李明陽(yáng)

(廣西師范大學(xué)漓江學(xué)院，廣西 桂林 541006)

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內(nèi)生型獨(dú)立學(xué)院法人治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究

李明陽(yáng)

(廣西師范大學(xué)漓江學(xué)院，廣西 桂林 541006)

摘要:由母體高校直接出資或由母體高?？毓善髽I(yè)出資的獨(dú)立學(xué)院被定義為內(nèi)生型獨(dú)立學(xué)院。內(nèi)生型獨(dú)立學(xué)院的法人治理結(jié)構(gòu)主要包含治理目標(biāo)、產(chǎn)權(quán)制度、治理機(jī)制和治理主體四個(gè)方面。當(dāng)前，內(nèi)生型獨(dú)立學(xué)院存在的問(wèn)題集中在治理目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)偏移、產(chǎn)權(quán)制度的不合理、治理機(jī)制的不順暢和治理主體的不完善四個(gè)方面，可以通過(guò)堅(jiān)持公益性治理目標(biāo)并捋順收入分配關(guān)系、健全產(chǎn)權(quán)制度、完善治理機(jī)制、實(shí)施共同治理四個(gè)主要措施加以解決。

關(guān)鍵詞:民辦高等教育；獨(dú)立學(xué)院；內(nèi)生型獨(dú)立學(xué)院；法人治理結(jié)構(gòu)；結(jié)構(gòu)優(yōu)化

回顧獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展歷史，大致可將其分為萌發(fā)、規(guī)范和轉(zhuǎn)型三個(gè)歷史階段。20世紀(jì)90年代末，獨(dú)立學(xué)院作為一種新型的高等教育辦學(xué)模式得以萌發(fā)。2003年，教育部頒布了《關(guān)于規(guī)范并加強(qiáng)普通高校以新的機(jī)制和模式試辦獨(dú)立學(xué)院管理的若干意見(jiàn)》，對(duì)獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)進(jìn)行了規(guī)范。2008年教育部頒布的《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》，要求獨(dú)立學(xué)院逐步向民辦高校進(jìn)行轉(zhuǎn)型。當(dāng)前實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型的獨(dú)立學(xué)院多由企業(yè)或社會(huì)力量為主投資舉辦，*徐軍偉：《獨(dú)立與依附:內(nèi)生型獨(dú)立學(xué)院的兩難選擇》，《教育發(fā)展研究》2013年第5期，第24-27頁(yè)。其構(gòu)建的法人治理結(jié)構(gòu)是促成轉(zhuǎn)型的一個(gè)關(guān)鍵因素。

據(jù)教育部2015年5月21日公布的全國(guó)高校名單顯示，全國(guó)獨(dú)立學(xué)院共計(jì)275所。*《2015年全國(guó)高等學(xué)校名單》，2015-05-21，http:www.moe.edu.cn/srcsite/A03/moe_634/20150521_189479.html。經(jīng)過(guò)對(duì)各獨(dú)立學(xué)院官網(wǎng)的查詢，明確公布獨(dú)立學(xué)院舉辦者的獨(dú)立學(xué)院有90所，未公布投資方的獨(dú)立學(xué)院有185所。經(jīng)全國(guó)企業(yè)信用信息系統(tǒng)查詢，由母體高校直接或間接投資的有11所。*直接由母體高校投資的如福州大學(xué)至誠(chéng)學(xué)院、集美大學(xué)誠(chéng)毅學(xué)院等，直接由母體高校資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司或教育發(fā)展基金直接控股；間接由母體高校投資的如廣西師范大學(xué)漓江學(xué)院、廈門(mén)大學(xué)嘉庚學(xué)院，由母體高校資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司或教育發(fā)展基金成立子公司，由子公司對(duì)獨(dú)立學(xué)院進(jìn)行控股。換言之，明確由非母體高校投資的獨(dú)立學(xué)院僅79所，占獨(dú)立學(xué)院總數(shù)的28.7%。雖然上述統(tǒng)計(jì)不能確定未公開(kāi)發(fā)布投資方具體信息的由非母體高校投資的獨(dú)立學(xué)院數(shù)量，但不妨礙從上述統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)上合理地估計(jì)：全國(guó)獨(dú)立學(xué)院中由母體高校直接或間接控制的獨(dú)立學(xué)院依然占據(jù)多數(shù)?？梢?jiàn)，促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)由母體高校直接或間接控制的獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)型發(fā)展，對(duì)獨(dú)立學(xué)院的整體轉(zhuǎn)型具有十分重要的意義。要達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，有必要重點(diǎn)分析獨(dú)立學(xué)院現(xiàn)有的法人治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題并對(duì)其進(jìn)行優(yōu)化。

