王新華

摘 要：中國民間外交服務(wù)國家總體外交成效顯著，在新時期呈現(xiàn)主體多元、形式靈活、新生力量踴躍參與等新特點(diǎn)。同時，現(xiàn)行民間外交體制機(jī)制和管理方式相對滯后，對傳統(tǒng)民間外交機(jī)構(gòu)缺乏政策引領(lǐng)和規(guī)劃協(xié)調(diào)，對新興民間外交力量認(rèn)識和引導(dǎo)不夠，對民間外交的能力建設(shè)重視和投入不足。加強(qiáng)和改進(jìn)民間外交工作正當(dāng)其時。國家和政府要加強(qiáng)頂層設(shè)計和戰(zhàn)略規(guī)劃，建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，研究制定管理制度，依法規(guī)范管理，重視并加強(qiáng)民間外交能力建設(shè)，積極探索建立具有中國特色的大民間外交模式。

關(guān)鍵詞：中國民間外交;國際關(guān)系;中國外交;國家利益

中圖分類號：D82 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2016）10-0072-03

早在1957年，周恩來就指出“中國的外交是官方的、半官方的和民間的三者結(jié)合起來的外交”。政府外交與民間外交相輔相成是新中國外交的一大特色。我國民間外交在不同歷史時期為增進(jìn)中國與世界相互了解、促進(jìn)中外友好關(guān)系和互利合作、維護(hù)和拓展國家利益、提升國際形象等發(fā)揮了獨(dú)特作用。近年來，隨著中國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展、綜合實(shí)力持續(xù)上升和參與全球化進(jìn)程加快，中國民間外交蓬勃發(fā)展，其地位和作用日益凸顯，在服務(wù)國家總體外交方面取得顯著成效。中國民間外交打上了鮮明的時代烙印，呈現(xiàn)出主體多元、形式靈活、新生力量踴躍參與等特點(diǎn)。同時，面對新形勢新要求，中國現(xiàn)行民間外交體制機(jī)制和管理方式相對滯后，不能完全適應(yīng)新時期中國特色大國外交的需要。筆者對新時期改進(jìn)和加強(qiáng)中國民間外交工作進(jìn)行了一些分析和思考，并嘗試提出了一些具體建議。

一、民間外交服務(wù)國家總體外交成效顯著，同時呈現(xiàn)鮮明的時代新特點(diǎn)

我國民間外交的目標(biāo)和任務(wù)是隨著中國自身的變化及其與世界的關(guān)系性質(zhì)而不斷發(fā)生變化。在新中國成立之前和初期相當(dāng)長的歷史階段中，我國民間外交的核心任務(wù)和目標(biāo)是軍事性和政治性的，而隨著改革開放的日益深入，我國民間外交的重心則逐漸向經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域遷移。改革開放三十多年來，中國民間外交一直以服務(wù)國家改革發(fā)展穩(wěn)定和中國特色大國外交為宗旨，緊緊圍繞黨和國家中心工作，以民促官、官民并舉，開展形式多樣、各具特色的民間外交活動，取得豐碩成果。同時，身處全球化和信息化時代的中國社會正在經(jīng)歷深刻變革，中國公民社會的發(fā)展和成熟催生民間力量的覺醒，民眾越來越多參與民間外交。當(dāng)前的中國民間外交呈現(xiàn)出如下鮮明特點(diǎn)。

（一）主體日趨多元，社會各界廣泛參與

關(guān)于民間外交的概念，官方和學(xué)術(shù)界有著多種不同的界定，其中較為普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為，民間外交是以民間形式出現(xiàn)，由民間組織、團(tuán)體或人士承辦或參與的，直接或間接服務(wù)于國家外交需要的行為或舉動。有學(xué)者認(rèn)為當(dāng)代中國民間外交的理論基礎(chǔ)已經(jīng)從國家本位轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣疚?，中國民間外交從形式到內(nèi)容都實(shí)現(xiàn)了增量式發(fā)展，中國民間外交越做越大，逐漸向“大民間外交”轉(zhuǎn)變。

