[摘要]本文分析了高考加分政策形成、發(fā)展的演變過程和當(dāng)前政策實(shí)施過程中存在的主要問題，提出了完善加分政策的思路。第一，應(yīng)更新工作理念，將高考加分政策納入法制化軌道，建立相應(yīng)的法律保障措施；第二，高考加分政策的貫徹落實(shí)需精細(xì)化，即要制定嚴(yán)格的審核制度與公示制度，建立合理有效的評估機(jī)制體系，加強(qiáng)教育管理部門的問責(zé)制。第三，政策的制定應(yīng)適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，確保公平、公正、公開。同時(shí)應(yīng)建立數(shù)學(xué)模型進(jìn)行政策實(shí)施結(jié)果預(yù)判，以確保高考加分政策的科學(xué)性。

[關(guān)鍵詞]新疆維吾爾自治區(qū)；高考加分政策；實(shí)施；完善

一、高考加分政策的由來

（一）高考加分政策的政策形成

對少數(shù)民族考生在高考招生中實(shí)行優(yōu)惠政策，是我國建國后民族政策體系中的重要內(nèi)容。這一政策主要是為解決少數(shù)民族考生在標(biāo)準(zhǔn)劃一的高考中，因起點(diǎn)低而導(dǎo)致的高校錄取數(shù)量不足的矛盾?；跉v史與現(xiàn)實(shí)的社會(huì)條件，為了更好地實(shí)現(xiàn)民族平等，我國教育管理部門特別針對少數(shù)民族身份的考生實(shí)施了特殊的招生優(yōu)惠政策。其標(biāo)志是新中國建立的翌年，即1950年中央人民政府教育部頒布了《關(guān)于高等學(xué)校1950年度暑假招考新生的規(guī)定》，明確規(guī)定：對少數(shù)民族學(xué)生實(shí)行“照顧錄取”政策。

（二）高考加分政策的演變

我國高考加分政策的歷史演變，可分為三個(gè)不同的階段。第一階段，在新中國后的前30年，強(qiáng)調(diào)為工農(nóng)子弟開門、政治標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)先的價(jià)值，實(shí)行的主要是“優(yōu)先錄取”、破格錄取政策。①第二階段，從恢復(fù)高考之后的1977年具體包括：高考中的“降分錄取”、“加分錄取”、“單獨(dú)劃線”、“單獨(dú)錄取”和“舉辦民族預(yù)備班”等民族傾斜政策。其中，“降分錄取”、“加分錄取”的高考加分優(yōu)惠政策是目前針對少數(shù)民族學(xué)生教育優(yōu)惠政策中最主要、最直接、也是影響比較廣泛的一項(xiàng)政策。至2003年左右，主流價(jià)值為“效率優(yōu)先、兼顧公平”，實(shí)行的多為降分錄取政策。第三階段，2004年之后，實(shí)行各種加分錄取政策。①

縱觀建國以來，我國針對少數(shù)民族地區(qū)制定的高考加分優(yōu)惠政策的發(fā)展脈絡(luò)，始終是以“差別補(bǔ)償”為核心思想，以“少數(shù)民族身份”為加分標(biāo)識(shí)，以“加分或降分”為錄取調(diào)節(jié)的手段，且各時(shí)期根據(jù)客觀實(shí)際需要，對具體操作層面和控制手段進(jìn)行了一定調(diào)整和改進(jìn)，旨在盡最大努力，最大程度的消弭教育資源分布不均等問題，更好的保障少數(shù)民族地區(qū)的少數(shù)民族考生享受受教育的權(quán)利。

二、高考加分政策存在的問題

（一）“擦邊球”效應(yīng)

