■王 誠

近年來，行政訴訟陷入困境，舉步維艱的現(xiàn)狀已得到普遍承認(rèn)。學(xué)界對(duì)造成這一狀況的成因進(jìn)行了全面、深入的分析并提出了各種改革措施，這其中亦有反思現(xiàn)行行政裁判體制并主張建立行政法院的呼聲。事實(shí)上，早在《行政訴訟法》頒布之前便已有設(shè)立專門的行政法院的觀點(diǎn)出現(xiàn)。[1]此后在《行政訴訟法》制訂及施行過程中，針對(duì)訴訟實(shí)踐中暴露出的諸多弊病，類似聲音仍不絕于耳。2013年12月23日，十二屆全國人大常委會(huì)第六次會(huì)議對(duì)《行政訴訟法修正案(草案)》進(jìn)行了審議，設(shè)立行政法院的改革方案卻遺憾地沒有出現(xiàn)在本次草案內(nèi)容中。根據(jù)十八屆三中全會(huì)決定的內(nèi)容和精神，我國的司法體制改革將在未來一段時(shí)間在多個(gè)領(lǐng)域展開，“探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”即是其中之一。因此，就行政法院的設(shè)立問題，仍然有必要從必要性、制度模式選擇以及具體制度設(shè)計(jì)等方面，對(duì)這一行政訴訟的重大體制性問題作出學(xué)理上的探討，以期能推進(jìn)認(rèn)識(shí)上的升華并對(duì)立法的修改有所裨益。

一、行政法院設(shè)置的必要性爭(zhēng)議及其評(píng)析

(一)司法改革的突破口：?jiǎn)为?dú)設(shè)立行政法院的構(gòu)想

有關(guān)行政裁判體制的選擇并非是一個(gè)新問題。早在民國初年，圍繞行政裁判體制究竟應(yīng)采用英美法系的一元制還是大陸法系的二元制，政界學(xué)者間便已展開過激烈爭(zhēng)論。最終，單設(shè)行政法院的“二元制”模式為民國政府所采納，并被后續(xù)的南京國民政府沿襲。[2]新中國成立后，尤其自改革開放恢復(fù)社會(huì)主義法制以來，學(xué)界和司法實(shí)務(wù)界中設(shè)立單獨(dú)的行政法院以推進(jìn)政府依法行政的吁求就一直未曾中斷。在《行政訴訟法》頒布之后，行政訴訟實(shí)踐中遇到的種種難題和困境，促使人們更多地從行政審判體制這一深層次來分析成因。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為行政法院的設(shè)立能夠從根本上改變行政訴訟所面臨的窘困局面，甚至成為我國司法制度改革的突破口。

具體而言，設(shè)置行政法院的有利之處在于:

1.擺脫地方政府對(duì)司法的控制，克服司法地方化和行政保護(hù)主義?，F(xiàn)行司法體制下，各級(jí)地方法院在人事管理、財(cái)政經(jīng)費(fèi)來源、工資福利等方面受制于地方政府，這種權(quán)力結(jié)構(gòu)上的隸屬和依附關(guān)系，使地方法院無力抗衡地方政府的干預(yù)。[3]與民事和刑事訴訟相比，以行政機(jī)關(guān)為被告的行政訴訟無疑會(huì)承受來自政府的壓力。在這種環(huán)境下，要求作為法院內(nèi)部一個(gè)業(yè)務(wù)庭的行政審判庭對(duì)具體行政行為進(jìn)行審查裁斷，無疑是強(qiáng)人所難。因此，多年來行政訴訟不僅受理的案件數(shù)目少，立案后的撤訴率之高更是令人瞠目結(jié)舌。[4](P61－85)理論上，建構(gòu)人事、財(cái)政獨(dú)立于地方政府的行政法院模式將有益于打破司法權(quán)行政化、地方化的畸形狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)司法統(tǒng)一和司法獨(dú)立。