中國民間外交的參與主體日趨多元，逐漸形成以政府部門及有政府背景的傳統(tǒng)民間外交機(jī)構(gòu)為核心，官方支持的群團(tuán)組織為基礎(chǔ)，各種企業(yè)、學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)、媒體、基金會、城市、僑團(tuán)、個人等新生態(tài)廣泛參與為外圍的官民并舉“同心圓”格局。中國民間外交對象既有外國政府官員，也有外國各行業(yè)、不同政治傾向的政黨、團(tuán)體和個人。涉及領(lǐng)域涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、文化、教育、衛(wèi)生、科技、旅游、體育、宗教、藝術(shù)、環(huán)境、網(wǎng)絡(luò)乃至軍事安全等對外交往的方方面面。

中華全國總工會、共青團(tuán)中央（全國青聯(lián)）、全國婦女聯(lián)合會、中華全國歸國華僑聯(lián)合會、中國人民對外友好協(xié)會、中國國際貿(mào)易促進(jìn)委員會、國務(wù)院僑務(wù)辦公室（中國海外交流協(xié)會）、中國人民外交學(xué)會、國家漢語推廣領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（孔子學(xué)院總部）、中國民間組織國際交流促進(jìn)會、中國公共外交協(xié)會等一系列機(jī)構(gòu)和組織根據(jù)我國外交工作需要，承擔(dān)或參與對外民間交往活動，積極塑造國家形象，是我國開展民間外交的傳統(tǒng)主力軍。

（二）緊密配合國家中心工作，形式靈活多樣

中國民間外交工作，特別是政府部門主導(dǎo)的對外交往，體現(xiàn)了服務(wù)國內(nèi)改革發(fā)展穩(wěn)定和中國特色大國外交的宗旨，緊緊圍繞黨和國家中心工作展開。在配合國家重大外事活動或?qū)ν庑局卮笳叻矫?，各民間外交主體通過策劃和組織論壇、展會、學(xué)術(shù)交流，以及實(shí)施民生項目等有特色、接地氣的民間外交活動，與政府外交舉措形成合力，充分發(fā)揮解讀宣講、增信釋疑、凝聚共識、擴(kuò)大合作的作用。

在擴(kuò)大對外人文交流方面，互辦國家年、語言年、旅游年及舉辦歡樂春節(jié)、四海同春等大型國際文化活動，合作出版刊物、拍攝影視作品和組織業(yè)界人員互訪，弘揚(yáng)了中華傳統(tǒng)文化，提升了國家整體形象，并積極培育知華、友華、親華人士。截至2015年12月1日，中國已在134個國家和地區(qū)設(shè)立500所孔子學(xué)院和1 000個中小學(xué)孔子課堂。①在推進(jìn)地方發(fā)展方面，迄今為止，我國有31個省、區(qū)、直轄市和463個城市同134個國家499個省州和1 539個城市建立了2 332對友城（省州）關(guān)系，②并舉辦了各具地方特色的對外交往活動，對增進(jìn)人民友誼，促進(jìn)領(lǐng)域交流合作、帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展發(fā)揮了主要作用。

我國的非政府組織（Non-Governmental Organization，簡稱NGO）在有關(guān)部委的協(xié)調(diào)指導(dǎo)下，積極參與聯(lián)合國系統(tǒng)和有影響的國際NGO活動，并承辦或參與二十國集團(tuán)峰會等重大多雙邊活動的配套民間活動，發(fā)出中國民間聲音。此外，有關(guān)機(jī)構(gòu)還通過派遣援外醫(yī)療隊，實(shí)施援外項目，以及引導(dǎo)六千多萬海外僑胞發(fā)揮友好使者作用等方式，不斷拓寬民間外交渠道，厚植友華人脈基礎(chǔ)。

（三）民間踴躍參與，成為重要新生力量

社會形態(tài)的多元化和民眾參與意識的增強(qiáng)，催生了我國民間組織的快速發(fā)展。截至2015年底，在民政部登記注冊的NGO共有66.2萬家。③這些NGO吸引大量民眾參與，一些NGO積極開展對外交流活動，開始在國際上嶄露頭角。廣大民眾和民間組織通過不同的方式和渠道參與對外交流，積極維護(hù)國家利益和尊嚴(yán)，增進(jìn)人民之間的友誼和了解。

