李思　歐陽煌　謝珊珊

摘 要：通過DEA三階段方法對中國31個行政區(qū)域進行地方政府性債務(wù)效率的測度，測評結(jié)果表明，2001～2013年，中國地方政府性債務(wù)使用效率整體穩(wěn)中有升，趨勢向好，環(huán)境變量對效率值存在顯著影響；運用空間杜賓模型測度地方政府性債務(wù)效率的時空變遷，結(jié)果發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟、社會、政策、市場化程度及債務(wù)管理因素均存在顯著的空間外溢效應(yīng)；同時基于空間框架下分析上述各因素對地方政府性債務(wù)效率的影響機制。最后，結(jié)合當(dāng)前經(jīng)濟形勢和文章實證結(jié)論，提出了包括組織債務(wù)置換、重置債務(wù)結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新債務(wù)激勵管控預(yù)警機制協(xié)調(diào)債務(wù)空間利用與供給側(cè)改革等優(yōu)化地方政府性債務(wù)效率的改革路徑。

關(guān)鍵詞： 地方政府性債務(wù)效率；DEA三階段方法；空間外溢效應(yīng)；供給側(cè)改革

中圖分類號：F810.7 文獻標(biāo)識碼： A 文章編號：1003-7217（2016）03-0047-09

一、研究背景與文獻回顧

當(dāng)前中國經(jīng)濟正處于增長速度換檔期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期與前期政策消化期，整體呈現(xiàn)出經(jīng)濟高速發(fā)展與結(jié)構(gòu)矛盾凸現(xiàn)的歷史特征。在經(jīng)濟下行壓力下，高企的地方債務(wù)規(guī)模與龐大的地方政府融資需求，畸重的土地財政與現(xiàn)行的地方政府投融資體制之間的矛盾日益激化。2013年國家審計署第24號公告中，針對 36個省和市本級政府性債務(wù)的審計情況顯示：截至2012年底債務(wù)余額為3.85億元，相較于2010年增長了12.94%，有16個地區(qū)債務(wù)率已超過100%，20個地區(qū)的償債率超過20%，有些地區(qū)的債務(wù)余額甚至超過該地財政收入的4倍以上，至2015年存量債務(wù)償還額高達1.86萬億元，地方債務(wù)存量規(guī)模與償債壓力巨大，中國整體地方政府債務(wù)狀況令人擔(dān)憂。

財政分權(quán)與分稅制、城鎮(zhèn)化與土地財政、預(yù)算軟約束三個方面造成了我國地方債務(wù)的巨量膨脹式發(fā)展。龔強、王?。?011），賈康（2012），伏潤民、繆小林（2012）提出分稅制會促進地方政府公共品供給水平的提升，然而財政分權(quán)下的事權(quán)與財權(quán)不匹配則會加劇不同地方政府之間的競爭，出現(xiàn)公共支出系統(tǒng)的失靈與偏差，舉債融資是地方政府解決該問題的有效途徑[1-3]。巴曙松（2011）、賈康（2012）、何楊（2012）、段振文（2013）、陳志勇（2014）認(rèn)為在城鎮(zhèn)化進程中地方政府投融資體制的不健全使得未來長期將依靠發(fā)行政府債務(wù)籌措資金，“土地信用”綁架“政府信用”的現(xiàn)象過度強化了土地財政的杠桿作用，導(dǎo)致了地方政府性債務(wù)規(guī)模的日益龐大[4-8]。匡小平、蔡芳宏（2014），朱軍、聶群（2014），王雅齡、王力結(jié)（2015）認(rèn)為預(yù)算約束的軟化縱容了地方政府不負(fù)責(zé)任、不計后果的的借貸投資與擴張行為，造成了極高的債務(wù)償付比率，基層地方政府融資平臺在無穩(wěn)定還款來源和缺乏監(jiān)督的土壤下易滋生財政風(fēng)險[9-11]。

隨著地方債存量和增量的膨脹發(fā)展，地方政府性債務(wù)積累的風(fēng)險管理成為學(xué)者們的關(guān)注重點。巴曙松、牛博坤、余芽芳（2014），林毅夫（2014）、劉尚希（2015）等認(rèn)為地方債務(wù)風(fēng)險會受到財政約束、市場約束、民意約束。這三種約束可在一定程度上校正地方政府過度負(fù)債行為，對于約束、防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險起到積極作用[12-14]。