一、相關(guān)概念的界定

(一)內(nèi)生型獨(dú)立學(xué)院

有學(xué)者在獨(dú)立學(xué)院“浙江模式”與“廣東模式”的比較研究中使用了內(nèi)生型與外生型兩個(gè)概念，以出資方的身份性質(zhì)作為分類的標(biāo)準(zhǔn)，即：以公辦高校為主導(dǎo)，利用國(guó)有資產(chǎn)按民營(yíng)機(jī)制運(yùn)行的即為內(nèi)生型；相對(duì)應(yīng)的，以社會(huì)企業(yè)為主導(dǎo)，利用公辦高校校名、師資辦學(xué)的即為外生型?！?徐軍偉：《內(nèi)生與外生:獨(dú)立學(xué)院“浙江模式”與“廣東模式”的比較與思考》，《教育發(fā)展研究》2010年第22期，第108-111頁(yè)。之后，他對(duì)內(nèi)生型的定義進(jìn)行了修訂，指出：“由母體高校直接出資或由母體高?？毓善髽I(yè)出資的叫內(nèi)生型獨(dú)立學(xué)院，否則即為外生型?！?徐軍偉：《獨(dú)立與依附:內(nèi)生型獨(dú)立學(xué)院的兩難選擇》，《教育發(fā)展研究》2013年第5期，第24-27頁(yè)。本文采用這種定義作為后續(xù)研究的基礎(chǔ)。

(二)法人治理結(jié)構(gòu)

法人治理結(jié)構(gòu)，又譯為公司治理(Corporate Governance)，源自現(xiàn)代公司所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離以及由此所派生出的委托—代理關(guān)系，在此基礎(chǔ)上建立起的監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制，它是現(xiàn)代企業(yè)制度中最重要的組織架構(gòu)。狹義的公司治理主要指公司內(nèi)部股東、董事、監(jiān)事及經(jīng)理層之間的關(guān)系，廣義的公司治理還包括與利益相關(guān)者(如員工、客戶、政府、納稅人和社會(huì)公眾等)之間的關(guān)系。*李肖利：《我國(guó)獨(dú)立學(xué)院法人治理結(jié)構(gòu)研究》，信陽(yáng)師范學(xué)院2014年碩士學(xué)位論文，第10頁(yè)。

高校法人治理結(jié)構(gòu)的法理基礎(chǔ)是《高等教育法》第四章第三十條：高等學(xué)校自批準(zhǔn)設(shè)立之日起取得法人資格。這就賦予了高校法人的財(cái)產(chǎn)權(quán)、決策、執(zhí)行、激勵(lì)與約束機(jī)制等方面與公司法人并無(wú)二致的權(quán)利。因此，高校作為一種公益性的事業(yè)單位也逐漸引入了法人治理結(jié)構(gòu)的概念。它是能夠體現(xiàn)大學(xué)的利益相關(guān)者組織屬性和委托代理特點(diǎn)，以大學(xué)法人財(cái)產(chǎn)為契約對(duì)象、以利益相關(guān)者為契約關(guān)系中的簽約主體、以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)、旨在回應(yīng)“沖突和多元利益”的大學(xué)決策權(quán)制度安排。*龔怡祖：《現(xiàn)代大學(xué)治理結(jié)構(gòu):真實(shí)命題及中國(guó)語(yǔ)境》，《公共管理學(xué)報(bào)》2008年第4期，第72頁(yè)。

獨(dú)立學(xué)院法人治理結(jié)構(gòu)具有高等學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)的基本內(nèi)涵及其自身的特點(diǎn)，是以獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)權(quán)制度安排為核心，對(duì)舉辦高校、投資方以及獨(dú)立學(xué)院自身等利益相關(guān)者的權(quán)利分配與制衡所作的一套制度安排，具有教育的公益性和資本的逐利性。其基本框架主要包括：治理目標(biāo)、產(chǎn)權(quán)制度、治理機(jī)制和治理主體四個(gè)方面。*金鑫：《我國(guó)獨(dú)立學(xué)院法人治理結(jié)構(gòu)研究》，華中科技大學(xué)2011年碩士學(xué)位論文，第1頁(yè)。

二、獨(dú)立學(xué)院法人治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵

厘清獨(dú)立學(xué)院法人治理結(jié)構(gòu)的具體內(nèi)涵，是分析獨(dú)立學(xué)院法人治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題的前提和基礎(chǔ)，應(yīng)從基本框架的治理目標(biāo)、產(chǎn)權(quán)制度、治理機(jī)制和治理主體四個(gè)方面進(jìn)行闡釋。

