曾小唯

摘 要：所謂社會管理創(chuàng)新，就是指多元化的管理主體和多樣化的管理方式以及民主化的管理程序。目前，正處于新的歷史背景之下，因此，我國行政給付制度改革為了順應社會管理創(chuàng)新就需要確立新的目標和新的要求。

關鍵詞：行政給付；社會管理創(chuàng)新；實質行政

一、社會管理創(chuàng)新的基本理念

社會管理是一項綜合性事業(yè)，涉及社會生活的方方面面。長期以來，由于受計劃經(jīng)濟體制與全能政府理念的影響，我們將社會管理視作政府的獨占領地與當然職能。這種慣性思維即使在市場經(jīng)濟體制逐步建立，行政體制改革不斷深化的背景下，仍然有很大的影響力。2008年出臺的《國務院工作規(guī)則》第11條明確規(guī)定：“國務院要全面履行經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務職能。”第14條對“社會管理”的內涵作出了界定：“加強社會管理，強化政府促進就業(yè)和調節(jié)收入分配職能，完善社會保障體系，健全基層社會管理體制，妥善處理社會矛盾，維護社會公平正義和社會穩(wěn)定，健全突發(fā)事件應急管理機制。”雖然，我們對政府履行社會管理職能抱有很大的期待，但事實證明，由政府一手包辦社會管理事業(yè)的做法己經(jīng)不適應社會發(fā)展的需要。我國目前正處于社會轉型時期，各種利益糾葛和社會矛盾層出不窮，如貧富分化、城鄉(xiāng)差距、勞資糾紛、土地征用、房屋拆遷、環(huán)境污染、物業(yè)糾紛、突發(fā)事件、社會治安、人口老齡化、艾滋病、自然災害等。應當說，政府單方的社會管理模式對這些問題己經(jīng)應接不暇，而公民對政府管理與服務能力的信任危機不斷加深，并對社會秩序穩(wěn)定造成諸多負面影響。因此，創(chuàng)新社會管理模式己經(jīng)成為我國政府社會管理改革的重要議題。

所謂社會管理創(chuàng)新，是指“在現(xiàn)有的社會資源和管理經(jīng)驗的基礎上，引入新的社會管理理念、知識和方法，對傳統(tǒng)的社會管理模式及管理方法進行完善，從而建構新的社會管理機制，更好地實現(xiàn)社會管理目標的活動?？梢哉f，社會管理創(chuàng)新凸顯了我國基層社會組織的重要地位和作用。我國當前的社會轉型正不斷突破城鄉(xiāng)二元化結構，社會階層的分化更加細致，社會大眾的主體意識和參與意識更加強烈，各類社會組織的自我組織能力不斷提高，政府與民間相互配合。

二、社會管理創(chuàng)新助推行政給付轉型發(fā)展

（一）行政給付主體應當從單一的行政主體轉向多元化給付主體

現(xiàn)代社會管理是一項復雜的綜合性事業(yè)，不僅涉及眾多領域，而且需要面對眾多社會群體的利益交集，“在現(xiàn)代服務行政中，出現(xiàn)的大量問題就是要求對集體物品和價值進行權衡、在相互沖突的目標之間進行選擇、并對具體案子進行規(guī)范性評價的?！憋@然，僅憑行政主體一己之力很難應付這一局面。社會管理創(chuàng)新要解決的一個重要問題就是政府在社會管理過程中的 “短板”現(xiàn)象。既然行政主體并不是社會公共產(chǎn)品的生產(chǎn)者，它扮演的只是公共產(chǎn)品的分配者的角色，那么，有權分配公共產(chǎn)品的主體就不應當局限于行政主體，行政給付應當實現(xiàn)給付主體多元化。具體來說，一方面，行政給付主體的確定應堅持公共性標準，只要是以公共產(chǎn)品的直接提供為目標的主體都可以算作是行政給付主體； 另一方面，行政給付主體的確定也必須符合法律授權標準。是否享有行政給付權以及是否可以將行政給付權轉讓給其他公共產(chǎn)品提供主體，要由國家立法機關決定，或者由國家立法機關通過授權立法的方式授權行政主體轉讓行政給付權。例如，我國在 2002 年實施的 《民辦教育促進法》，將作為公共物品的教育實行民營化運作，允許并鼓勵社會組織和個人投資興學。而對于老年人的社會保障，1996 年實施的 《老年人權益保障法》在第三章 “社會保障” 中明確規(guī)定： “國家鼓勵、扶持社會組織或者個人興辦老年福利院、敬老院、老年公寓、老年醫(yī)療康復中心和老年文化體育活動場所等設施?！?/p>

（二）行政給付的依據(jù)應當從政策主導轉向法律與政策的協(xié)作互動

行政給付作為一種行政行為，必須符合依法行政的基本要求。但是，目前我國還沒有關于行政給付的專門法律，關于行政給付的規(guī)定只是散見于貧困救濟和災害救助法律的若干條款中。在社會管理創(chuàng)新的背景下，許多新型的行政給付并沒有明確的法律依據(jù)，主要依靠行政政策推動和實行。在法律缺位的情況下，應當建立健全法律和政策的協(xié)作機制，確保行政給付不至于脫離法治的軌道。從法政策學的視角來看，一切國家職能可以概括為政策制定、政策執(zhí)行、政策監(jiān)管。行政其實就是國家政策執(zhí)行機能的體現(xiàn)。尤其是給付行政蘊含著非常復雜的集團利益衡量和階層力量博弈，這不是單純的法律手段就可以解決的?！霸诜ㄅc政策高度融合的時代背景下，行政必須持續(xù)性的從事政策形成、規(guī)劃制定以及管制革新，以有效調控社會的多元利益沖突。此時，法不授權即禁止的機械法治主義原理，已無法為行政提供充分的正當性依據(jù)。”因此，在法律不周全的情況下，允許以政策作為暫時性的規(guī)范行政給付活動的標準。但是，將在行政給付實踐中運行良好的政策通過立法程序上升為法律，才是實現(xiàn)行政給付規(guī)范化、理性化的根本保障。

