滿先進

摘要：新行政訴訟法實施后，行政案件受案門檻降低、受案范圍擴大，這些將對法院的受案機制、法官的執(zhí)業(yè)水平及其心理壓力帶來前所未有的沖擊。為了應對新法的變化，應當在充分保障行政法官職業(yè)安全的前提下再談以下應對措施，一方面規(guī)范立案程序，另一面提高法官的執(zhí)業(yè)水平。如果讓行政訴訟真正擔當起“保障私權(quán)、監(jiān)督公權(quán)”的應有職能，那么祛除司法地方化，建立專門的行政法院才是最有力的破解之道。

關(guān)鍵詞：行政案件；受案范圍；新行政訴訟法；行政法院

中圖分類號： DF82文獻標志碼： A 文章編號：1672-0539（2016）02-0083-06

1990年生效的行政訴訟法拉開了“民告官”的序幕，把官民從法律上置于一種平等的地位，這也在一定程度上沖擊了人治思維，為行政機關(guān)依法辦事提供了規(guī)范式標桿。隨著我國依法治國整體進程的推進、民眾法律意識的提高及新型行政糾紛的逐漸增多，行政訴訟“立案難、審理難、執(zhí)行難”的弊端日益凸顯，尤其是行政訴訟“門檻高、受案范圍窄”的制約及司法地方化與行政化的影響，致使大量的行政糾紛無法納入司法審查的視野。據(jù)統(tǒng)計，“全國每年受理一審行政案件停滯在12萬件左右，同期因行政爭議引起的信訪案件卻高達400萬到600萬件， 兩者的巨大反差表明行政訴訟解決行政爭議的主渠道作用已名存實亡。”[1]社會各界對修改行政訴訟受案范圍的呼聲越來越大，時隔24年后，新修改的行政訴訟法在依法治國的大背景下橫空出世。該法無論從立法目的、原則規(guī)定，還是從受案類型及受案主體上均大幅度地擴充了行政案件的受案范圍。本文通過對2012年-2014年間宣城市行政案件的整體情況分析梳理，預測在新行政訴訟法受案范圍擴大的情形下行政案件的受理趨勢，重點分析行政案件范圍擴大對法院的工作影響及其應對措施。

一、2012年-2014年宣城市法院受理行政案件的整體情況

2012年-2014年間，宣城市中級人民法院和其下轄的宣州區(qū)、寧國市、廣德縣、郎溪縣、涇縣、旌德縣、績溪縣等7個基層法院共受理行政案件655件（2012年191件、2013年206件、2014年258件），其中市中級人民法院三年間一審受案量分別為：2012年4件、2013年2件、2014年10件（1）。

從行政行為性質(zhì)上來看，案件主要集中在行政處罰、行政裁決、強制措施和履行法定職責等方面。其中，行政處罰75件，占一審行政案件的18.29%；行政裁決62件，占一審行政案件的15.97%；強制措施31件，占一審行政案件的8.10%；履行法定職責36件，占一審行政案件的8.80%（見圖 1）。

從行政管理領(lǐng)域看，行政案件主要集中在自然資源、城市建設(shè)、治安管理和社會保障等領(lǐng)域。其中，土地、礦業(yè)及林業(yè)等自然資源類67件，占一審行政訴訟案件的18.06%；城市規(guī)劃、建設(shè)拆遷、房屋登記等城市建設(shè)類118件，占一審行政訴訟案件的30.79%；治安管理類66件，占一審行政訴訟案件的15.28%；社會保障類70件，占一審行政訴訟案件的15.28%（見圖2和圖3）。

近三年來，該市法院行政案件受案量穩(wěn)中有升，年受案數(shù)基本穩(wěn)定在200件左右，從整體上而言，行政處罰及行政裁決類案件數(shù)量連年領(lǐng)先，其中以治安管理、環(huán)境污染及土地山林權(quán)糾紛較為典型。在行政確認案件中，主要以工傷認定案件為主，例如寧國市人民法院自2011年-2014年四年期間，總計受理行政案件60件，而工傷認定案件多達25件，占整個行政案件收案數(shù)的41.67%。隨著《政府信息公開條例》、《行政強制法》等一系列法律法規(guī)的實施，招投標管理、行政補償、政府信息公開、強制拆遷等一批新型案件應運而生。