2.保證法官的行政專業(yè)知識(shí)素養(yǎng)，提高行政審判能力和效率。一般認(rèn)為，行政事務(wù)富于專業(yè)性與技術(shù)性，對(duì)審判人員的行政專業(yè)素養(yǎng)提出了很高的要求?，F(xiàn)有的行政裁判體制下，行政審判人員缺乏必要的專業(yè)培訓(xùn)和行政管理的實(shí)踐經(jīng)歷，欠缺行政方面的專業(yè)知識(shí)，無法勝任行政審判工作的實(shí)際需要。另一方面，法院內(nèi)部的輪崗機(jī)制也使行政審判人員不斷交流到其他業(yè)務(wù)審判庭，難以積累辦案經(jīng)驗(yàn)，不利于提高其專業(yè)素質(zhì)和審判水平。[5]有學(xué)者認(rèn)為，從專門法院的角度看，設(shè)立類似于海事法院的行政法院，是加強(qiáng)法院行政審判專門化，解決“外行審理內(nèi)行事務(wù)”難題的有效途徑。[6]觀諸域外國家的經(jīng)驗(yàn)，法德等國設(shè)立行政法院的重要原因同樣是為了提升行政審判的專業(yè)化。以德國為例，獨(dú)立的行政法院之所以從普通法院體系中脫離出來，主要是因?yàn)樗痉▽I(yè)人員被指責(zé)為沒有足夠的公法上的專門知識(shí)，在公法事務(wù)中更多地涉及事實(shí)問題而非法律問題。[7](P53)而這些國家在設(shè)立行政法院后，上述問題得到了較為滿意的解決。

3.能夠恰當(dāng)融合行政審判的專業(yè)性與獨(dú)立性需求。在行政審判中，法院解決爭(zhēng)議始終會(huì)面臨專業(yè)性與獨(dú)立性的矛盾和統(tǒng)一。專業(yè)性要求法院必須了解行政爭(zhēng)議的主題和當(dāng)事人情況，獨(dú)立性則要求法院避免出現(xiàn)偏見，不被一方當(dāng)事人和有關(guān)證據(jù)迷惑而失去判斷力。專業(yè)性和獨(dú)立性的需求有時(shí)會(huì)產(chǎn)生內(nèi)在的張力，因?yàn)閷I(yè)性需要法院了解行政，與行政有適度的接觸，而獨(dú)立性卻要求法院與行政保持足夠的距離，以免喪失司法的公正面貌和公信力。有學(xué)者認(rèn)為，就獨(dú)立性而言，盡管在對(duì)待獨(dú)立的方法和起點(diǎn)上有所不同，英美法系由普通法院審理行政爭(zhēng)議的模式和大陸法系單設(shè)行政法院的模式相比堪稱難分高下。但就恰當(dāng)融合、協(xié)調(diào)專業(yè)性與獨(dú)立性這一點(diǎn)而言，卻顯示出行政法院模式的特色和內(nèi)在精神，也是這種模式在今天能夠成功并廣受認(rèn)可的重要原因。[8]

(二)走入誤區(qū)：行政審判體制改革的方向性錯(cuò)誤?

在幾乎是一邊倒地支持行政法院模式的論調(diào)中，也不乏反對(duì)與批判之聲。在反對(duì)者看來，將行政訴訟走出困局的希望寄托在行政法院的設(shè)立上，無法從根本上解決問題，實(shí)質(zhì)上是陷入了改革的誤區(qū)。反對(duì)者的主要理由在于:

1.應(yīng)直接著眼于司法體制改革的整體推進(jìn)。行政審判中出現(xiàn)的問題很多是司法體制面臨的共性問題，在民事和刑事訴訟中也同樣存在。設(shè)立行政法院的單兵突進(jìn)思路雖然對(duì)擺脫司法的地方化、行政化有一定意義，但與其繞著彎子給予行政訴訟“特殊待遇”，還不如從提高整個(gè)司法體制的獨(dú)立性和司法機(jī)關(guān)的地位入手，對(duì)整體司法改革進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，以免事倍功半。[9]

2.頻繁的制度變更會(huì)傷害人們對(duì)現(xiàn)有行政訴訟制度的認(rèn)同。行政法治的形成需要時(shí)間以形成秩序，過多的變法反而會(huì)摧毀法治，破壞法的安定性。行政訴訟制度在近十多年來已經(jīng)有很大變化，如果再作裁判體制上的重大調(diào)整，可能會(huì)對(duì)人們逐漸形成的對(duì)行政訴訟的制度認(rèn)同更為不利。[10]

