■劉 亭/文

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主體功能區(qū)戰(zhàn)略指引的空間“多規(guī)合一”

■劉 亭/文

一

2月23日下午，習(xí)近平總書記主持召開了中央全深改領(lǐng)導(dǎo)小組第21次會議，安排聽取了浙江省開化縣關(guān)于“多規(guī)合一”試點情況匯報。據(jù)浙江在線報道，習(xí)書記不僅對改革試點所取得的成功予以“點贊”，而且還充滿深情地說了一句話：“開化是個好地方，我還是要回去看看的！”

總書記想回來看到什么？我想無非是怡然生活在綠水青山中的當(dāng)?shù)匕傩?。浙江曾是他多年工作過、生活過的地方。作為省委書記，他走遍了浙江的山山水水，也曾兩次親赴開化調(diào)研指導(dǎo)工作。他對浙江人民懷有深厚的情誼。

一個是綠水青山，一個是生活富裕，總書記希望再看到的美好愿景，簡言之就是一個生態(tài)、生產(chǎn)和生活和諧發(fā)展的“兩美”浙江。這些年來，中國的經(jīng)濟(jì)是快速發(fā)展了，但環(huán)境保護(hù)得并不太好。在累積了多年之后，現(xiàn)在已經(jīng)明顯暴露出發(fā)展不可持續(xù)的毛病。此事關(guān)系到國家和民族的前途和命運，這可如何是好？千頭萬緒抓根本，再煩再難的事也是要理清頭緒，分明主次，從根上抓起。而這個“根”，就是政府作為管治依據(jù)的各種規(guī)劃。

二

從理論上講，老百姓有多少訴求，國家就有多少事業(yè)；而有多少事業(yè)，政府就有多少部門；而有多少部門，就會有多少規(guī)劃。打個淺近的比方，殘疾人是社會弱勢群體，他們作為人民的一部分就有他們的獨特訴求，國家就會有一個殘疾人事業(yè)，也會相應(yīng)設(shè)立一個殘疾人理事會的組織（廣義的政府部門），更會編制一個殘疾人事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃。

發(fā)展規(guī)劃的由來和功能，這樣就很清楚了：我們的政府，為了管好“要做什么”的事，搞了一個發(fā)展規(guī)劃體系，其中包括總體（五年規(guī)劃綱要）和區(qū)域規(guī)劃以及各類專項規(guī)劃。但是，無論要做什么事，最后恐怕都回避不了一個很現(xiàn)實的問題：事業(yè)的發(fā)展，最后總不能是“空中樓閣”吧？總是要解決一個“落地”的問題吧？譬如，為了方便盲人走路，大馬路的人行道上會專門辟出盲道；為了發(fā)展殘疾人的教育和體育，政府會專門建設(shè)聾啞學(xué)?；驓埣踩诉\動訓(xùn)練中心之類的設(shè)施。若是沒有這些相應(yīng)的落地空間，怎么去實現(xiàn)美好愿景！

所以，我們的政府，為了管好“在哪里做”這一攤子事，多年來又搞了兩大空間規(guī)劃體系。一是業(yè)務(wù)上歸口國土資源部門管理的土地利用規(guī)劃體系，二是業(yè)務(wù)上歸口住房建設(shè)部門管理的城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃體系。說是“體系”，因為其中還有很多紛繁復(fù)雜的品種。譬如城鄉(xiāng)規(guī)劃中有關(guān)城鎮(zhèn)的就有城鎮(zhèn)體系、城市總體（總規(guī)）、分區(qū)、控制性（控規(guī)）、修建性（詳規(guī)）、概念等多種規(guī)劃，更遑論在城鎮(zhèn)以外還有鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊、居民點規(guī)劃，等等。

不能說這些規(guī)劃編制得不科學(xué)、執(zhí)行得不得力。平心而論，之所以最后出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重、發(fā)展不可持續(xù)的嚴(yán)重后果，除了理念性的原因之外，還有一個體制性的原因。那就是：一方面，政府的發(fā)展規(guī)劃，還缺乏生態(tài)文明理念強(qiáng)有力的統(tǒng)領(lǐng)；另一方面，這種偏重于開發(fā)建設(shè)的發(fā)展規(guī)劃，又是和統(tǒng)籌空間開發(fā)活動的空間規(guī)劃脫節(jié)的。保護(hù)和發(fā)展什么，以及在哪兒發(fā)展，成了同床異夢、貌合神離的“兩張皮”。在本世紀(jì)初黨中央提出和踐行科學(xué)發(fā)展觀這樣一個大背景下，針對上述問題，政府規(guī)劃體系中又“橫空出世”了一個全新的規(guī)劃品種——主體功能區(qū)規(guī)劃。

