摘要：當(dāng)下，我國城管暴力執(zhí)法不斷，形象不佳，城管執(zhí)法陷入困境之中。究其根本原因，是城管執(zhí)法模式的嚴(yán)重滯后，難以滿足日益精細(xì)的城市管理要求，必須對(duì)城管執(zhí)法模式進(jìn)行徹底變革。借鑒政府購買公共服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，將城市執(zhí)法物業(yè)化。為此，要將城市管理執(zhí)法重心下移到街道和鎮(zhèn)，由街道和鎮(zhèn)作為政府代表與物業(yè)公司簽訂城市管理協(xié)議，由物業(yè)公司負(fù)責(zé)以市容秩序?yàn)橹攸c(diǎn)的城市管理，城管機(jī)關(guān)則負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)、培訓(xùn)、監(jiān)督和考核。

關(guān)鍵詞：城管執(zhí)法；物業(yè)化模式；政府購買公共服務(wù)

中圖分類號(hào)： C931.2文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號(hào)：1672-0539（2016）02-0077-06

中共十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》在論述深化行政執(zhí)法體制改革的同時(shí)，專門提到了城管執(zhí)法問題，強(qiáng)調(diào)要“理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平?！笔藢盟闹腥珪?huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》再次強(qiáng)調(diào)：“理順城管執(zhí)法體制，加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高執(zhí)法和服務(wù)水平。”這不僅指出了當(dāng)前城管執(zhí)法的弊端，更指明了城管執(zhí)法改革的方向。城管機(jī)關(guān)要執(zhí)法，但更要加強(qiáng)服務(wù)職能。如何執(zhí)法、如何服務(wù)，城管執(zhí)法的物業(yè)化模式是一條可以選擇的路徑。

一、城管執(zhí)法困境源于執(zhí)法模式的弊端

近年來，盡管城管執(zhí)法人員勤奮工作、放棄休息、加班加點(diǎn)，真心為群眾排憂解難辦實(shí)事，為城市的凈化、美化和現(xiàn)代化建設(shè)作出了重要貢獻(xiàn)，但這些努力的結(jié)果，并沒有獲得群眾的理解和社會(huì)的支持，人們對(duì)城管執(zhí)法人員的印象依然不佳，并一直受到社會(huì)輿論的指責(zé)，形象極差。在一份“你心目中形象最差的是哪類官員群體？”（單選）的網(wǎng)絡(luò)調(diào)查中，112張有效投票中有43票選擇了“城管”，占總票數(shù)的38.39%[1]，得票最高，足見人們對(duì)城管職業(yè)的印象有多差。在一份“你喜歡城管嗎？”（單選）的網(wǎng)絡(luò)調(diào)查中，165票中有77票投了“不喜歡”，占了46.67%[2]。而在網(wǎng)絡(luò)傳播的關(guān)于城管的信息中，絕大部分為負(fù)面信息。有人做過統(tǒng)計(jì)，媒體中城管形象的負(fù)正中三者比例大約為5：3：2，而國外媒體負(fù)正比則為9：1。在互聯(lián)網(wǎng)中，如果純算網(wǎng)友評(píng)論的話也是近九成負(fù)面[3]。而社會(huì)上流行的“公安管壞人，工商管富人，城管管窮人”的說法，隱含著社會(huì)對(duì)城管工作的某些不滿或不認(rèn)可。城管執(zhí)法形象的負(fù)面性，使執(zhí)法者的權(quán)威受到質(zhì)疑[4]，導(dǎo)致執(zhí)法的威懾力降低，執(zhí)法的效果遭到挑釁。把“城管”釋義為專門欺壓弱勢(shì)群體的黑社會(huì)組織的有之；將城管等同于打、砸、搶的有之。一個(gè)設(shè)立初衷良好的制度，卻陷于被人詬病的窘境，甚至有學(xué)者抨擊為：“一個(gè)手握巨大權(quán)力卻缺乏有效法律規(guī)制的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，在實(shí)踐中逐漸成為了一個(gè)張牙舞爪的小‘利維坦”，“是一個(gè)布滿人治烙印的怪胎”[5]。