3.無法解決深層次的制度問題。設(shè)立行政法院的最主要目的是保障司法免受行政權(quán)及地方政府的不當(dāng)干預(yù)，然而，如果設(shè)立行政法院后仍然不能實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，則行政審判體制改革將喪失其最主要意義。對(duì)于這一點(diǎn)，反對(duì)行政法院模式者持有很深刻的懷疑。此外，反對(duì)者亦認(rèn)為改革應(yīng)首先在現(xiàn)有制度框架內(nèi)實(shí)施，如果對(duì)現(xiàn)有行政訴訟制度進(jìn)行改良后可以獲致與設(shè)立行政法院相同的效果，則更無必要大動(dòng)干戈。

除了上述主要的反對(duì)意見外，主張?jiān)O(shè)立行政法院者至少還面對(duì)其他一些現(xiàn)實(shí)障礙，如法律依據(jù)的問題、新增機(jī)構(gòu)的編制與成本問題等等。

(三)行政訴訟困境的破局——對(duì)行政法院模式的總體性評(píng)價(jià)

針對(duì)行政法院模式的改革所引發(fā)的爭(zhēng)議，可以發(fā)現(xiàn)雙方最關(guān)鍵的分歧點(diǎn)在于，行政法院的設(shè)立能否達(dá)到走出行政訴訟困境的改革目標(biāo)?筆者認(rèn)為，反對(duì)意見盡管有一定的合理性與價(jià)值，但仍失之偏頗，不足以否定設(shè)立行政法院后可能帶來的積極作用與效果?？傮w而言，如果能借助《行政訴訟法》修改的有利契機(jī)，合理設(shè)計(jì)行政法院的組織體系與制度模式，很大程度上能有助于在行政訴訟中阻斷行政權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)，將是一次成本低、收益大、效果好的司法體制改革與創(chuàng)新。

首先，從方法論意義上來看，司法體制改革選擇整體推進(jìn)的思路還是選取某個(gè)方向或領(lǐng)域率先突破的思路并無高下之分，兩者皆有其優(yōu)勢(shì)和局限性。但如果綜合考慮啟動(dòng)改革的難易程度、風(fēng)險(xiǎn)控制以及中國改革的路徑依賴思維等一系列復(fù)雜因素，選擇在某一個(gè)領(lǐng)域開展司法改革的試點(diǎn)，取得成功經(jīng)驗(yàn)后再作推廣的模式顯然更易為改革者所接受。[11](P13－16)因此，針對(duì)行政權(quán)過度干預(yù)司法權(quán)的這一頑疾，通過設(shè)立行政法院來“先行先試”，或?yàn)橐环N更具說服力的改革策略。如改革能取得成功，其示范性效應(yīng)自然可以延伸至其他類型訴訟，從而順利推動(dòng)司法體制的整體改革。

其次，認(rèn)為頻繁的行政訴訟制度變更會(huì)不利于人們對(duì)現(xiàn)有制度認(rèn)同的觀點(diǎn)，存有邏輯上的錯(cuò)誤。這一結(jié)論以人們認(rèn)同、支持現(xiàn)有制度為前提，但是從行政訴訟制度運(yùn)行的實(shí)踐看，目前行政審判在公眾心目中的公信力很低，無法發(fā)揮定紛止?fàn)幍牟门凶饔?，民眾大量通過申訴、信訪等其他渠道來尋求行政糾紛的救濟(jì)。[12]基于這一尷尬現(xiàn)實(shí)，奢談改革會(huì)“傷害”人們對(duì)制度的認(rèn)同恐怕難以成立。相反，如能及時(shí)調(diào)整現(xiàn)有制度模式，并通過公正有力的判決扭轉(zhuǎn)人們對(duì)行政訴訟制度的固有認(rèn)知，重塑公眾的信心和行政審判的公信力，才有可能使行政訴訟走向重生，真正發(fā)揮其制度效用。

