時(shí)偉

摘 要：黨的十八大報(bào)告首次大篇幅闡述協(xié)商民主，將其由一種民主形式上升為一種制度形式，成為我國國家政治制度層面上的目標(biāo)追求。在我國，人民政協(xié)是實(shí)行協(xié)商民主最主要的載體和最佳的實(shí)踐形式，是具有中國特色的社會(huì)主義協(xié)商民主形式。厘清政協(xié)民主監(jiān)督在國家監(jiān)督體系中的定位，對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)中國特色社會(huì)主義民主政治建設(shè)具有重要的指導(dǎo)意義。

關(guān)鍵詞：協(xié)商民主；政協(xié)民主監(jiān)督；定位；作用

黨的十八大提出了“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”、“社會(huì)主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式”，并強(qiáng)調(diào)指出“堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用，圍繞團(tuán)結(jié)和民主兩大主題，推進(jìn)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度化建設(shè)，更好協(xié)調(diào)關(guān)系、匯聚力量、建言獻(xiàn)策、服務(wù)大局?！眻?bào)告中關(guān)于社會(huì)主義協(xié)商民主的重要論述，不僅為我們研究協(xié)商民主的本質(zhì)屬性、制度要求、實(shí)踐載體等問題明確了方向，而且進(jìn)一步明確了人民政協(xié)在協(xié)商民主制度中的重要地位和作用，賦予了人民政協(xié)在當(dāng)今時(shí)代更重大的責(zé)任和更高的要求，為我們進(jìn)一步深化人民政協(xié)理論研究和實(shí)踐探索提供了新的視角和方向。

一、 協(xié)商民主與人民政協(xié)的關(guān)聯(lián)性

協(xié)商民主（deliberative democracy），是上世紀(jì) 80 年代以來在西方反思選舉（票決）民主不足的基礎(chǔ)上逐步興起的民主政治理論。它起源于古希臘的雅典城邦時(shí)代，學(xué)界比較一致的認(rèn)識(shí)是，“協(xié)商民主”一詞最早來自美國學(xué)者約瑟夫·畢塞特1981年發(fā)表的一篇論文《協(xié)商民主：共和政府下的多數(shù)原則》?！皡f(xié)商民主”傳入中國，是源于哈貝馬斯2001年訪華。哈貝馬斯在中國社科院、北京大學(xué)、清華大學(xué)等大學(xué)做了8場(chǎng)演講，在北大紀(jì)念講堂，作了題為《民主的三種規(guī)范模式：關(guān)于協(xié)商政治的概念》的演講，首次將“協(xié)商政治”一詞帶給中國。此后學(xué)術(shù)界開始了解讀“協(xié)商民主”理論的進(jìn)程。關(guān)于協(xié)商民主在中國的實(shí)踐和發(fā)展，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度無疑是馬克思主義基本原理與我國人民的政治實(shí)踐相結(jié)合的一個(gè)創(chuàng)舉，也是協(xié)商民主在我國的具體實(shí)踐形式。黨的十八大報(bào)告首次大篇幅闡述協(xié)商民主，將其由一種民主形式上升為一種制度形式，成為我國國家政治制度層面上的目標(biāo)追求。至此，人民政協(xié)的政治協(xié)商已經(jīng)提升為國家政治制度層面的行為。那么，作為最早組織化、制度化的協(xié)商民主渠道，人民政協(xié)理應(yīng)在健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度中發(fā)揮更大作用，真正成為協(xié)商民主的重要渠道，成為社會(huì)主義協(xié)商民主制度中的基本制度和重要載體。

（一）人民政協(xié)與協(xié)商民主的關(guān)系

第一，從人民政協(xié)的性質(zhì)看，人民政協(xié)除了作為最廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織之外，還是多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，是我國政治生活中發(fā)揚(yáng)民主的重要形式。在一定意義上，它就是一個(gè)民主協(xié)商的機(jī)構(gòu)。毛澤東早在1954年就明確指出：“政協(xié)不僅是人民團(tuán)體，而且是各黨派的協(xié)商機(jī)關(guān)，是黨派性的機(jī)關(guān)。”