對(duì)此，無論實(shí)務(wù)界還是理論界都在尋找原因，并試圖開出根治的藥方。比如，有的人認(rèn)為，執(zhí)法的困境與城管領(lǐng)導(dǎo)體制有關(guān)，在中央，城管沒有上級(jí)主管部門；在地方，各地的城管部門名稱及歸屬五花八門，缺乏統(tǒng)一的規(guī)制。有的人認(rèn)為，目前的城管隊(duì)伍不是完全按照公務(wù)員系列進(jìn)行招錄、培訓(xùn)和管理，人員編制相對(duì)混合，用了大量文化素質(zhì)不高的臨時(shí)工等，使得城管形象不佳；有的人認(rèn)為，目前的城管執(zhí)法方式主要以強(qiáng)制為主，缺乏柔性，缺乏與執(zhí)法對(duì)象的溝通，缺乏為執(zhí)法對(duì)象解決實(shí)際問題的意識(shí)，應(yīng)提倡柔性執(zhí)法；還有的人認(rèn)為，城管執(zhí)法在媒體傳播方式上存在問題，許多媒體在報(bào)道城管時(shí)，出于吸引眼球的需要，往往不從正面來宣傳城管執(zhí)法人員，而是把執(zhí)法中不好的一面無限擴(kuò)大，給城管塑造了一個(gè)不佳的形象，等等。其實(shí)，這些都是“可能影響”的因素，但筆者認(rèn)為，這些因素并不是最關(guān)鍵的因素。因?yàn)?，即使城管有了統(tǒng)一的上級(jí)主管部門，就能避免城管的暴力執(zhí)法了？有了統(tǒng)一的主管部門，可能在管理上要規(guī)范一些，但這顯然不是導(dǎo)致城管執(zhí)法現(xiàn)實(shí)困境的根本原因。如果城管都實(shí)行公務(wù)員管理，由于城管執(zhí)法所需人員缺口很大，那將使我國公務(wù)員的數(shù)量成倍增長，管理起來會(huì)更難，即便都是公務(wù)員序列，也不一定能收到好的執(zhí)法效果。至于柔性執(zhí)法問題，其實(shí)，我國部分地區(qū)也在嘗試這種執(zhí)法方式，例如，武漢的眼神執(zhí)法、列隊(duì)執(zhí)法甚至“賣萌執(zhí)法”，還一些地方的美女執(zhí)法等，但只能管一時(shí)，并不能管長久。而媒體在報(bào)道時(shí)不排除有吸引受眾眼球的目的，這也是所有媒體在傳播時(shí)的共性，但如果城管執(zhí)法的負(fù)面事情不多，即使媒體想做負(fù)面宣傳也不會(huì)影響城管執(zhí)法形象。

實(shí)際上，城管執(zhí)法陷入困境的最關(guān)鍵的根源在于城管執(zhí)法模式上。目前，城管的執(zhí)法模式呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：一是城管機(jī)關(guān)親自執(zhí)法，直接與執(zhí)法對(duì)象面對(duì)面，沖突事件在所難免。二是與城市執(zhí)法的實(shí)際需要相比，城管執(zhí)法人員數(shù)量嚴(yán)重不足，城管人員無法總是在某個(gè)執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)，只能采取運(yùn)動(dòng)執(zhí)法、突擊執(zhí)法，打一槍換一個(gè)地方，無法靜下來與執(zhí)法對(duì)象進(jìn)行交流，不能為執(zhí)法對(duì)象解決任何問題，由于突擊和運(yùn)動(dòng)的特點(diǎn)，城管與小商販的“貓捉老鼠游戲”不斷上演。三是城管執(zhí)法仍是以強(qiáng)制性執(zhí)法手段為主，典型特點(diǎn)就是推桌子、砸攤子、打人扣車，然后就是罰款[6]，執(zhí)法手段非常粗暴，特別是在對(duì)占道經(jīng)營、流動(dòng)攤販執(zhí)法中，經(jīng)常違反執(zhí)法程序，隨意扣押、毀壞、侵占行政相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)，甚至打傷、打死相對(duì)人等?？梢哉f，“粗暴執(zhí)法、粗暴管理”損害了城管形象、敗壞了城管名譽(yù)，成為城管事業(yè)健康發(fā)展的一大毒瘤。

