苑洪志 楊乾龍 付洲

摘要：我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)，一直非常重視政府的行政效率問(wèn)題。歷次政府機(jī)構(gòu)改革，都把“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”確立為改革的目標(biāo)之一。黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革、文化體制改革、社會(huì)體制改革、生態(tài)文明體制改革和黨的建設(shè)制度改革進(jìn)行了全面部署。而績(jī)效改革作為政府提升治理水平的重要管理工具，對(duì)于提升政府效能，提高政府治理水平具有重要意義。本文通過(guò)在研究國(guó)內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，試圖描述我國(guó)績(jī)效管理的現(xiàn)狀，并針對(duì)不足之處提出個(gè)人見(jiàn)解，希望能夠?yàn)槲覈?guó)政府績(jī)效改革工作做出點(diǎn)滴貢獻(xiàn)。

關(guān)鍵詞：政府；治理；績(jī)效管理

中圖分類(lèi)號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-864X（2016）02-0047-02

一、緒論

我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)，一直非常重視政府的行政效率問(wèn)題。早在1980年，鄧小平在關(guān)于《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話(huà)中就尖銳地指出了官僚主義所帶來(lái)的機(jī)構(gòu)臃腫、辦事拖拉、不講效率等弊端。1988年以后的歷次政府機(jī)構(gòu)改革，都把“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”確立為改革的目標(biāo)之一。2002年召開(kāi)的十六大，又進(jìn)一步提出我國(guó)深化行政管理體制改革的目標(biāo)，就是要形成“行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”的行政管理體制。黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，并對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革、文化體制改革、社會(huì)體制改革、生態(tài)文明體制改革和黨的建設(shè)制度改革進(jìn)行了全面部署。從總的來(lái)看，我國(guó)的行政改革只著眼于宏觀的“體制層面”和“結(jié)構(gòu)層面”，局限于政府機(jī)關(guān)和人員的增增減減。然而，對(duì)微觀層面的政府內(nèi)部管理問(wèn)題卻很少給予相應(yīng)的關(guān)注或很少進(jìn)行更深入地研究。

目前，我國(guó)的行政體制改革進(jìn)入了一個(gè)新的階段，關(guān)于政府內(nèi)部管理的改革，特別是公務(wù)員效率與機(jī)關(guān)績(jī)效還停留在較為陳舊的管理模式之上，具有很大的盲目性、隨意性，所采用的管理手段很多是流于形式或者是突擊運(yùn)動(dòng)式的大檢查、大評(píng)比，而難以使政府的績(jī)效得到持續(xù)的改善與發(fā)展。因而，如何更有效地對(duì)政府進(jìn)行管理以提高政府的績(jī)效就成為目前中國(guó)行政學(xué)界重要的研究任務(wù)之一。

二、我國(guó)實(shí)施政府績(jī)效管理的現(xiàn)狀分析

從總體上看，我國(guó)政府績(jī)效管理的體系尚未形成。理論研究和實(shí)踐應(yīng)用上缺乏統(tǒng)一的認(rèn)知和高度的重視，使績(jī)效管理往往成為一種形式。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.政府績(jī)效管理缺乏統(tǒng)一規(guī)范的法律法規(guī)。

目前我國(guó)的政府績(jī)效管理缺乏法律規(guī)范，尚未形成一種法治化、系統(tǒng)化、科學(xué)化的績(jī)效評(píng)估制度與體系。我國(guó)政府的行政績(jī)效管理工作開(kāi)展與實(shí)施主要取決于部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)該項(xiàng)工作的重視程度，一般缺乏前期的統(tǒng)一與規(guī)劃。各部門(mén)采用的績(jī)效管理和評(píng)估活動(dòng)，多數(shù)處于自發(fā)狀態(tài)。雖然歷次政府機(jī)構(gòu)改革都強(qiáng)調(diào)提高行政效率，但只是停留在較為抽象的原則層次上，缺乏較具體、可操作的政策性指導(dǎo)，更沒(méi)有相應(yīng)的法律、法規(guī)作為制度保障。