截至2015年12月，國內(nèi)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)到6.88億。草根網(wǎng)民利用“博客”“微信”和全球社交媒體“臉書”“推特”，密切關(guān)注全球事務(wù)，即時參與觀點(diǎn)辯論，及時傳播中國民間聲音。各領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者也紛紛利用新媒體表達(dá)中國觀點(diǎn)，積極宣傳中國的體制優(yōu)勢、核心價值、發(fā)展經(jīng)驗和治國理念。

越來越多青年志愿者走出國門，參與海外救援和扶貧活動，展現(xiàn)國際人道主義情懷。出國游客和留學(xué)生的規(guī)模迅速擴(kuò)大，2015年中國出國游客1.2億人次，④出國留學(xué)生52.37萬人，其中公派出國留學(xué)生2.59萬人，⑤他們大多樂于與當(dāng)?shù)孛癖娊煌?，展示中國人民的勤勞智慧和精神風(fēng)貌。姚明、郎朗、馬云等一大批有國際影響的公眾人物活躍在民間外交一線，成為中國“民間大使”乃至“國家名片”。

二、中國民間外交工作面臨的突出問題

中國民間外交蓬勃發(fā)展的階段，也是由“自在”向“自為”轉(zhuǎn)型的階段，傳統(tǒng)民間外交機(jī)構(gòu)發(fā)揮主力軍角色的同時也面臨挑戰(zhàn)與創(chuàng)新壓力，新興民間外交力量不斷涌現(xiàn)，為民間外交既帶來新活力，也帶來新問題。面對中國民間外交的參與主體、目標(biāo)、任務(wù)、方式和平臺等各層面多元化的新形勢，現(xiàn)行體制機(jī)制和管理方式變得滯后，暴露出一些短板和問題，尚不能完全適應(yīng)新時期中國特色大國外交的需要，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）對傳統(tǒng)民間外交機(jī)構(gòu)缺乏政策引領(lǐng)和規(guī)劃協(xié)調(diào)

民間外交理論和政策研究相對滯后，缺乏國家層面的主動規(guī)劃和設(shè)計，沒有形成統(tǒng)一政策。傳統(tǒng)民間外交機(jī)構(gòu)隸屬國家行政管理體系，經(jīng)多年歷史沿革，形成了單位雖多但職能同質(zhì)性強(qiáng)的狀況。由于缺乏明確的政策引領(lǐng)和有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，基本上處于各自為戰(zhàn)的局面，資源分散，總體效果打折扣。一些機(jī)構(gòu)之間分工不明、責(zé)任不清，出現(xiàn)相互“踩腳”的現(xiàn)象。例如做國外前政要工作，就涉及外交學(xué)會等數(shù)家不同單位，各省市的民間組織也在積極參與，相互協(xié)調(diào)和計劃性不夠，甚至出現(xiàn)外國前政要頻繁來華“撈金”的情況。另如我國派出的青年志愿者近3.6萬人，由教育部等數(shù)家單位分別組織實(shí)施，過于分散而集中不夠。

（二）對新興民間外交力量認(rèn)識和引導(dǎo)不夠

新興力量良莠不齊給民間外交的發(fā)展帶來不利影響。由于政策引導(dǎo)缺失、經(jīng)驗欠缺，民間外交力量存在一些方式和行為的無序性，甚至產(chǎn)生損害和干擾，影響了國內(nèi)外公眾對我國民間外交的認(rèn)知。長期以來，基層民眾缺乏有效對外溝通和交流渠道，但新興網(wǎng)絡(luò)載體和平臺彌補(bǔ)了這一不足，大量新興群體不斷涌現(xiàn)，例如新媒體人、意見領(lǐng)袖、環(huán)保主義者、志愿者等，他們通常是公眾輿論和國際輿論的塑造者，可以在民間外交中發(fā)揮重要的積極作用。同時，許多NGO開始同外界積極接觸，主動參與民間外交活動，他們有一定的人脈關(guān)系和資源實(shí)力，充滿熱情，但在準(zhǔn)確把握民間外交工作方向上有困難。如何加強(qiáng)對新興民間外交力量的研究和引導(dǎo)，既保持其民間性、草根性，又強(qiáng)化其正能量，提高對外做工作的效果，是一個迫切需要研究的課題。