這種執(zhí)法模式表明，城管執(zhí)法管了許多管不好的事情，管了許多本該交給其他社會(huì)組織來管的事情，即管了許多不該由自己親自來管的事情。再加上執(zhí)法對(duì)象多為弱勢(shì)群體，例如下崗工人、失業(yè)人員、外來務(wù)工人員以及謀生能力相對(duì)較差的人等[7]，其境遇容易引起人們的同情，人們的心理天平也就自然向他們傾斜。因此，如果城管執(zhí)法模式不變革，城管機(jī)關(guān)的職能不轉(zhuǎn)變，這種執(zhí)法的尷尬現(xiàn)實(shí)還將繼續(xù)下去，而且難以得到根治。說到底，改變城管執(zhí)法現(xiàn)狀的關(guān)鍵是一個(gè)職能轉(zhuǎn)變的問題。職能關(guān)系問題是不同的管理職能該由誰來行使以及管理主體之間職責(zé)權(quán)限的劃分問題[8]，它渉及政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)組織等關(guān)系。如果不能理順這些關(guān)系，不能分清職責(zé)權(quán)限，就無法更好地發(fā)揮政府在城市管理中的作用，無法實(shí)現(xiàn)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)立的初衷?！俺晒Φ慕M織是把高層管理和具體操作分開……這便使得政府基本上作為一個(gè)精明的買家來工作，以能夠完成自己政策目標(biāo)的方式利用各種生產(chǎn)廠商”[9]。

二、物業(yè)化模式為城管執(zhí)法擺脫困境提供了全新思路

（一）政府購買公共服務(wù)的現(xiàn)代趨勢(shì)

所謂政府購買公共服務(wù)，是指政府將原來由自己直接提供的公共服務(wù)事項(xiàng)通過公開招標(biāo)方式向社會(huì)公布服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)質(zhì)量與數(shù)量、資金預(yù)算、服務(wù)期限及獎(jiǎng)懲等，選擇有資質(zhì)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)來完成，并根據(jù)社會(huì)組織或企業(yè)提供公共服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量支付一定費(fèi)用的新型公共服務(wù)供給模式。這里，購買方或出資方是政府，提供者是各種社會(huì)組織或企業(yè)，后者可能是營利性組織，也可能是非營利性組織，服務(wù)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)以及雙方的權(quán)利與義務(wù)通過簽訂合同的方式予以規(guī)定。

對(duì)政府購買公共服務(wù)的理論依據(jù)，有不同的主張，形成了公共物品理論、新公共管理理論、多中心治理理論等。其實(shí)，無論是什么理論，政府購買公共服務(wù)最關(guān)鍵問題是要處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系問題。政府作為公共組織，具有提供某些公共物品的職能，必須承擔(dān)維護(hù)市場(chǎng)秩序、消除外部效應(yīng)和信息不對(duì)稱、規(guī)制自然壟斷等職能。但政府的公共職能不意味著必須依靠政府人員和設(shè)施來親自提供這種服務(wù)，政府可以通過決策來提供某些公共服務(wù)，并為這些公共服務(wù)買單。黨的十八屆三中全會(huì)提出：經(jīng)濟(jì)體制改革的“核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。李克強(qiáng)總理也多次強(qiáng)調(diào)，凡是市場(chǎng)能夠做到的，交給市場(chǎng)；凡是社會(huì)能夠做到的，交給社會(huì)。這里提出了政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的權(quán)力邊界和遇到交叉時(shí)的處理原則，即凡通過市場(chǎng)機(jī)制能調(diào)動(dòng)積極性和有效配置資源的，政府就不要干預(yù)；凡是市場(chǎng)機(jī)制不能有效發(fā)揮作用的，政府才需要出面干預(yù)。在公共服務(wù)的提供方面，不僅取決于是誰提供的，更取決于這些公共服務(wù)的質(zhì)量以及公眾能否享受到高水平的服務(wù)。政府購買公共服務(wù)本質(zhì)就是由政府出錢，社會(huì)組織或企業(yè)提供服務(wù)，通過合同來管理，政府根據(jù)提供者的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估、兌現(xiàn)?！罢举|(zhì)上是一個(gè)安排者或著提供者，是一種社會(huì)工具，決定什么應(yīng)該通過集體去做，為誰而做，做到什么程度或什么水平，怎樣付費(fèi)等問題”、“今天我們政府失敗的主要之處，不是在目的而是在手段”[10]。

