施淑君 段吉勇 郭亞平 宋奇珊

摘 要：由于各種外在因素的影響所導(dǎo)致的拆遷補償款存在彈性區(qū)間的客觀現(xiàn)實，使得許多情況相似的拆遷戶最終拿到不同的拆遷補償款，導(dǎo)致拆遷戶產(chǎn)生了不公平的心理，造成了不必要的社會矛盾。針對成都市典型的拆遷安置點進行研究，發(fā)現(xiàn)城市化發(fā)展離不開城市改造。在拆遷補償問題上，政府必須拿出有誠意、有效果、有效率的拆遷補償方案，加快拆遷工作監(jiān)督平臺的建設(shè)，做好有關(guān)拆遷信息的公開、傳播工作，自覺接受相關(guān)部門的監(jiān)督，自覺接受社會大眾的監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；拆遷補償；彈性區(qū)間

中圖分類號：F327 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）10-0132-06

城市化進程的快速推進加快了土地流轉(zhuǎn)的速度，在拆遷重建過程中，受各種外在因素的影響，導(dǎo)致拆遷補償款存在彈性區(qū)間，從而致使許多情況相似的拆遷戶最終拿到不同的拆遷補償款。由于大多數(shù)拆遷戶文化水平不高、信息渠道有限，政府又缺乏及時有效的宣傳解釋，最終導(dǎo)致拆遷戶產(chǎn)生不公平的心理，造成不必要的社會矛盾，從而極大地影響了政府地形象及拆遷工程的進度。

本文主要針對成都市典型的拆遷安置點進行研究，通過走訪金牛區(qū)、成華區(qū)、龍泉驛區(qū)、溫江區(qū)、雙流區(qū)和郫縣6個地區(qū)，采用田野調(diào)查法、多角度觀察法、半結(jié)構(gòu)式訪談法、問卷調(diào)查法、文獻資料法等多種方法，對成都市城鄉(xiāng)結(jié)合部的拆遷戶進行調(diào)查研究，以拆遷戶的角度作為切入點來研究成都市拆遷補償彈性問題，探究問題的由來及現(xiàn)狀，并提出相應(yīng)的解決建議等。

一、問題的提出

（一）現(xiàn)階段的研究成果綜述

中國的城市化發(fā)展，正經(jīng)歷著深刻的變化。在社會主義新農(nóng)村和城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展的背景下，越來越多的土地被征用，這是自“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”以來中國土地的又一大變革。土地流轉(zhuǎn)速度的加快，征地事件累積的矛盾正日益凸顯，嚴重威脅著社會穩(wěn)定。隨著國民經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的加快，全國各地掀起了大規(guī)模的舊城改造和擴張運動，造成拆遷糾紛急劇增加和激化。究其原因，是拆遷戶對拆遷補償彈性的不了解與不理解導(dǎo)致的不公平感引發(fā)的。2009年11月13日發(fā)生在成都市金牛區(qū)金華社區(qū)的唐福珍自焚案，固然與當時的不人道野蠻拆遷有關(guān)，但從拆遷補償彈性的角度來看，是否與強力抗拆可以獲得更多的補償有關(guān)呢？在調(diào)查中可以觀察到，拆遷補償具有彈性，具有議價空間，因此我們引進拆遷補償彈性這個概念。

從經(jīng)濟學(xué)的角度來看，城市化過程中的拆遷實際上是政府、開發(fā)商與被拆遷戶三者之間為追求自身利益最大化的博弈過程。而房子面臨被拆的居民最關(guān)心的是補償標準如何確定。因缺乏規(guī)范的評估機制，造成了拆遷戶的不解與不滿，從而給整個拆遷工作帶來了極大的不便。通過對相關(guān)研究的回顧發(fā)現(xiàn)，前人關(guān)于拆遷補償彈性問題的研究不多，并且不夠深入，多是針對拆遷或補償彈性單方面進行的研究。因此，綜合考慮拆遷與補償彈性問題的研究有待進一步深入。

（二）拆遷補償彈性系數(shù)的評估

我們認為，拆遷補償彈性是政府行政部門在對被拆遷區(qū)域做出初步評估后結(jié)合被拆遷居民對拆遷補償金額波動的心理變化及行為表現(xiàn)的客觀反應(yīng)而做出的相應(yīng)調(diào)整程度。對拆遷補償彈性的評估，首先需要綜合分析當?shù)氐纳鐣?jīng)濟發(fā)展狀況，了解經(jīng)濟增長規(guī)律，把握經(jīng)濟增長數(shù)值，再結(jié)合拆遷區(qū)域周邊的房價以及對該區(qū)域建成后的房價進行預(yù)期評估來對被拆遷戶進行合理的補償。把握這幾大影響因素再借助相關(guān)數(shù)學(xué)公式推算出對拆遷戶的補償數(shù)值，因年代的變化、地區(qū)的差異、被拆遷居民的心理預(yù)估等必然導(dǎo)致補償數(shù)值的波動，而這個波動就是我們所說的補償彈性。

