周畢芬

摘要：城鎮(zhèn)化進(jìn)程產(chǎn)生大量失地農(nóng)民。目前，政府對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)安置基本采取給予貨幣補(bǔ)助的方式，讓失地農(nóng)民自謀職業(yè)。運(yùn)用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的有關(guān)理論，分析了政府對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)安置的做法。研究結(jié)果表明，集體土地產(chǎn)權(quán)不清，政府安置就業(yè)交易費(fèi)用過高，制度供給與制度需求均衡，就業(yè)安置制度變遷的路徑依賴等因素導(dǎo)致了政府對(duì)失地農(nóng)民采取現(xiàn)行就業(yè)安置方式。針對(duì)現(xiàn)行就業(yè)安置存在的弊端，從制度變革與創(chuàng)新的角度，提出了促進(jìn)失業(yè)農(nóng)民就業(yè)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；失地農(nóng)民；就業(yè)安置；制度經(jīng)濟(jì)學(xué)

中圖分類號(hào)： F241.2文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號(hào)：1672-0539（2016）02-0048-05

城鎮(zhèn)化是農(nóng)業(yè)人口逐步向城市聚集和農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化、就業(yè)非農(nóng)化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程[1]。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，城市不斷向外圍擴(kuò)張，建城區(qū)面積越來越大，城鎮(zhèn)周邊農(nóng)村逐漸納入到城鎮(zhèn)范圍內(nèi)，與此同時(shí)，城郊農(nóng)村的耕地也逐漸被城鎮(zhèn)新建的各種建筑或基礎(chǔ)設(shè)施所取代，農(nóng)民失去了賴以生存的生產(chǎn)資料及生活保障來源，生計(jì)受到嚴(yán)重影響。解決農(nóng)民的就業(yè)問題并使失地農(nóng)民融入現(xiàn)代社會(huì)，是城鎮(zhèn)化過程必須解決的重要問題[2]。雖然根據(jù)現(xiàn)行土地管理法的規(guī)定，失地農(nóng)民可以得到一筆包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及土地附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)等科目在內(nèi)的補(bǔ)償款，但由于補(bǔ)償款標(biāo)準(zhǔn)總體嚴(yán)重偏低，而且補(bǔ)償款是一次性支付，根本不足以補(bǔ)償農(nóng)民失去土地帶來的損失，無法滿足失地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生存和發(fā)展的需要。因此，如果不對(duì)失地農(nóng)民實(shí)行就業(yè)保障，使失地農(nóng)民獲得穩(wěn)定的生活來源，就不能從根本上解決失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問題?；谶@一共識(shí)，失地農(nóng)民的就業(yè)問題引起了理論界的廣泛關(guān)注和深入思考。在城鎮(zhèn)化建設(shè)的大背景下，研究失地農(nóng)民的就業(yè)問題，具有重要的理論意義和深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義。

勞動(dòng)就業(yè)權(quán)是勞動(dòng)者最基本的權(quán)利，政府有責(zé)任通過一些制度措施確保失地農(nóng)民享受該項(xiàng)基本權(quán)利。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，勞動(dòng)者往往通過市場(chǎng)途徑實(shí)現(xiàn)就業(yè)，政府不負(fù)責(zé)安排工作。但是，市場(chǎng)存在失靈之處，一些特殊人群由于自身素質(zhì)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)原因，無法通過市場(chǎng)途徑順利實(shí)現(xiàn)就業(yè)，這就需要政府以適度干預(yù)的方式來保障這些人群的就業(yè)權(quán)利。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的失地農(nóng)民是社會(huì)特殊弱勢(shì)群體，他們的就業(yè)權(quán)利理應(yīng)由政府通過適當(dāng)?shù)姆绞接枰员Ｕ稀?/p>