第三，行政法院的設(shè)立，對(duì)于行政審判擺脫來自行政權(quán)及地方政府的不當(dāng)干預(yù)具有重要作用。事實(shí)上，在行政審判中濫用行政權(quán)妨礙司法的行為，多數(shù)發(fā)生在市縣一級(jí)基層政府，如能打破行政區(qū)劃來設(shè)立行政法院體系，對(duì)于抑制司法地方化和行政保護(hù)主義將產(chǎn)生立竿見影的效果。例如，浙江法院率先開始試驗(yàn)的“行政案件異地交叉審理”和“相對(duì)集中管轄”制度，便因其良好效果而為最高法院的司法解釋(法釋〔2008〕1號(hào))所肯定。但在改革調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，上述試驗(yàn)措施仍然無法解決某些問題，如相對(duì)集中指定管轄制度中，相對(duì)固定的對(duì)應(yīng)管轄可能造成新的行政干預(yù)。[13]這充分說明在現(xiàn)有行政審判制度框架下改革空間已非常有限，需要推出更為徹底的改革辦法，如建立行政法院的巡回審判制度。

第四，行政法院模式在融合專業(yè)性與獨(dú)立性上的優(yōu)勢(shì)，使其受到越來越多國家的重視和效仿。針對(duì)行政法院的獨(dú)立性優(yōu)勢(shì)，如一國法院能做到公正和獨(dú)立審判，則其是否設(shè)立單獨(dú)的行政法院確實(shí)不是問題的關(guān)鍵。但如果借助行政法院的設(shè)立而能夠解決或部分解決行政審判的獨(dú)立性問題，則行政法院在一國的設(shè)立就具備了特別的意義。同時(shí)，就其專業(yè)性優(yōu)勢(shì)而言，不可忽視的是，即便在英美法系國家，行政法院的成功也給它們帶來了相當(dāng)程度的影響，并促使這些國家根據(jù)本國情形作出相應(yīng)的制度調(diào)整，以因應(yīng)不斷增長(zhǎng)的行政糾紛對(duì)審判人員專業(yè)能力的要求。例如在美國，立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)構(gòu)和法律界從1929年開始就有持續(xù)不斷的呼聲要求設(shè)立行政法院，最終雖未成立，但卻促成了美國的行政法法官制度。[14]英國從2000年10月2日起，將“皇室辦公室名單”(Crown Office List)更名為“行政法庭”(Administrative Court)，作為特別法庭隸屬于高等法院的皇座法庭之下，專門負(fù)責(zé)司法審查事務(wù)，以及對(duì)其他依各種法規(guī)提起的起訴或上訴、人身保護(hù)令及引渡的審查。[15](P5)

二、行政法院制度的模式選擇

在明確行政法院設(shè)置有其必要性及其之于當(dāng)下行政訴訟困局破解的積極意義之后，接下來要解決的自然是如何設(shè)置與構(gòu)建符合我國行政訴訟現(xiàn)實(shí)需求的行政法院制度。具體而言，它包括兩個(gè)層面的問題:行政法院制度的模式選擇和具體制度設(shè)計(jì)。

在已設(shè)立行政法院的國家中，法國與德國的行政法院制度各有特色且在世界上影響較大，因而形成了行政法院制度中的法國模式與德國模式。這兩種模式各有特色，在法院擔(dān)負(fù)的職能、與行政法學(xué)的淵源關(guān)系等方面均有所差異，但最關(guān)鍵的區(qū)別還是在于行政法院相對(duì)于行政機(jī)關(guān)的獨(dú)立程度不同。

(一)法國模式：行政法院與行政的高度融合

法國是行政法的母國，同樣也是行政法院的母國。在法國學(xué)者看來，是行政法官創(chuàng)造了行政法，而不是由于專門行政法的存在才創(chuàng)造了行政法官。[16](P233)由于法國獨(dú)特的政治思想背景和歷史背景，從國家參事院演化而來的最高行政法院最終完全取得了行政糾紛的審判權(quán)力，形成行政審判由行政法院系統(tǒng)管轄，而行政審判之外的司法審判歸屬于普遍法院管轄的雙軌審判制。也正是出于歷史淵源，法國的最高行政法院至今還兼具咨詢與審判的雙重職能，并且它自身就是法國行政機(jī)關(guān)的一部分，其成員全部為公務(wù)員。[17](P72)以專業(yè)性和獨(dú)立性的眼光來評(píng)判，法國模式的行政法院制度顯然在專業(yè)性上有其突出優(yōu)勢(shì)，但獨(dú)立性卻顯得有所不足，行政法院與行政部門的關(guān)系過于密切，易于引發(fā)人們的誤解。