補償彈性系數(shù)的評估制定需要對幾大影響因素的變量進行公平合理的把控。農(nóng)地一旦征用為工業(yè)用地或城鎮(zhèn)用地，其市值上升數(shù)倍甚至百倍，因此在補償協(xié)議中，設(shè)施還沒建成就確定補償金額，在被拆遷戶還沒入住安置房就要求支付房款，這樣的措施對于被拆遷戶是顯失公平的。調(diào)查觀察到，有的拆遷項目在房屋征收公告發(fā)出了很長一段時間之后也沒見開發(fā)商有何動靜，而周圍的房價早已今非昔比，按項目公布之初的補償標準現(xiàn)在根本買不到同等大小的房屋，這種“補償標準跑不贏房價”的現(xiàn)象顯然是不合理的。因此，從公平合理的角度出發(fā)，要切實保護被拆遷戶的合法權(quán)益，拆遷補償標準應(yīng)該在開發(fā)項目完成之后再進行評估確定。而如何準確評估正是拆遷補償?shù)暮诵膯栴}，把控評估這一環(huán)節(jié)對于補償彈性系數(shù)的制定至關(guān)重要。研究表明，評估交由市場決定，交由拆遷雙方當事人決定，政府不要干預(yù)的意見，是對拆遷戶權(quán)益保障的重要舉措。政府的作用在于當好“裁判員”，向公眾宣傳評估的常識和法規(guī)，核定評估機構(gòu)的資格，監(jiān)督和查處評估中的違法違規(guī)行為。

（三）研究拆遷補償彈性的意義

我國現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)在征地拆遷補償規(guī)定上缺乏統(tǒng)一的標準，“適當”“合理”等表述方式表現(xiàn)出不夠明確、具體，使執(zhí)行者難以把控，從而有可能造成一定程度的隨意性。同時，我國現(xiàn)行的拆遷貨幣補償標準確定的基本原則是“等價有償”，但對于這種“等價”的具體描述也不夠明確，各地均有著自己的一套執(zhí)行標準，例如有的是按房屋拆遷建造之初的價格來計算，顯然執(zhí)行這種補償標準是不足以維持被拆遷戶現(xiàn)階段的生活質(zhì)量水平的。統(tǒng)一標準的模糊使得實踐操作難以把控，從而必然造成被拆遷居民間的心理落差，加劇因征地拆遷補償而引發(fā)的社會矛盾，而“拆遷補償彈性”的提出無疑能較好地緩解這樣的矛盾沖突。

二、成都市拆遷補償彈性問題的由來與現(xiàn)狀

我們在實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的若干問題，可以從某種意義上展現(xiàn)成都市拆遷補償彈性問題的復(fù)雜性。

（一）因征地用途不同導(dǎo)致補償標準同地不同價的現(xiàn)象

實地調(diào)查觀察到，同地不同價是引發(fā)失地農(nóng)民大量爭議和糾紛的重要原因之一。眾所周知，同一塊土地，在實際運用過程中必然會產(chǎn)生不同的價值，用于農(nóng)業(yè)與用于工業(yè)或城市建設(shè)用地產(chǎn)生的價值就有著極大的反差，并且現(xiàn)在各級政府在制定征地補償標準時都把征地用途作為重要的參考依據(jù)，從而造成了同一個村、同一塊地因廠房建設(shè)、交通道路鋪設(shè)、商品房開發(fā)等用途不同，補償款的金額區(qū)間浮動性也較大，從而造成絕對值數(shù)值偏大的現(xiàn)象。被拆遷農(nóng)民只看到彼此間得到的拆遷補償款數(shù)額差距大而不了解造成這一差距的具體原因，加之政府部門沒有進行及時有效的信息公布及合理引導(dǎo)，使得失地農(nóng)民的反應(yīng)極為強烈。如成都市龍泉驛區(qū)A村，需整體拆遷另建新村，舊平房拆遷補償標準為每平米1 260元，B村與之相鄰且同是平房，但因征地后的用途不同，每平米的補償標準近2 000元，因拆遷農(nóng)民的文化水平程度以及內(nèi)外各方面的因素限制，從而對形成“同地不同價”的補償結(jié)果難以接受，心理落差大，為社會穩(wěn)定埋下了不小隱患。

