣度、政策的滿意度以及移民的社會交往水平等定性指標，通過在調(diào)查問卷中設置若干等級標準，并賦予不同的分值來獲得。環(huán)境優(yōu)劣度可分為優(yōu)、較優(yōu)、一般、較劣、劣5個等級標準；政策的滿意度分為很滿意、滿意、基本滿意、不滿意、很不滿意5個等級標準；而社會交往水平分為高、較高、一般、較低、低，并分別賦予相應的分值。上述等級標準從高到低賦值為100、80、60、40、20,根據(jù)調(diào)查結果，算出指標分值。

3.評估指標標準值的確定。各指標標準值的選取方法如下：安置補償費用根據(jù)《南水北調(diào)中線工程丹江口水庫移民補償標準》的相關規(guī)定為貨幣補償3.2萬元，土地補償為人均1.5畝；人均純收入按照丹江口市“十一五”規(guī)劃2010年的標準值為6596元；根據(jù)丹江口市“十一五”規(guī)劃，2010年恩格爾系數(shù)為39.7%；生產(chǎn)性貸款的標準值18.7%，是參照湖北省信用合作社農(nóng)戶生產(chǎn)性資金來源的抽樣調(diào)查中貸款農(nóng)戶的比例。人均住房面積、環(huán)境及部分公共設施的標準值按安置補償標準確定，其余是相對指標，標準值為100%。

4.丹江口水庫移民安置政策績效評估計算。本研究中，定義Si即為i指標通過統(tǒng)計數(shù)據(jù)并結合問卷調(diào)查得到的實際值，Ti即為i指標通過相關政策法規(guī)規(guī)定和統(tǒng)計年鑒確定的標準值，設置目標實現(xiàn)度為Fi，對各項指標進行標準化處理，即Fi=Si/Ti×100。丹江口水庫移民安置政策績效評估計算結果見表1。

其中:若最終得分低于60分，說明政策實施效果差，完全沒達到其目標；若得分在大于60且小于或等于75分之間，說明政策效果一般，基本達到目標；若得分在大于75且小于或等于90分之間，說明政策效果較好，較好地完成目標；若得分大于90，說明政策實施效果良好，很好完成目標；若實際值大于標準值，則取值100，說明政策到達了預期的效果，全部實現(xiàn)了政策目標。

表1　丹江口水庫移民安置政策績效評估計算表

5.丹江口水庫移民安置政策績效評價結果及分析。根據(jù)上述權重的確定、指標標準化的計算，最后得到湖北丹江口水庫移民安置補償政策績效評估的最終得分為75.43?？梢哉J為丹江口水庫移民安置補償政策較好地完成了政策目標，取得較好的政策效果。

一是補償安置政策整體落實情況良好，但是依然存在不足。目標層的各項指標得分表明，安置補償政策中人均1.5畝的土地，3.2萬安置費均落實到位；社會保障政策中，新農(nóng)合參加率良好，新農(nóng)保參加比例不高，實施過程中執(zhí)行不力，沒有做到全面覆蓋；后期扶持政策中，就業(yè)培訓比例雖然較高，但實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)培訓針對性不強，更為突出的是，后期的生產(chǎn)性貸款扶持比例很低，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長，不可控制因素多，有效抵押物不足等特點，所以農(nóng)戶得到的貸款較少，而且能得到貸款的主要是種植養(yǎng)殖、經(jīng)營大戶，普通農(nóng)戶基本無法得到生產(chǎn)性的貸款。

