摘 要 黨的十八屆四中全會(huì)首次提出要“依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”，修改后的《立法法》在第72條將地方立法權(quán)下放至所有設(shè)區(qū)的市。地方立法權(quán)的擴(kuò)容，意味著我國立法制度和法律適用的進(jìn)一步發(fā)展和完善，有利于充分發(fā)揮地方立法的主動(dòng)性和積極性。與此同時(shí)，這一舉措也對(duì)我國的法制統(tǒng)一、地方立法水平和立法質(zhì)量帶來了相應(yīng)的挑戰(zhàn)。在推進(jìn)地方立法的進(jìn)程中，要明確權(quán)限與范圍，“要在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上科學(xué)立法、民主立法，使之制度化、規(guī)范化和程序化?！弊⒅亓⒎ㄙ|(zhì)量，使地方立法權(quán)的擴(kuò)容真正實(shí)現(xiàn)促進(jìn)法治進(jìn)步和地方發(fā)展的功效。

關(guān)鍵詞 地方立法權(quán) 擴(kuò)容 意義 挑戰(zhàn)

基金項(xiàng)目：黑龍江大學(xué)研究生創(chuàng)新科研項(xiàng)目資金資助（項(xiàng)目編號(hào)：YJSCX2015-041HLJU）。

作者簡介：李楊，黑龍江大學(xué)研究生學(xué)院2013級(jí)憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生。

中圖分類號(hào)：D67 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）02-165-02

地方立法權(quán)，是一國立法體制內(nèi)，地方相對(duì)于中央享有的立法權(quán)。根據(jù)《中華人民共和國憲法》和修改前的《立法法規(guī)定》，地方立法權(quán)主體范圍包括省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會(huì)，他們可以在不同憲法、法律、法規(guī)抵觸的情況下制定地方性法規(guī)。省、自治區(qū)政府所在地的市、國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市人大及其常委會(huì)在不同憲法、法律、行政法規(guī)、省或自治區(qū)制定的地方性法規(guī)抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。2015年3月15日通過的《立法法修正案》將地方立法權(quán)的范圍擴(kuò)大至所有設(shè)區(qū)的市和自治州，包括廣東省東莞市、中山市和甘肅省嘉峪關(guān)市，以及頗具意義的海南省三沙市，享有地方立法權(quán)的市的數(shù)量由過去的49個(gè)擴(kuò)容至284個(gè)。地方立法權(quán)的擴(kuò)容符合我國的立法實(shí)踐和當(dāng)今社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求。

但同時(shí)也存在一些問題，地方立法權(quán)的下放會(huì)不會(huì)導(dǎo)致“盲目立法”，“政績沖動(dòng)”甚至威脅社會(huì)主義法制統(tǒng)一？地方立法機(jī)關(guān)作為社會(huì)治理“承前啟后”的重要環(huán)節(jié)，其立法職責(zé)的履行對(duì)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程有著重要影響。

因此深入研究我國地方立法權(quán)擴(kuò)容的意義和面臨的挑戰(zhàn)，是具有現(xiàn)實(shí)意義的重要課題。

一、地方立法權(quán)擴(kuò)容的現(xiàn)實(shí)意義

立法制度對(duì)立法質(zhì)量有根本性的影響，《立法法》的修改無疑是對(duì)我國立法理論與立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和完善。根據(jù)修改后的《立法法》，地方立法權(quán)是指地方立法機(jī)關(guān)按照《立法法》有關(guān)立法指導(dǎo)思想、基本原則、立法權(quán)限、立法程序和立法技術(shù)等方面的規(guī)定，根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下制定地方性法規(guī)的權(quán)利。那么這次地方立法權(quán)擴(kuò)容的現(xiàn)實(shí)意義是什么呢？