一、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民失地現(xiàn)狀與就業(yè)安置方式

（一）城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民失地現(xiàn)狀

城鎮(zhèn)化是世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一般道路，也是我國(guó)未來發(fā)展的戰(zhàn)略選擇，對(duì)我國(guó)承接信息化、提升工業(yè)化、接軌國(guó)際化、提前基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，必將發(fā)揮著重要作用[3]。然而，伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，失地農(nóng)民的數(shù)量也與日俱增。有學(xué)者估計(jì)，1990年—2003年的13年間，全國(guó)失地農(nóng)民的總數(shù)超過6500萬人，而且每年以250萬～300萬的人數(shù)遞增，2020年我國(guó)失地農(nóng)民總數(shù)將達(dá)1億人[4]，預(yù)計(jì)到2030年我國(guó)失地農(nóng)民將達(dá)到1.1億人以上，其中有5000萬以上的農(nóng)民既失地又失業(yè)，而從動(dòng)態(tài)來看，這一數(shù)字可能達(dá)到8000萬人[5]。

由于城市擴(kuò)張而失去土地的農(nóng)民，被迫城市化，他們雖然在空間上已經(jīng)進(jìn)入了城市，但生產(chǎn)方式、生活方式并沒有完全融入城市，仍然帶有濃烈的農(nóng)村色彩，使得這一群體呈現(xiàn)出與眾不同的特點(diǎn)，他們城里人不像城里人，農(nóng)村人不像農(nóng)村人，成為游走于鄉(xiāng)村和城市之間的“邊緣人”[6]。大部分失地農(nóng)民文化程度低，并且缺乏非農(nóng)職業(yè)技能，只能淪為“種田無地、上班無崗、低保無份”的“三無人員”，依賴有限的征地補(bǔ)償款勉強(qiáng)度日[7]。農(nóng)民失去土地后，也就失去了賴以生存的生產(chǎn)資料，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)受到嚴(yán)重影響，有限的征地補(bǔ)償款很快便花光，之后生活就陷入了貧困境地，不少失地農(nóng)民因此走上了上訪的道路。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)1/3以上的群眾上訪都?xì)w因于土地問題，而其中60%左右的糾紛是直接由征地引起的，失地農(nóng)民問題已經(jīng)由發(fā)達(dá)地區(qū)局部的社會(huì)問題擴(kuò)展為全國(guó)性的社會(huì)問題[8]。

（二）現(xiàn)行失地農(nóng)民就業(yè)安置方式

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，政府征用農(nóng)民的土地，按政策的規(guī)定，需要把失地農(nóng)民安置在國(guó)有企業(yè)就業(yè)，國(guó)家用行政手段解決了失地農(nóng)民的就業(yè)問題。但是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善，勞動(dòng)力資源的配置也由以行政手段“分配”為主，逐漸向以市場(chǎng)配置為主轉(zhuǎn)變，無論是大中專畢業(yè)生，還是部隊(duì)退役軍人，抑或是國(guó)企下崗職工，基本上通過市場(chǎng)化的方式實(shí)現(xiàn)就業(yè)，求職者與用人單位雙向選擇。在這樣的背景下，政府顯然不可能通過行政手段，把失地農(nóng)民強(qiáng)行安置進(jìn)國(guó)有企業(yè)，因?yàn)槠髽I(yè)擁有自主用人的權(quán)利，政府不能干預(yù)。目前，政府征用土地基本采用一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆绞絒9]，讓失地農(nóng)民自謀職業(yè)。政府給予失地農(nóng)民的土地補(bǔ)償款嚴(yán)重低于被征土地的實(shí)際市場(chǎng)價(jià)格，而政府卻以遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于土地補(bǔ)償款的市場(chǎng)價(jià)格把所征用的土地向房地產(chǎn)開發(fā)商出售，從中攫取巨額利潤(rùn)。被征土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格與補(bǔ)償款之間的巨大差距，驅(qū)使城市政府熱衷于經(jīng)營(yíng)土地，而失地農(nóng)民的權(quán)益卻嚴(yán)重受損。