二是移民生活水平基本得到滿足。在收入方面，移民實際人均純收入大大高于移民地(丹江口市)的農(nóng)村人均收入水平。調(diào)查顯示，移民由山區(qū)丘陵旱地作物和林果種植到安置地的以水田種植為主，生產(chǎn)方式和種植模式有很大的變化，移民適應存在一定問題，移民的種植養(yǎng)殖收益比移民前有所萎縮，單位土地產(chǎn)出水平比當?shù)鼐用竦汀ｋm然土地作為生產(chǎn)資料沒有產(chǎn)生持續(xù)收益，但農(nóng)業(yè)收入在移民總收入中占比很低，非農(nóng)收入為主要收入來源。問卷調(diào)查中有81.5%的家庭主要收入來源為打工等非農(nóng)所得。在居民消費水平方面，恩格爾系數(shù)(即食品支出占總支出的比例)比移出地城鎮(zhèn)居民的恩格爾系數(shù)還低。根據(jù)聯(lián)合國對恩格爾系數(shù)的劃分標準，移民的發(fā)展已經(jīng)達到了小康標準。在居住狀況方面，移民實際人均居住面積高于移民政策規(guī)劃的24m2,在居住環(huán)境滿意度調(diào)查中，丹江口水庫移民安置中南水北調(diào)中線工程基本是整村搬遷、集中安置，房屋整齊美觀，移民整體滿意度比較高，但有的移民認為集中安置統(tǒng)一建房不如原先按個人意愿建房，有的房屋建筑質(zhì)量不高，不夠滿意。同時，早期“插花安置”的移民對目前的居住環(huán)境不太滿意。在基礎設施方面，樣本農(nóng)戶基本用上了自來水，安全用水比移民前相比是完全改善了。集中安置的移民居民點，有的建立了配套的學校，部分較小的居民點，中小學撤并后，導致上學不便，移民反映師資力量薄弱，因此教育設施完善度相比其他公共設施指標得分不高。交通設施方面，移民實現(xiàn)了村村通公路，交通便捷度大幅提升，移民比較滿意；在醫(yī)療設施方面，主要是看移民到中心醫(yī)院是否便捷，移民點是否有醫(yī)務室，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，80%以上的移民村配有醫(yī)務室，鎮(zhèn)上有衛(wèi)生院和計生服務站，基本能滿足移民日?？床【歪t(yī)需要。

三是移民主觀感受一般。在對補償標準的滿意度調(diào)查中，移民對政策滿意度偏低，移民的不滿意率達46%，其中，很不滿意的占25.5%。根據(jù)實地調(diào)查了解到，移民對政策不滿意的主要原因是移民認為補償標準偏低，尤其是移民前生活發(fā)展水平比較高的農(nóng)戶感覺更加明顯。在政策落實執(zhí)行的滿意度調(diào)查中，不滿意的農(nóng)戶(包括不滿意、很不滿意)占比34.5%，移民不滿意的原因多樣，主要是對基層干部不滿、對房屋建筑質(zhì)量不滿、對居住環(huán)境不滿等幾個方面。在社會交往方面，移民的社會交往情況較好，調(diào)查顯示，與當?shù)鼐用窠煌礁叩囊泼?包括高、比較高)占50.5%，交往一般的占31.5%，交往水平低的(包括較低、很低)占18%。對于整村安置的移民來說，移民鄰里關系變化不大，交往影響不大，僅僅只有少部分早期插花安置的移民存在著受當?shù)鼐用衽艛D的情況。

三、研究結論及政策建議

(一)移民績效評估的研究結論

移民外遷的早期階段，是移民適應外地生活最重要的時期。本文通過對南水北調(diào)工程丹江口水庫湖北外遷農(nóng)村移民在安置地生活一年后的抽樣調(diào)查，主要圍繞移民戶安置補償情況、生活情況、主觀感受等方面，綜合分析了丹江口水庫移民政策的實施效果。通過對實地調(diào)研數(shù)據(jù)與大量宏觀統(tǒng)計數(shù)據(jù)的歸納和計算，可以得出以下結論:移民政策實施到位，移民的生活水平和發(fā)展能力得到了很大提高，實現(xiàn)了“搬得出，穩(wěn)得住，能發(fā)展，能致富”的政策目標，但同時存在兩個矛盾：一是硬性政策的落實良好與移民對政策的滿意度不高的矛盾；二是移民生產(chǎn)生活水平的絕對提高與移民心理期望的矛盾。造成這種現(xiàn)象的原因，有兩方面的因素：