二、新行政訴訟法受案范圍擴大對法院的影響

新行政訴訟法從三個方面擴大了行政訴訟受案范圍的內(nèi)涵和外延：一是降低受案門檻，把立案審查制變更為立案登記制；二是擴大受案類型，由舊法中8項受案類型擴大至12項。把征收、征用決定及其補償決定，行政機關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競爭及行政契約等行政行為納入其中；三是擴大受案主體，使受案主體從行政機關(guān)擴大至行政機關(guān)及法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織。隨著2015年5月1日新行政訴訟法的生效，無論是原已納入受案范圍的行政行為還是新型的行政糾紛將會大量地涌入法院，這不僅對法院行政案件的立案、審理及執(zhí)行工作產(chǎn)生巨大影響，也給法官的執(zhí)業(yè)水平及承受能力帶來了巨大的挑戰(zhàn)。

（一）降低受案門檻：是否意味著行政訴訟“交通擁堵”

新行政訴訟法第五十一條規(guī)定：“人民法院在接到起訴狀時對符合本法規(guī)定的起訴條件的，應當?shù)怯浟??！钡聡▽W家耶林曾言：“目的是全部法律的創(chuàng)造者。每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源于一種目的，即一種實際的動機?！盵2]用立案登記制代替了舊法中的立案審查制，是否意味著有案必立？答案是否定的，此處的立法目的是讓本應當引入行政訴訟受案范圍的案件能夠順利進入，而對于不符合本法規(guī)定起訴條件的案件依然不應立案受理，以前是先審查后立案，而現(xiàn)在是先立案后審查而已，立案后經(jīng)審查對于不符合起訴條件的將裁定不予受理，即使該案進入審判庭后發(fā)現(xiàn)不符合起訴條件的，依然可以裁定駁回起訴。但如上述所言，是否意味著修改后的立案審查制對法院無任何實質(zhì)性的影響？答案也是否定的?！靶姓讣涣缚赡茉醋苑ㄔ鹤晕冶Ｗo、其他官僚機構(gòu)壓力或法院內(nèi)個人化因素?！盵3]此處修改意味法院對于應當立案的案件必須立案，而不能因法院自我保護、行政機關(guān)施壓及個人私心等因素而拒絕立案，把一批本應當進入司法審查的行政案件拒之門外。新法的相關(guān)規(guī)定對法院產(chǎn)生三個方面的影響：一是不得口頭拒絕立案。有些法院迫于地方政府的壓力，對于符合起訴條件的行政案件，因社會敏感度高、影響較大，而口頭拒絕立案，既不告知行政相對人不立案的原因，也不出具任何書面材料，致使當事人既不能起訴也無法向上級法院投訴。而新訴訟法規(guī)定，無論立案與否均應當出具書面材料。二是不得延遲立案。有的法院以無法當場判定是否屬于受案范圍的借口拖延立案，有的法院以起訴狀內(nèi)容欠缺或者有其它錯誤為由不接受起訴狀，還有的法院即使接受了起訴材料也是束之高閣，故意拖延立案。而新行政訴訟法規(guī)定，對于不能當場判定是否屬于受案范圍的，也應當先立案后審查，并限期作出立案決定。對于起訴狀內(nèi)容欠缺或錯誤的，也應一次性告知。三是不能機械地理解法條規(guī)定的受案范圍。有些法院狹隘地理解行政訴訟受案范圍標準，機械地對照行政訴訟法中的列舉事項進行比對，只對法條中明確規(guī)定的事項才予以受理，不做合理的擴張判斷，即使對兜底條款中規(guī)定的其他情形也不予考慮。而新行政訴訟法對一般的受案事項予以明確細化的同時，也對其他符合起訴條件的行政行為進行整體概述，讓法院立案部門有了更大的彈性空間。