(一)治理目標(biāo)

我國(guó)《教育法》規(guī)定：“任何組織和個(gè)人不得以營(yíng)利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”；教育部《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》規(guī)定：“獨(dú)立學(xué)院是民辦高等教育的重要組成部分，屬于公益性事業(yè)?！痹谟纱硕⒌姆煽蚣芟?，獨(dú)立學(xué)院的治理目標(biāo)的基本點(diǎn)被確立為堅(jiān)持教育的公益性。高等學(xué)校屬于公共組織，其辦學(xué)行為的受益人是不特定的社會(huì)公眾，因而其目標(biāo)必須建立在公共利益的基礎(chǔ)之上。獨(dú)立學(xué)院在追求提高辦學(xué)質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)知識(shí)傳承、開(kāi)展科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)的同時(shí)，必須保證自身的健康可持續(xù)發(fā)展。沒(méi)有存在的客觀基礎(chǔ)就談不上教育公益性的實(shí)現(xiàn)，因此獨(dú)立學(xué)院必須堅(jiān)守“經(jīng)營(yíng)大學(xué)，辦好教育”*馮向東：《經(jīng)營(yíng)大學(xué)，辦好教育——依托名校辦分校的辦學(xué)實(shí)踐研究》，《復(fù)旦教育論壇》2004年第6期，第66頁(yè)。這個(gè)公益性的治理目標(biāo)。正如公辦高校通過(guò)收取學(xué)費(fèi)實(shí)現(xiàn)對(duì)教育服務(wù)成本的補(bǔ)償一樣，即便存在盈利，仍然是反哺到教育事業(yè)發(fā)展中去，其最終目的依然是社會(huì)公益。與其關(guān)注獨(dú)立學(xué)院的盈利是否具有合法性，還不如從最終目標(biāo)上關(guān)注其盈利的主要受益對(duì)象，只要獨(dú)立學(xué)院經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的盈利主要用于教育事業(yè)發(fā)展，保障公益性的實(shí)現(xiàn)，其結(jié)果就應(yīng)該具有合法性，并不違背“不得以營(yíng)利為目的”的法律條款。

(二)產(chǎn)權(quán)制度

產(chǎn)權(quán)制度是獨(dú)立學(xué)院法人治理結(jié)構(gòu)中的基礎(chǔ)要素，也是核心要素。教育部《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》規(guī)定“舉辦者的出資必須依法驗(yàn)資并過(guò)戶到獨(dú)立學(xué)院名下”“獨(dú)立學(xué)院應(yīng)當(dāng)具備法人條件”，而此處的法人條件，應(yīng)該包含獨(dú)立學(xué)院作為獨(dú)立法人享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)，無(wú)論是企業(yè)、個(gè)人、政府或公辦高校的出資，還是之后學(xué)校發(fā)展過(guò)程中的各項(xiàng)收入等，均屬于獨(dú)立學(xué)院的法人財(cái)產(chǎn)。獨(dú)立學(xué)院各方舉辦者無(wú)論以有形還是無(wú)形資產(chǎn)出資，他們享有的是以該部分資產(chǎn)的所有權(quán)換取獨(dú)立學(xué)院相應(yīng)的股權(quán)，并從中取得相應(yīng)的收益權(quán)，不具有對(duì)該部分出資的占有權(quán)和處分權(quán)。

(三)治理機(jī)制

治理機(jī)制即如何治理，通過(guò)什么樣的程序和機(jī)構(gòu)，才能使獨(dú)立學(xué)院法人治理結(jié)構(gòu)合理安排各利益相關(guān)者的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系。治理機(jī)制是圍繞產(chǎn)權(quán)制度安排的，是獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)權(quán)安排的具體落實(shí)。

1.決策機(jī)制。它是完善獨(dú)立學(xué)院法人治理結(jié)構(gòu)、構(gòu)建獨(dú)立學(xué)院法人治理制度的核心內(nèi)容。建立民主科學(xué)的決策制度，重點(diǎn)在于推進(jìn)獨(dú)立學(xué)院董事會(huì)制度建設(shè)，關(guān)鍵是要豐富和完善董事會(huì)的成員結(jié)構(gòu)，*周逸萍：《獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部治理的結(jié)構(gòu)分析及其路徑選擇》，《黑龍江高教研究》2014年第2期，第66-69頁(yè)。明確董事會(huì)的職能權(quán)限，完善董事會(huì)的議事規(guī)則，形成一個(gè)內(nèi)外結(jié)合、多方參與、程序科學(xué)和運(yùn)行高效的決策體系。