（一）地方立法權(quán)擴(kuò)容是我國改革和發(fā)展的內(nèi)在需求

《立法法》修改之前，我國擁有地方立法權(quán)的城市分為四類，一是各省省會(huì)、自治區(qū)首府所在的市，二是直轄市，三是廈門、深圳、珠海、汕頭四個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市，四是國務(wù)院批準(zhǔn)的“較大的市”，共計(jì)49個(gè)。在原有的立法體制下，享有地方立法權(quán)的市數(shù)量很少，沒有立法權(quán)的200多個(gè)設(shè)區(qū)的市想根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況和實(shí)際需要制定相關(guān)法律，只能向省級(jí)人大及其常委會(huì)申請(qǐng)立法。隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，地方立法權(quán)的范圍已經(jīng)不切合實(shí)際需求，眾多設(shè)區(qū)的市需要地方立法權(quán)來處理好法律與改革的關(guān)系，避免地方立法資源配置不均衡造成的發(fā)展困境。因此，賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)總量、人口規(guī)模、地域面積等硬性指標(biāo)與立法需求、立法能力等軟性指標(biāo)合理賦權(quán)，是在堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)而進(jìn)行的適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一種改革。

（二） 地方立法權(quán)擴(kuò)容有利于完善我國法律體系

國家立法要考慮其在全國各地的適用，既要統(tǒng)領(lǐng)大局，又要照顧細(xì)微，這無疑考驗(yàn)立法者的智慧。同時(shí)，國家立法要進(jìn)行充分的調(diào)研與論證，結(jié)合地區(qū)實(shí)踐和成熟經(jīng)驗(yàn)，故立法進(jìn)程緩慢。與國家立法相比，地方立法則可以因地制宜，在不同法律、法規(guī)相抵觸的情況下進(jìn)一步結(jié)合實(shí)際情況，科學(xué)立法，解決當(dāng)?shù)匕l(fā)展中的特有情況與新問題。隨著立法環(huán)境和立法技術(shù)的逐漸提升，設(shè)區(qū)的市已初步具備獨(dú)自立法的條件。因此，賦予其地方立法權(quán)，充分調(diào)動(dòng)其立法能動(dòng)性和積極性，促使各地方科學(xué)、快速、依法解決本地區(qū)的突出矛盾和新生問題，是我國以法律制度為深化改革保駕護(hù)航的良策。地方立法作為法律體系的重要組成部分，具有廣闊的發(fā)展空間和強(qiáng)大的生命力，在整個(gè)法律體系構(gòu)架中具有實(shí)施性、補(bǔ)充性、先試先行的重要地位。賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)可以為全局性的改革提供立法經(jīng)驗(yàn)，最終推動(dòng)我國法律體系臻于完善。

二、地方立法權(quán)擴(kuò)容所面臨的挑戰(zhàn)

地方立法權(quán)擴(kuò)容在給地方帶來發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)，也會(huì)帶來一定的挑戰(zhàn)。

（一）對(duì)法制統(tǒng)一的挑戰(zhàn)

地方立法權(quán)的權(quán)力大小與一國國家體制關(guān)系密切。在美國這樣的聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦與各個(gè)地方都享有立法權(quán)，而且每個(gè)州甚至可以制定州憲法，但州憲法不得違反聯(lián)邦憲法。我國是單一制國家，國家的立法體制是一元的，最高權(quán)力機(jī)關(guān)是全國人大，只有一部憲法。地方立法從屬于中央立法，不得違反全國人大及其常委會(huì)、國務(wù)院制定的法律、行政法規(guī)。

隨著地方立法權(quán)的擴(kuò)容，地方立法主體的范圍大幅度增長，地方立法與上位法沖突、地方立法之間存在沖突的可能性大大增加，這對(duì)我國法律體系的穩(wěn)定和法制的統(tǒng)一都帶來了巨大的沖擊。

誠然，我國《立法法》的頒布施行對(duì)于解決行政法律規(guī)范的沖突起到了重要作用，但是其作用并不是萬能的，這既是行政法結(jié)構(gòu)的特殊性決定的，又是社會(huì)不斷發(fā)展的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。

作為單一制國家，我國的法治是一個(gè)統(tǒng)一和諧的系統(tǒng)，各地方法治屬于子系統(tǒng)。而地方立法權(quán)的普遍賦予，在地方立法普遍開花的情況下，“各子系統(tǒng)往往受其功能角色的限制，容易將注意力只放在其自身所轄領(lǐng)地內(nèi)，從而破壞系統(tǒng)的整體性并割斷與其它子系統(tǒng)的聯(lián)系”。

（二）對(duì)地方立法水平的挑戰(zhàn)