由于政府不再用行政手段直接干預(yù)失地農(nóng)民的就業(yè)問題，因此目前有相當(dāng)一部分失地農(nóng)民處于失業(yè)或者半就業(yè)狀態(tài)，無地、無業(yè)、無保障的“三無農(nóng)民”在城鄉(xiāng)結(jié)合部表現(xiàn)得特別明顯[5]。針對(duì)文化程度偏低、職業(yè)技能較差的失地農(nóng)民普遍素質(zhì)特點(diǎn)，為了促進(jìn)失地農(nóng)民盡快實(shí)現(xiàn)從從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)為從事城市非農(nóng)職業(yè)，以獲得穩(wěn)定和持續(xù)的生活來源，有些地方政府對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行了培訓(xùn)，向他們提供就業(yè)信息，推薦工作崗位，但總體而言，效果不甚理想。有學(xué)者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，失地農(nóng)民在非農(nóng)就業(yè)中，通過政府組織獲取就業(yè)信息的比例非常低，只有8.04%；而參加過政府組織的職業(yè)技能培訓(xùn)班的比例更低，只有6.15%[9]。由于喪失了耕地，又無法在城市找到理想工作，不少失地農(nóng)民賦閑在家，無所事事，一項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，賦閑在家的富余勞動(dòng)力， 占調(diào)查戶全部富余勞動(dòng)力的68.5%[10]。

二、現(xiàn)行就業(yè)安置方式的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋

當(dāng)前各地對(duì)失地農(nóng)民普遍采用的貨幣補(bǔ)償和自謀職業(yè)相結(jié)合的就業(yè)安置方式，看似簡(jiǎn)便易行，并且似乎也符合有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。實(shí)際上按照2011年修訂的《土地管理法實(shí)施條例》第二十六條的規(guī)定，由土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及土地附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)所構(gòu)成的征地補(bǔ)償款中，“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有”，只有“地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有”；“需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”，“不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個(gè)人”。雖說征地補(bǔ)償款四個(gè)組成部分之一的“土地補(bǔ)償費(fèi)”最終由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)發(fā)給原土地承包者，但往往要截留一部分。這樣，本來就非常低的征地補(bǔ)償款，真正發(fā)放到失地農(nóng)民手上就所剩無幾了。當(dāng)失地農(nóng)民坐吃山空有限的補(bǔ)償款之后，很快便會(huì)陷入生計(jì)無門的境地，由此常常引發(fā)與地方政府間的矛盾與沖突，對(duì)社會(huì)和諧穩(wěn)定與城鎮(zhèn)化進(jìn)程造成不良影響。既然以數(shù)額有限的貨幣補(bǔ)助作為對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)安置的手段已經(jīng)嚴(yán)重侵害了失地農(nóng)民的權(quán)益，那為什么會(huì)成為地方政府解決就業(yè)失地農(nóng)民就業(yè)問題的主流措施呢？這或許不能完全用“按法律法規(guī)執(zhí)行”來解釋。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看，有以下幾方面的原因：

（一）集體所有的土地實(shí)際產(chǎn)權(quán)不清

政府之所以能以低價(jià)從農(nóng)民手上獲得土地，又以高價(jià)轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商，是因?yàn)檗r(nóng)地的集體所有屬性，農(nóng)民僅擁有土地的承包權(quán)和使用權(quán)，不能自由買賣土地。事實(shí)上，農(nóng)地的集體所有屬性存在產(chǎn)權(quán)不明晰或產(chǎn)權(quán)主體不明確的弊端。土地名義上歸村集體所有，但能夠代表村集體的往往是村干部，在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使和上級(jí)行政壓力雙重力量作用下，村干部極有可能在未征得村民同意的情況下出讓農(nóng)地。政府征用土地之后，土地的所有權(quán)屬性便發(fā)生了變化，從集體土地變?yōu)閲?guó)有土地，政府再通過招、拍、掛的方式，把征用的土地高價(jià)出售給開發(fā)商，而政府則根據(jù)土地管理法的有關(guān)條款，給村集體一筆大大低于土地市場(chǎng)價(jià)格的土地補(bǔ)償費(fèi)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，政府征用集體所有的土地之所以補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，是因?yàn)榧w所有的土地不符合市場(chǎng)自由交易的條件，因此其價(jià)格無法通過市場(chǎng)供給與需求的均衡來確定，只能由基于現(xiàn)行土地管理法有關(guān)征地補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定，通過行政手段來定價(jià)。由于土地補(bǔ)償費(fèi)并不是直接給農(nóng)民個(gè)人，而是先支付給村集體，再由村集體向原承包土地的農(nóng)民發(fā)放，一些地方的村委因此出現(xiàn)截留土地補(bǔ)償費(fèi)的現(xiàn)象，造成農(nóng)民拿到手的土地補(bǔ)償費(fèi)實(shí)際比政府給予的補(bǔ)償數(shù)額還低。如此低的補(bǔ)償費(fèi)，只能讓失地農(nóng)民維持短期的基本生活，還不能指望用它來自謀職業(yè)，而用于創(chuàng)業(yè)則更顯困難。