2.執(zhí)行機(jī)制。加強(qiáng)獨(dú)立學(xué)院執(zhí)行機(jī)構(gòu)的建設(shè)，一方面要依法保障院長(zhǎng)獨(dú)立行使職權(quán)，另一方面要著力加強(qiáng)獨(dú)立學(xué)院的學(xué)術(shù)權(quán)力和自治權(quán)力。

3.監(jiān)督機(jī)制。要構(gòu)建科學(xué)的內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制。內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)需要建立人員結(jié)構(gòu)優(yōu)化的監(jiān)事會(huì)，充實(shí)監(jiān)事會(huì)職能，完善與教職工代表大會(huì)制度的銜接；外部監(jiān)督機(jī)制需要建立定期與不定期的第三方審計(jì)機(jī)制。

(四)治理主體

高校是一個(gè)典型的利益相關(guān)者組織，*張維迎：《大學(xué)的邏輯》，北京大學(xué)出版社2004年版，第19頁(yè)。需要由利益相關(guān)者構(gòu)成治理的主體實(shí)施共同治理。分析獨(dú)立學(xué)院的治理主體，需要解決以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：其一，治理主體的組成界定；其二，利益相關(guān)者作為治理主體的標(biāo)準(zhǔn)；其三，治理主體中各個(gè)利益相關(guān)者參與治理的途徑。

1.治理主體涉及多個(gè)利益相關(guān)者。例如：政府(中央政府、地方政府)、投資方(企業(yè)、個(gè)人、地方政府、社會(huì)團(tuán)體)、母體高校、學(xué)生家長(zhǎng)、教職工及社區(qū)等。政府作為政策供給方，為獨(dú)立學(xué)院提供生存和發(fā)展的法理?xiàng)l件；投資方和母體高校作為舉辦者，為獨(dú)立學(xué)院提供生存和發(fā)展的基本條件；學(xué)生家長(zhǎng)為獨(dú)立學(xué)院提供生源；教職工是教學(xué)服務(wù)產(chǎn)品的直接勞動(dòng)者，為獨(dú)立學(xué)院提供智力產(chǎn)出；社區(qū)為獨(dú)立學(xué)院提供生活服務(wù)和其他便利。

2.利益相關(guān)者能否作為治理主體，取決于其與獨(dú)立學(xué)院的關(guān)系及自身是否具備治理能力。符合上述兩個(gè)條件的獨(dú)立學(xué)院利益相關(guān)者包括：舉辦者(母體高校)、辦學(xué)者(管理團(tuán)隊(duì)、教職工、學(xué)生及家長(zhǎng))和監(jiān)管者(政府)。舉辦者是獨(dú)立學(xué)院的直接關(guān)系人，擁有最強(qiáng)烈的治理欲望，也具有基本的治理能力；辦學(xué)者是受獨(dú)立學(xué)院發(fā)展影響最為直接的群體，也有較高的治理欲望，其中的杰出代表也具有一定的治理能力；監(jiān)管者具有法定的監(jiān)管義務(wù)，擁有通過(guò)宏觀手段參與治理的能力。

3.治理主體中各利益相關(guān)者參與治理的途徑是多樣的。主要途徑是通過(guò)在前述決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制實(shí)施過(guò)程中發(fā)揮積極作用，前提是利益相關(guān)者代表成為相關(guān)組織機(jī)構(gòu)成員，且這種構(gòu)成、產(chǎn)生流程和制約關(guān)系應(yīng)得以制度化實(shí)現(xiàn)。

三、內(nèi)生型與外生型治理結(jié)構(gòu)的異同

(一)相同之處

首先，在治理目標(biāo)上，兩者都將法定的教育公益性作為其治理的最終目標(biāo)。法律對(duì)獨(dú)立學(xué)院具有強(qiáng)制性和約束力。其次，在治理機(jī)制上，兩者基本上都建立了董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，都形成了基本的決策、執(zhí)行和監(jiān)督的機(jī)制。最后，在治理主體上，母體高校在兩者的治理中都扮演著極為重要的角色，而其他利益相關(guān)者(如教職工等)還未有效地參與治理。