實(shí)質(zhì)上，法國的行政法院制度對(duì)于獨(dú)立性的理解和詮釋，正是其最為突出的制度特色。首先，法國的制度模式并非不強(qiáng)調(diào)行政法院的獨(dú)立。法國曾通過其憲法委員會(huì)的裁決將行政法院的獨(dú)立性晉升為“共和國法律確認(rèn)的基本原則”。在行政法官的組成、地位和職權(quán)上，法國也非常強(qiáng)調(diào)行政法官與在職行政官員的分離。[18](P750－753)但必須指出的是，法國人所理解的行政法院獨(dú)立性，更多是強(qiáng)調(diào)行政法院之于其他行政部門的獨(dú)立性，而不是徹底獨(dú)立于行政之外。因此，法國的最高行政法院不但保留了參與行政活動(dòng)的行政角色，而且通過大量派遣或借調(diào)其成員到政府部門任職的方式來加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的互動(dòng)和交流。最高行政法院的法官始終“沉浸于行政情境之中”，能充分認(rèn)識(shí)到困擾政府的特殊問題，他們是行政領(lǐng)域的專家，深為法國行政官員信服并得到廣泛尊重。[17](P74)由此可見，法國行政法院的獨(dú)立性是有限度的，它對(duì)于獨(dú)立性的理解，更多是體現(xiàn)在個(gè)案審判中法官不受行政的干預(yù)以及職務(wù)上不能同時(shí)兼容，而不是旨在建立一道防火墻以徹底隔絕行政法院與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)聯(lián)。這種制度安排，符合法國人對(duì)行政法的理解和法國的政治文化，即行政法是在行政系統(tǒng)內(nèi)部發(fā)展起來的、使行政活動(dòng)獲得有效性和正當(dāng)性的支持性規(guī)則，而不是一種從外部強(qiáng)加給行政部門，旨在控制行政權(quán)的限制性規(guī)則。[19](P94)同時(shí)，它也保存和體現(xiàn)了法國行政法院模式的制度優(yōu)勢(shì)，即在保證裁判機(jī)關(guān)公正和獨(dú)立的前提下，最大限度發(fā)揮行政法院解決行政糾紛的專業(yè)性特長(zhǎng)。

(二)德國模式：以高度獨(dú)立性保障公民權(quán)利

作為模仿法國制度的結(jié)果，德國的行政司法早期也是一種行政的自我監(jiān)督。到19世紀(jì)中葉，在司法與行政分離的原則下，以獨(dú)立的法院來有效監(jiān)督國家行政活動(dòng)的呼聲日益高漲。在學(xué)者的影響下，最終的妥協(xié)方案是行政法庭從行政機(jī)構(gòu)中脫離出來，以法院的形式進(jìn)行組織，但同時(shí)也獨(dú)立于普通法院系統(tǒng)。[20](P22－24)德國行政法院的這一模式在二戰(zhàn)后為《聯(lián)邦基本法》所確認(rèn)，從而徹底解決了有關(guān)行政法院獨(dú)立性和行政自我監(jiān)督的爭(zhēng)議。

具體而言，德國行政法院的獨(dú)立性表現(xiàn)在法院組織上獨(dú)立于普通法院系統(tǒng)及行政機(jī)關(guān)，以及法官人事獨(dú)立三個(gè)方面。首先，從古羅馬法發(fā)展而來的德國法上的公法與私法區(qū)分的觀念，使德國人認(rèn)為由普通法院處理公法方面的事務(wù)是不適當(dāng)?shù)?。因此，行政法院與行政裁判權(quán)必須與普通法院和普通裁判權(quán)相分離。其次，在德國一切具有司法性質(zhì)的爭(zhēng)議都被認(rèn)為是司法權(quán)管轄的范圍，基本法賦予了人民就爭(zhēng)議向法院起訴的基本權(quán)利并專門規(guī)定了獨(dú)立的行政裁判權(quán)。1960年的《行政法院法》因而進(jìn)一步作出規(guī)定，行政裁判權(quán)應(yīng)由與行政機(jī)關(guān)相互獨(dú)立且與行政機(jī)關(guān)分離的法院行使。再次，法律禁止行政法院執(zhí)行任何行政職能，因而行政法院的法官不得從事任何立法與行政工作，而行政機(jī)關(guān)或立法機(jī)關(guān)的成員也不得擔(dān)任法官職務(wù)，[21](P191－193)從而在人事上完全杜絕了行政法院與其他國家權(quán)力部門的關(guān)聯(lián)，較為徹底地保障了行政法院的獨(dú)立性。