（二）因拆遷時間不同導(dǎo)致補償標準同地不同價的現(xiàn)象

調(diào)查研究表明，同一地域同一批拆遷項目，因拆遷時間的差異，配合拆遷的積極性、“釘子戶”等因素，導(dǎo)致拆遷補償款的差異，造成被拆遷居民困惑而引起不滿的現(xiàn)象屢見不鮮。

由于土地價格存在浮動區(qū)間，征地補償金額也存在著差異性，所以極有可能會因同一拆遷項目不同批次，造成被征地農(nóng)民拿到的拆遷補償款不一樣。同一村，因為是分批次進行拆遷，根據(jù)拆遷時的土地價格，很有可能參照的是不同的補償標準和補償政策，使得農(nóng)民最終拿到的補償款有出入。另外，根據(jù)實地調(diào)研走訪以及被征地農(nóng)民的反映，我們還發(fā)現(xiàn)，關(guān)于補償款和補償標準，因為有浮動區(qū)間，在極端情況下，特別是面對較為“強硬”的“釘子戶”時，為使其配合工程建設(shè)，政府往往會在補償標準的區(qū)間內(nèi)給予較高的補償。而那些較為配合的村民，往往沒有這種“福利”，從而導(dǎo)致同一村拆遷戶的補償標準有細微出入。例如成都市成華區(qū)C村，就有村民反映，同村的“釘子戶”較其他人得到的補償條件更優(yōu)，這種情況在被拆遷群體中廣泛傳播而引起極大多數(shù)人的議論和不滿，這樣的拆遷補償彈性相對于早早配合搬遷的村民來說是不公平。

三、成都市拆遷補償彈性問題的成因

（一）拆遷補償范圍和補償標準鑒定邊界模糊

調(diào)查表明，在城市國有土地實行了使用權(quán)批租、拍賣的新體制后，政府在這樣的市場機制運行過程中既當“征地者”，又當“出售者”，能夠合規(guī)合法地從農(nóng)民手中低價征地并強制轉(zhuǎn)為國有土地，最后再高價拋出市場。在“低征高賣”的現(xiàn)實利益面前，政府在制定拆遷補償標準時難免產(chǎn)生彈性。

2001年6月6日國務(wù)院第40次常務(wù)會議通過，并于2001年11月11日施行的《城市房屋拆遷管理條例》（中華人民共和國國務(wù)院令第305號，以下簡稱《拆遷條例》）中規(guī)定：“貨幣補償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場評估價格確定。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定?！倍诂F(xiàn)實情況中，拆遷補償范圍一般不包含土地出讓金、基礎(chǔ)設(shè)施的裝修材料費、搬遷過程中造成的適當損失費以及其他一些無形中造成的損失等。同時，相關(guān)的法律鑒定標準也較為模糊。例如，《中華人民共和國土地管理法》第65條規(guī)定，收回農(nóng)民集體土地時，需要對土地所有權(quán)人給予適當補償。《城市私有房屋管理條例》第4條規(guī)定，城市私有房屋因國家建設(shè)需要征用拆遷時，建設(shè)單位應(yīng)當給予房屋所有人合理的補償。調(diào)查研究表明，現(xiàn)階段我國在有關(guān)征地拆遷補償規(guī)定的法律法規(guī)上，缺乏統(tǒng)一的執(zhí)行標準，“適當”“合理”等字眼不夠明確、具體，這就極有可能使得實際估價的操作環(huán)節(jié)和結(jié)果會因各種主客觀因素形成彈性空間。加之拆遷補償?shù)姆秶b定標準比較模糊，沒有統(tǒng)一具體的標準且是由政府單方面制定的，因此造成存在拆遷補償彈性的現(xiàn)象。

（二）拆遷補償評估機制不規(guī)范

實踐表明，拆遷補償?shù)暮诵膯栴}就是如何準確估價的問題，根據(jù)《拆遷條例》規(guī)定：“拆遷人應(yīng)當與被拆遷人、房屋承租人訂立拆遷補償安置協(xié)議?！崩碚撋现v，為保護被拆遷戶合理合法的權(quán)益，房屋的估價以及相關(guān)補償問題應(yīng)由當事雙方即被拆遷戶和拆遷單位通過平等談判來進行協(xié)商解決；但在實際操作中，往往是由政府部門依照相關(guān)條例對補償標準進行單方面制定，或是由開發(fā)商直接聘請相關(guān)評估機構(gòu)，由他們對被拆遷房屋進行評估。