（二）政府安置就業(yè)的交易費(fèi)用過高

地方政府雖然是就業(yè)責(zé)任的主體，承擔(dān)著轄區(qū)促進(jìn)就業(yè)的責(zé)任。但是，政府促進(jìn)就業(yè)的工作重心更多的放在了解決城鎮(zhèn)職工的就業(yè)問題上，而對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)問題卻缺乏具體的措施。究其原因，是因?yàn)榻鉀Q城鎮(zhèn)職工的就業(yè)問題有現(xiàn)存制度《失業(yè)保險(xiǎn)條例》作為決策依據(jù)?！妒I(yè)保險(xiǎn)條例》的覆蓋對(duì)象是城鎮(zhèn)企事業(yè)單位的正式職工，不包括失地農(nóng)民。盡管2011年開始實(shí)施的《社會(huì)保險(xiǎn)法》擴(kuò)大了失業(yè)保險(xiǎn)條例的覆蓋對(duì)象，在附則中規(guī)定“征收農(nóng)村集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)足額安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，按照國(guó)務(wù)院規(guī)定將被征地農(nóng)民納入相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)制度?！钡珜?shí)際上，由于沒有相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則和操作措施，有關(guān)失地農(nóng)民的失業(yè)保險(xiǎn)條文無法落到實(shí)處，失地農(nóng)民仍然游離于失業(yè)保險(xiǎn)制度之外?！敖?jīng)濟(jì)制度的主要目標(biāo)和作用在于節(jié)省交易成本”[11]，由于沒有專門針對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)保障方面的法律法規(guī)，那么對(duì)于地方政府而言，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，要通過協(xié)商溝通，聯(lián)系眾多愿意接收失地農(nóng)民的企業(yè)，把數(shù)量龐大、文化水平和職業(yè)技能參差不齊的失地農(nóng)民安置就業(yè)，必然產(chǎn)生相當(dāng)高的交易費(fèi)用，地方政府顯然不愿意承擔(dān)這個(gè)交易費(fèi)用，因此普遍采用比較簡(jiǎn)便易行的做法，給予一筆征地補(bǔ)償款，讓失地農(nóng)民自謀出路。

（三）制度供給與制度需求的均衡

盡管多數(shù)地方對(duì)于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的失地農(nóng)民采取給予一筆征地補(bǔ)償款的方式，讓失地農(nóng)民自謀職業(yè)進(jìn)行就業(yè)安置。但是也有一些地方政府為了發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟(jì)，拓展失地農(nóng)民的就業(yè)空間，仍然會(huì)出臺(tái)失地農(nóng)民就業(yè)安置政策措施，比如針對(duì)失地農(nóng)民的自身特點(diǎn)制定專門的培訓(xùn)方案，聘請(qǐng)專業(yè)老師，對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)，以提高失地農(nóng)民的素質(zhì)，促進(jìn)失地農(nóng)民盡快實(shí)現(xiàn)就業(yè)；城鎮(zhèn)職業(yè)介紹服務(wù)窗口免費(fèi)為失地農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)介紹。然而，由于長(zhǎng)期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)養(yǎng)成的職業(yè)慣性，并非所有的失地農(nóng)民都愿意參加技能培訓(xùn)和接受職業(yè)介紹；有些失地農(nóng)民即使愿意參加培訓(xùn)，因?yàn)槟挲g和文化水平等原因未能獲得用人單位的聘用，最終也可能放棄參加培訓(xùn)的打算。政府對(duì)失地農(nóng)民就業(yè)安置的制度供給，和失地農(nóng)民對(duì)就業(yè)安置制度的需求最終達(dá)到一個(gè)均衡點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)制度的均衡。制度均衡的結(jié)果，往往是政府對(duì)失地農(nóng)民采取貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞?，讓失地農(nóng)民自謀職業(yè)。

