摘 要 民族鄉(xiāng)法律地位模糊導(dǎo)致民族鄉(xiāng)發(fā)展的諸多困境，對(duì)于民族鄉(xiāng)是否屬于民族自治地方，現(xiàn)有法律及學(xué)者多有分歧。就目前而言，無(wú)論從民族鄉(xiāng)人口數(shù)量、還是民族問(wèn)題解決及我國(guó)政治改革深化出發(fā)，都需要將民族鄉(xiāng)列為民族區(qū)域自治地方。唯有如此，才能深化民族區(qū)域自治制度，消除分歧，加快民族鄉(xiāng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)民族平等團(tuán)結(jié)的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞 民族鄉(xiāng) 民族自治地方 民族平等

作者簡(jiǎn)介：牛志民，中央民族大學(xué)法學(xué)院民族法專(zhuān)業(yè)博士研究生，研究方向：少數(shù)人權(quán)益保障。

中圖分類(lèi)號(hào)：D633 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）02-167-02

民族鄉(xiāng)是在少數(shù)民族相對(duì)聚居區(qū)域建立的基層政權(quán)組織，具有保障散居少數(shù)民族平等權(quán)利的作用，是我國(guó)民族區(qū)域自治制度的重要補(bǔ)充。其發(fā)展歷程經(jīng)歷自治地方-民族區(qū)域自治地方-法律地位模糊三個(gè)階段。第一階段在建國(guó)前中日民族矛盾為主的抗戰(zhàn)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨為團(tuán)結(jié)廣大人民群眾，在馬列主義理論基礎(chǔ)上結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，摸索出建立自治地方的途徑，當(dāng)時(shí)對(duì)自治地方行政級(jí)別不加區(qū)分，統(tǒng)稱(chēng)自治區(qū)；第二階段在建國(guó)初期民族區(qū)域自治制度逐步確立時(shí)期，我國(guó)對(duì)行政區(qū)域進(jìn)行級(jí)別劃分，民族鄉(xiāng)沒(méi)有排除在民族區(qū)域自治地方之外；第三階段始自1954年，“民族鄉(xiāng)”作為術(shù)語(yǔ)首次出現(xiàn)在法律規(guī)范中，并被排除在民族區(qū)域自治地方之外，但其享有民族區(qū)域自治地方的大部分權(quán)利。對(duì)民族鄉(xiāng)被排除在民族區(qū)域自治地方的原因，中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部解釋道：“憲法草案上規(guī)定，少數(shù)民族聚居的鄉(xiāng)稱(chēng)民族鄉(xiāng)，不冠自治名稱(chēng)，這是因?yàn)閹啄陙?lái)的經(jīng)驗(yàn)證明，在相當(dāng)于鄉(xiāng)一級(jí)的自治區(qū)，由于地區(qū)很小，人口很少，受條件限制，不可能行使憲法草案第二章第五節(jié)規(guī)定的自治權(quán)?！?/p>

鄉(xiāng)級(jí)區(qū)域不設(shè)立民族區(qū)域自治地方，最初源于鄉(xiāng)內(nèi)人口少、素質(zhì)低、無(wú)法行使立法權(quán)、不能設(shè)立武裝部隊(duì)及法院檢察院等理由。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步，特別是城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，有的學(xué)者也將經(jīng)濟(jì)總量小作為不設(shè)立鄉(xiāng)級(jí)民族區(qū)域自治地方的根據(jù)。毫無(wú)疑問(wèn)，這些觀點(diǎn)都與我國(guó)民族區(qū)域自治制度設(shè)立的初衷背道而馳，也不符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢(shì)。人口因素限制、民族問(wèn)題已經(jīng)解決、改革發(fā)展都無(wú)需將民族鄉(xiāng)列入民族區(qū)域自治地方，這些認(rèn)識(shí)有其偏頗之處，下面一一進(jìn)行詳細(xì)分析：

一、人口因素不限制民族鄉(xiāng)列入民族區(qū)域自治地方

“民族鄉(xiāng)由于范圍小，人口少，涉及的立法問(wèn)題也少，就一個(gè)鄉(xiāng)范圍內(nèi)所遇到的問(wèn)題，國(guó)家和省一級(jí)自治地方的法規(guī)都可以包括，不需要也不可能再制定一個(gè)鄉(xiāng)范圍內(nèi)的法規(guī)，確切地說(shuō)，它不具備立法條件。”這種主張乍看似乎符合現(xiàn)實(shí)，但仔細(xì)分析卻不具合理性。