一是心理因素。雖然移民整體在安置地生活水平較之前大幅度提高，但是移民內(nèi)心留戀故土，對新生活的滿足感不強。尤其是搬遷之前生活水平較高的農(nóng)戶，認為補償標準偏低，生活水平提高不顯著，甚至還會降低。調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，部分移民“等、靠、要”等思想十分嚴重，他們認為自己是為了國家的利益犧牲自己的利益而被動地搬遷，認為自己是“特殊公民”，處處要求政府關心、照顧，而當政府無法一直滿足他們的種種要求時，他們的生活和情緒就受到極大的影響。

二是攀比因素。橫向上來說，雖然移民相對于搬遷之前收入水平有了較大的改變，但生活水平仍不及當?shù)鼐用?，移民時間越短對比越強烈。實地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，移民的實際收入水平低于安置地荊門鐘祥市2014年農(nóng)民人均可支配收入的12 078元。他們對是否被集中安置并不關心,一部分人甚至希望和老戶(當?shù)鼐用?住在一起,原因是他們可以借此分得好的土地。他們渴望得到與當?shù)鼐用裢鹊拇?。此外，兩縣之間或者某個縣不同的鎮(zhèn)上政策的落實和執(zhí)行必然存在差距，得到補償少的移民會產(chǎn)生一種不公平感和被剝奪感，進而覺得政府沒有一視同仁?？v向上來說，作為公益項目的南水北調(diào)工程，國家為控制移民安置成本，補償標準遠低于高速公路、鐵路、城市改造等項目的補償標準，水庫移民若與上述項目拆遷補償和補助政策進行比較的話，自然會感到很不公平，產(chǎn)生不滿情緒。

在移民安置過程中主要存在的問題：一是社會保障中新農(nóng)保參保率不高。有的移民看不到長遠的利益，不愿意繳納，有的移民算了一筆賬，多交沒有多得，認為不劃算，還有的移民認為以后的事情說不清，交錢怕吃虧；二是就業(yè)培訓針對性不強；三是生產(chǎn)性貸款落實情況很差；四是農(nóng)民增收途徑不多。

(二)完善移民安置補償政策的建議

移民外遷后，由于安置地的風俗習慣、生活方式、社會關系對于移民自身來說都發(fā)生了較大的變化和調(diào)整，移民對未來不確定因素的擔憂等原因，移民從心理上認同、從生活上適應安置地的新環(huán)境是一個漫長的過程。在移民政策目標在宏觀層面實現(xiàn)的同時，也要關注移民的內(nèi)心感受和可持續(xù)發(fā)展的能力。

1.在政策設計方面，應完善移民社會保障體系，提高新農(nóng)保的參保率，使移民做到“病有所醫(yī)，老有所養(yǎng)”，減少對未來不確定因素的擔憂。本次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，移民的新農(nóng)合覆蓋率高，新農(nóng)保實施相對滯后。政府應進一步加大宣傳力度，提高移民參保意識；進一步完善新農(nóng)保政策，在分級定檔上更加科學合理，體現(xiàn)多交多得；進一步加大對生活困難移民養(yǎng)老保險繳費補貼、并實施政策優(yōu)惠，提高移民困難群體的參保率；加大移民低保的覆蓋面，對生活困難的移民家庭，應給與臨時救助，優(yōu)先納入低保。