地方政府性債務(wù)遵循著“舉債—使用—償付—舉債”的運作過程，其中舉債規(guī)模與地方政府性債務(wù)資金的使用效率密切相關(guān)，債務(wù)資金的使用效率不僅約束了地方政府的償債能力，而且直接影響了未來舉債規(guī)模。有關(guān)地方政府性債務(wù)效率的評價，以前的學(xué)者多集中在使用非量化的評價方法如平衡計分卡以及層次分析法討論地方政府性債務(wù)使用績效，并未充分考慮外部環(huán)境和內(nèi)部因素對其使用效率的影響[15，16]。DEA作為效率測度的主要方法，近幾年被廣泛運用，如高學(xué)武、張丹（2013）曾使用DEA-Malmquist指數(shù)和DEA兩階段修正法測度及分析了地方政府財政資金績效，為研究地方政府性債務(wù)效率問題提供了方法指導(dǎo)[17]。

綜合當(dāng)前文獻研究的不足，本文擬采用三階段DEA方法修正外部環(huán)境對地方政府性債務(wù)效率的影響，結(jié)合地方性債務(wù)的公共性和外部性特點，考量我國地方政府性債務(wù)的使用效率及其空間外溢效應(yīng)，同時將轉(zhuǎn)移支付作為控制變量，評估財政缺口對地方政府性債務(wù)效率的影響程度，以此反映現(xiàn)行財政體制下事權(quán)與財權(quán)匹配度與地方政府性債務(wù)規(guī)模的關(guān)聯(lián)性，尋求地方性政府債務(wù)效率管理的優(yōu)化路徑[17]。

二、制度供給對地方政府性債務(wù)的影響分析

地方政府的債務(wù)規(guī)模與地方政府財力情況緊密相關(guān)，其形成有深層次的體制性和政策性原因，在長期內(nèi)相互作用共同影響地方政府的杠桿率。

有效制度供給不足是導(dǎo)致地方性政府債務(wù)規(guī)模龐大，債務(wù)風(fēng)險加劇的重要因素。首先，財稅體制的有效供給不足表現(xiàn)在事權(quán)財權(quán)劃分不明確，政府支出邊界不明晰，公共服務(wù)安排不到位，轉(zhuǎn)移支付配套要求高，縣級財政分稅制未貫通，地方稅體系建設(shè)滯后六個方面。分稅制實施以來，財權(quán)向中央集中基本事權(quán)卻有所下移，區(qū)域性公共物品和公共服務(wù)要求和標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，地方政府履行事權(quán)大多剛性太強，支出基數(shù)大且持續(xù)增長，資金需求膨脹加快，而地方政府的財權(quán)與事權(quán)則高度不匹配，尤其是在縣、鄉(xiāng)兩級政府，政府職責(zé)與財力的不對稱，剛性支出與“吃飯財政”的矛盾愈加凸顯。由于政府與市場邊界不明晰，地方政府與市場在實際經(jīng)濟活動中交叉、重疊和錯位的角色功能造成了政府資源的低效率和過重的財政負(fù)擔(dān)。專項轉(zhuǎn)移支付要求的地方政府配套專款過多，尤其對欠發(fā)達地區(qū)而言，專項轉(zhuǎn)移支付的配套資金已明顯超過了地方財政的可承受范圍，成為地方政府“不可承受之重”。我國底層級政府缺乏穩(wěn)定的主體稅種，收入劃分鏈條過長，財源的規(guī)范性和支撐力不足，土地稅制設(shè)計不完善，地方稅體系建設(shè)滯后，多重的體制供給不足造成地方政府收支缺口加大，畸重的土地財政導(dǎo)致地方政府性債務(wù)增量持續(xù)，政府杠桿率高企不下。

其次，缺乏陽光、透明、規(guī)范的投融資體制也是導(dǎo)致地方政府性債務(wù)龐大的主要原因。目前地方政府性債務(wù)形成了大量隱形債務(wù)，由于缺乏合理的制度渠道，債務(wù)的產(chǎn)生和管理多年未納入全額預(yù)算管理，未能形成并發(fā)展持續(xù)有效的投融資機制。

地方政府性債務(wù)的另一個深層次原因是相對于經(jīng)濟體制改革，政府的行政管理體制改革的不同步，政府職能的“越位”與“缺位”問題并存。由于缺乏有效的約束和管理機制，片面強調(diào)GDP和財政收入，忽視經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和結(jié)構(gòu)調(diào)整中的合理產(chǎn)業(yè)布局，項目上馬看重“短、平、快”，造成了超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和資源浪費，加劇了地方政府的財力負(fù)擔(dān)，機制轉(zhuǎn)換和行政體制改革的相對落后，扭曲的負(fù)債觀，助長了地方政府的盲目舉債行為。綜上，制度供給對地方政府性債務(wù)的影響路徑如圖1所示。