2.政府績(jī)效指標(biāo)體系導(dǎo)向不夠正確。

當(dāng)前政府的政績(jī)考核指標(biāo)，多以量化的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)總量的增長(zhǎng)，而對(duì)公眾切身利益的問(wèn)題關(guān)注不夠。評(píng)估體系總體上還是以總量、規(guī)模、速度為中心，片面將經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)等同于政績(jī)，質(zhì)量、效益價(jià)值觀念還未得到充分重視。強(qiáng)調(diào)結(jié)果指標(biāo)、硬性指標(biāo)，輕視過(guò)程指標(biāo)、潛在指標(biāo)和軟性指標(biāo)；強(qiáng)調(diào)數(shù)量指標(biāo)，忽視質(zhì)量指標(biāo)。從而忽視績(jī)效管理在提高人民生活質(zhì)量、增強(qiáng)公共服務(wù)等方面的引導(dǎo)作用，沒(méi)有發(fā)揮正確的導(dǎo)向功能。

3.政府績(jī)效評(píng)估體制主體單一。

績(jī)效評(píng)估多數(shù)是政府內(nèi)部評(píng)估，缺少民眾的參與，維度體系不夠健全。從政治理論角度講，政府公共部門(mén)作為人民的委托機(jī)構(gòu)，其存在的合法性基礎(chǔ)就是人民的滿(mǎn)意，即評(píng)估政府公共服務(wù)績(jī)效的根本標(biāo)準(zhǔn)，就是看公眾對(duì)公共服務(wù)和產(chǎn)品的有效供給是否滿(mǎn)意。但在現(xiàn)實(shí)中，政府績(jī)效評(píng)估，大多是上級(jí)對(duì)下級(jí)的評(píng)估。公眾、專(zhuān)家學(xué)者、智囊團(tuán)和第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的參與甚少，即使有時(shí)參與，也是缺少有效性的“有限參與”。即使群眾參與的評(píng)估——“公民評(píng)議政府”，也由于信息不對(duì)稱(chēng)，難以進(jìn)行客觀、準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)。

4.政府績(jī)效沒(méi)有形成獨(dú)立的績(jī)效審計(jì)體系。

政府績(jī)效審計(jì)是對(duì)政府及其公共部門(mén)為履行職能而使用所掌握公共資源的“3E”進(jìn)行的審查、分析和評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)和反映存在的問(wèn)題，并據(jù)此提出改進(jìn)建議。實(shí)施績(jī)效審計(jì)工作的主要目的是基于第三者角度，以相關(guān)的利益關(guān)系人提供關(guān)于經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的相關(guān)信息，以達(dá)到督促資源管理者以及行政權(quán)利行使者，提高其履行相關(guān)行政職能水平。我國(guó)當(dāng)前的行政績(jī)效審計(jì)工作屬于一種內(nèi)部審計(jì)方式，獨(dú)立性欠缺，透明度低，審計(jì)結(jié)果披露受限。審計(jì)工作中重形式輕質(zhì)量，機(jī)械的執(zhí)行審計(jì)程序，工作成效少。

三、政府績(jī)效管理水平的提升對(duì)策

就我國(guó)而言，改革往往需要多方面的努力。對(duì)于改革的思路，作者認(rèn)為應(yīng)該注重管理的改革，而不是機(jī)構(gòu)的改革，否則只會(huì)造成不必要的成本浪費(fèi)，卻難以達(dá)到預(yù)期的目的。

1.加強(qiáng)政府績(jī)效管理的理論研究。

在理論研究方面，要打破束縛，要從思想認(rèn)識(shí)、技術(shù)利用、成果轉(zhuǎn)化上下功夫。政府要加大投入力度，為相關(guān)研究機(jī)構(gòu)創(chuàng)造條件，積極探討和建立適合我國(guó)國(guó)情的政府績(jī)效管理體系。其次，把績(jī)效管理理論研究作為實(shí)踐之前的必修課和基本功，要強(qiáng)化理論對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)，加強(qiáng)各級(jí)政府和研究機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，加大政府人員學(xué)習(xí)力度，提高政府績(jī)效管理相關(guān)人員素質(zhì)，降低政府績(jī)效管理實(shí)踐的盲目性，并且還要明確各方責(zé)任，落實(shí)理論學(xué)習(xí)任務(wù)，切實(shí)轉(zhuǎn)換學(xué)習(xí)成果，避免工作而流于形式。