第一，就歷史發(fā)展而言，民族自治地方不是憑空而來(lái)的，是中國(guó)共產(chǎn)黨自抗日戰(zhàn)爭(zhēng)年代以來(lái)不斷摸索總結(jié)創(chuàng)設(shè)的，其設(shè)立宗旨在于維護(hù)少數(shù)民族合法權(quán)益基礎(chǔ)上確保民族平等、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)繁榮。所以人口數(shù)量和區(qū)域大小，從來(lái)都不是決定民族區(qū)域自治地方是否設(shè)立的根本要件，區(qū)、鄉(xiāng)、村三級(jí)都曾統(tǒng)稱(chēng)自治區(qū)，沒(méi)有人口多少或管轄區(qū)域大小之分。在管轄范圍上有的相當(dāng)于后來(lái)的縣區(qū)級(jí)行政區(qū)域，有的相當(dāng)于鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)域?！?941年定邊縣建立的回民自治鄉(xiāng)，起初只有37戶(hù)?！?949年《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》及1952年《民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》，延續(xù)了上述觀點(diǎn)，確立了鄉(xiāng)級(jí)民族區(qū)域自治機(jī)關(guān)。民族鄉(xiāng)內(nèi)少數(shù)民族人口比例更不是影響民族鄉(xiāng)列入民族區(qū)域自治的因素。1983年12月29日中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立民族鄉(xiāng)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)〔1983〕201號(hào)）規(guī)定：“建立民族鄉(xiāng)，少數(shù)民族的人口在全鄉(xiāng)總?cè)丝谥兴嫉谋壤?，一般以百分之三十左右為宜；個(gè)別情況特殊的，可以低于這個(gè)比例。”根據(jù)吉林省民族事務(wù)委員會(huì)1984年民族鄉(xiāng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，吉林省洮安縣胡里吐蒙古族鄉(xiāng)全鄉(xiāng)9177人中，蒙古族1210人，滿(mǎn)族12人，回族8人，全部少數(shù)民族人口僅1230人，占全鄉(xiāng)總?cè)丝诘谋壤椭?3.4%。由此可見(jiàn)，人口總量與少數(shù)民族人口比例都不是決定是否設(shè)立民族鄉(xiāng)的關(guān)鍵因素。我們應(yīng)基于少數(shù)民族繁衍生息的歷史文化以及民族平等團(tuán)結(jié)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定的角度考慮是否設(shè)立民族鄉(xiāng)。

第二，就自治權(quán)而言，人口因素也不是影響民族鄉(xiāng)自治權(quán)行使的因素。無(wú)論是民族區(qū)域自治中的自治權(quán)，還是西方政治制度中的自治權(quán)，以及我國(guó)村民委員會(huì)中的自治權(quán)，都沒(méi)有人口數(shù)量的要求。我國(guó)1998年11月4日通過(guò)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，2010年10月28日進(jìn)行修訂。人口達(dá)到千人左右的村都能推行自治，人口規(guī)模在20000上下的民族鄉(xiāng)不能實(shí)行自治，實(shí)難說(shuō)得通?！昂鲆暬蚍裾J(rèn)民族雜居地區(qū)少數(shù)民族的自治權(quán)利，這不但與我黨一貫堅(jiān)持的民族平等團(tuán)結(jié)政策，與《中華人民共和國(guó)憲法》和《民族區(qū)域自治法》規(guī)定的在少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治的精神不符，而且與民族雜居地區(qū)內(nèi)的少數(shù)民族實(shí)際情況也不相吻合?！币匀丝诤蛥^(qū)域影響自治權(quán)特別是自治權(quán)中立法權(quán)的行使為由，將民族鄉(xiāng)排除在民族區(qū)域自治地方之外，與我國(guó)的民族區(qū)域自治制度南轅北轍。