三、地方政府性債務(wù)的效率測度

地方政府性債務(wù)使用投向多領(lǐng)域、多行業(yè)，在測度其效率的過程中需選用“單投入、多產(chǎn)出”的測度方法，由于我國各地方政府存在區(qū)域經(jīng)濟、政策、經(jīng)濟環(huán)境異質(zhì)性，繼而影響各地區(qū)的債務(wù)效率。使用DEA及SFA組成的三階段DEA方法，能剔除環(huán)境變量和隨機誤差對地方政府性債務(wù)效率值的影響，能對地方政府性債務(wù)效率進行較為真實準(zhǔn)確的測度。

（一）DEA三階段測度方法

1.DEA方法測度地方政府性債務(wù)效率值。DEABCC方法在傳統(tǒng)CRR對偶模型的基礎(chǔ)上增加了約束條件，使得決策單元的生產(chǎn)規(guī)模處于同一水平，實現(xiàn)了規(guī)模收益可變情況下對決策單元的效率測度[18，19]。投入導(dǎo)向的BCC模型可以表示為：

3.將調(diào)整后的投入變量數(shù)據(jù)導(dǎo)入DEA模型求解決策單元的效率值。

考慮松弛變量后的投入變量能有效剔除環(huán)境因素和管理因素的干擾，從而重新求解BBC模型得出的效率值較第一階段的效率值更為真實和有效。BBC模型求解出技術(shù)效率值（TE），可進一步分解為純技術(shù)效率（PTE）以及規(guī)模效率（SE），純技術(shù)效率反映債務(wù)治理中管理和技術(shù)等因素影響的效率值，規(guī)模效率反映規(guī)模因素影響的產(chǎn)出效率。

（二）數(shù)據(jù)來源和變量選取

1.投入和產(chǎn)出變量的確定。

投入變量上，考慮數(shù)據(jù)的有效性和可得性，選取各省人均債務(wù)規(guī)模（萬/人），以此反映各省地方政府性債務(wù)的投入情況。由于我國地方政府性債務(wù)，尤其是市級政府性債務(wù)的數(shù)據(jù)尚未公開，因此，在統(tǒng)計地方政府性債務(wù)規(guī)模時，特規(guī)定：地方政府性債務(wù)規(guī)模=當(dāng)年地方政府債券余額+當(dāng)年地方國債轉(zhuǎn)貸收人+當(dāng)年地方國有企業(yè)國有債務(wù)總額+當(dāng)年地方城投債余額。

其中，當(dāng)年地方政府債券余額=（當(dāng)年新發(fā)行地方政府債券金額-當(dāng)年到期地方政府債券金額）+上一年地方政府債券余額；當(dāng)年地方國有企業(yè)國有債務(wù)總額=當(dāng)年地方國有企業(yè)國有資產(chǎn)總額×當(dāng)年地方國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率；當(dāng)年地方城投債余額=（當(dāng)年新發(fā)行城投債金額-當(dāng)年到期城投債金額）+上一年城投債余額。

相關(guān)數(shù)據(jù)來源于《中國財政統(tǒng)計年鑒》、《中國統(tǒng)計年鑒》、各省統(tǒng)計公告、國泰安數(shù)據(jù)庫、中國債券信息網(wǎng)以及和訊網(wǎng)。在進行債券信息查詢時，統(tǒng)一以債券縮寫作為篩序統(tǒng)計地方政府債券和城投債的條件，在統(tǒng)計省級債券情況時將地級市債券根據(jù)行政劃分標(biāo)準(zhǔn)加總為省級債券。

根據(jù)審計署全國政府性債務(wù)審計結(jié)果：截至2013年6月底，地方政府性債務(wù)募集的資金投向多用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)林水利建設(shè)以及公用服務(wù)領(lǐng)域，如市政建設(shè)資金占比34.64%，交通運輸建設(shè)資金占比24.43%，教科文衛(wèi)及民生支出資金占比12.34%，農(nóng)林水利建設(shè)支出資金占比3.4%，這四大領(lǐng)域資金投入合計占比地方政府債務(wù)資金的74.81%。從債務(wù)資金不同投向的增速來看，教科文衛(wèi)等民生支出、交通運輸、市政建設(shè)以及農(nóng)林水利建設(shè)的債務(wù)總額較2010年底分別增長104.95%、71.07%、64.39%和57.63%，可見這四大領(lǐng)域的債務(wù)資金投入總量不斷擴大，資金增速不斷提高。