(二)不同之處

首先，在產(chǎn)權(quán)制度上，內(nèi)生型獨(dú)立學(xué)院的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)是非常有限的，辦學(xué)場(chǎng)地、設(shè)施等大多由母體高校直接或間接控制。比如：內(nèi)生型獨(dú)立學(xué)院的項(xiàng)目建設(shè)、重大采購(gòu)必須經(jīng)母體高校同意；而外生型獨(dú)立學(xué)院則由其董事會(huì)掌握這項(xiàng)權(quán)力。其次，在治理機(jī)制上，內(nèi)生型獨(dú)立學(xué)院的董事會(huì)空置問(wèn)題比較嚴(yán)重，外生型則更具實(shí)權(quán)；內(nèi)生型獨(dú)立學(xué)院的決策機(jī)制更接近母體高校，決策過(guò)程的博弈遠(yuǎn)不如外生型那么激烈；內(nèi)生型獨(dú)立學(xué)院的監(jiān)督機(jī)制更多以內(nèi)部監(jiān)督為主，外生型則將外部監(jiān)督作為更重要的手段。最后，在治理主體上，內(nèi)生型獨(dú)立學(xué)院的治理主體較單一化，外生型的治理主體則相對(duì)多元化。治理主體的構(gòu)成主要由產(chǎn)權(quán)制度決定，內(nèi)生型獨(dú)立學(xué)院合作雙方實(shí)質(zhì)上是同一主體，學(xué)校的教學(xué)和管理體系與母體高校高度一致，行政化色彩濃厚，但辦學(xué)穩(wěn)定、持續(xù)性好；外生型獨(dú)立學(xué)院的舉辦者由完全無(wú)關(guān)的至少兩方構(gòu)成，現(xiàn)實(shí)中的治理主體除母體高校外，還會(huì)有地方政府、企業(yè)及行業(yè)協(xié)會(huì)等，辦學(xué)的持續(xù)性受其他因素影響較大。

四、內(nèi)生型獨(dú)立學(xué)院治理結(jié)構(gòu)的問(wèn)題

獨(dú)立學(xué)院的治理結(jié)構(gòu)自其創(chuàng)辦以來(lái)一直在不斷探索。當(dāng)前，內(nèi)生型獨(dú)立學(xué)院在以下四個(gè)方面顯現(xiàn)出一些問(wèn)題。

(一)治理目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)偏移

獨(dú)立學(xué)院依靠必要的經(jīng)營(yíng)手段確保法定的治理目標(biāo)——教育的公益性得以實(shí)現(xiàn)。但現(xiàn)實(shí)中，絕大多數(shù)獨(dú)立學(xué)院的母體高校通過(guò)在辦學(xué)協(xié)議或章程中明確規(guī)定其獲取比例不等的管理費(fèi)，用于彌補(bǔ)自身辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的缺口，追求經(jīng)濟(jì)利益成為內(nèi)生型獨(dú)立學(xué)院的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)。在教育部出臺(tái)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)民辦高校的政策多年之后，很多內(nèi)生型獨(dú)立學(xué)院未能與母體高校脫鉤，一些達(dá)到民辦高校設(shè)置條件的內(nèi)生型獨(dú)立學(xué)院由于不能獲得母體高校同意，被迫繼續(xù)沿用獨(dú)立學(xué)院這種辦學(xué)模式，究其原因，經(jīng)濟(jì)利益是一個(gè)非常重要的因素。

(二)產(chǎn)權(quán)制度的不合理

1.財(cái)產(chǎn)權(quán)不獨(dú)立。雖然教育部三令五申要求舉辦者必須將資產(chǎn)過(guò)戶到獨(dú)立學(xué)院名下，保障獨(dú)立學(xué)院法人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，但現(xiàn)實(shí)情況是，獨(dú)立學(xué)院對(duì)于母體高校劃撥的土地和興建的教學(xué)設(shè)施等只有使用權(quán)，沒(méi)有所有權(quán)。

2.母體高校的無(wú)形資產(chǎn)問(wèn)題。由于內(nèi)生型獨(dú)立學(xué)院這種變相的“校中校”體制，母體高校的無(wú)形資產(chǎn)折價(jià)入股并不是重點(diǎn)考慮的問(wèn)題，畢竟無(wú)論是實(shí)物投資還是無(wú)形資產(chǎn)投資，并不影響母體高校從中獲益。正是由于對(duì)無(wú)形資產(chǎn)評(píng)估的疏漏，對(duì)內(nèi)生型獨(dú)立學(xué)院今后的股權(quán)改革和其他戰(zhàn)略投資者的引入埋下了隱患。

(三)治理機(jī)制的不順暢

1.董事會(huì)空置。因?yàn)閮?nèi)生型獨(dú)立學(xué)院的實(shí)際控制權(quán)由母體高校掌握，董事會(huì)對(duì)重大事項(xiàng)的決策均需報(bào)請(qǐng)母體高校黨委研究后才能定論，董事會(huì)的討論和意見(jiàn)僅僅起到收集信息供上級(jí)參考的作用，其決策權(quán)被剝奪。