（三）行政給付的方式應當從權力行政轉向非權力行政

在傳統(tǒng)行政給付活動中，行政給付的方式僅局限于行政行為方式，這是自奧托·邁耶以降的概念法學的必然邏輯。但是，行政行為概念自提出之日起，就存在先天性不足，“把行政法降為進行行政管理的國家與進行行政管理時涉及的被統(tǒng)治者之間關系的特殊法律，這種做法在兩個方向產(chǎn)生影響。第一，它專注于政府權力因素，這會導致當時已經(jīng)不是什么新鮮的社區(qū)和其他服務行政管理的失靈。而公法設施制度的形成也不能解決這種失靈。第二，隨著政府獨斷權力行為的合法化，它會中斷與國家學尤其是與行政學說的聯(lián)系?！庇绕涫请S著保護、助成、援助、獎勵、指導等非權力行政活動的開展，傳統(tǒng)的以權力行政為核心內容的行政行為已經(jīng)不能適應現(xiàn)代行政法的發(fā)展。傳統(tǒng)的形式行政法理論必須轉向建立在功能主義基礎上的實質行政法理論。實質行政法認為，行政權的特性在于為實現(xiàn)行政目的而作出行政活動時必須得到授權或者受到統(tǒng)制。至于行政主體是選擇權力性手段還是非權力性手段，只要不影響行政目的的實現(xiàn)，都是可行的。這對行政給付來講是尤為重要的。正如田中二郎所言： 給付行政是一種以直接增進公共利益為目的的非權力行政，其目的具有公法的性質而在行為形式上則表現(xiàn)為私法的特征。所以，行政給付方式的多樣化已經(jīng)成為必然趨勢?？傊?，行政給付是與社會管理創(chuàng)新契合度最高的行政活動類型。因為社會管理創(chuàng)新的基本模式是合作治理。這種合作治理模式 “強調的是政府部門與私人部門、政府與公民之間的合作與互動，使得不同的主體在社會管理過程中發(fā)揮各自特有的職能與作用，目的是通過社會參與和改善政府管理來推動社會進步?！崩?，近年來我國部分地區(qū)在包括醫(yī)療、教育等行政給付領域推行公共服務券制度，即由政府部門發(fā)放給有資格消費某種服務的個體有價證券。持券人可以在政府指定的機構消費服務券，接受服務券的機構可從政府那里獲得一定的資金補貼。第四，行政給付的決策應當從行政主導轉向官民協(xié)商合作。公民在行政給付活動中享有一系列權利，這些權利不僅包括實體權利，還包括大量的程序性權利。例如行政給付申請權、給付聽證權、行政給付監(jiān)督權等。但是，由于公民主要是在給付實施過程中有表達意見的機會，所以，很多人認為行政給付對象的程序性權利主要集中在給付過程中。

本文認為，給付過程中的程序性權利固然重要，但給付對象的其他程序性權利卻沒有受到應有的重視。社會管理創(chuàng)新既然主張社會事務由社會主體優(yōu)先解決，如果社會主體不能有效參與社會事務決策，并就自己的利益訴求與政府進行協(xié)商和溝通，那么所謂的 “社會自治”不過是空談而已。隨著行政行為先定力理論的提出，行政給付對象在給付政策制定過程中所享有的程序權利變得至關重要。行政行為的先定力實際上是行政行為作出之前的一種法律效力。它產(chǎn)生于行政程序的啟動，終止于行政行為的做出。因此，如果相對人不能在行政政策的形成過程中參與意見，那么最后的決策難免會有損相對人的合法權利，也會加大行政決策的執(zhí)行成本。所以，必須使相對人能夠在行政政策形成過程中表達自己的利益訴求，維護自己的合法權利。值得稱道的是，我國許多地方政府已經(jīng)意識到公眾在行政給付決策中的程序性權利，積極吸收社會公眾參與行政給付決策。例如，重慶市萬州區(qū)《百安壩街道低保聽證制度實施方案》規(guī)定在居民低保對象的確定過程中引入聽證制度，提高行政給付決定的可接受性。

三、結語

現(xiàn)如今，我國正大力推行社會管理改革，其中，最為關鍵的就是社會管理創(chuàng)新。行政給付要想適應社會管理創(chuàng)新，就需要行政給付內容不能只是局限于行政救助或者行政物質幫助，必須要從傳統(tǒng)結構轉變成現(xiàn)代結構。因此，應該對社會管理創(chuàng)新助推行政給付轉型發(fā)展的策略進行探討，使其獲得更好、更穩(wěn)定的發(fā)展。

參考文獻：

[1] 鄧海娟.社會管理創(chuàng)新背景下醫(yī)療行政給付的發(fā)展[J]. 貴州社會科學，2014年 02期.