因此，在地方政府性債務(wù)資金產(chǎn)出指標(biāo)上，選擇人均公路里程（km/人）代表基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的產(chǎn)出指標(biāo)，人均農(nóng)田灌溉面積（人/畝）代表農(nóng)林水利建設(shè)領(lǐng)域的產(chǎn)出指標(biāo)，以及大專以上文化程度人數(shù)（千人）作為反映政府科教文衛(wèi)及民生領(lǐng)域的產(chǎn)出指標(biāo)。在DEA模型中，投入向量和產(chǎn)出向量需滿足同向原則，因此。選用pearson對上述指標(biāo)進行相關(guān)性檢驗。結(jié)果顯示選取的投入與產(chǎn)出指標(biāo)通過檢驗，符合同向性要求（如表1所示）。

2.環(huán)境因素變量的選擇。

區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟、社會、政策等相關(guān)環(huán)境因素會影響地方政府性債務(wù)規(guī)模、舉債主體層次和債務(wù)資金管理。考慮到新供給經(jīng)濟背景下，市場需發(fā)揮其資源基礎(chǔ)配置作用，因而除經(jīng)濟、社會、政策環(huán)境因素外，將市場化程度納入環(huán)境因素的考察范圍。最終確定以反映地域經(jīng)濟發(fā)展情況的人均GDP（元/人）作為經(jīng)濟環(huán)境變量；人均教育投入（元/人）作為社會環(huán)境變量衡量指標(biāo)；選取與地方政府性債務(wù)需求相關(guān)的政府投資傾向，即全社會固定資產(chǎn)投資中的政府預(yù)算投資額/財政支出作為政策環(huán)境變量；將第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值/GDP作為衡量市場化程度的指標(biāo)。

（三）地方政府性債務(wù)的效率測度結(jié)果及分析

1.第一階段DEA效率測評結(jié)果及分析。

運用BBC模型對我國31個行政省市的地方政府性債務(wù)效率的測度結(jié)果如表2所示，在不剔除環(huán)境因素、管理因素和隨機誤差的情況下，我國31個行政省市2001～2013年政府性債務(wù)的技術(shù)效率均值為0.807，純技術(shù)效率均值為0.779，規(guī)模效率均值為1.038。由圖2所示，我國地方政府性債務(wù)效率自2001～2006年間逐步上升，2006～2008年間雖有下降，但2008年后仍保持在0.8～0.9的合理區(qū)間內(nèi)浮動，總體而言，我國地方政府性債務(wù)的技術(shù)效率穩(wěn)步提升。

2.第二階段SFA模型結(jié)果及分析。根據(jù)式（2），通過計算SFA模型中的環(huán)境變量求解松弛變量，得出代表人均債務(wù)規(guī)模的投入冗余。由表3可知，SFA模型通過了LR的1%顯著性檢驗，同時γ和σ2均通過了1%的顯著性檢驗，表明環(huán)境變量對地方債務(wù)規(guī)模的投入冗余影響程度較復(fù)合誤差更為顯著。模型中各變量均至少通過了10%的顯著水平，表明各環(huán)境因素對地方債務(wù)規(guī)模投入冗余存在顯著影響。具體而言：人均GDP通過了10%的顯著性檢驗且回歸系數(shù)為負(fù)，說明經(jīng)濟環(huán)境良好能有效減少地方債務(wù)規(guī)模的投入冗余。人均教育投入變量達到了10%的顯著水平，說明人均教育投入越多，地方政府支出責(zé)任越重，對地方政府性債務(wù)的需求越大，更易造成投入冗余。政府投資傾向主要是政府對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域的投資，這類投資往往能反映地方政府的政策導(dǎo)向。政府投資傾向與債務(wù)投入冗余通過了顯著性水平檢驗且正相關(guān)，說明地方政府強烈投資需求下的有效監(jiān)管不到位，易引發(fā)債務(wù)投入冗余，降低政府性債務(wù)的使用效率。相比之下，市場化因素指標(biāo)通過5%的顯著性水平，并與投入冗余負(fù)相關(guān)，可知區(qū)域市場化程度越高，則對應(yīng)較高的政府性債務(wù)的使用效率，從而投入冗余也越少。綜上，各項環(huán)境因素指標(biāo)均對地方政府性債務(wù)效率有著不同方向、不同程度的影響。因此，需再對第一階段測度的效率值進行松弛變量的調(diào)整，避免決策單元的環(huán)境異質(zhì)性，考察其更為真實準(zhǔn)確的效率水平。