實(shí)際上，政府購買公共服務(wù)現(xiàn)象在現(xiàn)實(shí)中早已有之，比如，深圳市政府就公共交通等向社會(huì)公開招標(biāo)；上海市向“自強(qiáng)社會(huì)服務(wù)總社”、“新航社區(qū)服務(wù)總站”、“陽光社區(qū)青少年事務(wù)中心”三家社團(tuán)組織購買禁毒、社區(qū)矯正和青少年事務(wù)等公共服務(wù)；湖南邵東縣等地將轄區(qū)內(nèi)夜間治安防控工作承包給了保安公司，實(shí)行治安外包，以及目前不少地方實(shí)行的政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)等，都取得了較好效果。而城管執(zhí)法通過購買公共服務(wù)方式，是政府引進(jìn)企業(yè)參與城市管理、試圖破解執(zhí)法困境的一種辦法。只要制度設(shè)計(jì)科學(xué)，發(fā)動(dòng)各種社會(huì)力量作為城管觸角延伸，聯(lián)合開展公共管理服務(wù)，就完全可以實(shí)現(xiàn)行政目的，收到良好的社會(huì)效果。

（二）城管執(zhí)法的物業(yè)化模式可以有效解決城管執(zhí)法的困境

城管執(zhí)法機(jī)關(guān)通過購買公共服務(wù)的方式來進(jìn)行執(zhí)法模式的變革，實(shí)際上體現(xiàn)了政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系問題。隨著城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)，城管執(zhí)法的范圍和內(nèi)容逐步擴(kuò)大，現(xiàn)行的城管執(zhí)法模式越來越不適應(yīng)城市管理的需要了，必須變革。

一是從城管執(zhí)法所涉事項(xiàng)來看。政府的公共服務(wù)屬于公共產(chǎn)品，公共產(chǎn)品分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。前者如國防、外交等，具有絕對(duì)的排他性，只有政府才是唯一的供給主體；后者諸如教育、醫(yī)療等則不具有排他性，并不一定要由政府親自來提供，應(yīng)交給市場(chǎng)上最適合提供的主體來提供，以實(shí)現(xiàn)效益最大化。城管執(zhí)法主要涉及到群眾日常生活的方方面面，這些事情完全可以通過購買公共服務(wù)的方式來解決，完全可以將城市日常管理納入市場(chǎng)化運(yùn)作。而作為政府一部分的城管執(zhí)法機(jī)關(guān)不必要親自為之，只要進(jìn)行間接地宏觀把握即可，可以作為掌舵者，而不必充當(dāng)直接提供服務(wù)的劃槳者，體現(xiàn)了政府與社會(huì)的權(quán)力邊界，也體現(xiàn)了政府在城市管理工作中角色的重大轉(zhuǎn)變。

二是從城管執(zhí)法管理所涉范圍來看。城管執(zhí)法管理的范圍可謂點(diǎn)多線長面廣，需要大量的人力物力財(cái)力和時(shí)間來進(jìn)行。但目前的城管隊(duì)伍無論在人員數(shù)量上還是執(zhí)法時(shí)間上都無法滿足要求，更難以兼顧。于是，就出現(xiàn)了目前的突擊式、運(yùn)動(dòng)式的城管執(zhí)法現(xiàn)象，“轟轟烈烈”的執(zhí)法活動(dòng)在短時(shí)間內(nèi)雖能收到“良好”效果，但一旦執(zhí)法活動(dòng)結(jié)束，違法行為又會(huì)反彈，屢治屢犯，收效甚微，形成社會(huì)頑疾。同時(shí)也出現(xiàn)了城管因人員不夠只得聘用大量素質(zhì)低的臨時(shí)工現(xiàn)象，出現(xiàn)暴力執(zhí)法、違法執(zhí)法等不正?，F(xiàn)象也就在預(yù)料之中。這也表明，城管目前的這種執(zhí)法模式是政府想管但實(shí)際上管不了的一種落后的執(zhí)法模式。城市管理是一項(xiàng)長期而艱巨的工作，科學(xué)、嚴(yán)格、精細(xì)、長效是發(fā)達(dá)國家城市管理最成功的經(jīng)驗(yàn)。這是傳統(tǒng)的城管執(zhí)法模式所難以適應(yīng)的。而通過購買公共服務(wù)方式，讓更多的社會(huì)組織或企業(yè)參與日常管理，可以有效破解城市長效管理的難題，實(shí)現(xiàn)城市管理的長效機(jī)制，并適應(yīng)城市精細(xì)化管理要求，為社會(huì)提供更貼近、更適宜的服務(wù)，同時(shí)通過引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高服務(wù)效率。