2.政治權(quán)、行政權(quán)、學(xué)術(shù)權(quán)和自治權(quán)的沖突與失衡。內(nèi)生型獨(dú)立學(xué)院雖然依法建立了董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，但實(shí)際上存在著政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)泛化、行政管理權(quán)強(qiáng)化、學(xué)術(shù)治學(xué)權(quán)弱化以及內(nèi)部自治權(quán)虛化的“四化”問(wèn)題。首先，由于控制權(quán)由母體高校掌握，獨(dú)立學(xué)院黨委在學(xué)院的治理體系中擁有關(guān)鍵的話語(yǔ)權(quán)，并且黨委的權(quán)力影響大大超出了政治領(lǐng)導(dǎo)的范疇，已經(jīng)泛化到具體的管理事務(wù)、學(xué)術(shù)事務(wù)。*②王彥杰、王德清：《高校內(nèi)部管理體制中的權(quán)力失衡與改革》，《內(nèi)蒙古師范大學(xué)學(xué)報(bào)(教育科學(xué)版)》2009年第9期，第21-22頁(yè)。其次，內(nèi)生型獨(dú)立學(xué)院的行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置多照搬母體高校，擁有對(duì)資源的管理和分配權(quán)力，②體現(xiàn)出院長(zhǎng)、二級(jí)系部負(fù)責(zé)人等行政權(quán)力核心的個(gè)人意志，嚴(yán)重削弱了學(xué)術(shù)治學(xué)權(quán)和內(nèi)部自治權(quán)。再次，在前述兩種權(quán)力的擠壓下，內(nèi)生型獨(dú)立學(xué)院的學(xué)術(shù)權(quán)力已沒(méi)有太大空間，學(xué)術(shù)委員會(huì)等權(quán)力履行機(jī)構(gòu)要么構(gòu)成行政化，要么缺少最終決策權(quán)，其作用僅僅是發(fā)揮智力咨詢而已。最后，獨(dú)立學(xué)院的利益相關(guān)者未享有其應(yīng)有的內(nèi)部自治權(quán)，教職工代表大會(huì)、工會(huì)、學(xué)生會(huì)及家長(zhǎng)會(huì)等僅僅是較低層次的信息交流平臺(tái)，沒(méi)有任何制衡的權(quán)力。

3.缺乏監(jiān)督。內(nèi)生型獨(dú)立學(xué)院在內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩個(gè)方面都存有不足。在內(nèi)部監(jiān)督方面，董事會(huì)僅僅按法定要求的底限設(shè)置1至2名監(jiān)事，但沒(méi)有提供監(jiān)事的履職環(huán)境和作用機(jī)制；行政管理職能中缺乏獨(dú)立的審計(jì)監(jiān)察，對(duì)中高層職員的選派和選聘沒(méi)有任前、任中和離任的專項(xiàng)審計(jì)。在外部監(jiān)督方面，獨(dú)立法人資格和民營(yíng)機(jī)制使獨(dú)立學(xué)院規(guī)避了上級(jí)教育行政主管部門(mén)對(duì)公辦高校的國(guó)有資產(chǎn)審計(jì)、干部選拔任用審計(jì)等程序；由于沒(méi)有法定的信息公開(kāi)義務(wù)，其經(jīng)營(yíng)管理的具體狀況也只有母體高校決策層、獨(dú)立學(xué)院的董事會(huì)及高層管理人員知情，對(duì)其他利益相關(guān)者而言存在著信息不對(duì)稱情況。

(四)治理主體的不完善

1.共同治理的意識(shí)不到位。內(nèi)生型獨(dú)立學(xué)院多混用行政事業(yè)機(jī)構(gòu)和私有企業(yè)的思維。一方面，在職能上，內(nèi)生型獨(dú)立學(xué)院把自己定位為行政事業(yè)機(jī)構(gòu)，其治理思維沿用母體高校，存在明顯的治理主體和客體的界限，以行政命令作為主要治理手段；另一方面，在所有權(quán)認(rèn)識(shí)上，內(nèi)生型獨(dú)立學(xué)院又將自己定位為私有企業(yè)，舉辦方擁有所有權(quán)，自然派生出所有權(quán)基礎(chǔ)上的其他權(quán)力，沒(méi)有必要讓渡其中的權(quán)力給其他沒(méi)有所有權(quán)的利益相關(guān)者。這兩種思維的混用符合內(nèi)生型獨(dú)立學(xué)院作為理性經(jīng)濟(jì)人的特點(diǎn)，但又違背了獨(dú)立學(xué)院自身存在的治理目標(biāo)——社會(huì)公益，所以其治理意識(shí)是狹隘的、短視的。