3.第三階段調(diào)整后的DEA測度結(jié)果及分析。將通過式（3）求得調(diào)整后的投入變量重新導(dǎo)入BBC模型，對決策單元進行效率值測度。結(jié)果如表2右欄所示，同一環(huán)境水平下的大多數(shù)決策單元技術(shù)效率值有所提高。整體而言，2001～2013年間，31個省市級行政區(qū)的平均技術(shù)效率由0.807提升至0.824，純技術(shù)效率由0.779提升至0.811，而規(guī)模效應(yīng)則由1.038下降至1.019。僅北京、天津兩地政府性債務(wù)技術(shù)效率值下降，其他地區(qū)的技術(shù)效率值則提升了2%～5%不等，純技術(shù)效率均有提升，反觀規(guī)模效益則出現(xiàn)了半數(shù)以上的下降，表明從2001～2013年以來，地方政府性債務(wù)的規(guī)模效益正逐步遞減，尤其近幾年減速愈加明顯。具體而言，由于我國幅員遼闊，各地區(qū)政府性債務(wù)技術(shù)效率值差異較明顯，根據(jù)測度結(jié)果，選取0.65和0.85作為我國區(qū)域政府性技術(shù)效率的劃分標(biāo)準(zhǔn)，將我國31個行政區(qū)域劃分為高技術(shù)效率地區(qū)、中等技術(shù)效率地區(qū)以及低技術(shù)效率地區(qū)。2001～2013年，31個行政區(qū)域的技術(shù)效率值的時空變遷如圖3～5所示，除北京、江西、新疆三省市政府性債務(wù)技術(shù)效率值略有下降，我國大部分省市地區(qū)政府性債務(wù)的技術(shù)效率值呈現(xiàn)穩(wěn)中有升、總體向好的特征。其中黑龍江、山東、江蘇、河南、廣東五省處于技術(shù)效率前沿面，自2010年后均處在高技術(shù)效率地區(qū)； 湖南、湖北、廣西亦彎道超車，從中等技術(shù)效率地區(qū)跨越到高技術(shù)效率地區(qū)；天津、河北、西藏三地技術(shù)效率值不升反降，說明2010～2013年以來三省未能高效管理政府性債務(wù)，退出了技術(shù)效率前沿面；青海、吉林、新疆、云南四省屬于低技術(shù)效率地區(qū)，說明加強債務(wù)使用的資金管理效率仍是四省當(dāng)務(wù)之急。

對比圖3～5不難發(fā)現(xiàn)，我國31個行政省市技術(shù)效率分布存在密集集中趨勢，尤其是浙江與江蘇、中部地區(qū)、兩廣地區(qū)更加明顯，區(qū)域間的技術(shù)效率變化趨勢具有同向性。在地理空間環(huán)境相似，經(jīng)濟發(fā)展程度相近，社會文化發(fā)展相關(guān)的地區(qū)，其地方債務(wù)技術(shù)效率的變化可能存在空間外溢性。在討論地方政府性債務(wù)的效率問題，我們需要考慮空間因素的相關(guān)影響。

四、地方政府性債務(wù)效率的空間外溢效應(yīng)分析

受臨近區(qū)域的要素流動和價格機制以及環(huán)境因素的影響，地方政府性債務(wù)投向兼具公共性和外部性特征，區(qū)域間的債務(wù)技術(shù)效率必然產(chǎn)生空間聯(lián)動性，意味著其他地區(qū)的債務(wù)技術(shù)效率也會作用于本地區(qū)的效率值，同時地方政府的合作與競爭關(guān)系也會加劇地方債務(wù)技術(shù)效率的空間外溢效應(yīng)。因而，在選擇第三階段BBC模型測度的同質(zhì)環(huán)境下技術(shù)效率值作為因變量，構(gòu)建空間計量模型，運用Matlab2013b來考量技術(shù)效率值的空間外溢效應(yīng)。