1.高考移民

高考“移民”是一個(gè)非常復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)象，它的產(chǎn)生既有內(nèi)部原因，也有外部原因。從內(nèi)部原因來看，這種現(xiàn)象是內(nèi)地部分考生為了達(dá)到上大學(xué)或上好大學(xué)的目的，利用一切可能的手段和途徑，向錄取分?jǐn)?shù)線較低、錄取率較高的省區(qū)流動(dòng)。從外部原因來看，主要是戶籍、學(xué)籍制度管理不嚴(yán)所造成的。新疆維吾爾自治區(qū)一直是“高考移民”的重災(zāi)區(qū)，僅2003年就查處“高考移民”就達(dá)兩千多名。2004年自治區(qū)采取了“高一新生入學(xué)進(jìn)行學(xué)籍注冊”等辦法后，雖暫時(shí)遏制了“高考移民”的發(fā)展勢頭，由于個(gè)別地州疏于管理以及移民手段的更加隱蔽化，高考移民屢禁不止。僅2008年6月，就已查處高考移民891名②，還有極個(gè)別的民辦中學(xué)為提高升學(xué)率，竟然公開到內(nèi)地招收不符合報(bào)考條件的考生，“高考移民”現(xiàn)象再度反彈。

2.假冒“民考漢”

邊疆民族地區(qū)針對一些民族考生參加漢語言統(tǒng)考，在錄取時(shí)分別按不同情況予以照顧，歷年高考錄取“民考漢”考生最高可照顧加50分。這使得一些漢族考生在高考前用非正常的手段獲得“民考漢”身份而參加高考。例如，2005年查處了數(shù)十名假“民考漢”考生，其中一名考生是漢族假冒錫伯族身份摘取了新疆維吾爾自治區(qū)民考漢“文科狀元”。③由于目前我們針對考生身份的審核還沒有建立一套完備的系統(tǒng)來加以審查，所以每年仍會(huì)有部分考生鋌而走險(xiǎn)，鉆政策的空子。例如新疆南疆地區(qū)，有的假冒“民考漢”的考生直到錄取后，因舉報(bào)而被查實(shí)。

（二）“破窗”效應(yīng)

1.造假跟風(fēng)

在教育部每年公布的少數(shù)民族高考加分政策中，加分對象是民族聚居區(qū)的少數(shù)民族考生，各省市自治區(qū)又根據(jù)各自具體情況，適當(dāng)增加或減少加分的對象。加之少數(shù)民族身份審核標(biāo)準(zhǔn)、程序存在漏洞，對享受優(yōu)惠政策群體的審核標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，還有時(shí)為了省時(shí)省力工作方便，所有的少數(shù)民族考生統(tǒng)一加分。這一政策在執(zhí)行過程中，受現(xiàn)實(shí)利益的驅(qū)使，金錢和權(quán)利介入其中，導(dǎo)致考生篡改民族身份現(xiàn)象屢見不鮮。這些事件的頻發(fā)表明，單以民族“身份”實(shí)施的優(yōu)惠所導(dǎo)致的政策濫用已不是個(gè)別現(xiàn)象。這一現(xiàn)象嚴(yán)重?fù)p害了加分政策的公平性，違背了保障他們受教育權(quán)利的初衷，損害了真正需要優(yōu)惠的少數(shù)民族群體利益。

2.僥幸心理

加分受益面的大多都是高分學(xué)生或家庭經(jīng)濟(jì)狀況良好的學(xué)生。加分政策的現(xiàn)狀將使考生之間的差距越來越大。于是，原本是匡扶公平的高考加分政策似乎變味了，除了少數(shù)民族考生的照顧性加分，還紛紛利用鼓勵(lì)性加分。一些家長為給子女加上關(guān)鍵分，想盡種種可能，用不正當(dāng)手段為子女獲取二級運(yùn)動(dòng)員證、武術(shù)加分等。甚至有些中學(xué)為了出高考狀元，不惜利用各種資源為優(yōu)秀學(xué)生爭取加分。近年來，三好學(xué)生、優(yōu)秀學(xué)生干部、學(xué)科競賽獲獎(jiǎng)?wù)?、華僑、港澳臺(tái)學(xué)生、烈士子女、榮立二等功以上的退役軍人、報(bào)考農(nóng)林、地質(zhì)等特殊院校者，乃至“實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的優(yōu)秀青年及有特殊貢獻(xiàn)的公民”都開始享受降分投檔、高校審查錄取的政策優(yōu)惠。對此，繁復(fù)的條文，政出多頭，操作有漏洞，令許多公眾心存僥幸，通過各種渠道力博進(jìn)入加分的受惠行列。