2.共同治理的體制機(jī)制不完善。董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的人員構(gòu)成中缺乏利益相關(guān)者代表席位；內(nèi)部自治權(quán)力沒(méi)有得到尊重和保障；利益相關(guān)者代表的產(chǎn)生程序、履職條件和制約權(quán)力沒(méi)有固化并給予保障。

五、優(yōu)化內(nèi)生型獨(dú)立學(xué)院治理結(jié)構(gòu)的措施

面對(duì)上述問(wèn)題，內(nèi)生型獨(dú)立學(xué)院需要從治理結(jié)構(gòu)基本框架的四個(gè)方面——治理目標(biāo)、產(chǎn)權(quán)制度、治理機(jī)制和治理主體尋找解決問(wèn)題的辦法。

(一)堅(jiān)持公益目標(biāo)，捋順收入分配關(guān)系

1.從政策和經(jīng)濟(jì)兩個(gè)方面確立公益性治理目標(biāo)。政策上，堅(jiān)定貫徹《教育法》《民辦教育促進(jìn)法》和《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》對(duì)獨(dú)立學(xué)院公益性的要求，在以下三個(gè)方面突出其公益性：首先，通過(guò)培養(yǎng)符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的人才，使受教育者在獲得教育服務(wù)后對(duì)社會(huì)產(chǎn)生正向回饋；其次，彌補(bǔ)公辦高等教育資源不足，擴(kuò)大高等教育受眾范圍，增加接受高等教育的選擇性；最后，促使社會(huì)資本轉(zhuǎn)化為高等教育資源，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。經(jīng)濟(jì)上，國(guó)家應(yīng)禁止母體高校對(duì)內(nèi)生型獨(dú)立學(xué)院收取除實(shí)體租賃關(guān)系以外的其他名目的費(fèi)用，并對(duì)政策落實(shí)到位的母體高校給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)獨(dú)立學(xué)院通過(guò)項(xiàng)目或其他適當(dāng)方式給予經(jīng)費(fèi)支持。通過(guò)上述組合，抑制母體高校的利益沖動(dòng)，促進(jìn)獨(dú)立學(xué)院更好地發(fā)展。

2.捋順收入分配關(guān)系的關(guān)鍵在于落實(shí)收益權(quán)。此處所說(shuō)的收益權(quán)是有限的收益權(quán)，是在保障公益性為首要前提下的收益權(quán)。具體實(shí)現(xiàn)方式可通過(guò)在辦學(xué)協(xié)議或者章程中進(jìn)行規(guī)定，辦學(xué)的結(jié)余經(jīng)費(fèi)分配中必須保證用于后續(xù)辦學(xué)的經(jīng)費(fèi)比例占多數(shù)(具體的分配規(guī)則見(jiàn)表1，僅作參考)。

表1　收入分配規(guī)則表

(二)健全產(chǎn)權(quán)制度

內(nèi)生型獨(dú)立學(xué)院需要進(jìn)一步完善和保障其獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)。無(wú)論資產(chǎn)是有形的還是無(wú)形的，均需經(jīng)過(guò)股份化后，讓渡資產(chǎn)的所有權(quán)換取股權(quán)及相應(yīng)的收益權(quán)。相對(duì)應(yīng)的是獨(dú)立學(xué)院形成獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)，對(duì)辦學(xué)資產(chǎn)享有占有權(quán)和處置權(quán)。因此，內(nèi)生型獨(dú)立學(xué)院需要進(jìn)一步規(guī)范母體高校無(wú)形資產(chǎn)的評(píng)估與土地、房舍等資產(chǎn)的過(guò)戶，切實(shí)保障獨(dú)立學(xué)院最基本的獨(dú)立性。

(三)完善治理機(jī)制

1.充實(shí)和改革董事會(huì)。首先，母體高校對(duì)內(nèi)生型獨(dú)立學(xué)院董事會(huì)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分賦權(quán)，通過(guò)設(shè)置發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)和董事會(huì)考核辦法對(duì)董事會(huì)進(jìn)行監(jiān)督和激勵(lì)。董事的選派應(yīng)從服務(wù)獨(dú)立學(xué)院發(fā)展的角度加以考慮。其次，改革董事會(huì)的構(gòu)成，引入獨(dú)立董事，*蔡荔：《獨(dú)立學(xué)院利益相關(guān)者和引入獨(dú)立董事的必要性》，《邊疆經(jīng)濟(jì)與文化》2007年第12期，第150-152頁(yè)。破除一元決策結(jié)構(gòu)，完善議事規(guī)則和決策程序，為董事會(huì)的科學(xué)運(yùn)行奠定基礎(chǔ)。