1.構(gòu)建空間計量模型。Krugman（1991）提出新貿(mào)易與經(jīng)濟地理理論，將空間因素引入到經(jīng)濟模型中。由前文分析可知，區(qū)域之間的經(jīng)濟活動和要素流動會引起地方政府性債務(wù)的擴散或回流效應(yīng)，因而構(gòu)建空間杜賓模型（SDM）如下：

2.變量選取和數(shù)據(jù)來源。參考前文的四類環(huán)境因素變量，以人均GDPPgdpit指標(biāo)表示經(jīng)濟類因素Econit，以人均教育投入（Peducit）表示社會環(huán)境類指標(biāo)Sociit，以全社會固定資產(chǎn)投資中的政府預(yù)算投資額/財政支出（Govinvestit）表示政策環(huán)境類指標(biāo)Plocit，將第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值/GDP（Structit）作為衡量市場化程度的指標(biāo)Marketit，以土地出讓收入/財政總收入（landit）和轉(zhuǎn)移支付收入/財政總收入（Transit）反映債務(wù)規(guī)模管理和財權(quán)事權(quán)匹配度的聯(lián)動關(guān)系。上述數(shù)據(jù)均來源于《中國統(tǒng)計年鑒》、《中國財政年鑒》、《中國土地資源年鑒》。

3.空間計量模型結(jié)果與分析。為檢測各變量是否存在空間相關(guān)性，先對地方政府性債務(wù)技術(shù)效率值進行Morans I指數(shù)檢驗，如表4所示，2001～2013年地方政府性債務(wù)的技術(shù)效率值均達到了1%的顯著性水平，表明我國31個行政區(qū)域的債務(wù)效率具有較強的空間關(guān)聯(lián)性。

從空間杜賓模型的Rsquared數(shù)值可知，無論是選擇地理鄰近距離空間或是經(jīng)濟距離空間權(quán)重，其擬合值都達到了0.978以上，且Siga2和LogL值較大，系數(shù)為正亦達到了1%的顯著性水平，ρ也通過了1%的顯著性檢驗，證明了地方政府性債務(wù)效率存在空間鄰近效應(yīng)和空間溢出效應(yīng)。經(jīng)濟環(huán)境指標(biāo)（Pgdpit）對債務(wù)技術(shù)效率的影響程度達到了5%的顯著水平，且估計系數(shù)分別達到了0.56和0.72。反映地方政府性債務(wù)處于“良性生存選擇”環(huán)境，繼而其政府性債務(wù)增量需求減少，降杠桿效果較為明顯。WPgdpit系數(shù)顯著且為負(fù)，證明有關(guān)GDP的“指標(biāo)競賽”會形成地方債務(wù)管理的“黑洞”，鄰近地區(qū)和經(jīng)濟總量結(jié)構(gòu)相似的地區(qū)易形成攀比模式，盲目追求總量的經(jīng)濟行為會降低各地區(qū)的資源配置效率，使得人均GDP的增加對本地區(qū)的政府性債務(wù)效率呈現(xiàn)空間負(fù)相關(guān)。Peducit作為衡量社會環(huán)境人力資源的指標(biāo)通過了5%的顯著性檢驗，WPeducit系數(shù)顯著為正說明社會環(huán)境的優(yōu)化有助于提高地方政府性債務(wù)的技術(shù)效率，其正的外部性效應(yīng)同樣也適用于鄰近地區(qū)和經(jīng)濟總量結(jié)構(gòu)相似地區(qū)。政府投資傾向Govinvestit能有效反映政府政策環(huán)境變化，政府在GDP績效觀的驅(qū)動下，盲目追加政府投資項目，項目管控不嚴(yán)，資金績效考核弱化，使得政府投資傾向?qū)Φ胤絺鶆?wù)效率值產(chǎn)生負(fù)面影響。由WGovinvestit系數(shù)為負(fù)可知“差序格局”下的政府投資多傾向于“短平快”項目，在目前信息不對稱與社會效益未最優(yōu)化的制度下，將造成空間上的負(fù)溢出效應(yīng)。反觀市場結(jié)構(gòu)指標(biāo)Structit通過了5%的顯著性檢驗，WStructit通過檢驗且系數(shù)為正，說明市場化程度越高，資本市場愈優(yōu)化，地方政府性融資多渠道多方式，債務(wù)融資依賴降低，“看不見的手”能有效糾正資源配置的偏差，優(yōu)化投融資結(jié)構(gòu)，強化債務(wù)管理，財政資源的回流能緩解地方政府銀根緊張局面，尤其在資本洼地引力作用下，地區(qū)間空間正集聚效應(yīng)明顯。landit和Transit表示債務(wù)管理的指標(biāo)和則呈現(xiàn)出“雙負(fù)”的顯著特征，landit指標(biāo)越高表示地區(qū)的“土地財政”依賴程度越大，地方政府舉債需求加大，存量未消又添增量，容易形成區(qū)域間的門檻效應(yīng)，鄰里間的土地財政競爭激烈，套利空間的減少抑制了地方政府性債務(wù)效率的提高，因而Wlandit具有負(fù)空間溢出性。Transit指數(shù)越高反映地區(qū)政府增長的公共產(chǎn)品與服務(wù)需求與孱弱的地方財力之間的矛盾。轉(zhuǎn)移支付力度的加大一定程度上減弱了地方運用市場化手段調(diào)整經(jīng)濟層次結(jié)構(gòu)的效果，“吃飯財政”的特征愈強，說明地方行政體制和事權(quán)財權(quán)分配不均衡，地方政府性債務(wù)未能投入至關(guān)鍵領(lǐng)域，降低了債務(wù)資金使用效率。WTransit系數(shù)為負(fù)也說明了“吃飯財政”強化將導(dǎo)致事權(quán)的不明晰，繼而造成鄰近區(qū)域間的效率負(fù)外部化。