總之，德國在構(gòu)建行政法院制度時(shí)，通過使行政法院獨(dú)立于普通法院系統(tǒng)確保了行政審判對(duì)專業(yè)性的要求，又通過明確其司法機(jī)關(guān)的地位使其完全獨(dú)立于行政部門，有效保障了受行政機(jī)關(guān)侵害的公民請(qǐng)求救濟(jì)的權(quán)利。應(yīng)當(dāng)指出的是，這種雙重獨(dú)立性是德國對(duì)行政法院制度功能定位的結(jié)果。作為公民權(quán)利的保護(hù)人和捍衛(wèi)者，德國的行政法院更加側(cè)重于從保障個(gè)人權(quán)利、反對(duì)行政越權(quán)的角度來審查行政機(jī)關(guān)活動(dòng)的合法性。

(三)我國的選擇：以保障獨(dú)立審判為制度目標(biāo)

通過對(duì)法國模式和德國模式行政法院制度的剖析與評(píng)價(jià)，可以看出是行政法院制度的功能定位決定了制度的具體內(nèi)容及其特色。因此，在選擇我國的行政法院制度模式時(shí)，應(yīng)首先確定這一制度的功能定位。必須指出，行政法院的制度功能定位應(yīng)服務(wù)于行政訴訟的功能定位。就行政訴訟自身而言，其制度功能主要體現(xiàn)在糾紛解決、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)和公民權(quán)利救濟(jì)上?，F(xiàn)行行政審判體制出現(xiàn)種種問題的主要癥結(jié)，就是審判機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性缺失，司法權(quán)處處受制于行政權(quán)力。在此情況下，行政審判人員即便再具專業(yè)性，也無法切實(shí)發(fā)揮行政訴訟應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的上述制度功能。為此，現(xiàn)階段改革的目標(biāo)和宗旨，應(yīng)當(dāng)以保障行政審判機(jī)關(guān)的獨(dú)立性為第一要義。換言之，面對(duì)當(dāng)下行政訴訟步履維艱的困境，設(shè)立行政法院這一改革方案之所以優(yōu)于其他方案，關(guān)鍵在于它能借助制度的重新設(shè)計(jì)或調(diào)整為行政審判提供更為充分的獨(dú)立性。

基于上述判斷，在行政法院的兩種主要模式中，強(qiáng)調(diào)爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的德國模式，顯然比注重公共行政專業(yè)化和行政獨(dú)立的法國模式更為適合我國。德國模式中諸如行政法院在司法體系中的地位、行政法院的組織結(jié)構(gòu)、行政法官人事以及行政審判事務(wù)等方面的獨(dú)立性和相應(yīng)的制度保證，都值得我們?cè)诰唧w的制度建構(gòu)過程中予以學(xué)習(xí)和借鑒。[22](P209)反觀法國模式的行政法院制度，其行政職能與司法職能混同的做法很難為其他國家所復(fù)制，甚至在憲政理論上都是難以邏輯自洽的。塑造這一制度的因素除了法國人對(duì)于行政管理和行政法的獨(dú)特理解之外，一個(gè)嚴(yán)格遵循職業(yè)倫理和法律規(guī)則的公務(wù)員共同體同樣不可或缺。在這些經(jīng)過嚴(yán)格培訓(xùn)和選拔而產(chǎn)生的法國社會(huì)精英的身上，雙重職能的混同非但沒有造成利益沖突，還提高了他們審理行政案件的業(yè)務(wù)能力。但是，這種立足于法國傳統(tǒng)和獨(dú)特國情之上的制度特色，是很難為中國乃至其他國家所效仿和移植的。

當(dāng)然，在制度模式上選擇德國模式并不意味著要完全照搬德國的整套行政法院制度，畢竟中德兩國的國情有巨大差異，憲政體制也迥然有別。所謂選擇德國模式，主要是指制度設(shè)計(jì)過程中應(yīng)強(qiáng)調(diào)行政法院之于行政機(jī)關(guān)和普通法院的獨(dú)立性，即建立一個(gè)與普通法院系統(tǒng)分離的行政法院體系，并保證行政法院在組織、財(cái)政、人事和審判事務(wù)上免受行政部門的掣肘和干預(yù)。至于具體的制度細(xì)節(jié)，仍應(yīng)在我國憲政體制框架下遵循相關(guān)法律并綜合考慮行政審判的現(xiàn)實(shí)狀況予以落實(shí)。同理，法國模式雖然在整體上難以借鑒，但其某些制度細(xì)節(jié)，如行政法院法官的招錄、交流制度等，對(duì)我國行政法院制度構(gòu)建亦不乏啟發(fā)意義。