（四）就業(yè)安置制度變遷的路徑依賴

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，路徑依賴是指“人們過去的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇”[12]。也就是說，我們以往選擇了某種路徑，便習(xí)慣被長(zhǎng)久地鎖定在這一路徑上，因?yàn)楦淖冞@一路徑需要支付成本，因此，人們往往不愿意改變既定的路徑。在GDP導(dǎo)向的績(jī)效考核制度下，地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，刷新GDP數(shù)字，以謀求自身職務(wù)晉升的政績(jī)資本，普遍熱衷于搞城市擴(kuò)張與建設(shè)的政績(jī)工程，但對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)安置卻不愿意投入過多，也不愿意變革與創(chuàng)新工作思路，因?yàn)槭У剞r(nóng)民的就業(yè)安置既要花費(fèi)財(cái)政資金，又無法展現(xiàn)政府官員的政績(jī)。由于地方政府主要官員流動(dòng)性較強(qiáng)，一些主要官員在一個(gè)地方工作不到幾年，甚至才一年半載，或者得到晉升，或者調(diào)整到其他地方或部門任職，因此他們往往追求短期政績(jī)，而對(duì)于失地農(nóng)民就業(yè)安置措施，更愿意沿襲以往做法，使得失業(yè)農(nóng)民的就業(yè)安置制度形成路徑依賴和制度鎖定。由于失地農(nóng)民就業(yè)安置辦法已經(jīng)形成制度慣性，過去采取一次性貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞阶屖У剞r(nóng)民自謀職業(yè)，新任官員也不愿意花費(fèi)成本去實(shí)現(xiàn)制度的變遷，而是繼續(xù)沿用低價(jià)貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞健?/p>

三、促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)的制度創(chuàng)新建議

保障失地農(nóng)民就業(yè)權(quán)利，促進(jìn)失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)就業(yè)，不僅是解決失地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問題的必然要求，也是城鎮(zhèn)化進(jìn)程順利推進(jìn)的必要保障。如果僅僅是城鎮(zhèn)建城區(qū)不斷擴(kuò)張，農(nóng)村土地逐漸納入到城區(qū)的范圍，而農(nóng)民失去土地之后被迫變?yōu)椤俺抢锶恕眳s沒有較為穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)，缺乏穩(wěn)定生活來源，這不是真正意義上的城鎮(zhèn)化，而是城市擴(kuò)張對(duì)農(nóng)民生存權(quán)益的剝奪。對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行妥善的就業(yè)安置，對(duì)于縮小失地農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民的收入差距，促進(jìn)社會(huì)和諧，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，具有重要的意義。因此，地方政府不能把給予微薄的征地補(bǔ)償款當(dāng)作解決失地農(nóng)民就業(yè)問題的手段，從而甩掉對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)安置的包袱。為了有效促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)，必須轉(zhuǎn)變觀念，對(duì)多項(xiàng)制度進(jìn)行變革與創(chuàng)新。

（一）改革對(duì)地方官員以GDP為導(dǎo)向的績(jī)效考核制度

地方政府之所以傾向簡(jiǎn)單地以貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞浇鉀Q失地農(nóng)民的就業(yè)問題，其根本原因是，即使投入大量的財(cái)政資金，發(fā)動(dòng)各方面的社會(huì)力量，把失地農(nóng)民安置在各類企業(yè)或社區(qū)公益組織就業(yè)，卻不能彰顯其政績(jī)。而征用農(nóng)村土地出售給開發(fā)商，不僅能夠給政府帶來巨大的財(cái)政收入，而且通過開發(fā)地產(chǎn)、興建基礎(chǔ)設(shè)施，進(jìn)行招商引資，還能創(chuàng)造出新的GDP，從而能夠以此向上級(jí)展示自己的政績(jī)，以獲得職務(wù)上的晉升。因此，地方政府熱衷于征用農(nóng)地、經(jīng)營(yíng)城市，而對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)安置卻熱情不足。所以，要轉(zhuǎn)變地方政府的施政觀念，重視對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)安置，首先要變革對(duì)地方政府官員的考核制度，要徹底改變唯GDP至上的政績(jī)考核導(dǎo)向，而應(yīng)該把民生工程的實(shí)施及成效當(dāng)作考核的重要指標(biāo)，特別是把失地農(nóng)民的就業(yè)安置作為民生工程中的專項(xiàng)考核指標(biāo)予以突出，并提高該指標(biāo)的分值權(quán)重。