同時，現(xiàn)階段在補償評估方面也存在著很多弊端。一方面是有些評估機構(gòu)缺少足夠的獨立性。眾所周知，我國房地產(chǎn)評估事務(wù)中心有很大一部分是由原來政府職能部門的二級單位發(fā)展起來的，雖說在形式上脫離了政府部門，但在有關(guān)人事、財務(wù)等問題上卻存在著難以消除的聯(lián)系。這就在無形中導(dǎo)致了有些評估機構(gòu)在評估過程中故意迎合委托人意愿，以過低的評估價來與委托方做交易而造成彈性。另一方面是評估機構(gòu)責(zé)任不夠明確。按照2000年建設(shè)部下發(fā)的《關(guān)于房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)脫鉤改制的通知》要求，應(yīng)當按照公司法和合伙企業(yè)法的規(guī)定改制為估價師出資的有限責(zé)任公司、合伙企業(yè)，但就評估機構(gòu)到底能夠采取怎樣的組織形式，目前尚屬于無法可依的狀態(tài)，也會造成較大的彈性空間。

（三）沒有完善的拆遷補償金額談判機制

據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》第9條、第10條規(guī)定：“制定土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當廣泛征求社會公眾意見，經(jīng)過科學(xué)論證；地方政府應(yīng)對征收補償方案進行論證并予以公布，征求公眾意見。”《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》第7條規(guī)定：“達成拆遷補償安置協(xié)議戶數(shù)較多或比例較高的，房屋拆遷管理部門在受理裁決申請前應(yīng)進行聽證，具體標準、程序由省、自治區(qū)、直轄市人民政府房屋拆遷管理部門規(guī)定?！倍趯嶋H運行中，條例規(guī)程提到的溝通平臺往往被忽略或流于形式。現(xiàn)行的征地補償標準是政府在沒有和居民協(xié)商的情況下獨立制定的，包括補償標準和安置方案等，再告知被征地單位和居民，然后強制實施；而利益牽涉最深的拆遷戶竟然完全被排除在標準制定之外，根本沒有參與權(quán)，缺乏應(yīng)有的公正透明。

拆遷公司的重要作用之一就是架起與被拆遷者溝通協(xié)商的橋梁，通過雙方協(xié)商確定補償金額并簽訂拆遷合同。但是在具體的操作中，由于沒有相關(guān)具體的規(guī)定，拆遷公司常常會私下與被拆遷戶進行協(xié)商，甚至動用不合法的手段，以求加快工程進度。私下協(xié)商，使得拆遷補償標準往往不統(tǒng)一，最終可能導(dǎo)致同一標準類型的拆遷房屋最終的補償金額卻不同，使得拆遷戶對拆遷項目的公平性產(chǎn)生懷疑，并可能影響到與施政部門之間的關(guān)系，導(dǎo)致政府公信力下降；也可能導(dǎo)致少數(shù)拆遷戶為獲取更多的補償利益而發(fā)展成為“釘子戶”，以達到被執(zhí)行不同拆遷標準、拿到更多拆遷補償?shù)哪康?。被征地居民對于征地補償標準從何而來，無從知曉；其標準是否合理，無法考究；其計算方法是否科學(xué)，不得而知，這必然會引起對補償結(jié)果的質(zhì)疑和不滿，由此而引發(fā)的社會問題屢見不鮮。

例如，成都市成華區(qū)某拆遷安置小區(qū)內(nèi)的拆遷戶，就曾多次參與政府舉行的聽證會以協(xié)商解決問題。其原因便是在拆遷過程中，該安置小區(qū)內(nèi)的拆遷戶存在同一批次、同一村組拆遷補償標準存在彈性，相同情況下，不同拆遷戶最終拿到不同的拆遷款，引起了該安置小區(qū)內(nèi)拆遷戶的集體不滿，最終導(dǎo)致難以調(diào)解。