五、結(jié)論與建議

（一）研究結(jié)論

本文首先運用DEA三階段法測度我國31個行政區(qū)域2001～2013年的地方政府性債務(wù)技術(shù)效率值。結(jié)果表明：相較于第一階段的效率值，進行松弛變量調(diào)整后測度的效率值有明顯提高，說明環(huán)境因素會對效率值產(chǎn)生較大影響。整體而言，自2001～2013年，我國地方政府性債務(wù)技術(shù)效率穩(wěn)步提升，總體趨勢向好，平均技術(shù)效率達到0.824，平均規(guī)模效率為1.019，平均純技術(shù)效率為 0.811，純技術(shù)效率和規(guī)模效率呈現(xiàn)“一升一降”的變化趨勢，說明地方政府性債務(wù)的管理水平和效率有所提高，債務(wù)規(guī)模效應(yīng)遞減，“規(guī)模經(jīng)濟”已不適用于目前的地方政府性債務(wù)發(fā)展。以技術(shù)效率值0.65和0.85為臨界點劃分，探討各地區(qū)政府性債務(wù)技術(shù)效率的時空變遷：黑龍江、山東、江蘇、河南、廣東五省處于技術(shù)效率前沿面，湖南、湖北、廣西跨越中等技術(shù)效率地區(qū)，天津、河北、西藏三地技術(shù)效率值不升反降，青海、吉林、新疆、云南四省屬于低技術(shù)效率地區(qū)?；跍y度結(jié)果，本文借助空間計量方法，運用Matlab2013b軟件進行了地方政府性債務(wù)效率的空間外溢性研究。實證發(fā)現(xiàn)，考量經(jīng)濟、社會、政治、市場化程度四項環(huán)境因素以及債務(wù)內(nèi)部管理因素在內(nèi)，不論是地理距離空間權(quán)重模型還是經(jīng)濟距離空間權(quán)重模型，我國31個行政區(qū)域的地方政府性債務(wù)技術(shù)效率存在顯著的空間相關(guān)性，且對鄰近地區(qū)和經(jīng)濟層次類似地區(qū)有不同程度和方向的空間溢出影響。

（二）地方政府性債務(wù)使用效率的供給側(cè)優(yōu)化路徑

1.遵循“兩個優(yōu)先”，有序高效組織存量債務(wù)置換。在地方財政收入增速放緩甚至負(fù)增長，剛性支出不斷增加，日益趨緊的地方政府性債務(wù)增長空間這三重擠壓下，通過有效組織存量債務(wù)置換，調(diào)整債務(wù)供給和期限結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)地方政府性債務(wù)的去杠桿、延賬期與謀空間。

在債務(wù)置換供給中，需秉承公共基礎(chǔ)設(shè)施債務(wù)優(yōu)先，銀行貸款優(yōu)先的原則，遵循報批—審核—發(fā)行程序，通過多方監(jiān)管，強化地方政府的債務(wù)置換管理，緩解地方政府性債務(wù)兌付壓力陡增現(xiàn)狀，以長遠之策釋放巨量地方政府性債務(wù)風(fēng)險。