三是從長遠(yuǎn)執(zhí)法效果來看。城管既當(dāng)裁判員判定是否違法，又當(dāng)搬運(yùn)工清潔工清理違章物品，極易造成政府與違規(guī)商家和群眾的直接沖突，造成惡性事件，不僅影響城管的形象，更是影響了黨和政府的形象，形成群眾與政府對(duì)立的局面。通過購買公共服務(wù)方式，城管可以以更加超脫的地位來決策、監(jiān)督和指導(dǎo)提供公共服務(wù)的社會(huì)組織，避免與商販等執(zhí)法對(duì)象的直接沖突，也可以更加從容地解決社會(huì)組織與商販間所發(fā)生的糾紛，避免把所有與城市管理中的問題統(tǒng)統(tǒng)加到城管身上，加到政府身上，給政府形象抹黑。

四是從社會(huì)管理的創(chuàng)新上來看。創(chuàng)新社會(huì)管理主要是政府和社會(huì)組織運(yùn)用多種資源和手段，為促進(jìn)社會(huì)系統(tǒng)良性運(yùn)作，為滿足社會(huì)成員生存和發(fā)展的基本需求，解決社會(huì)問題，提高社會(huì)生活質(zhì)量和提升廣大民眾幸福感而開展的規(guī)范、協(xié)調(diào)、服務(wù)的過程[11]。社會(huì)管理方式創(chuàng)新的最大特點(diǎn)就是發(fā)動(dòng)社會(huì)力量，調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的因素參與社會(huì)管理，把政府的事情變成大家共同的事情。而政府從各種繁瑣事務(wù)中解脫出來，扮演著“政策制定者”、“制度供給者”、“公共服務(wù)購買者和監(jiān)管者”的角色，起著催化、促進(jìn)作用，更好地履行政府的管理職能，并有效地提高公共服務(wù)的質(zhì)量。城管購買公共服務(wù)，是社會(huì)管理方式的創(chuàng)新，只有管理方式創(chuàng)新，才能帶來服務(wù)水平的提升。

（三）我國少數(shù)地方城管執(zhí)法物業(yè)化試點(diǎn)初見成效

城市管理實(shí)現(xiàn)政府購買公共服務(wù)方式在國內(nèi)少數(shù)地方已有了探索，深圳、成都、長沙等地就是典型代表。他們積極探索城管業(yè)務(wù)的社會(huì)化、市場(chǎng)化和物業(yè)化的新模式，其共同特點(diǎn)是城管的諸多業(yè)務(wù)由市場(chǎng)來做，引入優(yōu)秀物管企業(yè)，政府做好監(jiān)督考核，從嘗試探索來看，取得了較好的效果。2007年，深圳市地處關(guān)外和城鄉(xiāng)結(jié)合部的寶安區(qū)在臟亂差最嚴(yán)重的西鄉(xiāng)街道試點(diǎn)了城管物業(yè)化模式。試點(diǎn)前，該街道有100多名城管人員卻要管好一個(gè)100多萬人口的城區(qū)，要履行21項(xiàng)執(zhí)法職能，城管執(zhí)法人員力不從心，街道面臨著“穿上城市外衣、留在鄉(xiāng)村狀態(tài)”的混亂落后局面。試點(diǎn)后，引入企業(yè)參與城市管理，讓企業(yè)參與到城市管理中來，西鄉(xiāng)街道辦和鑫梓潤物業(yè)關(guān)系簽訂的《花園街區(qū)綜合管理服務(wù)試驗(yàn)合同》，確定了物業(yè)公司需要提供的13項(xiàng)服務(wù)內(nèi)容。經(jīng)過幾個(gè)月的實(shí)踐，西鄉(xiāng)街道發(fā)生了可喜的變化，亂張貼、亂擺賣、職業(yè)乞討等“老大難”問題得到了根本地遏制，立交橋下的綠化帶、市中心的街心花園又能看到老百姓聚會(huì)、休閑的身影[12]。之后，成都市武侯區(qū)也借鑒了深圳的經(jīng)驗(yàn)，引入物業(yè)公司參與城市管理，由政府購買物業(yè)服務(wù)，將城市管理的日常項(xiàng)目“外包”， 既解決了城管執(zhí)法人員人手緊張問題，還從根本上解決了城市管理中的長效機(jī)制難題，使長期困擾城市形象的亂張貼、亂擺賣等老大難問題得到根本遏制[13]。2010年，湖南長沙市也開始積極推行“物業(yè)化”的城管執(zhí)法新模式，引進(jìn)有資質(zhì)、有實(shí)力的物業(yè)管理公司進(jìn)行精細(xì)化、規(guī)范化管理，使得城市環(huán)境在短時(shí)間內(nèi)發(fā)生了顯著成效，城市管理市容秩序的24小時(shí)長效機(jī)制得到建立和鞏固。實(shí)踐表明，將城管執(zhí)法進(jìn)行物業(yè)化不僅不會(huì)出亂子，相反，會(huì)帶來市容市貌意想不到的煥然一新。