二、民族問(wèn)題仍需要將民族鄉(xiāng)列入民族區(qū)域自治地方

伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、技術(shù)創(chuàng)新，特別是全球經(jīng)濟(jì)區(qū)域化、一體化和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步完善，人口流動(dòng)頻繁，大江南北長(zhǎng)城內(nèi)外都是流動(dòng)人口的大軍。但少數(shù)民族大雜居、小聚居的分布局面沒(méi)有根本改變，少數(shù)民族分布地域占我國(guó)總面積近60%，與12個(gè)國(guó)家毗鄰的21000多公里的國(guó)境邊境線(xiàn)，絕大部分由少數(shù)民族居住。民族問(wèn)題仍是關(guān)系國(guó)家政治穩(wěn)定、主權(quán)統(tǒng)一、邊防鞏固、社會(huì)團(tuán)結(jié)的全局性重大問(wèn)題，民族問(wèn)題在我國(guó)一定期限內(nèi)仍將是社會(huì)進(jìn)步和政治穩(wěn)定以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要核心問(wèn)題，能否建立和諧健康的民族關(guān)系，直接影響我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)，甚至決定成敗。不僅我國(guó)如此，世界其他國(guó)家也是如此。近年，伊拉克、敘利亞等國(guó)家的動(dòng)蕩無(wú)不與民族關(guān)系遭到破壞直接相關(guān)。我國(guó)歷史也告誡我們：民族問(wèn)題解決得好的時(shí)段社會(huì)就安定團(tuán)結(jié)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展繁榮；民族關(guān)系受到破壞的時(shí)期則社會(huì)動(dòng)蕩不安，人民生活水深火熱，經(jīng)濟(jì)倒退。目前我國(guó)總體社會(huì)環(huán)境是穩(wěn)定的，但影響民族關(guān)系的因素仍存在，破壞民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的不利條件尚未全部消除。對(duì)此，“解決民族問(wèn)題的政治形式是解決民族問(wèn)題的一切形式中最根本的形式……為解決民族問(wèn)題的其他形式提供了一種實(shí)現(xiàn)保障平等權(quán)利的空間或機(jī)制?！泵褡遴l(xiāng)恰恰是在少數(shù)民族聚居的小區(qū)域范圍內(nèi)設(shè)立的，旨在保障小聚居少數(shù)民族當(dāng)家作主的民族平等權(quán)利。將民族鄉(xiāng)列入民族區(qū)域自治地方，不僅能推進(jìn)民族鄉(xiāng)發(fā)展，更是解決少數(shù)民族小聚居范圍內(nèi)民族問(wèn)題不可或缺的形式。“對(duì)于民族鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化來(lái)說(shuō)，除了民族鄉(xiāng)政府、各類(lèi)社會(huì)組織（包括民族性社會(huì)組織）、公民個(gè)人作為治理主體，還需要突出區(qū)域內(nèi)‘各個(gè)民族，即‘以民族為單位在治理主體中的平等地位。”少數(shù)民族作為中華民族大家庭的一員，都為中華民族發(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)，都有享受民族區(qū)域自治的權(quán)利。因人口少、地域小就剝奪這種民族區(qū)域自治權(quán)，絕非民族區(qū)域自治制度應(yīng)有之義。何況，民族鄉(xiāng)內(nèi)少數(shù)民族對(duì)享有民族區(qū)域自治權(quán)的需求很強(qiáng)烈。因此，無(wú)論作為民族鄉(xiāng)內(nèi)少數(shù)民族的需求而言，還是民族區(qū)域自治制度健全完善而言，民族鄉(xiāng)列入民族區(qū)域自治地方，都是解決少數(shù)民族發(fā)展問(wèn)題的必然選擇。