三、行政法院制度的具體設(shè)計(jì)

建立行政法院制度，還有必要對(duì)其法律依據(jù)、組織體系以及獨(dú)立性的制度保障等重要問題作出回答，進(jìn)一步明確制度改革的可行性。

(一)憲法和法律依據(jù)

對(duì)于行政法院設(shè)立的法律依據(jù)問題，學(xué)界早已提出根據(jù)《憲法》第124條和《人民法院組織法》第2條的規(guī)定，可將其界定為審理行政案件的“專門法院”，與軍事法院、海事法院等其他專門法院并列。但反對(duì)者則認(rèn)為行政法院一旦設(shè)立，在數(shù)量、職權(quán)范圍和社會(huì)影響上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其他專門法院，不經(jīng)修憲或立憲方式而徑直設(shè)立是不妥當(dāng)?shù)摹９P者認(rèn)為，僅以社會(huì)影響等理由否定現(xiàn)行憲法和法律所提供的“專門法院”這一制度接口，缺少必要的論證過程，其觀點(diǎn)難以令人信服。通過解釋《憲法》中有關(guān)人民法院設(shè)置的相關(guān)規(guī)定，也無法得出建立行政法院制度會(huì)面臨憲法體制性障礙的結(jié)論。相反，我國現(xiàn)有的海事法院等專門法院的設(shè)立過程，卻可以為行政法院的設(shè)立提供現(xiàn)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)參照。如以盡快啟動(dòng)改革論，由全國人大常委會(huì)以具有法律效力的“決定”方式設(shè)立行政法院，并在“決定”中對(duì)行政法院的設(shè)置原則、領(lǐng)導(dǎo)體制、管轄權(quán)劃分以及人事任免制度作出規(guī)定，是較為理想的解決辦法。當(dāng)然，該“決定”應(yīng)與《行政訴訟法》的修改配套作出，并及時(shí)對(duì)其他法律、法規(guī)中涉及行政案件審判機(jī)關(guān)的條款進(jìn)行修改，以保證法律體系的內(nèi)在一致性。在行政法院建立并實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)一定時(shí)間后，可以在積累經(jīng)驗(yàn)、改進(jìn)問題的基礎(chǔ)上，再由全國人大組織起草《行政法院組織法》對(duì)行政法院制度作出全面規(guī)范。

(二)組織體系

依據(jù)《憲法》和《人民法院組織法》的規(guī)定，最高人民法院有權(quán)監(jiān)督專門人民法院的審判工作。因此，在不修改現(xiàn)行憲法的前提下，作為專門法院的行政法院尚無法完全獨(dú)立于普通法院系統(tǒng)。較為合理的安排，是將最高人民法院的行政庭整體劃分出來設(shè)立高級(jí)行政法院 (或最高行政法院)，并仍舊設(shè)置于最高人民法院之內(nèi)，代表最高人民法院行使行政案件的終審權(quán)。相比于在全國人大之下設(shè)立行政法院及隸屬于國務(wù)院的行政法院的構(gòu)想，此方案顯然更為符合我國的憲政體制及行政審判體制改革的宗旨。其他層級(jí)的行政法院，則應(yīng)直接隸屬于高級(jí)行政法院管轄，與地方的普通法院系統(tǒng)完全脫離。

在自身的組織系統(tǒng)上，考慮到目前行政訴訟案件數(shù)量較少的因素，行政法院在堅(jiān)持二審終審制的原則下宜參照法、德等多數(shù)國家采用的三級(jí)行政法院體系，從中央到地方設(shè)立三個(gè)層級(jí)，即高級(jí)行政法院、中級(jí)行政法院和基層行政法院。為保證司法的權(quán)威性，基層行政法院應(yīng)設(shè)置在設(shè)區(qū)市或自治州一級(jí)。