（三）非預(yù)期效應(yīng)

1.相關(guān)信息不暢

由于環(huán)境的閉塞與既得利益者的刻意隱瞞，需要被照顧的少數(shù)民族中的弱勢群體存在信息不對稱現(xiàn)象，他們中的絕大多數(shù)對于國家的相關(guān)優(yōu)惠政策無從知曉，更無法談及受惠。我國的加分政策的出臺(tái)，基本都是頂層設(shè)計(jì)，往往來源于領(lǐng)導(dǎo)或?qū)＜业臎Q策和建議，缺少自下而上的基層調(diào)研，尤其是缺少學(xué)校與學(xué)生這兩個(gè)受之影響最大的群體的參與和討論，同時(shí)還缺乏廣大公眾的參與和監(jiān)督。因此，決策者對于高考加分所帶來的社會(huì)正面與負(fù)面影響并沒有一個(gè)清晰的評定。決策者制定政策的過程缺乏科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性，所以往往容易出現(xiàn)政策實(shí)施的效果與預(yù)期偏差。且缺乏完備的評審標(biāo)準(zhǔn)，公眾對政策的評析帶有較強(qiáng)主觀性。哪怕是好的政策，最終也可能會(huì)因?yàn)椤八敛环倍斐缮鐣?huì)不公，引發(fā)社會(huì)矛盾。

2.政策實(shí)施走樣

目前高考加分政策最大的問題是隨意性大，政策執(zhí)行缺乏監(jiān)督，缺乏公眾參與。同時(shí)，加分對象范圍界定模糊，各地方政策各自為政。這也使得一些原本出發(fā)點(diǎn)良好的高考加分政策在執(zhí)行過程中變形走樣，極具功利性，容易滋生腐敗與不公。民族院校招生政策還存在著“搭便車”現(xiàn)象。少數(shù)民族內(nèi)部的上層人士或權(quán)貴階層，利用自己的特殊民族身份，將國家用于照顧其本民族弱勢群體的優(yōu)惠政策或據(jù)為己用，或以權(quán)謀利，而真正需要被照顧的少數(shù)民族考生無法成為優(yōu)惠政策的受益人。

（四）國家與地方加分政策沖突

1.加分標(biāo)準(zhǔn)不一

在少數(shù)民族考生優(yōu)惠錄取政策的受惠標(biāo)準(zhǔn)界定問題上，一直存在爭論。而單以“民族身份”作為衡量考生是否享受優(yōu)惠政策的標(biāo)準(zhǔn)，顯然已經(jīng)不能滿足現(xiàn)階段的實(shí)際需要，且弊端明顯。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人口的流動(dòng)也日益頻繁。有學(xué)者建議按區(qū)域資源情況，認(rèn)定學(xué)生是否享受優(yōu)惠政策。例如那些從小生活在都市的少數(shù)民族學(xué)生，與那些生活在山林牧區(qū)的學(xué)生相比，他們擁有更優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)教育資源；也有學(xué)者提出國家根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)收入來劃分社會(huì)階層，以此作為劃撥教育經(jīng)費(fèi)的依據(jù)；還有學(xué)者認(rèn)為可以保留按民族身份劃分受惠對象，但是需要根據(jù)各民族現(xiàn)實(shí)的不同情況予以細(xì)化或調(diào)整，以保障教育的公平性。

