摘 要 隨著城市的發(fā)展，城管臨時(shí)工人數(shù)不斷增加，由此也暴露出了很多問(wèn)題。目前城管臨時(shí)工人數(shù)眾多，但是總體素質(zhì)不高，總體狀況不容樂(lè)觀。本文通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，由于法律的不完善，城管臨時(shí)工存在身份定位有偏差，職權(quán)無(wú)法律依據(jù)，執(zhí)法暴力以及執(zhí)法責(zé)任承擔(dān)不符合法律規(guī)定等問(wèn)題。針對(duì)以上問(wèn)題，文章分析了城管臨時(shí)工現(xiàn)實(shí)執(zhí)法過(guò)程中存在的這些問(wèn)題，并最終對(duì)這些問(wèn)題提出了相應(yīng)的建議，以完善城管臨時(shí)工的法律制度，促進(jìn)我國(guó)法律的發(fā)展。

關(guān)鍵詞 城管臨時(shí)工 主體身份 職權(quán)范圍 暴力執(zhí)法 責(zé)任承擔(dān)

基金項(xiàng)目：江蘇省大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目“城管‘臨時(shí)工現(xiàn)象法律規(guī)制研究”（編號(hào)：201410320040Z）的階段性成果，主持人：劉學(xué)敏。

作者簡(jiǎn)介：劉學(xué)敏，江蘇師范大學(xué)法律政治學(xué)院法學(xué)（國(guó)際商貿(mào)法）專業(yè)本科在讀，研究方向：法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）02-188-02

由于缺少具體的法律規(guī)范，對(duì)城管臨時(shí)工的管理混亂，導(dǎo)致暴力執(zhí)法、選擇性執(zhí)法、隨意收費(fèi)等問(wèn)題層出不窮。因此，本文有針對(duì)性地對(duì)城管臨時(shí)工執(zhí)法現(xiàn)象的法律規(guī)制進(jìn)行研究，主要從城管臨時(shí)工的主體身份、行使的職權(quán)范圍、行使職權(quán)的法律效力以及執(zhí)法中存在的問(wèn)題等方面著手，最終得出相應(yīng)的結(jié)論，從而提出切實(shí)可行的建議，完善相關(guān)的法律規(guī)范。

一、城管協(xié)管員行使權(quán)力的行政法理

關(guān)于城管協(xié)管員行使權(quán)力的行政法理，首先是從城管協(xié)管員的主體身份上來(lái)研究的，因?yàn)榇_定了城管協(xié)管員的主體身份，后面對(duì)城管協(xié)管員的職權(quán)范圍、執(zhí)法效力等方面的研究才有依據(jù)。

（一）城管協(xié)管員的主體身份

關(guān)于城管協(xié)管員的主體身份，學(xué)術(shù)界爭(zhēng)論一直較大。根據(jù)行政主體資格取得的法律依據(jù)不同，可以將行政主體劃分為職權(quán)性行政主體和授權(quán)性行政主體，其中職權(quán)性行政主體是指根據(jù)憲法和行政機(jī)關(guān)組織法的規(guī)定，在機(jī)關(guān)依法成立時(shí)就擁有相應(yīng)行政職權(quán)并同時(shí)獲得行政主體資格的行政組織，它只能是國(guó)家行政機(jī)關(guān)。授權(quán)性行政主體是指根據(jù)憲法和行政機(jī)關(guān)組織法以外的單行法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)規(guī)定而獲得行政主體資格的組織。很顯然，城管部門(mén)不屬于第一類行政主體，《行政處罰法》規(guī)定：國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)。城管的設(shè)立一定是經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院授權(quán)或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定的，但是，第16條規(guī)定的是決定“一個(gè)行政機(jī)關(guān)”行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，城管部門(mén)算不上“一個(gè)行政機(jī)關(guān)”，又何談可以根據(jù)《行政處罰法》被授權(quán)呢？因此，從嚴(yán)格意義上來(lái)講，城管部門(mén)并不屬于行政主體，或者說(shuō)其行政主體資格模糊。