第二，從主體的平等性和廣泛性來看，二者具有一致性。協(xié)商民主是為避免選舉民主過程中少數(shù)服從多數(shù)的程序規(guī)則，倡導(dǎo)每個(gè)公民平等參與公共政策的決策或制定，每個(gè)人政治參與的機(jī)會(huì)都是平等的，強(qiáng)調(diào)主體的平等性，這是協(xié)商民主開展真正的對(duì)話、辯論、協(xié)商的前提條件，這一前提不成立，也就談不上真正的協(xié)商民主。人民政協(xié)由34個(gè)界別組成，由中國共產(chǎn)黨、各民主黨派、無黨派民主人士、人民團(tuán)體、各少數(shù)民族和各界代表、香港特別行政區(qū)人士、澳門特別行政區(qū)人士、臺(tái)灣同胞和歸國僑胞的代表以及特別邀請(qǐng)的人士構(gòu)成，而且它隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步還會(huì)不斷調(diào)整其組成單位或界別。它涵蓋了全體社會(huì)主義勞動(dòng)者、社會(huì)主義建設(shè)者、擁護(hù)社會(huì)主義的愛國者和海外廣大擁護(hù)祖國統(tǒng)一的愛國者。這個(gè)陣容，一方面體現(xiàn)出政協(xié)組織具有廣泛的代表性和包容性，與協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)的主體廣泛性非常契合，生動(dòng)地體現(xiàn)了新世紀(jì)愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的擴(kuò)大，體現(xiàn)了中華民族大團(tuán)結(jié)的精神。

第三，從遵循的原則來看，二者在“求同存異”的基礎(chǔ)上尋求結(jié)果的包容性和一致性。協(xié)商民主理論的興起除了應(yīng)對(duì)選舉民主的不足外，也是針對(duì)文化社會(huì)多元化導(dǎo)致社會(huì)價(jià)值利益追求的異質(zhì)性加大，避免加劇利益沖突和社會(huì)分裂的危險(xiǎn)而發(fā)展起來的，主體涉及到不同社會(huì)階層、不同利益分殊的公民，就某個(gè)問題經(jīng)過協(xié)商想要達(dá)到結(jié)果的一致性，代表不同利益的群體堅(jiān)持“求同存異”的原則是一個(gè)必然要求。人民政協(xié)廣泛的協(xié)商主體也決定了它包含了各種不同的群體的利益訴求。為了達(dá)成共識(shí)，協(xié)商結(jié)果盡可能反映各協(xié)商主體的認(rèn)識(shí)和利益，在“求同存異”基礎(chǔ)上尋求結(jié)果的包容性和一致性也是一個(gè)必然選擇。

第四，從職能來看，政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政是人民政協(xié)的三大職能，其中，政治協(xié)商是最基礎(chǔ)的職能，從政協(xié)成立的第一天起就發(fā)揮著作用，政治協(xié)商實(shí)質(zhì)也就是民主協(xié)商，與協(xié)商民主的職能存在著共同性。

（二）發(fā)揮人民政協(xié)作為社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道作用

第一，體制上獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。西方協(xié)商民主更多還是一種理論上的設(shè)計(jì)，而人民政協(xié)作為中國特色的社會(huì)主義協(xié)商民主形式，早就已經(jīng)嵌入中國的政治體制并成為實(shí)際運(yùn)行的制度安排。對(duì)于協(xié)商什么和如何協(xié)商已經(jīng)有了體制層面的規(guī)定，例如《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》著重指出，人民政協(xié)的政治協(xié)商是黨和國家實(shí)行科學(xué)民主決策的重要環(huán)節(jié)。把政治協(xié)商納入決策程序，就國家和地方的重要問題在決策之前和決策執(zhí)行過程中進(jìn)行協(xié)商，是政治協(xié)商的重要原則。各級(jí)黨委要高度重視人民政協(xié)的政治協(xié)商，統(tǒng)一部署和協(xié)調(diào)，并認(rèn)真組織實(shí)施。黨的十七大報(bào)告也強(qiáng)調(diào)指出：“把政治協(xié)商納入決策程序，完善民主監(jiān)督機(jī)制，提高參政議政實(shí)效；加強(qiáng)政協(xié)自身建設(shè)，發(fā)揮協(xié)調(diào)關(guān)系、匯聚力量、建言獻(xiàn)策、服務(wù)大局的重要作用?！币簿褪钦f，涉及到國家和地方的重要問題，必須通過人民政協(xié)的制度平臺(tái)進(jìn)行協(xié)商。這就為充分發(fā)揮人民政協(xié)的作用提供了重要的體制平臺(tái)，也成為人民政協(xié)的一大體制優(yōu)勢(shì)。[7]

第二，性質(zhì)上獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。人民政協(xié)不屬于國家機(jī)關(guān)，但是又作為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，是我國政治體制中的一個(gè)重要部分，它的這種特殊性使人民政協(xié)在履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政過程中，沒有自身利益的局限性，在面對(duì)紛雜的利益訴求，能夠做到客觀、公正、中立、理性，同時(shí)又擁有體制上的保障，能夠使協(xié)商結(jié)果得到最大程度的反饋和執(zhí)行。