（二）制定專門針對(duì)失地農(nóng)民就業(yè)問題的政策法規(guī)

按照現(xiàn)行土地管理法的有關(guān)規(guī)定，征地農(nóng)民的安置補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及附屬物和青苗補(bǔ)償。這種征地補(bǔ)償費(fèi)本身已經(jīng)大大低于土地改變用途之后的市場(chǎng)價(jià)格，安置補(bǔ)助費(fèi)只是僅僅占其中一小部分，這說明安置補(bǔ)助費(fèi)是相當(dāng)?shù)偷?，?duì)于解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題根本無濟(jì)于事?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》雖然規(guī)定，要把“被征地農(nóng)民納入相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)制度”，但由于失業(yè)保險(xiǎn)制度主要是對(duì)企事業(yè)單位職員制定的，參保單位和個(gè)人按規(guī)定須按工資的一定比例繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，而失地農(nóng)民既沒有雇主，個(gè)人也沒有繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，因此要把他們納入失業(yè)保險(xiǎn)制度，實(shí)踐中不具有可操作性。為此，應(yīng)該出臺(tái)專門針對(duì)失地農(nóng)民就業(yè)問題的政策法規(guī)，如《失地農(nóng)民就業(yè)保障條例》或《失地農(nóng)民就業(yè)安置條例》。在《失業(yè)保險(xiǎn)條例》中，明確規(guī)定失業(yè)農(nóng)民失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的繳納辦法，包括出資主體和繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。由于失業(yè)農(nóng)民沒有雇主，且失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)本身并不高，建議從征地的增值收益中提取，由政府繳納，失地農(nóng)民不必繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)。失地農(nóng)民享受的失業(yè)保險(xiǎn)待遇參照城鎮(zhèn)職工失業(yè)保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)。

（三）盡快落實(shí)集體土地與國(guó)有土地同權(quán)同價(jià)的政策取向

眾所周知，征地過程中，之所以時(shí)常發(fā)生失地農(nóng)民與政府之間的矛盾糾紛，甚至發(fā)生群體性事件或上訪事件，在很大程度上是因?yàn)檎鞯匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，與征用改變用途之后的土地價(jià)格存在巨大差距。有限的補(bǔ)償款最多只能維持幾年的生活，當(dāng)征地補(bǔ)償款用完之后，如果沒有收入來源，失地農(nóng)民將陷入嚴(yán)重的生存危機(jī)。然而，在市場(chǎng)化就業(yè)機(jī)制日臻完善的今天，再由政府統(tǒng)一對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)安置，顯然不符合現(xiàn)實(shí)制度環(huán)境，并且將產(chǎn)生無法估計(jì)的巨大交易費(fèi)用。另外，制度供給也不一定完全符合制度需求，作為制度供給主體的政府即使出臺(tái)以行政手段進(jìn)行就業(yè)安置的政策措施，也不一定為所有失地農(nóng)民所接受，一些失地農(nóng)民或許根本不需要政府安置就業(yè)，而是傾向于自己創(chuàng)業(yè)。因此，自主擇業(yè)應(yīng)當(dāng)是失業(yè)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)就業(yè)的主要途徑，政府不必包辦。在這種情況下，要保證失業(yè)農(nóng)民的生存和發(fā)展權(quán)益，就要徹底改革現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度，大幅度提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，盡快落實(shí)中央最近提出的“實(shí)行農(nóng)村集體土地與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”[13]的政策取向。當(dāng)然，政府在提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之后，并不表示對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)問題就放手不管了，而是要充分發(fā)揮服務(wù)型政府的職能，對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行有針對(duì)性的職業(yè)技能培訓(xùn)，提供用工信息，進(jìn)行就業(yè)指導(dǎo)，推薦就業(yè)崗位，在此基礎(chǔ)上，讓失地農(nóng)民自主擇業(yè)。對(duì)于有意創(chuàng)業(yè)的失業(yè)農(nóng)民，政府應(yīng)該積極扶持，免費(fèi)提供創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，并在工商、稅務(wù)、金融、衛(wèi)生等方面給予相應(yīng)的優(yōu)惠政策。

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