（二）城管協(xié)管員行使職權(quán)的范圍

從協(xié)管的身份中可以看出，他們并不具有執(zhí)法的權(quán)力。但是在現(xiàn)實(shí)生活中，城管協(xié)管員卻可以對(duì)民眾做出類似于行政處罰的行為。他們可以罰款，可以沒(méi)收財(cái)物，這些均為違法行為。普通民眾不了解他們的職權(quán)范圍，也不敢到城管部門(mén)去爭(zhēng)論。我國(guó)的法律法規(guī)對(duì)協(xié)管員的具體職能并沒(méi)有明確的規(guī)定，但是查閱相關(guān)的城管協(xié)管員管理辦法發(fā)現(xiàn)，城管協(xié)管員可協(xié)助城市管理執(zhí)法人員開(kāi)展城市管理執(zhí)法工作，參與單位組織的有關(guān)城市管理工作。這些管理辦法對(duì)城管協(xié)管員的工作規(guī)定較為寬泛，并沒(méi)有一定的法律依據(jù)。因此，城管協(xié)管員在工作的過(guò)程中，甚至?xí)劫薮遥隽嗽S多本不屬于他們職責(zé)的工作。

（三）城管協(xié)管員行使職權(quán)的法律效力

《行政處罰法》第16條規(guī)定：國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)。但是長(zhǎng)期以來(lái)并沒(méi)有一個(gè)省一級(jí)的城管局，都是各個(gè)縣市各自為戰(zhàn)，所有的授權(quán)均是通過(guò)市一級(jí)下達(dá)的，這并不符合法律的要求。直到2015年3月，才有江蘇省在全國(guó)成立第一個(gè)省一級(jí)的城管局，但是即便成立了省一級(jí)的城管局，江蘇省也擬用3-5年統(tǒng)一城管工作標(biāo)準(zhǔn)。從理論上來(lái)講，城管協(xié)管員行使職權(quán)時(shí)并沒(méi)有法律效力。但是在現(xiàn)實(shí)生活中，對(duì)民眾還是具有法律約束力的。如果對(duì)民眾沒(méi)有法律約束力，那么城管部門(mén)對(duì)城市的管理很可能就是無(wú)效的，所以從現(xiàn)實(shí)效果來(lái)看，城管部門(mén)及其協(xié)管員行使的權(quán)力也需要獲得一定的法律效力。

二、城管臨時(shí)工執(zhí)法存在的問(wèn)題及分析

（一）城管臨時(shí)工身份定位有偏差

所謂有偏差，就是在理論上和在現(xiàn)實(shí)中不完全一致。在理論上，城管并不是一個(gè)嚴(yán)格意義上的行政主體，雖然《行政處罰法》第16條的規(guī)定說(shuō)明了城管部門(mén)應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)，但城管部門(mén)又不屬于行政機(jī)關(guān)，這就出現(xiàn)了矛盾。因此說(shuō)城管部門(mén)并不是嚴(yán)格意義上的行政主體，其行政主體地位比較模糊。同時(shí)，城管臨時(shí)工并不是城管部門(mén)的正式工作人員，沒(méi)有正式的編制，只是城管部門(mén)招聘過(guò)來(lái)協(xié)助管理的，也就是通常所謂的臨時(shí)工。

但是，在現(xiàn)實(shí)生活中，由于民眾并沒(méi)有對(duì)城管部門(mén)的設(shè)立從法律和程序上進(jìn)行仔細(xì)的辨別，認(rèn)為只要是政府設(shè)立的，就一定是行政主體，所以城管部門(mén)一直被看作是行政主體。同時(shí)，其臨時(shí)工，由于和正式員工穿相同的工作服，并且和城管正式員工一起上街執(zhí)法，所以很多民眾也認(rèn)為他們就是城管部門(mén)工作人員，并不了解正式工作人員和臨時(shí)工的區(qū)別。