三、城管執(zhí)法物業(yè)化模式構(gòu)建的具體建議

（一）將城管執(zhí)法重心全面下移

城管執(zhí)法重心全面下移，為城管執(zhí)法物業(yè)化模式的推行提供前提性條件。

城管執(zhí)法所針對(duì)的事項(xiàng)都是與人民群眾日常生活、生產(chǎn)直接相關(guān)的事情，而基層行政機(jī)關(guān)直接與行政事務(wù)發(fā)生關(guān)系，與行政事務(wù)關(guān)系最為密切，具有對(duì)地域特點(diǎn)、日常情況比較熟悉、執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)豐富等優(yōu)勢(shì)。由最基層的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行執(zhí)法更為合適，可以加強(qiáng)執(zhí)法力度，降低行政成本，提高行政效率。因此，要把城管執(zhí)法權(quán)力的配置重心下移，下移到街道、鎮(zhèn)一級(jí)，讓基層擔(dān)當(dāng)主要的執(zhí)法任務(wù)。執(zhí)法權(quán)下移便于城市管理，可以有效地減少執(zhí)法中間環(huán)節(jié)，解決了鎮(zhèn)、街道工作人員對(duì)違法行為“看得見卻管不了”、城管執(zhí)法隊(duì)員對(duì)違法行為“管得了卻看不見”的現(xiàn)實(shí)弊端。先進(jìn)國家的發(fā)達(dá)城市如紐約、倫敦、東京、新加坡以及我國香港地區(qū)等的經(jīng)驗(yàn)表明，推行城管工作重心下移是一個(gè)必然趨勢(shì)[14]。實(shí)際上，國務(wù)院早在2004年的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中就提出：“要減少行政執(zhí)法層次，適當(dāng)下移執(zhí)法重心；對(duì)與人民群眾日常生活、生產(chǎn)直接相關(guān)的行政執(zhí)法活動(dòng)，主要由市、縣兩級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)實(shí)施。”但這么多年來，各地的落實(shí)工作進(jìn)展有較大差異，而且，怎樣才算“適當(dāng)”，以及下移到哪一級(jí)更為合適，也沒有一個(gè)明確的要求。目前，要下移城管執(zhí)法工作重心，將城管的大部分職能職權(quán)移至街道、鎮(zhèn)一級(jí)，特別是要將市容市貌等實(shí)行屬地管理，全部移交至各街道和鎮(zhèn)。充分發(fā)揮鎮(zhèn)、街道在城市管理中的基礎(chǔ)性作用，強(qiáng)化街道和鎮(zhèn)的屬地責(zé)任。同時(shí)，要將人、財(cái)、物與責(zé)、權(quán)、利也劃歸街道統(tǒng)一管理，街道、鎮(zhèn)的執(zhí)法隊(duì)伍要真正成了各自街、鎮(zhèn)可以直接指揮、調(diào)度的隊(duì)伍。明確街鎮(zhèn)作為第一責(zé)任人的權(quán)利與義務(wù)，做到城市管理重心完全下移，以建立長效、高效的城管執(zhí)法體制，可先總結(jié)我國各地城管執(zhí)法重心下移的經(jīng)驗(yàn)，再全面推行，為全面推行城管執(zhí)法的物業(yè)化模式做好準(zhǔn)備。