（三）對民間外交的能力建設(shè)重視和投入不夠

新時期的民間外交工作對從業(yè)人員提出了更高的新要求。不少民間外交從業(yè)人員對國情世情了解不夠，知識面較窄，綜合素質(zhì)有待提高。由于國家在人、財、物方面的保障不足，制約了一些機(jī)構(gòu)參與民間外交活動的能力。國內(nèi)NGO和普通民眾參與民間外交還處于起步階段，國家在政策、資源上的支持力度有限，一些NGO、社會團(tuán)體和個人易被外國政府或非政府組織誘拉利用，一些機(jī)構(gòu)成長乏力，缺乏國際影響力。同時，我對民間外交的總結(jié)和理論提升不夠，對國外好的經(jīng)驗推廣不夠，民間外交理論研究和智庫建設(shè)相對滯后。

三、加強(qiáng)和改進(jìn)民間外交工作的總體思路

黨的十八大以來，中國向世界宣示“中國夢”和新型“義利觀”，豐富和發(fā)展了中國特色的大國外交理論，也為中國民間外交的發(fā)展提供了新的指導(dǎo)思想?！爸袊鴫簟边@一更加平民化和人性化的表述，一開始瞄準(zhǔn)的就是向世界講述中國、中國人的故事和中國人民追求的夢想。新型“義利觀”則突出了中國追求與國際社會共贏的理念，傳承了中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，對民間外交是一種具有指導(dǎo)性的價值理念。隨著中國的和平發(fā)展，外界希望加強(qiáng)與中國的交往，了解中國發(fā)展道路和治國理政方式，或?qū)W習(xí)借鑒中國經(jīng)驗。同時，中國的和平崛起也面臨越來越復(fù)雜多變的國際環(huán)境。西方戰(zhàn)略疑慮和焦慮感上升，在國際上炒作各種涉華負(fù)面論調(diào)。周邊和部分發(fā)展中國家對中國發(fā)展壯大心態(tài)復(fù)雜，涉華輿論出現(xiàn)不友好雜音。

民間外交側(cè)重于做人的工作，具有官方外交不可替代的民間性、自發(fā)性、草根性和滲透性等特征，其“潤物無聲”“細(xì)水長流”“厚積薄發(fā)”等特點(diǎn)，使其成為爭奪國際話語權(quán)和塑造影響力的重要手段。中國民間外交的工作重心已經(jīng)明顯由經(jīng)濟(jì)利益轉(zhuǎn)向以維護(hù)國家形象、提高國際話語權(quán)和增強(qiáng)國家軟實(shí)力為主的新領(lǐng)域。在全球化和網(wǎng)絡(luò)信息化時代，面對復(fù)雜的國際環(huán)境，民間外交不再是退而求其次的被動選擇，也不僅僅是在官方外交遇到障礙之后才不得已采用的權(quán)宜之計，民間外交已成為一種立足長遠(yuǎn)、積極主動的戰(zhàn)略選擇。民間外交發(fā)展正當(dāng)其時，迎來新的歷史性機(jī)遇。

新形勢下，中國民間外交工作應(yīng)確立如下指導(dǎo)思想：認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十八大和黨的十八屆三中、四中、五中全會以及中央外事工作會議精神，從戰(zhàn)略高度認(rèn)識民間外交在中國特色大國外交中的重要意義，加強(qiáng)頂層設(shè)計和戰(zhàn)略謀劃，完善體制機(jī)制，優(yōu)化戰(zhàn)略布局，創(chuàng)新方式，整合資源，加大投入，積極探索建立具有中國特色的大民間外交模式，讓民間外交更好地服務(wù)于黨和國家中心工作，為實(shí)現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的中國夢營造有利外部環(huán)境。