2.加分幅度不一

現(xiàn)今，對聚居少數(shù)民族的高考招生錄取政策各省區(qū)有所不同。例如，新疆和西藏在優(yōu)惠政策的具體實(shí)施上就有所不同。對散居少數(shù)民族的高考招生錄取政策各地也有不盡相同的標(biāo)準(zhǔn)。例如：北京、山東、湖北，對當(dāng)?shù)氐纳贁?shù)民族考生給予降低錄取分?jǐn)?shù)線10分的優(yōu)惠政策，而大多數(shù)省份，例如上海、天津、河北、河南、江蘇、安徽、黑龍江等，則對當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族考生給予降低錄取分?jǐn)?shù)線5分的照顧政策。目前，全國并沒有對降分的標(biāo)準(zhǔn)或優(yōu)惠的幅度進(jìn)行論證分析，且沒有現(xiàn)成的法律來對其進(jìn)行具體的規(guī)定以及標(biāo)準(zhǔn)的限定。優(yōu)惠的標(biāo)準(zhǔn)與幅度缺乏科學(xué)性。而優(yōu)惠政策采取“一刀切”的做法容易在執(zhí)行過程中出現(xiàn)疏漏與偏差，無法惠及真正需要保護(hù)的群體，易引發(fā)社會(huì)不公。

三、對策建議

（一）將高考加分政策納入法制化軌道

1.更新工作理念

隨著人類社會(huì)的高速發(fā)展，國家推行依法治國，民眾的民主、法治意識(shí)與日俱增，高考加分政策由于在實(shí)施過程中頻頻出現(xiàn)弄虛作假、冒充身份而飽受非議與詬病。站在現(xiàn)實(shí)的角度看，各民族發(fā)展程度不一，教育資源分布不均的客觀事實(shí)仍存在，而通過優(yōu)惠政策來調(diào)節(jié)這一差異，顯得尤為重要。但如何科學(xué)決策，惠及真正需要照顧的對象，避免政策在實(shí)施過程中變形走樣，仍需深刻反思，并進(jìn)一步的調(diào)整和不斷的完善。而單憑“民族身份”作為享受優(yōu)惠政策的唯一依據(jù)已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要，可根據(jù)不同地域、不同階層或多元化的標(biāo)準(zhǔn)來重新定位，使之更加公平合理，而與之相應(yīng)的配套措施也需要及時(shí)調(diào)整。

2.建立相應(yīng)的法律保障

雖然我國《教育法》和《高等教育法》中不乏對少數(shù)民族考生受教育權(quán)予以保障的特殊條款，但他們均未對高考加分給予任何明文或隱含性的規(guī)定。另外，由于我國《憲法》具有不可訴性，所以當(dāng)民族考生的加分權(quán)利受到損害時(shí)，實(shí)際上他們是處于法律“無救濟(jì)”狀態(tài)。正是由于法律上的不健全，目前的高考加分項(xiàng)目五花八門、弄虛作假現(xiàn)象層出不窮。因此，需要通過法律對加分對象和加分幅度予以明確，政策的執(zhí)行主體、執(zhí)行條件、執(zhí)行期限與法律責(zé)任予以規(guī)范，對違法的行為應(yīng)追究其法律責(zé)任，使政府相關(guān)部門的工作有法可依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，從而使少數(shù)民族考生的受教育權(quán)得到切實(shí)保障。

（二）高考加分政策的貫徹落實(shí)需精細(xì)化

為了使高考加分政策真正惠及少數(shù)民族考生，高考加分政策的貫徹落實(shí)需精細(xì)化。其最基本的要求是“準(zhǔn)確、細(xì)致與睿智。要在細(xì)處著眼，在精處下功夫，在智處求突破?！雹?/p>