2.嚴(yán)格預(yù)算控制與科學(xué)分配，建立債務(wù)管控激勵預(yù)警機制。

強化全面預(yù)算制度，將地方債務(wù)的風(fēng)險關(guān)進制度牢籠。探索編制重大基礎(chǔ)設(shè)施項目年度債務(wù)預(yù)算和中長期預(yù)算規(guī)劃，以項目衡量債務(wù)規(guī)模，以預(yù)算確定資金投向，實行滾動預(yù)算，逐年累計。地方政府性債務(wù)供給參照以預(yù)確債定率的標(biāo)準(zhǔn)，通過合理編制預(yù)算安排，科學(xué)測算資金缺口，嚴(yán)格規(guī)定舉債金額和融資利率。同時，通過改革債務(wù)管控激勵預(yù)警機制，以債務(wù)存量確定新增債券分配指標(biāo)，先去庫存再舉債，重點管理債務(wù)結(jié)果不均、債務(wù)風(fēng)險高的市縣。兼顧普惠性和定向分配，控制舉債額度，按照因素法進行動態(tài)調(diào)整，建立引導(dǎo)地方政府清償或消化債務(wù)的激勵約束機制，允許在債務(wù)余額期限內(nèi)以債券置換部分政府負(fù)有擔(dān)?；蚓戎?zé)任的債務(wù)，降低杠桿，減輕利息壓力，提高融資能力，降低債務(wù)風(fēng)險。

3.創(chuàng)新機制、增強供給，優(yōu)化新增投融資債務(wù)結(jié)構(gòu)。積極創(chuàng)新與引導(dǎo)社會資本廣泛參與政府公共產(chǎn)品和服務(wù)的建設(shè)領(lǐng)域，創(chuàng)新投融資機制，處理好公共投資需求擴大與防范債務(wù)風(fēng)險的關(guān)系。政府可通過與具有豐富投融資管理經(jīng)驗的金融機構(gòu)共同設(shè)立發(fā)起專項基金，按照代際公平原則，將相關(guān)財政支出責(zé)任納入中長期預(yù)算計劃，大力推動PPP、專項基金等市場機制的融資作用，積極開展與國際組織的金融合作，充分組合財政與金融政策工具，巧用資產(chǎn)證券化等市場手段，發(fā)揮財政資金的杠桿與增信作用。

4.積極推動財政轉(zhuǎn)型，妥善協(xié)調(diào)債務(wù)空間利用與供給側(cè)改革。

供給側(cè)改革的攻堅戰(zhàn)中，既需積極推動財政轉(zhuǎn)型，也需充分考慮并妥善協(xié)調(diào)債務(wù)空間利用與供給側(cè)改革。財政收入與支出的敞口擴大，倒逼財政供給結(jié)構(gòu)、供給模式與供給主體的轉(zhuǎn)型。財政需實現(xiàn)供給結(jié)構(gòu)由依靠地方政府投資擴大經(jīng)濟規(guī)模向改善民生轉(zhuǎn)變，提高政府醫(yī)療教育、社會保障等公共服務(wù)的支出力度與服務(wù)質(zhì)量；財政需實現(xiàn)供給模式從完全公共產(chǎn)品向政府購買轉(zhuǎn)變，引入具有比較優(yōu)勢的市場主體結(jié)合財政支持，發(fā)揮地方政府統(tǒng)籌和社會資本專業(yè)服務(wù)的合力，提高供給效率；在供給主體方面，地方政府投資平臺應(yīng)充分發(fā)揮其參與PPP領(lǐng)域的信用優(yōu)勢，投資平臺作為社會化資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)領(lǐng)域，有助于降低政府預(yù)算支出，降低社會融資成本。去杠桿關(guān)乎經(jīng)濟長遠健康，亦是曲折漫長的過程，穩(wěn)定我國政府性債務(wù)在可控范圍內(nèi)，逐步釋放政府性債務(wù)空間，提高債務(wù)空間利用則是供給側(cè)改革合理安排的去杠桿路線，在保持我國經(jīng)濟中高速增長的過程中著重降低非金融部門的杠桿率和增加居民財富，增強經(jīng)濟增長內(nèi)生動力。

綜合來看，宏觀經(jīng)濟政策底線從需求底向效益底轉(zhuǎn)變，應(yīng)加強頂層設(shè)計和基層試驗互動，雙向治理，綜合供給側(cè)改革優(yōu)化地方政府性債務(wù)管理。

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（責(zé)任編輯：漆玲瓊）