第三，組織上獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。人民政協(xié)具有其他組織所不具有的政治特點(diǎn)，如組織上的廣泛代表性、政治上的巨大包容性、黨派的合作性等。它以界別為基礎(chǔ)構(gòu)成愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，各界別人士都有自己的專業(yè)領(lǐng)域和學(xué)科背景，這種界別優(yōu)勢(shì)增強(qiáng)了協(xié)商的專業(yè)性和針對(duì)性，提高了協(xié)商的實(shí)效性。同時(shí)，參加政協(xié)的各黨派、團(tuán)體和界別，都可以以本黨派、團(tuán)體和界別的名義在政協(xié)大會(huì)上發(fā)表意見和主張，可以按照界別提出提案，也可以由界別自主開展調(diào)查研究和反映社情民意等活動(dòng)。這種活動(dòng)方式，寓民主于多黨合作，有黨派性卻無黨競(jìng)爭(zhēng)，這是任何一個(gè)組織都沒有的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，這種獨(dú)特優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步保證了政協(xié)作為社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道作用的發(fā)揮。

二、 政協(xié)民主監(jiān)督在國家權(quán)力制約和監(jiān)督體系中的定位

第一，政協(xié)民主監(jiān)督不是核心層面的監(jiān)督。社會(huì)主義監(jiān)督體系中核心層的監(jiān)督，是執(zhí)政黨的黨內(nèi)監(jiān)督，執(zhí)政黨的黨內(nèi)監(jiān)督不僅包括對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部和黨內(nèi)事務(wù)的監(jiān)督，而且包括對(duì)在國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位任職的黨員干部和國家、社會(huì)事務(wù)的監(jiān)督。由于中國共產(chǎn)黨在國家的各個(gè)領(lǐng)域中均居于政治中樞和領(lǐng)導(dǎo)核心地位， 因此，執(zhí)政黨的黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)際是涵蓋了整個(gè)國家社會(huì)政治生活各個(gè)層面的。在目前我國政治生活中， 這種監(jiān)督無疑是最重要的監(jiān)督， 也是最權(quán)威、最有效的監(jiān)督。

第二，政協(xié)民主監(jiān)督不屬于權(quán)力監(jiān)督。權(quán)力監(jiān)督主要是由專職的監(jiān)督機(jī)構(gòu)運(yùn)用國家權(quán)力集中行使監(jiān)督職權(quán)，具有強(qiáng)制性、權(quán)威性、法定程序性等特點(diǎn)，如人大監(jiān)督、行政監(jiān)督等。政協(xié)民主監(jiān)督并非運(yùn)用國家權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，主要以政治協(xié)商的方式進(jìn)行，不具有強(qiáng)制性、權(quán)威性，但是監(jiān)督的范圍非常廣泛，包括國家、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治各個(gè)層次和各個(gè)領(lǐng)域，是一種“自下而上”的非權(quán)力監(jiān)督。

第三，政協(xié)民主監(jiān)督不屬于法律監(jiān)督。法律層面的監(jiān)督是國家專門機(jī)關(guān)的監(jiān)督，包括立法監(jiān)督、行政監(jiān)督和司法監(jiān)督。這種監(jiān)督是有明確的法律規(guī)定和嚴(yán)格的制度設(shè)計(jì)與程序設(shè)計(jì)的，是法律化、制度化、規(guī)范化、程序化的權(quán)力監(jiān)督。政協(xié)民主監(jiān)督雖然是在遵守我國憲法和法律政策基礎(chǔ)之上的監(jiān)督，但是人民政協(xié)不屬于國家機(jī)關(guān)，依照政協(xié)章程進(jìn)行監(jiān)督，不屬于法律監(jiān)督。

第四，政協(xié)民主監(jiān)督屬于人民的民主監(jiān)督中的政治性監(jiān)督。首先，政協(xié)監(jiān)督屬于民主監(jiān)督的范疇，民主是政協(xié)民主監(jiān)督的實(shí)質(zhì)和核心。在社會(huì)主義監(jiān)督體系中，人民政協(xié)和民主黨派的民主監(jiān)督、社會(huì)團(tuán)體的民主監(jiān)督、社會(huì)輿論監(jiān)督和人民群眾的直接監(jiān)督等都屬于人民的民主監(jiān)督。民主監(jiān)督體現(xiàn)了我國民主政治制度的優(yōu)點(diǎn)和特點(diǎn)。但是，政協(xié)民主監(jiān)督與一般的社團(tuán)監(jiān)督、輿論監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督等一般非權(quán)力監(jiān)督不同，是一種與黨的基本政治制度即中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度相聯(lián)系的，屬于我國政治民主的一種政治性監(jiān)督，不能以一般的社會(huì)監(jiān)督代替政治監(jiān)督。人民政協(xié)對(duì)國家權(quán)力的監(jiān)督不是權(quán)力對(duì)權(quán)力的制衡，而是民主對(duì)權(quán)力的制約和限制。