2.推進(jìn)政府績(jī)效管理的制度化和法制化建設(shè)。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，立法保障是開(kāi)展政府績(jī)效管理的前提和基礎(chǔ)。對(duì)于我國(guó)，當(dāng)務(wù)之急是借鑒先進(jìn)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和做法，通過(guò)完善政策和立法使我國(guó)政府績(jī)效管理走上制度化、規(guī)范化和經(jīng)?；牡缆?。加強(qiáng)績(jī)效管理制度化、法制化建設(shè)，績(jī)效管理改進(jìn)績(jī)效的過(guò)程是緩慢的持續(xù)改進(jìn)過(guò)程，要保證績(jī)效管理改革不斷深入發(fā)展，不至于中途天折或停頓，就必須把績(jī)效管理改革納入制度化，法制化的軌道，以確保改革的連續(xù)性和延續(xù)性。

3.以科學(xué)發(fā)展觀為導(dǎo)向建立科學(xué)的績(jī)效管理指標(biāo)體系。

以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，建立符合政府實(shí)際的績(jī)效管理指標(biāo)體系。體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的要求。堅(jiān)持以人為本，既要有經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，也要有社會(huì)發(fā)展、環(huán)境建設(shè)和能源節(jié)約的指標(biāo)?？?jī)效評(píng)估是依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的價(jià)值判斷的活動(dòng)，評(píng)估指標(biāo)的選擇是績(jī)效評(píng)估的基本前提。績(jī)效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)化必須克服地區(qū)差異和主觀片面性。我們必需考慮到政府部門(mén)與企業(yè)部門(mén)的不同，并且還要考慮到政府各地區(qū)之間的不同，采取柔性指標(biāo)，使之更人性化，科學(xué)化。

4.建立評(píng)估主體多元化的績(jī)效評(píng)估體系。

政府績(jī)效評(píng)估就是對(duì)政府、部門(mén)及工作人員在履行其職責(zé)過(guò)程中業(yè)績(jī)、質(zhì)量、水平、效率；社會(huì)影響和公眾的反應(yīng)行評(píng)估政府的公共性質(zhì)及承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任決定了政府績(jī)效不能僅由其自身來(lái)進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估主體的多元化，可以防止評(píng)估中的以點(diǎn)帶面，克服評(píng)估中的“暈輪效應(yīng)”。借鑒企業(yè)管理領(lǐng)域中的360度全方位評(píng)估術(shù)，培養(yǎng)多元化的評(píng)估主體很有必要。從多元主體的角度對(duì)政府官員進(jìn)行評(píng)價(jià)，才能建立一個(gè)民主的考評(píng)機(jī)制。政府績(jī)效評(píng)估不僅以政府部門(mén)自我評(píng)估，而是將自我評(píng)估、上級(jí)評(píng)估、下級(jí)評(píng)估、權(quán)力機(jī)關(guān)評(píng)估、公共評(píng)估、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估全方位結(jié)合起來(lái)，推進(jìn)評(píng)估主體從單一化向多元化方向發(fā)展。

5.形成科學(xué)可行的政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目的多樣性導(dǎo)致了績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的多樣性，審計(jì)人員必須根據(jù)審計(jì)項(xiàng)目的具體特點(diǎn)和具體目標(biāo)，有針對(duì)性地為每—個(gè)審計(jì)項(xiàng)目制定科學(xué)可行的績(jī)效審計(jì)懈準(zhǔn)。政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)根據(jù)投入和產(chǎn)出兩個(gè)角度來(lái)建立：主要考查政府行為成本的資源耗費(fèi)類(lèi)指標(biāo)和政府業(yè)績(jī)的產(chǎn)出類(lèi)指標(biāo)。在我國(guó)，對(duì)于績(jī)效審計(jì)手續(xù)過(guò)多的問(wèn)題，國(guó)務(wù)院審計(jì)署也開(kāi)展獨(dú)立的審計(jì)活動(dòng)，對(duì)政府各部門(mén)進(jìn)行了“審計(jì)風(fēng)暴”。建立—套科學(xué)合理的審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)于客觀公正地評(píng)價(jià)政府績(jī)效，防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)目標(biāo)，都具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

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