（二）審理新型案件：法官執(zhí)業(yè)水平能否順利應對

當前行政庭除了承辦行政案件外還承辦大量的民事案件，甚至以民事案件為主，行政法官的民事法治思維要遠遠強于行政法治思維，在行政案件的處理中，他們往往以民事案件的處理模式來套用行政案件處理思路。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有的法院每年受理行政案件的數(shù)量不足10件，還有的法院甚至一年中1件行政案件都沒有受理過，即使行政案件受案量多的法院，其判決結(jié)果也基本上以行政相對人敗訴而告終，至于開庭審理多數(shù)也是走走過場，做做樣子罷了。例如，近三年來宣城市法院審理的行政案件中，行政機關(guān)敗訴率低至5.78%。行政案件受理數(shù)量的不足、審理程序上的形式化及判決結(jié)果的單一性，直接導致行政法官審理行政案件水平的低下。審判是一門經(jīng)驗的藝術(shù)，而經(jīng)驗是靠大量案件的實戰(zhàn)并理性總結(jié)后沉淀下來的精華，而對于那些甚至一年多來都沒有“摸過”1件行政案件的行政法官又如何去積累經(jīng)驗呢？有效地預防和解決行政實質(zhì)爭議是內(nèi)外因綜合的結(jié)果，“新法若干制度所蘊含的預防行政爭議發(fā)生的功能能否實際發(fā)揮作用，還有賴于行政審判權(quán)獨立行使外部環(huán)境的改善以及行政法官專業(yè)素養(yǎng)的形成?！盵4]

法官專業(yè)素養(yǎng)的形成是內(nèi)因和基礎(chǔ)。當行政庭的法官們還沒來得及總結(jié)出原有類型案件審理經(jīng)驗的時候，新型行政案件也已接踵而至。當然經(jīng)驗還是有的，可以套用以往的判決模式：一審案件以維持具體行政行為結(jié)案，二審案件以駁回上訴、維持原判審結(jié)，可是在新的行政訴訟法中具體行政行為已被行政行為取代，維持具體行政行為的判決也亦取消，明顯不當?shù)男姓袨橐裁媾R著被撤銷的危險。似乎法院的行政審判被推向了絕境，但是司法高層的用意是希望法院能夠絕地重生，讓行政訴訟擔當起解決行政實質(zhì)爭議、監(jiān)督行政機關(guān)的應有重任，而非讓行政審判重新輪回到“程序空轉(zhuǎn)、鋸箭療傷”的困境之中。除此之外，新行政訴訟法實施后，行政庭還將面臨以下三個方面的難題：一是對征收、征用及其補償決定，行政機關(guān)濫用行政權(quán)力損害競爭及行政契約等新型行政行為審查標準的統(tǒng)一、審理模式的固化及法律適用的抉擇；二是對涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機關(guān)對民事爭議裁決中，當事人申請一并解決行政爭議的民行交叉案件處理方式的界定及審理流程的探索；三是在行政訴訟中，當事人對行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件一并提起審查時，法官對規(guī)范性文件進行審查后在裁判文書如何進行說理及處理違法規(guī)范性文件時，采用什么樣的操作程序均有待進一步細化。