三

主體功能區(qū)是基于不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Φ?，按照區(qū)域分工和協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，將特定區(qū)域確定為特定主體功能定位類型的一種空間單元與規(guī)劃區(qū)域。主體功能區(qū)分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四種類型。其中優(yōu)化開發(fā)區(qū)是指國土開發(fā)密度已經(jīng)較高、資源環(huán)境承載能力開始減弱的區(qū)域，要改變依靠大量占用土地、大量消耗資源和大量排放污染實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)較快增長的模式，把提高增長質(zhì)量和效益放在首位。

重點開發(fā)區(qū)是指資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)和人口集聚條件較好的區(qū)域，要充實基礎(chǔ)設(shè)施，改善投資創(chuàng)業(yè)環(huán)境，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，壯大經(jīng)濟(jì)規(guī)模，加快工業(yè)化和城市化。

限制開發(fā)區(qū)是指資源環(huán)境承載能力較弱、大規(guī)模集聚經(jīng)濟(jì)和人口條件不夠好并關(guān)系到全國或較大區(qū)域范圍生態(tài)安全的區(qū)域，要堅持保護(hù)優(yōu)先、適度開發(fā)、點狀發(fā)展，因地制宜發(fā)展資源環(huán)境可承載的特色產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)，引導(dǎo)超載人口逐步有序轉(zhuǎn)移。

禁止開發(fā)區(qū)是指依法設(shè)立的各級、各類自然文化資源保護(hù)區(qū)域以及其他需要特殊保護(hù)的區(qū)域，要依據(jù)法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)劃實行強(qiáng)制性保護(hù)，控制人為因素對自然生態(tài)的干擾，嚴(yán)禁不符合主體功能定位的開發(fā)活動。

根據(jù)這四類地區(qū)的定位編制的主體功能區(qū)規(guī)劃，按照國務(wù)院文件的定位，“是我國國土空間開發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性規(guī)劃。編制實施《規(guī)劃》，是深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的重大戰(zhàn)略舉措，對于推進(jìn)形成人口、經(jīng)濟(jì)和資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國土空間開發(fā)格局，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長期平穩(wěn)較快發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定，實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標(biāo)和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)長遠(yuǎn)目標(biāo)，具有重要戰(zhàn)略意義。”

根據(jù)全國“十一五”規(guī)劃，國務(wù)院組織國家發(fā)改委牽頭開展編制主體功能區(qū)規(guī)劃。2006年10月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于開展全國主體功能區(qū)劃規(guī)劃編制工作的通知》，并在隨后下發(fā)的《關(guān)于開展省級層面主體功能區(qū)劃基礎(chǔ)研究工作的通知》中，將浙江列為了全國八個先行開展工作的試點省份之首。2007年，國務(wù)院正式下發(fā)了《關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》，同年10月15日召開的黨的十七大報告中，三次提及“主體功能區(qū)”，要求到2020年全面建成小康社會之際，全國“城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)互動發(fā)展機(jī)制和主體功能區(qū)布局基本形成”。

2010年10月18日，黨的十七屆五中全會審議通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》，提出了“實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略”?！盎拘纬蛇m應(yīng)主體功能區(qū)要求的法律法規(guī)、政策和規(guī)劃體系，完善績效考核辦法和利益補(bǔ)償機(jī)制，引導(dǎo)各地區(qū)嚴(yán)格按照主體功能定位推進(jìn)發(fā)展”。2010年12月21日，國務(wù)院正式發(fā)布《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》。2012年11月18日，黨的“十八大”又三次提及主體功能區(qū)。十八屆三中全會全深改《決定》強(qiáng)調(diào)：“堅定不移實施主體功能區(qū)制度，建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度”。

四

盡管高層如此接連不斷地加以強(qiáng)調(diào)和推進(jìn)，但由于未能同步實施相應(yīng)的規(guī)劃體制改革，在地方和相關(guān)政府部門層面，事實上仍缺乏有效的進(jìn)展。直到2013年中央新型城鎮(zhèn)化工作會議召開，習(xí)總書記明確提出要推動“多規(guī)合一”，“形成一個縣市一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，持之以恒加以落實”，規(guī)劃改革才擺上實質(zhì)性議程。為此，國家發(fā)改、環(huán)保、國土和建設(shè)四部門也聯(lián)合下發(fā)了文件，對改革試點工作進(jìn)行部署（發(fā)改規(guī)劃［2014］1971號）。浙江的開化縣、嘉興市和德清縣，被列入了國家28個試點市縣的名單。

到目前為止，開化已從眾多的試點縣市中脫穎而出，成為了規(guī)劃改革“走在前列”的示范。其突出的亮點和鮮明的特色，就是切實推進(jìn)以主體功能區(qū)戰(zhàn)略指引的空間“多規(guī)合一”。打開作為“多規(guī)合一”成果展現(xiàn)的《開化縣發(fā)展總體規(guī)劃》，在明確發(fā)展思路和目標(biāo)之后的緊接一章，就是“以國土空間評價為基礎(chǔ)，促進(jìn)空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化”。該章首先根據(jù)“多規(guī)合一”空間分區(qū)的要求，對開化全域的國土空間進(jìn)行了綜合評價，提煉出“山地丘陵地貌典型”、“地理災(zāi)害可控”、“生態(tài)資源豐富”、“可利用土地資源有限”和“開發(fā)需求分級顯著”等五大結(jié)論。在此基礎(chǔ)之上，結(jié)合該縣中長期發(fā)展趨勢研判和縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)向，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本單元，結(jié)合一定的自然邊界，將開化全域劃分為城鎮(zhèn)發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)保護(hù)三大類空間，形成了統(tǒng)領(lǐng)縣域發(fā)展的布局總圖。