三、政治制度改革亟需民族鄉(xiāng)列為民族區(qū)域自治地方

根據(jù)我國(guó)憲法規(guī)定，我國(guó)行政級(jí)別分中央、省、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)。有學(xué)者主張，為減少行政層級(jí)提高治理能力和管理效率，應(yīng)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤銷(xiāo)，增加縣區(qū)級(jí)政府部門(mén)力量。這種主張有其合理性，但在一定期限內(nèi)缺乏現(xiàn)實(shí)可行性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層組織，在聯(lián)系基層民眾和縣區(qū)政府機(jī)關(guān)之間具有重要作用，特別是我國(guó)大部分民眾居住地距離縣城比較遠(yuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)著處理民眾絕大部分日常繁瑣問(wèn)題的職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是貫徹落實(shí)農(nóng)村農(nóng)民各項(xiàng)政策的重要環(huán)節(jié)，是聯(lián)系縣與民眾的中間環(huán)節(jié)，將其取消，勢(shì)必導(dǎo)致國(guó)家政策無(wú)法順利下達(dá)，也無(wú)法確保下情上達(dá)。民族鄉(xiāng)除了承擔(dān)一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)的共同職能外，還需確保民族鄉(xiāng)內(nèi)少數(shù)民族參政議政的權(quán)利，保護(hù)傳承具有民族特色的文化風(fēng)俗習(xí)慣，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和建設(shè)精神文明的重要作用。民族鄉(xiāng)這些職能履行不到位的重要原因之一就在于民族鄉(xiāng)法律地位不清：民族鄉(xiāng)各項(xiàng)優(yōu)惠政策因其不屬于民族區(qū)域自治地方而成為空頭支票?！斑€有一部分人認(rèn)為民族鄉(xiāng)小，無(wú)關(guān)全面建設(shè)的大局?！倍覈?guó)的政治制度改革的目標(biāo)，就在于推進(jìn)民主進(jìn)程，提高社會(huì)的自我治理和自我管理，賦予民族鄉(xiāng)民族區(qū)域自治地方的法律地位恰恰與改革趨勢(shì)完全相同。只有加強(qiáng)民族鄉(xiāng)作為民族區(qū)域自治地方建設(shè)，授予其民族區(qū)域自治權(quán)。才能更好地銜接村與縣民主改革，推動(dòng)我國(guó)鄉(xiāng)村治理能力發(fā)展。

同時(shí)，民族區(qū)域自治制度的最終落實(shí)還在基層，能否落實(shí)到位，會(huì)否發(fā)揮其預(yù)期作用和價(jià)值，更多在于民族區(qū)域自治范圍內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)單位對(duì)自治制度的貫徹落實(shí)。我國(guó)民族區(qū)域自治制度缺乏創(chuàng)新性和可操作性，其根本原因之一就在于民族區(qū)域自治制度過(guò)分強(qiáng)調(diào)主體的行政級(jí)別，只設(shè)立自治縣、自治州和自治區(qū)，而這些層級(jí)自治主體又缺乏共同性，所以導(dǎo)致《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》中的規(guī)定缺乏在基層的執(zhí)行主體。而民族鄉(xiāng)作為處理民族關(guān)系的基層法律主體，行使著與民族區(qū)域自治制度大部分相同的權(quán)利，因其被列于民族區(qū)域自治制度的補(bǔ)充地位，十分容易被忽視，從而導(dǎo)致我國(guó)的民族區(qū)域自治制度整體缺乏可操作性和實(shí)效性。欲想發(fā)揮民族鄉(xiāng)應(yīng)有作用，增強(qiáng)民族法律法規(guī)的執(zhí)行效果，必須將民族鄉(xiāng)納入民族區(qū)域自治制度范疇，授予其應(yīng)有的自治權(quán)。這也是云南等省在撤并民族鄉(xiāng)過(guò)程中改建民族鎮(zhèn)的原因?？傊?，無(wú)論是民主制度改革，還是民族區(qū)域自治制度的深化完善，都需要將民族鄉(xiāng)列入民族區(qū)域自治地方，進(jìn)一步加強(qiáng)其建設(shè)，而不是視為民族鄉(xiāng)可有可無(wú)，任其自生自滅。

此外，也有學(xué)者將鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政不能滿(mǎn)足自身需求、無(wú)法設(shè)立同級(jí)的人民法院和人民檢察院以及武裝部隊(duì)作為民族鄉(xiāng)不納入民族區(qū)域自治地方的理由。其實(shí)，這種邏輯本身就是錯(cuò)誤的，我國(guó)的財(cái)政預(yù)算是按照級(jí)別進(jìn)行的，也就是一旦行政區(qū)域級(jí)別確定，其財(cái)政預(yù)算也相應(yīng)確定。伴隨財(cái)稅改革，各種觀念已喪失其基礎(chǔ)。同理，人民法院和、人民檢察院和武裝部隊(duì)也都是根據(jù)行政區(qū)域級(jí)別設(shè)立，能否設(shè)立人民法院、人民檢察院和武裝部隊(duì)與是否設(shè)立民族區(qū)域自治地方關(guān)系不大。特別是伴隨我國(guó)政治體制改革不斷深入，人民法院、人民檢察院和武裝部隊(duì)的設(shè)立也已經(jīng)打破區(qū)域限制，則其更不應(yīng)成為阻礙民族鄉(xiāng)列入民族區(qū)域自治地方。所以，我們應(yīng)將民族鄉(xiāng)列為民族區(qū)域自治地方，以便更好發(fā)揮其應(yīng)有價(jià)值。

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