從以上分析可以看出，城管部門(mén)的定位在法律上和現(xiàn)實(shí)中產(chǎn)生了偏差，法律上城管部門(mén)并不是一個(gè)嚴(yán)格意義上的行政主體，當(dāng)時(shí)現(xiàn)實(shí)中人們通常將其看作行政主體。城管部門(mén)的臨時(shí)工，只是協(xié)助城管正式員工工作的，現(xiàn)實(shí)中人們卻將臨時(shí)工看作城管正式人員，認(rèn)為他們做出的行為具有法律效力。

（二）城管臨時(shí)工職權(quán)無(wú)法律依據(jù)

由于城管臨時(shí)工的身份定位有偏差，導(dǎo)致了其職權(quán)范圍也與法律規(guī)定不相符合。我們目前并沒(méi)有一個(gè)專門(mén)的法律規(guī)定城管臨時(shí)工的職權(quán)范圍，只是各個(gè)城市在城管臨時(shí)工管理辦法中規(guī)定了一些相關(guān)的職權(quán)，并且范圍較為寬泛。筆者查閱了其他一些城市的城管臨時(shí)工管理辦法，發(fā)現(xiàn)許多城市在城管臨時(shí)工工作職責(zé)中都要求其完成招聘單位安排的其他工作，那么這類規(guī)定就非常寬泛，使得城管臨時(shí)工的職權(quán)范圍有了很大的浮動(dòng)性。同時(shí)，這些管理辦法并沒(méi)有按照《行政處罰法》由國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定，而是又地級(jí)市決定的，并不符合法律的要求。因此，城管臨時(shí)工的職權(quán)并沒(méi)有法律依據(jù)，也有了很大的浮動(dòng)性。

（三）城管臨時(shí)工執(zhí)法暴力及執(zhí)法程序瑕疵

城管臨時(shí)工目前最大的問(wèn)題就是暴力執(zhí)法以及執(zhí)法過(guò)程中程序存在瑕疵。目前關(guān)于城管臨時(shí)工打人的事件屢見(jiàn)不鮮。城管臨時(shí)工打人，一方面由于招錄的這些臨時(shí)工本身素質(zhì)不高，在面對(duì)小攤販時(shí)容易采取暴力手段，另一方面是由于城管部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)，為了保護(hù)正式員工的利益，讓臨時(shí)工沖在一線，與小攤販作“斗爭(zhēng)”。這樣即便是出了問(wèn)題，也可以將臨時(shí)工直接辭退，而使正式員工不受懲罰。

首先是城管臨時(shí)工執(zhí)法過(guò)程過(guò)于簡(jiǎn)化。城管臨時(shí)工在執(zhí)法的過(guò)程中用對(duì)的簡(jiǎn)易程序較多，但即便是簡(jiǎn)易程序，也有很多不合法律的地方。其次是城管臨時(shí)工執(zhí)法之后對(duì)罰款的當(dāng)事人數(shù)量和金額從不公開(kāi)?！缎姓幜P法》第四條第一款規(guī)定：行政處罰遵循公開(kāi)公正的原則。但是在現(xiàn)實(shí)生活中，城管臨時(shí)工對(duì)當(dāng)事人處罰之后，罰款的金額、依據(jù)、去向等成了民眾的一大疑問(wèn)，城管部門(mén)也從不公開(kāi)。如果這類行政處罰不能做到公開(kāi)工正，不僅會(huì)影響城管部門(mén)的聲譽(yù)，也會(huì)影響當(dāng)事人的權(quán)利，最終對(duì)城市管理產(chǎn)生負(fù)面的影響。

（四）城管臨時(shí)工執(zhí)法責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題

媒體上曝光的城管打人事件，最終的處理結(jié)果幾乎都是“該打人城管為臨時(shí)工，已將其辭退”。實(shí)際上根據(jù)《行政法》的規(guī)定，城管臨時(shí)工為工作做的事，均應(yīng)由城管部門(mén)承擔(dān)責(zé)任的。發(fā)生城管臨時(shí)工打人事件，僅僅以“將該臨時(shí)工辭退”為理由，撇清城管部門(mén)自身的責(zé)任是不應(yīng)該的。