（三）擴大行政訴訟受案范圍：司法地方化下的法官何以承受之重

行政機關(guān)敗訴率低，并不代表多數(shù)行政行為程序合法、適用法律正確；恰恰相反，涉訴案件中大多數(shù)的行政行為存在著各種各樣的瑕疵。據(jù)統(tǒng)計，按照新行政訴訟法的判定標準，宣城市涉訴行政案件中一審行政行為違法、存在瑕疵及失當?shù)母哌_69.13%；完全符合法律規(guī)定、事實清楚、程序合法、適用法律正確的僅79件，占一審受理案件總數(shù)的18.29%。但是在司法實踐中，大量違法行政行為最終被漂白為合法，其根源便在于司法地方主義的影響?！八痉ㄉ系牡胤街髁x表現(xiàn)為控制并干預司法以維護地方利益和破壞法制統(tǒng)一的行為。”[5]基于司法的地方主義及其他原因的影響，法院對于有輕微瑕疵及不對行政相對人產(chǎn)生實質(zhì)影響的行政行為往往以駁回訴訟請求的方式來維護行政機關(guān)的公信力和行政行為的穩(wěn)定性。即使對于一些明顯不當?shù)男姓袨?，法院也會以司法不審查“合理性”為由而不予變更。新行政訴訟法生效后，行政案件將會有大幅度上升的趨勢，除了自然資源、城市建設(shè)、治安管理和社會保障等原有類型的行政案件將持續(xù)增長外，對于一些行政機關(guān)濫用權(quán)力損害競爭、征收征用、行政補償及行政契約類的新型案件也會大幅度涌現(xiàn)。根據(jù)新法規(guī)定，即使對行政相對人權(quán)利不產(chǎn)生實際影響的具有輕微瑕疵的行政行為也將被確認違法，一些明顯不當?shù)男姓袨閷⒈怀蜂N或部分撤銷。如果行政機關(guān)不自覺把行政權(quán)力放進法律籠子中行使，屆時，有相當一部分的行政執(zhí)法行為將面臨著敗訴的風險。而行政庭的法官能否頂住內(nèi)部行政化及外部地方化的雙重壓力去切實保護私權(quán)、監(jiān)督公權(quán)還是個未知數(shù)，如果以司法小環(huán)境的變革來應對一成不變的司法大環(huán)境的話，那么用弱勢的小司法來面對強大的行政權(quán)的結(jié)果只能是個悲劇。河南法院“種子案”（2）的陰影似乎還沒有完全散去，新行政訴訟法的生效已迫在眉睫，第一個吃螃蟹的人被免除了審判職務，而“第二個會是誰？”這不僅僅只是一個司法命題，而是一個政治命題或者是一個哲學話語。

三、行政訴訟法受案范圍擴大前提下的法院應對措施

如果應對措施演變成為法官在夾縫中抗壓的話題，那么司法改革的預設(shè)前提就已經(jīng)埋下了失敗的伏筆。法官在繁重案件的重壓下，還要考量著司法效果是否符合行政效果的話，那么法官將面臨著“身與心”的雙重壓力。如果居中裁判循法而治的法官遭受貶抑，而維護行政權(quán)威、靈活司法的裁判者接受褒獎，那么基于“兩者相確權(quán)取其重”的人性本能，司法隊伍中的絕大多數(shù)人會背離前者而歸順后者，那么法官就不能稱之為法官而只是一批能動司法的政客。如果讓當前線型結(jié)構(gòu)的行政審判模式回歸到理性的倒三角結(jié)構(gòu)的中立審判模式（3），讓行政案件范圍擴大的立法目的得以真正實現(xiàn)，那么在充分保障法官職業(yè)安全前提下再談應對措施才具有當然的實質(zhì)意義。

（一）應對行政案件范圍擴大的前提：確保法官職業(yè)安全

讓法官放開手腳的唯一方式，不是讓其手中握有殺人的利器，而是為其配備一張“免死”的令牌。當法律職業(yè)者不再為職業(yè)去留而擔心的時候，“為法律而戰(zhàn)”的理念才會真正地在司法者的心里生根發(fā)芽。當然，所謂的免死牌并不具有終極的效力，當司法者知法犯法，觸碰法律紅線的時候，該令牌便當然失效。一是制定《法官職業(yè)安全保障法》，以法律的形式為法官職業(yè)安全提供規(guī)范性保障，對于法官的選任、懲處及監(jiān)督等各項措施進行明確規(guī)定，特別在懲處的適用上應采用嚴格的標準，以排除列舉的方式予以明確，除此之外，不得以其他任何方式而決定法官的去留。二是提高法官選任門檻，從源頭上保障其素質(zhì)。除了從專業(yè)的法科生中選撥預備法官外，還要注重從德才兼?zhèn)涞膶W者、律師中引進司法人才。三是嚴格監(jiān)督，凈化司法隊伍。一方面司法內(nèi)部應建立法官監(jiān)督委員會進行專業(yè)性監(jiān)督；另一方面，司法外部要加強檢察監(jiān)督職能，讓檢察機關(guān)的監(jiān)督觸角遍及司法審判的各個環(huán)節(jié)。