（四）相關(guān)宣傳不夠及時準確

充分的信息公開是保障權(quán)力行使受到約束和控制的前提，也是實現(xiàn)管理主體與被管理者相互關(guān)系和諧溝通的基礎(chǔ)。行政法中的行政公開原則要求在行政過程中除涉及國家機密、個人隱私、商業(yè)秘密及其他法律規(guī)定的不得公開事項外，與公民有關(guān)的事項都要在一定的合理的時間內(nèi)向公民及社會公開，這是對憲法所規(guī)定的知情權(quán)的貫徹和落實。在城市化建設(shè)推進過程中，由于缺乏法律對拆遷過程中信息公開的要求，一些地區(qū)村民自治、民主管理、村務(wù)公開等制度不健全，加之我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)經(jīng)濟、技術(shù)發(fā)展水平的限制，拆遷過程的信息公開工作存在諸多問題。例如，對一些拆遷管理者來說，他們不知道哪些信息需要公開，對哪些人公開，在什么范圍公開，以什么方式公開等；而對于被拆遷者來說，由于沒有獲得充分有效的信息，對國家相關(guān)政策的模糊，對相關(guān)公共設(shè)施和項目對于自身利益和本地發(fā)展帶來的機遇缺乏充分認識，對拆遷過程中管理者、利益相關(guān)者實施相關(guān)行為的動機、目的和具體細節(jié)要求無從知曉，這就難免使得相關(guān)各方在拆遷過程中相互猜測、誤解，甚至相互對立。

四、成都市拆遷補償彈性問題的影響

（一）拆遷補償彈性對拆遷戶的影響

由于拆遷補償彈性較大，使得拆遷戶在維持現(xiàn)階段的生活水平時出現(xiàn)了問題。調(diào)查了解到，絕大部分拆遷戶原本的生活水平就偏低，所獲補償款也較少，造成相當一部分拆遷戶的生活水平不升反降，生活壓力增大，幸福指數(shù)降低；而有一小部分居民因“釘子戶”而獲得更多補償利益，使得拆遷戶內(nèi)部貧富差距拉大。特別是作為失地農(nóng)民的拆遷戶，土地的喪失徹底改變了其生活方式，既要承擔(dān)一定的安置房差額和物業(yè)管理費用，又面臨著再就業(yè)的難題，生活前景令人擔(dān)憂，無形中增多了顯性及隱性的社會矛盾。

（二）拆遷補償彈性對政府形象的影響

在現(xiàn)行體制下，作為征地者，政府有低價征地來節(jié)約成本的自然傾向；但政府同時承擔(dān)著保障被征地居民財產(chǎn)權(quán)利的責(zé)任，這無疑要求政府提升征地成本。正如普遍觀察到的，“低征高賣”的現(xiàn)實利益驅(qū)使政府著力維持現(xiàn)存的單一國家征地制度，嚴重影響了政府在保障征地農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利方面的社會功能的實現(xiàn)。調(diào)查中觀察到，拆遷戶對補償彈性做出了各種解釋，最常聽到的是：“政府一級壓一級，到老百姓手里的補償金額就不多了”，“國家政策是好的，但在具體落實過程中比較難?！边@些負面聲音，嚴重影響了政府在老百姓心目中的形象，無形中削弱了政府的公信力。

（三）拆遷補償彈性對社會穩(wěn)定的影響

自改革開放以來，我國國民經(jīng)濟發(fā)展水平不斷提高，城市化效率不斷被刷新，城市用地日益緊張，一些發(fā)展較快的城市，人地關(guān)系矛盾越發(fā)嚴重。由于我國城市規(guī)劃一直存在著欠缺，長期處于拆了建、建了拆的惡性循環(huán)狀態(tài)。因此，房屋拆遷問題在這一過程中不斷被放大，近年來拆遷問題所引發(fā)的一系列惡性事件不僅影響著社會的安穩(wěn)與和諧，也不利于政府公信力的樹立，甚至成為向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型過程中的阻礙。

有拆遷戶因補償彈性造成生活水準下降，后續(xù)生活無更多經(jīng)濟來源，造成了一定程度的社會矛盾。補償標準的含糊，拉大了貧富差距，實地調(diào)研表示絕大部分拆遷戶都對補償標準存在“彈性”充滿了怨氣，這實質(zhì)上反映的是百姓對政府對社會的怨氣。