本文認(rèn)為，城管臨時(shí)工執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)了問(wèn)題，其責(zé)任應(yīng)當(dāng)又城管部門(mén)承擔(dān)，城管部門(mén)應(yīng)當(dāng)以其部門(mén)的名義采取相應(yīng)的措施。至于對(duì)該城管臨時(shí)工如何處理，不同城市的城管臨時(shí)工管理辦法都有具體的規(guī)定，在城管部門(mén)采取措施之后，可以對(duì)城管臨時(shí)工進(jìn)行處理。

國(guó)務(wù)院頒布的 《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》也已規(guī)定，協(xié)管人員從事執(zhí)法輔助事務(wù)以及超越輔助事務(wù)所形成的后續(xù)責(zé)任，由本級(jí)城市管理部門(mén)承擔(dān)。這與《行政法》的精神是相一致的。

三、完善城管臨時(shí)工執(zhí)法的對(duì)策

（一）城管臨時(shí)工主體身份法定化

目前城管臨時(shí)工在工作過(guò)程中，暴露出了越來(lái)越多的問(wèn)題。其中一個(gè)重要的原因就是城管臨時(shí)工的主體身份不明確。首先，應(yīng)當(dāng)在法律上確立城管部門(mén)行政主體的地位，對(duì)于前文提到的法律有沖突的地方進(jìn)行修正，從而承認(rèn)城管部門(mén)的正式地位。其次，對(duì)于城管部門(mén)的臨時(shí)工，也應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法，確立起主體身份，雖然是臨時(shí)工，卻也要承認(rèn)他們是城管部門(mén)工作的一份子，承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)，在城市管理工作中發(fā)揮重要的作用。

（二）城管臨時(shí)工職責(zé)明晰化

對(duì)于城管臨時(shí)工的職權(quán)，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》中已明確規(guī)定，協(xié)管人員只能配合執(zhí)法人員從事宣傳教育、巡查、信息收集、違法行為勸阻等輔助性事務(wù)，不得從事具體行政執(zhí)法工作。國(guó)務(wù)院這一規(guī)定中的“不得從事具體行政執(zhí)法工作”是一個(gè)硬性規(guī)定，不得違反。同時(shí)，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)確定城管臨時(shí)工在勸阻等工作過(guò)程中不得使用暴力、極端等手段，避免與小商販發(fā)生言語(yǔ)肢體沖突。

對(duì)于城管臨時(shí)工的責(zé)任，在《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，“協(xié)管人員從事執(zhí)法輔助事務(wù)以及超越輔助事務(wù)所形成的后續(xù)責(zé)任，由本級(jí)城市管理部門(mén)承擔(dān)?！背枪芘R時(shí)工為城管部門(mén)工作時(shí)的責(zé)任，應(yīng)當(dāng)由城管部門(mén)承擔(dān)。如違反法律的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事或刑事的責(zé)任，該單位也可以出臺(tái)城管臨時(shí)工管理辦法進(jìn)行相應(yīng)的處理。

（三）城管臨時(shí)工工作程序科學(xué)化

明確了城管臨時(shí)工的主體身份和職權(quán)范圍后，對(duì)于城管臨時(shí)工的工作程序也需做出科學(xué)化的規(guī)定。城管臨時(shí)工只能配合執(zhí)法人員從事宣傳教育、巡查、信息收集、違法行為勸阻等輔助性事務(wù)，這些宣傳教育、信息收集等工作也要一定的程序，如召開(kāi)民主聽(tīng)證會(huì)，進(jìn)行事前公示等程序，這樣才能更好地聽(tīng)取民眾的意見(jiàn)，做好城管臨時(shí)工工作。

四、結(jié)語(yǔ)

從上文可以看出，關(guān)于城管臨時(shí)工的制度還存在著很大的問(wèn)題，主要是城管臨時(shí)工主體身份模糊，職責(zé)范圍不清晰以及工作程序有瑕疵等問(wèn)題，本文從分別從這三個(gè)方面入手，分析其中的問(wèn)題，并針對(duì)這些問(wèn)題提出切實(shí)可行的解決辦法，以彌補(bǔ)法律上關(guān)于城管臨時(shí)工的不足。

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