（二）規(guī)范立案程序：讓符合條件的行政案件順利立案

“可審查假定（presumption of reviewability），既是一項法律原則，又是一種司法理念，它要求凡是行政爭議原則上都假設(shè)可以接受司法審查而無須法律明文規(guī)定?！盵6]我國新行政訴訟法所規(guī)定的“立案登記制”相對于可審查假定原則行政訴訟受案范圍的階段而言，其只能是初級和起步階段，因此，相比較而言，“立案登記制”給我國法院及行政法官帶來的壓力并不算大。即使壓力不大，各級法院仍需打破傳統(tǒng)立案思維，降低立案門檻，用形式審查代替實質(zhì)審查，為符合起訴條件的行政案件開辟綠色通道。為了應對2015年5月1日生效的新行政訴訟法，法院應強化受理職責，調(diào)整立案標準， 預先做好應對措施，讓法院的整體狀態(tài)提前進入行政案件立案登記的受理模式。一是對于符合起訴條件的，登記立案。立案庭收到起訴狀等訴訟材料后，均應出具注明收到日期的書面憑證。對于可以當場判定符合起訴條件的當場送達立案通知書。二是對于當場不能判定是否符合立案條件的，先登記后審查。不能當場判定是否符合起訴條件的，先接受起訴狀，出具注明收到日期的書面憑證后，登記在冊，并于7日內(nèi)決定是否立案。對于不符合起訴條件的，作出不予立案的裁定；準予立案的，立即送達立案通知書。三是對于起訴狀有欠缺或錯誤的，及時指導和釋明，并一次性告知當事人進行補正。當事人能夠立即補正的，當場立案，不能立即補正的，詳細告知當事人需要補正的所有內(nèi)容，避免變相拒絕立案情形的發(fā)生。

（三）提高法官執(zhí)業(yè)水平：確保行政案件公平公正審理

行政法官職業(yè)的水平需要在大量行政案件的審判與研討中逐步歷練，審判水平提升的過程也是在實踐審判中不斷積累與篩選經(jīng)驗的過程。而行政法官得以大量實踐的前提是有案可審。量變是質(zhì)變的先決條件，也可以說擴大行政案件受案范圍的本身就是行政法官職業(yè)水平提高的契機或動力來源，其能否抓住機遇，破繭成蝶，實現(xiàn)行政案件公平公正審理的目標，還需要從以幾下方面著力：一是從形式和實質(zhì)上把握新行政訴訟法的外延和內(nèi)涵。把握“形式”即熟稔法條的本身，要清楚該法的整體框架，明確每個法條的概念特征，理順條文之間的邏輯關(guān)系。把握“實質(zhì)”，即抓住法律的內(nèi)在精神，新行政訴訟法的內(nèi)在精神就是“保障私權(quán)、監(jiān)督公權(quán)”。只有把握住以上兩點，才能保證審判實踐上不偏離正軌。二是用行政法律思維辦理行政案件。推崇行政法治思維辦理行政案件并不是絕對地排斥民事審判中良好經(jīng)驗的引入，而是為了防止行政案件循入民事領(lǐng)域而喪失了行政審判本身的特征?！肮?quán)利涉及公益、秩序、公平正義等基本價值，是否放棄權(quán)利不完全是權(quán)利人個人之事，這也正是我國行政訴訟采用‘二元目的說、撤訴受限、一般不適用調(diào)解等制度設(shè)計的緣由所在?！盵7]當然，調(diào)解在行政案件中的運用，如果抱著“善”的目的去解決行政爭議中的實質(zhì)糾紛固然可行，但如果以犧牲行政相對人的合法權(quán)益或損害國家的利益為前提而獲取暫時的穩(wěn)定則惡莫大焉。行政案件的審理要防止只講權(quán)力不講責任和只講權(quán)利不講義務的兩種極端，以此避免行政機關(guān)權(quán)力絕對化和行政相對人權(quán)利絕對化的不良傾向。三是及時總結(jié)新型行政案件的審判經(jīng)驗。固化原有類型行政案件的審理模式，探索并總結(jié)新型案件的審理方式，尤其是在新型案件的審理程序、訊問內(nèi)容、文書說理及條文適用上下功夫，規(guī)范行政法官的自由裁量權(quán)，最大程度地避免同案不同判“翻燒餅式”的判決結(jié)果出現(xiàn)。