1.審核標(biāo)準(zhǔn)的精細(xì)化，即要制定嚴(yán)格的審核制度。為防止優(yōu)惠政策在實(shí)施過程中因?qū)徍谁h(huán)節(jié)疏漏，讓弄虛作假者有機(jī)可乘，應(yīng)建立少數(shù)民族考生身份證明的審核制度，并明確規(guī)范審核的標(biāo)準(zhǔn)和程序。對符合優(yōu)惠條件的少數(shù)民族類考生，首先應(yīng)去其戶口所在地戶籍部門開具身份證明，然后由民族工作部門將復(fù)審合格的考生名單進(jìn)行公示，最后再由各學(xué)校交教育招生部門統(tǒng)一建檔等。尤其是對審核工作的授權(quán)與驗(yàn)證環(huán)節(jié)，應(yīng)避免人為因素的影響。2.評估機(jī)制的精細(xì)化，即建立合理有效的評估機(jī)制體系。應(yīng)根據(jù)各地區(qū)的實(shí)際情況和不同特點(diǎn)，有計(jì)劃、有針對性的統(tǒng)籌安排民族地區(qū)，特別是貧困山區(qū)、邊遠(yuǎn)山區(qū)和牧區(qū)及經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的考生進(jìn)入高校學(xué)習(xí)，建立合理、有效的評估機(jī)制，確保優(yōu)惠政策最大限度地照顧到真正需要幫助的弱勢群體。徹底改變過去僅憑“民族身份”加分，忽略客觀實(shí)際需要，簡單、粗放“一刀切”的做法。3.監(jiān)督機(jī)制的精細(xì)化，即加強(qiáng)教育的問責(zé)制。明確每一項(xiàng)政策的執(zhí)行主體、執(zhí)行的要求、執(zhí)行的期限、執(zhí)行的結(jié)果等，建立起包括權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、執(zhí)行機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督在內(nèi)的全面與完善的監(jiān)督機(jī)制；充分發(fā)揮各類民間組織對民族教育優(yōu)惠政策的監(jiān)督評價(jià)作用。將以獲利為目的的漢族公民更改為少數(shù)民族成分的考生被高校錄取的，一律取消學(xué)籍。并對相關(guān)政策執(zhí)行過程中的違紀(jì)人員建立追責(zé)制，保留對其追究法律責(zé)任的權(quán)力。同時(shí)，對民族地區(qū)考生的申請標(biāo)準(zhǔn)、審核流程和各地區(qū)制定的優(yōu)惠幅度都要加以明確和規(guī)范。還要建立相關(guān)的監(jiān)督制約機(jī)制，完善管理體制的內(nèi)、外部監(jiān)督機(jī)制。對政策執(zhí)行過程中的信息要做到公開、透明，并以立法的形式切實(shí)保障監(jiān)督機(jī)制的有效運(yùn)行。嚴(yán)厲懲處違法、違規(guī)的單位或個(gè)人。

（三）政策制定應(yīng)適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展

1.民族考生優(yōu)惠政策要與時(shí)俱進(jìn)

高考加分優(yōu)惠政策是國家對民族地區(qū)特定歷史發(fā)展背景下的特別照顧政策。隨著政治、經(jīng)濟(jì)、文化等社會(huì)要素的不斷發(fā)展變化，它也需要不斷的發(fā)展和完善。當(dāng)前，由綜合性高校培養(yǎng)少數(shù)民族人才是我國教育的主要形式。而長期以來，單一以“民族身份”來實(shí)施高考加分政策不僅不能滿足民族地區(qū)的實(shí)際需要，且?guī)淼呢?fù)面社會(huì)效應(yīng)已經(jīng)嚴(yán)重影響了教育的公平性和社會(huì)的穩(wěn)定性。因此，應(yīng)從民族考生優(yōu)惠政策的歷史與現(xiàn)實(shí)出發(fā)，分析實(shí)施過程中存在的相關(guān)問題，反思癥結(jié)之所在，以期從根本上解決現(xiàn)行政策實(shí)施過程中所帶來的弊端，從而使優(yōu)惠政策成為民族高等教育未來發(fā)展的助推器。