（二）實(shí)行城管執(zhí)法的全面物業(yè)化

所有的城管執(zhí)法機(jī)關(guān)要積極實(shí)行“政府購買服務(wù)”，引入物業(yè)管理公司參與城市管理。把這些工作作為政府轉(zhuǎn)變職能、簡政放權(quán)的重要工作來做。

首先，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，選定從事城市管理的社會(huì)組織或物業(yè)公司。街道辦事處是代表政府的一級(jí)機(jī)關(guān)，由它來代表政府對(duì)外公開招標(biāo)，對(duì)參加投標(biāo)的社會(huì)組織或物業(yè)公司進(jìn)行資質(zhì)審查?？h區(qū)級(jí)城管機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)招投標(biāo)行為的監(jiān)督，要規(guī)范購買公共服務(wù)的招標(biāo)行為，堅(jiān)決杜絕規(guī)避招標(biāo)、虛假招標(biāo)、串通招標(biāo)問題以及中標(biāo)后違法轉(zhuǎn)包、分包等現(xiàn)象，營造一個(gè)公開、公平、公正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

其次，街道或鎮(zhèn)政府與中標(biāo)的社會(huì)組織或物業(yè)公司簽訂城市管理協(xié)議。明確物業(yè)化的范圍、明確服務(wù)質(zhì)量、明確工作標(biāo)準(zhǔn)、明確執(zhí)法方式、明確雙方的權(quán)利與義務(wù)。社會(huì)組織或物業(yè)公司的管理一般以市容秩序?yàn)橹?，包括?fù)責(zé)城市綠化、環(huán)衛(wèi)清潔、清理亂張貼、勸阻沿街亂擺賣、噪音擾民等即市面上的秩序；執(zhí)法方式一般只是處理清潔、提醒、勸導(dǎo)、秩序維護(hù)等方面，但不能行使懲罰權(quán)。

再次，城管機(jī)關(guān)對(duì)物業(yè)公司進(jìn)行專門培訓(xùn)。提供城市管理服務(wù)的社會(huì)組織或物業(yè)公司的相關(guān)人員必須參加崗前培訓(xùn)，培訓(xùn)合格后才可以上崗。在培訓(xùn)中重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)物業(yè)公司的服務(wù)性，明確只能采取的方法，明確不能采取的諸如暴力、強(qiáng)制等方法。

此外，城管機(jī)關(guān)和街道、鎮(zhèn)各司其職共同做好督促協(xié)議的履行工作。日?？己?，以街道、鎮(zhèn)政府考核為主，每月考核一次，還可以通過隨時(shí)暗訪等方式進(jìn)行監(jiān)督，并及時(shí)糾正社會(huì)組織或物業(yè)公司城市管理中的錯(cuò)誤，同時(shí)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)上的兌現(xiàn)。而作為上級(jí)的城管執(zhí)法機(jī)關(guān)，其作為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)對(duì)街道、鎮(zhèn)政府進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)、培訓(xùn)、監(jiān)督和政策的把握等，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、指揮、調(diào)動(dòng)各轄區(qū)執(zhí)法間的沖突和其他問題。并為所轄區(qū)內(nèi)的物業(yè)化制定一套專業(yè)、科學(xué)、公正的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系，為下一步的考核評(píng)估做好準(zhǔn)備。