2.構(gòu)建合理的權(quán)力體系。獨(dú)立學(xué)院應(yīng)建構(gòu)起政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、行政管理權(quán)、學(xué)術(shù)治學(xué)權(quán)和內(nèi)部自治權(quán)四權(quán)共濟(jì)的權(quán)力體系，厘清各自權(quán)力的邊界，保障各自權(quán)力的實(shí)施。政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是法定權(quán)力，要求其他權(quán)力的履行符合正確的政治導(dǎo)向；行政管理權(quán)的實(shí)施主體是院長(zhǎng)及其管理團(tuán)隊(duì)，前提是辦學(xué)資產(chǎn)的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，需要董事會(huì)尊重其與院長(zhǎng)間的委托代理關(guān)系，尊重院長(zhǎng)及其團(tuán)隊(duì)的經(jīng)營(yíng)管理；學(xué)術(shù)治學(xué)權(quán)是堅(jiān)持大學(xué)精神的前提條件，尊重學(xué)術(shù)自由，尊重學(xué)術(shù)人，通過(guò)學(xué)術(shù)委員會(huì)對(duì)學(xué)術(shù)事務(wù)發(fā)揮不受其他干擾的決定權(quán)；內(nèi)部自治權(quán)是提高治理效率和效果的重要保障，對(duì)確保治理目標(biāo)的公益性發(fā)揮著重要作用(見(jiàn)圖1)。

圖1　內(nèi)生型獨(dú)立學(xué)院權(quán)力結(jié)構(gòu)圖

3.完善監(jiān)督機(jī)制。在內(nèi)部監(jiān)督方面，有必要設(shè)置由獨(dú)立監(jiān)事、職工監(jiān)事、股東監(jiān)事及黨組織監(jiān)事等代表構(gòu)成的監(jiān)事會(huì)；完善行政職能中的獨(dú)立內(nèi)部審計(jì)職能；建立管理團(tuán)隊(duì)定期審計(jì)制度；建立審計(jì)結(jié)果公示制度。在外部監(jiān)督方面，必須落實(shí)第三方審計(jì)制度與審計(jì)結(jié)果公示制度。

(四)實(shí)施共同治理

1.革新治理意識(shí)。充分理解和認(rèn)識(shí)共同治理對(duì)內(nèi)生型獨(dú)立學(xué)院的可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)公益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有重要意義，有助于打破狹隘的、短視的單一主體治理模式。對(duì)內(nèi)生型獨(dú)立學(xué)院的董事、監(jiān)事及中高層管理人員的治理能力進(jìn)行培訓(xùn)，是一種積極有效的辦法。

2.拓展利益相關(guān)者參與治理的渠道。在董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)構(gòu)成中，應(yīng)明確政府代表、家長(zhǎng)代表、教職工代表等獨(dú)立董事、獨(dú)立監(jiān)事的比例，并賦予其一定的表決權(quán)，建立三方代表董事的資質(zhì)審查、產(chǎn)生和更替辦法及操作流程。同時(shí)，要為他們創(chuàng)造履職條件，在辦公場(chǎng)地、經(jīng)費(fèi)等方面給予保障。

(責(zé)任編輯毛紅霞)

Research on Corporate Governance Optimization in Endogenous Independent Colleges

LI Mingyang

(LijiangSchoolofGuangxiNormalUniversity,Guilin,Guangxi, 541006,China)

Abstract:Endogenous independent colleges are directly funded by the parent universities or by companies who are controlled by the parent universities. The corporate governance in endogenous independent colleges mainly includes governance objective, property right system, governance mechanism and stakeholder. The existing governance issues concentrate on the four aspects of the shift of governance objective in reality, inappropriate property rights system, unsuitable governance mechanism, and imperfect governance body. Four measures can be used to solve the problems, e.g. adhering to the public welfare governance objectives to balance income distribution, improving property right system, improving governance mechanism and implementing common governance.

Key words:non-governmental higher education; independent college; endogenous independent colleges; corporate governance; structure optimization

收稿日期:2015-08-16

基金項(xiàng)目:廣西教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃項(xiàng)目(2015C540)；廣西教改工程2015年重點(diǎn)項(xiàng)目(2015JGZ176)

作者簡(jiǎn)介:李明陽(yáng)，男，四川蒼溪人，助理研究員，公共管理碩士，研究方向?yàn)槊褶k高等教育。

DOI:10.3969/j.issn.1671-2714.2016.02.004