中級(jí)行政法院和基層行政法院雖然設(shè)置于地方，但必須打破司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃一一重合的舊有做法，否則不足于擺脫司法地方化的弊病。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、人口稠密程度以及行政案件收案數(shù)量等指標(biāo)，鄰近的兩三個(gè)省級(jí)單位可設(shè)立一個(gè)中級(jí)行政法院，全國共設(shè)立10個(gè)左右中級(jí)行政法院。按同樣原則，鄰近的幾個(gè)地級(jí)行政區(qū)內(nèi)可設(shè)立一個(gè)基層行政法院。我國目前共有409個(gè)中級(jí)人民法院，將其行政審判庭歸并后，全國可設(shè)置100－120個(gè)左右的基層行政法院。2012年，全國法院新收一審行政案件的數(shù)量是129583件，[23]如分?jǐn)偟矫總€(gè)基層行政法院上，大約為1100－1300件。即使考慮行政法院成立后案件數(shù)量增長(zhǎng)的因素，一個(gè)基層行政法院年度收案量也不大可能超過2000件，這對(duì)于一個(gè)基層行政法院而言是完全可以接受的案件負(fù)擔(dān)。另外，為了便利民眾行使訴權(quán)，基層行政法院還應(yīng)考慮設(shè)立巡回審判庭，定期在本司法管轄區(qū)內(nèi)展開巡回審判。[24](P351)

(三)獨(dú)立性的制度保障

保障行政法院獨(dú)立行使行政審判權(quán)，決不能僅限于空洞的宣示排除非法干預(yù)，而應(yīng)通過具體的制度規(guī)定予以落實(shí)。如果行政法院的獨(dú)立性無法保證，行政權(quán)依然能影響甚至指揮行政審判，則行政法院的設(shè)立將毫無意義。保障行政法院獨(dú)立性的關(guān)鍵，在于使行政法院的人事和財(cái)政體制與行政部門脫鉤，尤其是與地方政府分離。

人事制度上，行政法院的法官必須保證其薪酬和地位的穩(wěn)定。鑒于司法管轄區(qū)已經(jīng)與地方的行政區(qū)劃相脫離，行政法官的任免不應(yīng)再由地方人大決定。較為合適的做法，是由高級(jí)行政法院設(shè)立專門的遴選機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)行政法官的提名，由全國人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)任免。行政法官非因法定事由不得調(diào)任、轉(zhuǎn)任或去職。對(duì)行政法官的監(jiān)督，由上一級(jí)行政法院具體負(fù)責(zé)，對(duì)于違紀(jì)違法的行政法官，應(yīng)由高級(jí)行政法院提出處理意見后報(bào)請(qǐng)全國人大或其常委會(huì)作出最終決定。

財(cái)政體制上，行政法院的經(jīng)費(fèi)應(yīng)由國家財(cái)政直接撥付，與地方財(cái)政完全脫鉤。各級(jí)行政法院的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，可考慮由行政法院內(nèi)設(shè)的司法預(yù)算委員會(huì)根據(jù)上一年度本院的財(cái)政支出情況進(jìn)行編制，并逐級(jí)上報(bào)到高級(jí)行政法院匯總，由最高人民法院統(tǒng)一報(bào)送至國務(wù)院財(cái)政部納入中央財(cái)政預(yù)算。財(cái)政部無權(quán)對(duì)報(bào)送的預(yù)算作出調(diào)整或刪減，在全國人大批準(zhǔn)預(yù)算方案后，再由財(cái)政部門統(tǒng)一向各級(jí)行政法院撥付經(jīng)費(fèi)。[25]當(dāng)然，根據(jù)《立法法》第8條，以上涉及行政法院人事制度和財(cái)政體制的相關(guān)規(guī)定，亦應(yīng)由全國人大以決定或決議方式訂定之。

總體而言，從設(shè)立的法律依據(jù)、組織機(jī)構(gòu)的制度保障及行政訴訟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等諸多方面來看，在我國建立行政法院制度的時(shí)機(jī)已臻成熟，且與執(zhí)政黨深化司法體制改革，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度精神高度吻合。立法者在修訂《行政訴訟法》時(shí)，理應(yīng)對(duì)行政法院的制度設(shè)計(jì)做通盤的體系化考慮，以免在未來徒增掣肘。

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