（三）加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)提供者的評(píng)估監(jiān)督

作為政府購買公共服務(wù)的一種形式，城管執(zhí)法物業(yè)化模式能否推行并取得良好效果，很大程度上取決于政府的監(jiān)管是否有效和到位。作為提供服務(wù)方的社會(huì)組織或物業(yè)公司，為獲得最大利潤，往往會(huì)通過減低服務(wù)質(zhì)量的方式來追求任務(wù)的完成，這就違背了政府尋求公共服務(wù)最大化的初衷。城管執(zhí)法機(jī)關(guān)不僅要對(duì)整個(gè)服務(wù)運(yùn)營情況的合理、合法情況進(jìn)行監(jiān)督，還包括對(duì)購買資金使用情況、服務(wù)計(jì)劃、服務(wù)效果、服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督。監(jiān)督的主要方式是評(píng)估。評(píng)估可分為中期評(píng)估、終期評(píng)估，也可以進(jìn)行不定期抽查。要根據(jù)預(yù)先制定好的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)社會(huì)組織或物業(yè)公司城市管理實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估不僅要對(duì)照標(biāo)準(zhǔn)，還要廣泛聽取服務(wù)對(duì)象的意見和建議。作為服務(wù)對(duì)象的廣大市民是公共服務(wù)的直接受益者，公共服務(wù)質(zhì)量的好壞要以服務(wù)對(duì)象是否滿意為標(biāo)準(zhǔn)。為保證評(píng)估的客觀性，評(píng)估小組成員可由專家學(xué)者、政府人員、提供服務(wù)的物業(yè)公司代表組成，還可以邀請(qǐng)作為第三方的評(píng)估服務(wù)機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)事務(wù)所等專業(yè)機(jī)構(gòu)參與，這些機(jī)構(gòu)擁有專業(yè)技術(shù)和人才的優(yōu)勢(shì)，使得評(píng)估更具有客觀性、公正性、專業(yè)性和科學(xué)性。評(píng)估報(bào)告的結(jié)果分為優(yōu)秀、良好、合格、不合格等，評(píng)估結(jié)果要定期通報(bào)，并將評(píng)估結(jié)果與撥付資金或是否續(xù)簽協(xié)議相掛鉤。

（四）積極培育城市管理的物業(yè)化市場(chǎng)

城管執(zhí)法物業(yè)化模式改革雖然符合城市管理的改革方向，但由于長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，我國當(dāng)下的社會(huì)組織發(fā)育得不夠健全，與政府購買公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需求還存在較大差距。目前很多地方缺乏專業(yè)的管理城市的物業(yè)公司，市場(chǎng)主體還沒有完全形成。有一個(gè)對(duì)比的數(shù)據(jù)，廣州市政府曾于2010年舉辦購買公共服務(wù)的供需洽談會(huì)，參加的僅有34家社會(huì)機(jī)構(gòu)，而我國的香港卻擁有上萬家承擔(dān)著各種社會(huì)管理和服務(wù)功能的民間社會(huì)組織。無論是數(shù)量與規(guī)模，還是承接項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)工作人員、資金充足情況以及成熟度方面等，兩者都不是一個(gè)層次上的比較。單有政府購買方不行，還必須有高質(zhì)量和數(shù)量規(guī)模較大的賣方，并形成具有競(jìng)爭(zhēng)力的競(jìng)爭(zhēng)者，才能形成有效的競(jìng)爭(zhēng)，才能真正提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。為此，必須盡快培育一批檔次高、規(guī)模大、實(shí)力強(qiáng)的專業(yè)化市場(chǎng)主體，以承接城管執(zhí)法物業(yè)化模式的推行。目前，可通過多種渠道進(jìn)行培養(yǎng)，例如，引導(dǎo)現(xiàn)有的品牌物業(yè)管理公司拓寬服務(wù)領(lǐng)域，使其服務(wù)視角延伸向城市公共物業(yè)管理；向一些諸如環(huán)衛(wèi)保潔公司等相關(guān)業(yè)務(wù)公司推廣“城市管理物業(yè)化”運(yùn)作模式，引導(dǎo)他們升級(jí)為綜合城市管理公司。

總之，城管執(zhí)法物業(yè)化模式是城市管理以市場(chǎng)化為手段、以市容秩序?yàn)榍腥朦c(diǎn)、以城管物業(yè)化為載體、以街面管理為突破口的全覆蓋、全時(shí)段、全方位的長效管理機(jī)制，這個(gè)模式的有效推行將為廣大群眾創(chuàng)造一個(gè)清潔、文明、舒適、優(yōu)雅的城市生活環(huán)境，既解決了城管的執(zhí)法問題，更解決了城管的服務(wù)問題。

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