（四）推動行政審判體制改革：以建立行政法院為目標

行政案件具有立案難、審理難及執(zhí)行難等三大弊病，其癥結(jié)在于司法地方化。如果僅僅靠個體法院采用內(nèi)部肌理調(diào)節(jié)的方式只能緩解病情而無法治愈，因此必須通過外部下藥的方式才能達到藥到病除之效，而這劑藥就是在依法治國的大環(huán)境下積極推動跨區(qū)行政法院的建立。這也是應對行政案件受理范圍擴大所采取的一項最有力的措施。當前對于改革行政審判體制的主張主要集中在三點：“一是認為將各地試行的行政案件‘異地管轄、提級管轄和集中管轄（4）的經(jīng)驗推廣全國；二是依靠司法體制整體改革的大環(huán)境來治愈行政訴訟的“三難”問題，無需建立專門行政法院；三是建立專門的跨區(qū)行政法院?！盵1]2前兩種觀點均無法擺脫司法地方化的困擾，依然是在司法地方化前提下的自我修復，其效果無法達到預設(shè)目的，因此最佳的方案應該是建立專門的行政法院。建立專門的行政法院依然采取四級兩審的設(shè)置模式：一是把各縣區(qū)的行政庭設(shè)置為一審法院的派出法庭專門審理簡易程序案件；二是跨縣區(qū)設(shè)立一審行政法院，履行現(xiàn)有基層人民法院行政庭職能；三是跨市州設(shè)立二審行政法院，履行現(xiàn)有中級人民法院行政庭職能；四是跨省直轄市設(shè)立巡回法庭，代表最高人民法院行使審判權(quán)，履行現(xiàn)有高級人民法院行政庭職能。具體設(shè)置模式比照原有鐵路法院的設(shè)置模式，最大限度地擺脫司法地方化的困擾，讓司法事權(quán)回歸中央。

行政案件受案范圍擴大對于法院而言，既是機遇也是挑戰(zhàn)，各級法院在保證行政硬件投入的同時，更要提高法官的職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)水平，讓行政法官審理各類行政案件時既保證公平公正又不失專業(yè)水準。面對行政案件受案范圍的擴大，行政法官要遵循“主動接納、理性審判、總結(jié)固化、創(chuàng)新突破”的正確路徑?！爸鲃咏蛹{”是態(tài)度問題，即從消極保守的傳統(tǒng)受案心理向能動開放的現(xiàn)代姿態(tài)轉(zhuǎn)變；“理性審判”是專業(yè)問題，即從民行不分的混合思維向?qū)I(yè)性的行政思維轉(zhuǎn)變；“總結(jié)固化”是經(jīng)驗問題，即從簡單重復性的審判實踐向規(guī)范化的制度創(chuàng)設(shè)轉(zhuǎn)變；“創(chuàng)新突破”是能力問題，即從被動的遵守規(guī)則向主動的創(chuàng)設(shè)規(guī)則轉(zhuǎn)變，其中創(chuàng)設(shè)規(guī)則就是用審判經(jīng)驗彌補法律空白或?qū)蟮姆l予以合理擴大解釋的能力。行政法官只有一步一個腳印地走完上述路徑，才能理性從容地應對行政案件受案范圍擴大所帶來的影響，真正擔當起“保障私權(quán)、監(jiān)督公權(quán)”的應有職能，讓人民群眾在每一件行政案件的判決中感受到公平正義。

注釋：

（1）文中涉及到宣城市法院涉訴行政案件的數(shù)據(jù)均來源于該市法院行政案件的年度統(tǒng)計表。

（2）河南省洛陽中院法官李慧娟在判決中作出由該省人大通過的《河南省農(nóng)作物種子管理條例》因與上位法《種子法》相抵觸的條款自然無效的認定。該表述遭到了該省人大的反擊，最終李慧娟被免除法官職務。

（3）線性結(jié)構(gòu)是指法院采用一邊倒的方式與行政機關(guān)同時對抗行政相對人；倒三角的結(jié)構(gòu)是指行政相對人與行政機關(guān)平等對抗，法官居中裁判。

（4）異地管轄是把本地的一審案件移送到外地基層法院審理；提級管轄是把基層法院管轄的案件移送到中級法院審理；集中管轄是將多個地方的一審案件集中到上述地方之外的某一基層法院審理。

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