五、結(jié)論與討論

在實地調(diào)研過程中，我們針對成都市典型的拆遷安置小區(qū)發(fā)放了問卷，通過回收問卷，分析拆遷戶對拆遷補償條件的滿意度。基本情況是，調(diào)查問卷共計350份，收回有效問卷300份，根據(jù)統(tǒng)計，其中85.7%為實際有效回收率。調(diào)查區(qū)域涉及成都周邊較為大型的拆遷安置地，包括金牛區(qū)、成華區(qū)、龍泉驛區(qū)、溫江區(qū)、雙流區(qū)和郫縣等。為體現(xiàn)數(shù)據(jù)的真實性、代表性，本次問卷調(diào)查對象選擇范圍廣泛，包括居委會成員、社區(qū)工作人員、被拆遷戶、普通居民等，其中普通居民為主要調(diào)查對象，占總?cè)藬?shù)的92.7%。本次調(diào)查問卷采用隨機抽樣的方式，確保比率估計量是漸進無偏的，即保證調(diào)查結(jié)果為無偏估計量。其中，男性131人，占43.7%；女性169人，占56.3%。從年齡構(gòu)成來看，分為25～45歲、45～60歲、60歲以上三個層次，其中25～45歲有65人，占21.7%；45～60歲人數(shù)最多，為157人，占52.3%；60歲以上78人，占26%。另外，根據(jù)本次調(diào)查的目的和調(diào)查主題，對補償金額、安置方式等進行了重點調(diào)查。

調(diào)查結(jié)果表明，“認為拆遷補償標準不公平、不統(tǒng)一”是造成對拆遷補償條件不滿的最主要原因。因此，縮小補償彈性區(qū)間，消除拆遷戶心中的“不公平感”是解決問題的關(guān)鍵。結(jié)合成都的實際發(fā)展情況，我們提出以下解決意見。

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)—— 程序趨向簡單化、操作趨向可行化

有法可依是基礎(chǔ)，加快完善相關(guān)法律法規(guī)，明確詳細的征地補償體系是制定出具體明確的征地補償原則和標準的前提?？v觀我國法律體系，涉及征地及相關(guān)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)零散地分布在各類相關(guān)法律法規(guī)中，分散構(gòu)不成體系必然導(dǎo)致各項細則的不明確，這是目前我國征地補償法律漏洞過多的原因所在。針對目前征地補償過程中存在的諸多問題，解決由此引發(fā)的眾多顯性或隱性社會矛盾，完善憲法中保護公民財產(chǎn)權(quán)制度，加快建設(shè)征地補償法律制度體系是治本之法。

例如，對現(xiàn)行的拆遷《條例》進行修訂。目前，成都市的拆遷《條例》過于死板，缺乏實踐的考驗，在具體的實施過程中，無法準確把握，衍生出大量《條例》外規(guī)定。因此，根據(jù)成都市各界的強烈要求，拆遷《條例》應(yīng)當進行修訂完善，使得各項規(guī)定更容易操作，更符合實踐要求。只有《條例》規(guī)定變得簡單易操作，才能減少甚至消除矛盾沖突。另外，目前實施的拆遷《條例》在安置方式上也存在不妥，現(xiàn)行的安置方式?jīng)]有將戶與人口有機結(jié)合，沒有真正意識到拆遷戶的實際問題，也沒有體現(xiàn)對拆遷戶基本權(quán)益的保障。

（二）制定公平合理的制度——制定專門的《土地征用法》

針對征地拆遷的具體現(xiàn)象及存在的問題，可以制定出專門的《土地征用法》。目前，我國征地過程中出現(xiàn)的種種亂象，其根本原因是沒有科學(xué)的有針對性的《土地征用法》，法律不明確必然導(dǎo)致混亂。因此，應(yīng)堅持以具體明確原則為前提，制定專門的科學(xué)的完善的《土地征用法》，包括土地征用的具體操作規(guī)程和實施細則，避免有補償彈性以及法不知如何操作的問題產(chǎn)生。在這方面，可以學(xué)習(xí)借鑒國外先進經(jīng)驗，推廣國內(nèi)在征地補償方面做得較為有效且反應(yīng)不錯的地方性案例，制定出統(tǒng)一具體明確的征地補償原則和標準，將浮動較大的補償標準和補償原則具體化，縮小甚至是避免彈性區(qū)間。事實上，在我國法律體系當中，從具體原則到具體內(nèi)容，再到認定與操作的程序，無論是《憲法》還是《土地管理法》《物權(quán)法》均沒有進行統(tǒng)一具體的規(guī)定，沒有明確的規(guī)定，使得補償標準和原則存在彈性區(qū)間。

（三）工作人員應(yīng)明確拆遷補償標準——建立培訓(xùn)與考核制度，加強對鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）級領(lǐng)導(dǎo)的考核