四、加強(qiáng)和改進(jìn)民間外交工作的具體建議

基于對中國民間外交現(xiàn)狀的上述分析，相關(guān)政府部門應(yīng)在進(jìn)一步摸清家底的基礎(chǔ)上，按照民間外交參與主體的不同功能和特點(diǎn)，因類施策，分級管理，注意保持民間外交力量的草根性和民間性，促其釋放更大活力。對傳統(tǒng)民間外交機(jī)構(gòu)加強(qiáng)政治引領(lǐng)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，著重發(fā)揮其作為民間外交主渠道、主力軍作用;對NGO和社會團(tuán)體加強(qiáng)政策指導(dǎo)，積極培育民間外交的中堅力量;對普通民眾加強(qiáng)素質(zhì)教育和價值觀引領(lǐng)，使其成為民間外交的重要補(bǔ)充。通過不斷實(shí)踐創(chuàng)新，逐漸構(gòu)建起全方位、多渠道、寬領(lǐng)域的大民間外交新格局。有關(guān)具體建議如下。

（一）加強(qiáng)規(guī)劃協(xié)調(diào)

首先，要集中各方智慧，發(fā)揮各方力量，加強(qiáng)戰(zhàn)略研究和頂層設(shè)計，從國家層面研究制定中國民間外交中長期規(guī)劃，優(yōu)化戰(zhàn)略布局，突出工作重點(diǎn)，進(jìn)一步提高民間外交的規(guī)劃性、針對性和有效性。當(dāng)前應(yīng)建立一個跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌各方資源，及時溝通信息，加強(qiáng)政策指導(dǎo)，提高工作效果。同時，要重視并加強(qiáng)民間外交理論研究，借助高校智庫或民間研究力量，不斷總結(jié)、豐富和完善中國特色的大民間外交理論，努力打造中國民間外交高端智庫，為民間外交發(fā)展提供理論和智力支持。

（二）加強(qiáng)規(guī)范管理

研究制定相關(guān)管理制度，進(jìn)一步明晰各民間外交機(jī)構(gòu)的角色定位和職能劃分，淡化對外官方色彩。按照有關(guān)管理規(guī)定，加強(qiáng)對我國NGO的協(xié)調(diào)指導(dǎo)和規(guī)范管理，在合法性身份賦予、有效突破資源瓶頸、提高國際交往能力等方面給予政策扶持。按照“以我為主、為我所用”的原則，分層級穩(wěn)妥開展與國外“敏感”NGO的接觸聯(lián)系。加強(qiáng)海外志愿者項目的品牌建設(shè)，理順并形成更加有效派遣機(jī)制。加強(qiáng)境外中資商會建設(shè)，引導(dǎo)“走出去”的企業(yè)規(guī)范經(jīng)營行為，自覺履行社會責(zé)任。加強(qiáng)對網(wǎng)絡(luò)輿論的引導(dǎo)和監(jiān)管，建立自律和他律機(jī)制，并通過創(chuàng)建社交網(wǎng)站、培育正能量的民間網(wǎng)絡(luò)外交力量、強(qiáng)化議題設(shè)置等方式，積極營造網(wǎng)絡(luò)正面“輿論場”。

（三）加強(qiáng)能力建設(shè)

加強(qiáng)政策宣介、指導(dǎo)和培訓(xùn)，提高公民的民間外交意識及文明素養(yǎng)，將我國人口資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為民間外交的有生力量;對具有國際影響力的社會知名人士加強(qiáng)引導(dǎo)，努力培育更多“民間大使”;推進(jìn)民間外交相關(guān)學(xué)科建設(shè)，在具備條件的高校和科研院所開設(shè)專業(yè)課程，加快培養(yǎng)高層次專業(yè)人才。

加大投入，優(yōu)化資源配置，強(qiáng)化對主要民間外交機(jī)構(gòu)的人、財、物保障，著力打造我國“旗艦”民間外交組織;探索以政府購買服務(wù)方式賦予民間機(jī)構(gòu)和組織實(shí)施援外項目的資格;探討設(shè)立民間外交專項基金及各類企業(yè)和社會基金，鼓勵社會各界開展民間外交活動。對地方特別是沿邊省份主辦的民間外交活動，視情況給予資金和政策支持。

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