譬如，主要承擔(dān)生態(tài)服務(wù)和生態(tài)系統(tǒng)維護(hù)功能的“生態(tài)保護(hù)空間”，大體位于縣域西部及西北片區(qū)域，總面積1134平方公里，約占縣域國土的半壁江山（50.81%），具體由自然生態(tài)紅線區(qū)和生態(tài)緩沖區(qū)兩大環(huán)境功能區(qū)域組成。又譬如，主要承擔(dān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活功能的“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間”，大體位于縣域東部、中部和南部區(qū)域，總面積918平方公里，約占縣域國土的四成（41.1%），包括基本農(nóng)田和一般農(nóng)用地，以及全縣大部分村莊。再譬如，主要承擔(dān)二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展和相應(yīng)人口集聚功能的“城鎮(zhèn)發(fā)展空間”，以開化中心城區(qū)為核心，包括中心鎮(zhèn)建成區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)核心區(qū)、重要產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和園區(qū)，以及部分市容景觀用地和城市發(fā)展備用地等，總面積180平方公里，占縣域國土不足一成（8.07%）。

然后，在著眼于規(guī)劃期末的總體空間布局，按照“生態(tài)優(yōu)先、全域美化、資源整合、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的原則，推進(jìn)各功能區(qū)的布局調(diào)整。一是生態(tài)保護(hù)空間應(yīng)落實保護(hù)邊界，維護(hù)高強(qiáng)度保護(hù)格局，建立保護(hù)體系。二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間應(yīng)落實保護(hù)邊界，確立基本農(nóng)田管制要求，維護(hù)田園生態(tài)格局，提高生產(chǎn)效率。三是城鎮(zhèn)發(fā)展空間應(yīng)積極整合空間資源，搭建發(fā)展格局，提高城市承載力。在此三大功能分區(qū)體系下，再將各鄉(xiāng)鎮(zhèn)按主體功能分為三類：一是城鎮(zhèn)發(fā)展主導(dǎo)型，是今后開化縣城市化發(fā)展的主平臺；二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主導(dǎo)型，是今后開化縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)林資源保護(hù)的主陣地；三是生態(tài)保護(hù)主導(dǎo)型，是今后開化縣生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主屏障。

五

從以上分析來看，我們可以很自然地觀察到一個規(guī)劃延展的邏輯關(guān)系：以主體功能區(qū)規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，理順我國空間規(guī)劃的關(guān)系，健全一個科學(xué)合理的空間規(guī)劃體系。主體功能區(qū)規(guī)劃作為國土開發(fā)活動中具有“戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性”的規(guī)劃，在空間規(guī)劃體系中居于統(tǒng)領(lǐng)的地位。它的編制，必須依靠環(huán)境（準(zhǔn)空間規(guī)劃）、國土和城鄉(xiāng)三大規(guī)劃的前期成果，這是“源于”三大規(guī)劃；但在其編制過程中，又必須和發(fā)展規(guī)劃緊密銜接，將發(fā)展規(guī)劃謀劃的“做什么事”和空間規(guī)劃的“在哪里做”合二為一，疊加在一張統(tǒng)一的空間地圖上，這是“高于”三大規(guī)劃。

而這個邏輯關(guān)系，恰恰是去年秋天黨的十八屆五中全會通過的“十三五”規(guī)劃《建議》所昭示的：“發(fā)揮主體功能區(qū)作為國土空間開發(fā)保護(hù)基礎(chǔ)制度的作用，落實主體功能區(qū)規(guī)劃”，“以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進(jìn)‘多規(guī)合一’”。

將主體功能區(qū)規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容，放在《建議》中五大發(fā)展理念的“綠色發(fā)展”中來展開，說明了黨中央在空間規(guī)劃問題上對“生態(tài)優(yōu)先”方針的強(qiáng)調(diào)；將“多規(guī)合一”的內(nèi)容，和“空間性規(guī)劃”及主體功能區(qū)規(guī)劃一道論述，更說明了黨中央肯定了主體功能區(qū)規(guī)劃對于各類空間規(guī)劃的基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性的統(tǒng)領(lǐng)作用。而很好地在一個縣域作出貫徹這一邏輯的開化“多規(guī)合一”試點，之所以能得到總書記的點贊，其深層次原因恐怕也正是在這里。

（作者系區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)者、浙商智庫專家）