馬郁靖

摘要：本文主要分析了民族鄉(xiāng)的尷尬地位，及其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的羈絆，并提出發(fā)展的策略。

關(guān)鍵詞：民族鄉(xiāng)；經(jīng)濟(jì)；困境；出路

中圖分類號(hào)：F127.8 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2017）012-00-01

一、尷尬的地位

沈林在《中國(guó)民族鄉(xiāng)》一書(shū)中稱“中國(guó)的民族鄉(xiāng)是指相當(dāng)于鄉(xiāng)的少數(shù)民族聚居地方建立的一級(jí)國(guó)家政權(quán)，或者說(shuō)民族鄉(xiāng)是中國(guó)在不具備實(shí)行民族區(qū)自治條件的少數(shù)民族較小的聚居地方建立的有少數(shù)民族自主管理內(nèi)部事務(wù)的鄉(xiāng)級(jí)基層政權(quán)?！雹贀?jù)2011年國(guó)家民委的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截止2009年底，我國(guó)設(shè)立民族鄉(xiāng)1140個(gè)，共占面積52.29萬(wàn)平方公里，總?cè)丝谶_(dá)1830.82萬(wàn)人，其中少數(shù)民族人口達(dá)943.05萬(wàn)。但民族鄉(xiāng)仍是處于模棱兩可的境地，民族鄉(xiāng)雖冠以“民族”之名，但與民族“自治區(qū)、自治州、自治縣（旗）”的地位、性質(zhì)不同。我國(guó)于1954年頒布的《中華人民共和國(guó)憲法》明確將少數(shù)民族地方劃分為自治區(qū)、自治州、自治縣（旗）三級(jí)行政區(qū)域。在1982年出臺(tái)實(shí)施的新《憲法》第30條中明確規(guī)定民族鄉(xiāng)是和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的同一級(jí)的政權(quán)，但并不屬于民族自治地方的一級(jí)單位，在《憲法》第99條第三款中規(guī)定：“民族鄉(xiāng)的人民代表大會(huì)可以依照法律規(guī)定的規(guī)定采取符合民族特點(diǎn)的具體措施?！备鶕?jù)此條款，民族鄉(xiāng)與一般鄉(xiāng)、鎮(zhèn)相比具有一定的特殊性，也享有一定的自主權(quán)。1983年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立民族鄉(xiāng)的問(wèn)題通知》，指出“建立民族鄉(xiāng)是一項(xiàng)重要的工作，是關(guān)系到加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、保障少數(shù)民族平等權(quán)利的大事?！?984年《民族區(qū)域自治法》出臺(tái)實(shí)施，根據(jù)《民族區(qū)域自治法》第12條，在民族自治地方內(nèi)其他少數(shù)民族聚居的地方，建立相應(yīng)的自治地方或者民族鄉(xiāng)。在1987年中共中央13號(hào)文件指出：“民族鄉(xiāng)是不同于一般鄉(xiāng)的基層政權(quán)，各級(jí)黨委和政府在制定政策時(shí)，要充分注意他們的特點(diǎn)，要幫助和扶持他們發(fā)展經(jīng)濟(jì)和文化教育事業(yè)?！?/p>

通過(guò)對(duì)法律法規(guī)、政策條例的回顧，民族鄉(xiāng)是有別于一般鄉(xiāng)的基層政權(quán)，但也不是一級(jí)地方自治政權(quán)，民族鄉(xiāng)的性質(zhì)一直沒(méi)有在法律政策中被明確，涉及民族鄉(xiāng)的優(yōu)惠政策條款也都較為籠統(tǒng)，優(yōu)惠程度多以“傾斜”、“照顧”定性，沒(méi)有量化的指標(biāo)在具體執(zhí)行中往往存在很大的彈性，容易偏離國(guó)家設(shè)立民族鄉(xiāng)的初衷。

二、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的羈絆

在我國(guó)1200多個(gè)民族鄉(xiāng)中，多數(shù)民族鄉(xiāng)位于閉塞的山區(qū)或偏僻的高原戈壁，資源的匱乏使我國(guó)三分之一的民族鄉(xiāng)處于貧困線以下。讓少數(shù)民族群眾“脫貧致富”的工作成為民族鄉(xiāng)工作中的關(guān)鍵一環(huán)，而“只會(huì)種地，只會(huì)放牧”的單一經(jīng)濟(jì)，“外面的能人不來(lái)，里面的能人要走”等諸多問(wèn)題都成為民族鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展中的絆腳石。一方面，民族鄉(xiāng)在長(zhǎng)期的歷史社會(huì)環(huán)境下形成了靠天吃飯、低投入低產(chǎn)出以家庭為單位的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)，并且其經(jīng)濟(jì)深受民族性和宗教性的影響，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，民族鄉(xiāng)要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與發(fā)展，不僅面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的難題，還要將發(fā)展中的民族利益與地方多元利益的矛盾處理好。另一方面由于民族鄉(xiāng)“模糊”的性質(zhì)和優(yōu)惠政策的彈性，政策執(zhí)行主體對(duì)民族鄉(xiāng)的認(rèn)識(shí)將在很大程度上決定民族鄉(xiāng)的發(fā)展前景，目前民族鄉(xiāng)政府形同虛設(shè)的現(xiàn)象并不少見(jiàn)，部分領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)設(shè)立民族鄉(xiāng)重要性的認(rèn)識(shí)存在偏差，認(rèn)為申請(qǐng)?jiān)O(shè)立民族鄉(xiāng)多是出于享受政策優(yōu)惠的經(jīng)濟(jì)目的，一些干部常用“看著地方不出事就行”來(lái)形容民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的內(nèi)容，“懶政，惰政”的情況較為多見(jiàn)。作為國(guó)家基層代理人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是國(guó)家與少數(shù)民族群眾溝通的橋梁，而在“山高皇帝遠(yuǎn)”的民族鄉(xiāng)，干部資源常常無(wú)法得到合理的配置，干部知識(shí)層次低、經(jīng)驗(yàn)不足等問(wèn)題突出，不理想的生存環(huán)境也讓民族鄉(xiāng)的下一代們改變了生計(jì)策略，通過(guò)在外務(wù)工、就學(xué)的方式，陸續(xù)走了出去?！笆懿涣恕钡淖匀簧鷳B(tài)環(huán)境，“等不了”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，“留不住”的專業(yè)人才，多種矛盾相交織貫穿于民族鄉(xiāng)，拉低了民族鄉(xiāng)發(fā)展的時(shí)速。