2.政策制定要確保公平、公正、公開

教育公平，是社會(huì)公平的重要組成部分，也是民族平等的重要組成部分；公平公正，是高考的立身之本。恩格斯曾說：“在國與國、省與省、甚至地方與地方之間總會(huì)有生活條件方面的某種不平等存在，這種不平等可以減少到最低程度，但是永遠(yuǎn)不可能完全消除?！雹?/p>

所以，在全國統(tǒng)一高考制度下，通過加分來彌補(bǔ)那些先天處于不利地位的少數(shù)民族考生， 既是必要的，也是合情合理的，還涉及到國家核心利益的維護(hù)。

3.建立數(shù)學(xué)模型進(jìn)行政策實(shí)施結(jié)果預(yù)判

建立高考優(yōu)惠政策的數(shù)學(xué)模型機(jī)制程序的設(shè)想，科學(xué)預(yù)判其程序的可行性，以保障高考加分政策的科學(xué)的“理性決策模式”。它可細(xì)化為四個(gè)步驟：第一，確定目標(biāo)。高考加分政策的調(diào)整，第一步就是要先確定要調(diào)整的目標(biāo)是什么，哪項(xiàng)政策需要調(diào)整或退出；然后，通過各種調(diào)查，對收集的信息進(jìn)行整理分析，了解各個(gè)相關(guān)利益群體、專家學(xué)者對這些政策的看法。在綜合這些信息的基礎(chǔ)上，最終確定需要討論的高考加分政策調(diào)整機(jī)制的目標(biāo)政策。第二，方案設(shè)計(jì)。根據(jù)目標(biāo)政策和搜集的資料，設(shè)計(jì)完整的政策調(diào)整或退出方案。方案應(yīng)該明確體現(xiàn)出目標(biāo)政策該以什么方式調(diào)整，有哪些替代方案，該在什么時(shí)候調(diào)整或退出等問題。第三，結(jié)果預(yù)測。結(jié)果預(yù)測就是要分析征集到的可行的備選方案可能會(huì)產(chǎn)生的結(jié)果，分析這一方案的執(zhí)行需要付出的成本和可能獲得的收益。第四，方案抉擇。在上述的基礎(chǔ)上，對各備選方案進(jìn)行比較，選取具有最佳期望值的方案。在實(shí)施此方案前，還要對這一方案進(jìn)行必要的公示和舉行聽證會(huì)，調(diào)查民眾對這一方案的意見，根據(jù)意見反饋，對方案進(jìn)行最終的修訂。

綜上所述，繼續(xù)對少數(shù)民族教育的發(fā)展實(shí)行針對性的系列優(yōu)惠政策，具有現(xiàn)實(shí)性、重要性和緊迫性。少數(shù)民族教育新的發(fā)展態(tài)勢使得我們必須對這一政策進(jìn)行重新思考，使之隨現(xiàn)實(shí)情況的變化而變化，尤其是國家“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略計(jì)劃的實(shí)施，對少數(shù)民族地區(qū)的教育發(fā)展提出了更新、更高、更難的要求，如何使高考優(yōu)惠政策轉(zhuǎn)化為少數(shù)民族教育發(fā)展強(qiáng)有力的助推器，成了我們需要亟待解決的問題。

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作者簡介

張琨（1981年1月），女，漢族，湖南津市人，中央民族大學(xué)，中國民族理論與民族政策研究院，博士在讀，少數(shù)民族教育政策研究方向。

注釋

①楊學(xué)為：中國考試通史（卷五），首都師范大學(xué)出版社，2001年版，第27— 89頁。

②《新疆高考移民再度回潮 今年已有891人被查處》，《人民日報(bào)》，2008年05月12日。

③《新疆查處假冒民考漢文科狀元 各科成績被取消》，《烏魯木齊晚報(bào)》，2005年7月12日。

④余梓東：《民族工作需要向精細(xì)化轉(zhuǎn)變》，《中國民族報(bào)》，2012年7月29日。

⑤涂良川、胡海波：《論馬克思的正義觀》，《蘭州學(xué)刊》，2007年01期。