權(quán)責(zé)統(tǒng)一明確，才能真正實現(xiàn)對拆遷制度的貫徹落實。許多工作人員對拆遷工作態(tài)度不端正，甚至存在以公謀私的想法，這讓拆遷工作在一開始，性質(zhì)就發(fā)生了改變。對相關(guān)干部的培訓(xùn)，首先，要從政策內(nèi)容開始，要讓負責(zé)拆遷的干部充分了解《條例》內(nèi)容，理解施政部門的施政目的，有針對性的開展相關(guān)工作。其次，要做好干部工作的技巧培訓(xùn)。拆遷工作不同于其他政府工作，是直接涉及人民群眾利益的，極易與人民群眾發(fā)生矛盾與誤會，因此工作的技巧與方法十分重要。拆遷工作人員掌握好工作方法，可以有效避免沖突，減少甚至是消除矛盾與誤會的產(chǎn)生。最后，各地拆遷部門的相關(guān)工作人員應(yīng)當定期舉行交流會，交流工作經(jīng)驗，相互學(xué)習(xí)，從而提高拆遷工作質(zhì)量與水平。

（四）完善分配機制——制定公平合理的補償款分配機制

在調(diào)查中可以觀察到，居民反映最多的問題是土地補償費和安置補助費存在彈性，相同的耕地與批次各家拿到的補償款存在出入。因為其他補償費是直接到個人，而征地補償費是先撥付村集體，再由集體進行分配的。征地補償費被各級政府及村委會村小組等層層截留，最后到被征地農(nóng)民手里已經(jīng)很少。征地補償費就像桌子上的一塊肥肉，被征地農(nóng)民、村集體、未被征地農(nóng)民都想吃到肚子里，牽涉的利益糾紛比較復(fù)雜，如果沒有完善的公平合理的征地補償款分配機制，有些征地補償標準到各村組執(zhí)行時，就有可能因個人利益或情感等因素，在執(zhí)行補償標準時存在彈性，最終導(dǎo)致不正常的補償差異，引起村民的不滿和怨憤。雖然目前制度上的安排是村委會制定分配方案后，經(jīng)村民代表大會表決執(zhí)行，但由于農(nóng)民法律知識單薄以及農(nóng)村的一些實際情況，這一方法往往也是流于形式。因此，制定公平合理的補償款分配機制，是避免或減小補償彈性的有力保障，也是對征地農(nóng)民合法權(quán)益的保障。

（五）拆遷補償評估制度化、公開化——聘請獨立的資產(chǎn)評估師出具評估報告

實地調(diào)研表明，許多拆遷戶對于自己的拆遷房如何進行的評估并不了解，政府在這一方面也沒有做到很好的常識普及。拆遷戶對評估標準的不了解，直接導(dǎo)致了對評估結(jié)果的不理解，對于為何會存在補償彈性的現(xiàn)象政府也沒有及時給出合理的解釋，必然會引起拆遷戶的猜疑和不滿。

城市化進程中，拆遷工作是無法避免的，是政府工作中必須面臨的難題。各級政府可以借鑒國外先進的有效的拆遷工作經(jīng)驗，然后結(jié)合本地區(qū)實際情況加以改進，從而提高拆遷工作質(zhì)量。美國城市化水平較高，是發(fā)達國家，已經(jīng)經(jīng)歷過城市化快速發(fā)展時期，在拆遷工作方面已經(jīng)具備了較為成熟的體系。在美國，拆遷工作首先要經(jīng)歷三步，首先，對擬拆遷房屋進行公證估價，一般情況下，此估價會根據(jù)當時房價給出。其次，房產(chǎn)人有權(quán)對政府提出的征購要約進行反對，出現(xiàn)此類情況，法院介入，進行聽證會聽證。最后，法官主持和解，若和解失敗，則會有民事陪審團確定賠償價格。而法國與美國相似，政府和拆遷戶都有權(quán)邀請第三方機構(gòu)對房產(chǎn)進行評估，并最終由法院或陪審團進行決策。而我國由于受體制所限，不存在陪審團機制，但是可以依靠第三方評估機構(gòu)，幫助政府和拆遷戶進行定價并最終由法院裁定，切忌強制執(zhí)行。

（六）拓寬、落實多元化溝通平臺——提前召開補償標準聽證會

實際表明，在拆遷補償過程中，對于補償標準的執(zhí)行和區(qū)間的劃分，很多時候是由政府單方面進行的，因此拆遷戶作為一個主體本身，對于這一執(zhí)行過程并不了解，這是造成后來對補償結(jié)果質(zhì)疑和不滿的另一重要原因。因此，拓寬、落實多元化的談判平臺顯得尤為重要。除了拆遷方與被拆遷方私下的接觸協(xié)商外，還應(yīng)該建立多方式多渠道的溝通平臺，讓雙方可以就拆遷過程中存在的分歧和疑慮進行公開的協(xié)商，縮小甚至是消除補償彈性區(qū)間，消除因雙方地位不對等、缺乏溝通而引起的猜疑和不滿等情緒，以期達成令各方滿意的結(jié)果。