2.在政策安排方面，需加大后續(xù)扶持力度，提高移民發(fā)展能力。一是培訓提高移民技能和素質(zhì)。丹江口水庫大部分移民搬遷前都是種植玉米、蔬菜等旱地作物和柑桔等林果，搬遷到平原地區(qū)后往往不會種水稻、油菜等水田作物。要有針對性的對移民進行水田作物種植技術和養(yǎng)殖技術的培訓，同時當?shù)剞r(nóng)業(yè)技術部門要適時加強技術指導，解決移民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)當中存在的問題和困難，同時應針對移民的現(xiàn)實需求舉辦富有特色的各種技能培訓班，加快移民生產(chǎn)、經(jīng)營技能的培養(yǎng)與提高。二是推進勞動力轉移就業(yè)。基層政府應搜集發(fā)布打工就業(yè)等相關信息，為青壯年勞動力外出打工提供服務，鼓勵移民從事商貿(mào)經(jīng)營等第三產(chǎn)業(yè)。三是政策扶持。通過貼息貸款、小型涉農(nóng)項目資金、小型水利項目以及銀行貸款等多種形式，改善移民的水利設施，提高生產(chǎn)條件，扶持移民中種植養(yǎng)殖大戶。減輕稅賦，對從事營運和商貿(mào)、餐飲、服務等第三產(chǎn)業(yè)的移民給與稅收減免。通過增強移民發(fā)展能力，使移民盡快適應當?shù)厣鐣h(huán)境，加快脫貧致富的步伐。

3.在政策執(zhí)行落實方面，要建立移民心理輔導機制，提高移民參與度。外遷安置移民原有的生活環(huán)境、社會關系和生產(chǎn)模式發(fā)生很大的改變，面對新的環(huán)境、陌生的社會關系，移民容易產(chǎn)生精神焦慮，對未來生活憂心忡忡，同時依戀故鄉(xiāng)故土等復雜的心理因素交織在一起，容易產(chǎn)生不滿情緒。移民新的生產(chǎn)關系的重構和重建，需要相當長時間。政府部門應關注移民的心理狀況和精神需求，在移民的初期階段，應有專門的機構和專業(yè)人士對移民進行心理疏導和輔導；充分尊重移民生產(chǎn)、生活方式和風俗習慣，讓其產(chǎn)生“離土不離鄉(xiāng)”的感覺，使移民盡快適應新的生活，融入新的環(huán)境。增強移民政策實施和操作過程中的透明度，涉及移民切身利益的各種資金、建設項目、相關政策，要加大宣傳力度并進行公示，確保移民的知情權；政策的執(zhí)行過程中，建立移民代表參與和監(jiān)督機制；對侵占移民利益的行為，要加大打擊和懲處的力度；改進基層干部工作作風，改變簡單粗暴的工作方式，增進干部與移民間的平等互動，改善移民的主觀感受。

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(責任編輯王婷婷)

Evaluation of Involuntary Reservoir Resettlement Compensation Policy:Take Hubei Danjiangkou Reservoir as an Example

CHEN Gang, MEI Yun

(FacultyofPublicAdministration,HuangzhongAgricuturalUniversity,Wuhan430070,Hubei，China)

Abstract：For the resolution of the complex project of the reservoir resettlement, a series of regulations and policies have been made so far. For the performance evaluation of these policies, an index system has been set up using the method of multi-factor comprehensive evaluation and a mathematical model for quantitative evaluation.Taking Hubei Danjiangkou Reservoir as an example for empirical research, it shows that: the Danjiangkou reservoir resettlement compensation policy has achieved policy objectives satisfyingly. Although the living standards and development ability of emigrants are improved, the emigrants are far from feeling content. Therefore, it’s suggested that the social protecting system for emigrants be bettered and supporting force strengthened with the construction of the psychological aiding mechanism and enhancement of the emigrants’ participation.

Key words：the migration settlement; performance evaluation; model-establishment; empirical research

收稿日期：2015-12-06

作者簡介：陳剛(1990-)，男，湖北省鄂州市人，華中農(nóng)業(yè)大學公共管理學院碩士生，主要從事土地行政管理研究；

通訊作者：梅昀(1964-)，男，江西省湖口市人，華中農(nóng)業(yè)大學公共管理學院副教授，碩士生導師，主要從事土地經(jīng)濟管理研究。

*基金項目：國家社科基金項目“非自愿性水庫安置中‘兩區(qū)’土地公平補償機理與制度建設研究”(14BGL203)

中圖分類號：D632.4

文獻標識碼：A

DOI：10.3963/j.issn.1671-6477.2016.02.0015