三、發(fā)展的策略

1.完善民族鄉(xiāng)法制建設(shè)

從1953年我國(guó)第一個(gè)民族鄉(xiāng)建立至今已有60多年，“但是除了作為行政法規(guī)的《條例》，還沒(méi)有一部專門(mén)的全國(guó)性的民族性的法律，使得民族鄉(xiāng)法律法規(guī)體系缺乏一定的權(quán)威性?！雹诓⑶椰F(xiàn)今我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)及鄉(xiāng)村內(nèi)部需求已發(fā)生翻天覆地的變化，《民族鄉(xiāng)行政條例》在很多方面與民族鄉(xiāng)的現(xiàn)狀脫節(jié)。民族鄉(xiāng)不明確的性質(zhì)和地位成為民族鄉(xiāng)發(fā)展困境的制度原因，因此修訂完善《憲法》，《民族法》，明確民族鄉(xiāng)的性質(zhì)和地位，結(jié)合民族鄉(xiāng)實(shí)際出臺(tái)法規(guī)政策，并對(duì)其細(xì)化、量化，從頂層設(shè)計(jì)為民族鄉(xiāng)的發(fā)展提供有力保障，以體現(xiàn)民族鄉(xiāng)政策的優(yōu)越性。

2.提高干部素質(zhì)

民族干部既是國(guó)家面前少數(shù)民族的代表，又是少數(shù)民族群眾面前國(guó)家的代表。民族干部對(duì)是否在民族鄉(xiāng)切實(shí)貫徹落實(shí)國(guó)家政策，幫助民族鄉(xiāng)的少數(shù)民族群眾謀發(fā)展起到了重要的作用。鑒于民族鄉(xiāng)的特殊性，應(yīng)調(diào)整民族鄉(xiāng)干部的結(jié)構(gòu)，適當(dāng)增加民族干部的數(shù)量，提高民族干部的素質(zhì)。民族干部生于斯長(zhǎng)于斯，懂本民族語(yǔ)言，了解本民族的歷史，易與少數(shù)民族群眾產(chǎn)生共鳴，能充分反應(yīng)少數(shù)民族群眾的困難。同時(shí)，市（洲）、縣（旗）一級(jí)的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)全面認(rèn)識(shí)到民族鄉(xiāng)設(shè)立的顯要意義，進(jìn)而在全局的發(fā)展規(guī)劃中，充分考慮到民族鄉(xiāng)的特殊性，有計(jì)劃的扶持民族鄉(xiāng)的發(fā)展。

3.激發(fā)群眾參與民族鄉(xiāng)發(fā)展的熱情

民族鄉(xiāng)的發(fā)展不僅需要制度的保障與人力資源的跟進(jìn)，更需要民族鄉(xiāng)群眾的積極參與。但由于長(zhǎng)期自給自足生產(chǎn)方式的制約，身處偏遠(yuǎn)地區(qū)民族鄉(xiāng)的農(nóng)牧民形成了較保守的思想觀念，在與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的接軌中存在一定程度的壁壘作用。因此一方面政府、社會(huì)機(jī)構(gòu)在向群眾普及民族鄉(xiāng)發(fā)展重要性的同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)民族鄉(xiāng)主體民族與其他民族間及民族鄉(xiāng)與其他地區(qū)各民族族際之間的物質(zhì)文化交流，逐漸提高民族鄉(xiāng)群眾思想觀念的開(kāi)放性，深化少數(shù)民族群眾對(duì)發(fā)展的認(rèn)識(shí)。另一方面，在政府對(duì)民族鄉(xiāng)的規(guī)劃發(fā)展中，應(yīng)注重將民族文化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合，將民族特色作為民族鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)的源泉，讓民族鄉(xiāng)的少數(shù)民族利用本民族的文化參與到當(dāng)?shù)氐拈_(kāi)發(fā)中，激發(fā)少數(shù)民族群眾參與民族鄉(xiāng)發(fā)展的積極性。

注釋：

①沈林.中國(guó)的民族鄉(xiāng)[M].北京：民族出版社，2001（15）.

②沈林.中國(guó)的民族鄉(xiāng)[M].北京：民族出版社，2001，15.