因此，街道政府及拆遷辦可以定期組織拆遷戶們召開聽證會，邀請相關(guān)政府負責(zé)人、專家以及對自己的拆遷補償結(jié)果存在疑慮和不滿的拆遷戶進行公開公正的協(xié)商解決，以此打消拆遷戶對于補償標準的疑慮。使征地農(nóng)民了解補償時各個地區(qū)的地塊價值，對于自己拿到手的補償款數(shù)額有明確意識，也可通過此類聽證會大致估算出自己被征收的土地價值。

（七）因地制宜打造公開透明合理的宣傳渠道——組建專門的拆遷宣傳小組

關(guān)于拆遷這樣一個牽涉人員較廣，涉及利益方較多的龐大工程，過程透明、信息公開至關(guān)重要。合理恰當?shù)男麄髋c解釋，能夠讓被拆遷居民了解補償情況，更好地理解和支持拆遷工作。在宣傳時，政府要因地制宜，針對當?shù)氐拿耧L(fēng)民情以及拆遷居民的文化水平和接受能力，做好對拆遷政策、補償標準以及具體補償流程的宣傳與講解，避免因不了解實際情況對拆遷項目和補償標準不滿，引發(fā)廣泛爭議和糾紛。在成都市的拆遷工作中，可以組建專門的“拆遷宣傳小組”，就相關(guān)的拆遷政策以及拆遷過程中產(chǎn)生的問題給予拆遷戶以及時準確的宣傳和合理的解釋，盡量獲得廣大拆遷戶的理解與支持。特別是拆遷補償標準中的彈性區(qū)間，要給予重點解釋說明，使廣大拆遷戶能夠正確理解和看待補償彈性的問題，消除疑慮和不滿情緒，有效推進拆遷工作的順利進行。

（八）明確政府在拆遷補償中的角色定位——主要職責(zé)側(cè)重于規(guī)劃管理和審批

征地拆遷補償是政府不可避免的進行城鎮(zhèn)建設(shè)的工作，無論是農(nóng)地征用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還是棚戶區(qū)改造，都涉及到拆遷補償?shù)墓ぷ?。因此，政府在這一工作中的角色定位十分重要，政府要明確自身職責(zé)，把工作重心落實在規(guī)劃管理與行政審批上。確立好相關(guān)補償《條例》后，要盡量不介入直接的補償安置執(zhí)行工作中，切實履行好監(jiān)督監(jiān)管職能，保證拆遷工作的正常有序，合理合法，避免出現(xiàn)舞弊尋私的違法現(xiàn)象。

同時，政府要重視被拆遷戶的合理利益訴求。目前，被拆遷戶在拆遷工程中屬于弱勢群體，當其利益被侵犯并且得不到合理賠償時，往往會選擇極其激烈的對抗方式。在與施政部門或拆遷單位就受損權(quán)益進行協(xié)商時，利益訴求得不到滿足，又沒有高效的維權(quán)部門維護其利益，一些拆遷戶往往會被迫選擇過激的違法行為進行反抗，造成社會的不穩(wěn)定，甚至出現(xiàn)惡性事件。因此，政府需要認清拆遷工作的本質(zhì)，在管理中明確自己的角色定位，做好規(guī)劃工作，盡量根據(jù)百姓訴求進行合理的補償安置。政府還要建立與百姓溝通的平臺，傾聽百姓意見，及時對拆遷工作中產(chǎn)生的問題進行相關(guān)調(diào)整解決，切實做好群眾利益的“守護者”。

總之，城市化發(fā)展離不開城市改造，在拆遷補償問題上，政府必須拿出有誠意、有效果、有效率的拆遷補償方案，加快拆遷工作監(jiān)督平臺的建設(shè)，做好有關(guān)拆遷信息的公開、傳播工作，自覺接受相關(guān)部門的監(jiān)督，自覺接受社會大眾的監(jiān)督。在全面建成小康社會的最后沖刺階段，在實現(xiàn)偉大復(fù)興中國夢的前進道路上，在“十三五”建設(shè)過程中，拆遷補償問題是政府必須面對的問題，政府要緊跟時代潮流，不能讓其成為發(fā)展的阻礙。

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[責(zé)任編輯 吳明宇]