三、 發(fā)揮政協(xié)民主監(jiān)督在國家權(quán)力制約和監(jiān)督體系中的作用

第一，堅(jiān)持以最新的理論成果為指導(dǎo)，發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主的重要渠道作用。

黨的十八大報(bào)告首次確認(rèn)協(xié)商民主概念并提出社會(huì)主義協(xié)商民主制度，進(jìn)而對(duì)健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度進(jìn)行規(guī)劃和部署，集中體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨對(duì)社會(huì)主義民主政治的實(shí)踐創(chuàng)新、理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨人在中國民主制度選擇上的道路自信、理論自信和制度自信。發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主的重要渠道作用，要繼續(xù)堅(jiān)持以馬克思主義為指導(dǎo)思想，以黨的最新理論成果作為具體指導(dǎo)，發(fā)揮政協(xié)優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)民主建設(shè)。

第二，進(jìn)一步推進(jìn)政協(xié)民主監(jiān)督的制度化、規(guī)范化和程序化建設(shè)。

政協(xié)民主監(jiān)督在實(shí)際生活中處于一種“軟”監(jiān)督狀態(tài)，缺少制度規(guī)范與政協(xié)章程及有關(guān)文件規(guī)定的民主監(jiān)督內(nèi)容和監(jiān)督形式相配合。增強(qiáng)民主監(jiān)督的實(shí)效，首先要高度重視制度的作用，把建立健全政協(xié)民主監(jiān)督的制度放在首位，規(guī)范民主監(jiān)督的程序，明確民主監(jiān)督的責(zé)任。如政協(xié)監(jiān)督公開制度：人民政協(xié)的監(jiān)督情況通過網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、自媒體等方式定期向社會(huì)公布，使公眾及時(shí)了解監(jiān)督的過程、結(jié)果以及黨政部門的反饋情況；監(jiān)督跟蹤反饋制度：把政協(xié)提案、建議案工作中的答復(fù)及時(shí)率、建議采納率、解決落實(shí)率、委員滿意率等，列入黨政部門年度工作的考核目標(biāo)，并定期向政協(xié)的主席會(huì)議、常務(wù)委員會(huì)會(huì)議和全體委員會(huì)議作匯報(bào)等。

第三，逐步推進(jìn)政協(xié)民主監(jiān)督的法律化建設(shè)。

一個(gè)民主法治的社會(huì)，必須實(shí)現(xiàn)國家社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域的法制化，政協(xié)民主監(jiān)督，自然也應(yīng)當(dāng)納入到憲法和法律的框架內(nèi)來建設(shè)。缺乏專門法律的保障，人民政協(xié)的民主監(jiān)督在相當(dāng)程度上就會(huì)受到制約和影響，對(duì)此，加大立法的力度，使民主監(jiān)督有法可依。強(qiáng)化民主法制化建設(shè)中，要把政協(xié)民主監(jiān)督以法律的形式確立下來，納入整個(gè)監(jiān)督體系之中。同時(shí)以法律的形式確保委員發(fā)表批評(píng)建議的權(quán)利，保護(hù)監(jiān)督者權(quán)利的實(shí)施和正常的民主監(jiān)督免受不應(yīng)有的干擾和侵害。

第四，充分重視民主黨派、無黨派人士在政協(xié)民主監(jiān)督機(jī)制中的作用。

鄧小平同志曾指出：“黨外的民主人士能夠?qū)τ谖覀凕h提供一種單靠黨員所不容易提供的監(jiān)督，能夠發(fā)現(xiàn)我們工作中的一些我們所沒有發(fā)現(xiàn)的錯(cuò)誤和缺點(diǎn)，能夠?qū)τ谖覀兊墓ぷ髯鞒鲇幸獾膸椭??！盵8]一方面要加強(qiáng)民主黨派的自身建設(shè)，提高民主監(jiān)督的能力和水平，因?yàn)槊裰鼽h派自身的理論水平、政治敏銳性和社會(huì)責(zé)任感直接決定了監(jiān)督的深度和效力。另一方面，高度重視民主黨派中的政協(xié)委員的提案及大會(huì)發(fā)言，對(duì)以黨派名義提出的提案應(yīng)專項(xiàng)處理，重點(diǎn)對(duì)待，對(duì)所提建議、批評(píng)及時(shí)反饋，調(diào)動(dòng)他們的積極性，形成監(jiān)督的良性循環(huán)。

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