地方立法權(quán)的擴(kuò)容對(duì)地方立法水平提出了新要求，如立法專門委員會(huì)等相關(guān)工作機(jī)構(gòu)的組建、法律人才的儲(chǔ)備、立法權(quán)限的劃分等等。地方立法數(shù)量的不斷增加，基本解決了過去諸多領(lǐng)域“無法可依”的問題，但地方立法數(shù)量的激增也隱含不少地方國家機(jī)關(guān)片面追求立法數(shù)量和立法規(guī)模而忽視立法質(zhì)量和立法效益的觀念。如何實(shí)現(xiàn)地方科學(xué)、民主立法，避免由于立法權(quán)限配置不甚清晰導(dǎo)致的“立法打架”、“立法越位”、“立法缺位”，是地方立法機(jī)構(gòu)面臨的重要挑戰(zhàn)。

同時(shí)，地方立法還有可能成為地方領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志的體現(xiàn)，出現(xiàn)“拍腦門立法”、“地方保護(hù)主義立法”。如此情形下的地方立法，對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的具體把握不夠準(zhǔn)確，必然導(dǎo)致地方立法質(zhì)量不高，制約地方法治建設(shè)的進(jìn)程。甚至對(duì)地方經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)的發(fā)展起到反作用。

三、對(duì)挑戰(zhàn)的應(yīng)對(duì)與思考

在行使地方立法權(quán)的時(shí)候，應(yīng)該清醒認(rèn)識(shí)其可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，并予以積極防范，對(duì)立法權(quán)限、審議機(jī)制、工作制度、立法工具、立法人才等各類因素進(jìn)行科學(xué)安排和合理配置。

（一） 科學(xué)配置地方立法權(quán)限

地方立法權(quán)的擴(kuò)容不僅僅是地方權(quán)力的擴(kuò)大，也伴隨著對(duì)地方立法權(quán)力的規(guī)范和限制，使其在法律設(shè)置的框架下運(yùn)行。對(duì)地方立法權(quán)限進(jìn)行科學(xué)劃分、合理配置，是實(shí)現(xiàn)地方人大科學(xué)立法的前提和基礎(chǔ)。在立法權(quán)限的配置上，包括中央與地方的立法權(quán)限、省級(jí)與設(shè)區(qū)市的立法權(quán)限、設(shè)區(qū)市的權(quán)力機(jī)關(guān)與政府間的立法權(quán)限等，其中，最關(guān)鍵是中央與地方立法權(quán)限。

修訂后的《立法法》規(guī)定設(shè)區(qū)的市“可以對(duì)城市建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)”。這就要求地方政府部門不能僅僅照顧本部門利益，隨意制定地方政府規(guī)章，限制、剝奪公民的權(quán)利。同時(shí)，地方立法的范圍更接近基層群眾，更能夠也更應(yīng)該體現(xiàn)民意，解決民眾迫切需要解決的問題。要進(jìn)一步科學(xué)配置不同立法主體的立法權(quán)限，減少權(quán)限上的交叉和重復(fù)。

（二）健全立法審議機(jī)制，確保法制統(tǒng)一

健全科學(xué)的法規(guī)案審議程序，是地方人大科學(xué)立法的重要程序保證。 對(duì)已經(jīng)賦予了地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市要在一定期限內(nèi)對(duì)其立法質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督，即審查其地方立法的合憲性和合法性，并及時(shí)提出修改糾正意見和建議，確保其立法的質(zhì)量和法制的統(tǒng)一。

首先，健全法規(guī)備案審查制度。隨著“擁有地方立法權(quán)的地方在數(shù)量上的增加，不僅極大地增大了事前審查的工作量，更使得解決法規(guī)沖突的制度性需求也呈幾何數(shù)增長”。立法是專業(yè)性很強(qiáng)的工作，面對(duì)大量的地方立法，建議全國人大常委會(huì)加強(qiáng)主動(dòng)審查，明確“不抵觸”、“不適當(dāng)”等審查標(biāo)準(zhǔn)的具體內(nèi)容，加強(qiáng)對(duì)地方人大備案審查工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，形成全國的備案審查監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，共同維護(hù)法制統(tǒng)一。

其次，省級(jí)人大要有專門的備案審查機(jī)構(gòu)和專家?guī)臁ｊP(guān)于我國備案審查制度，有學(xué)者指出，“備案審查制度面臨著不少的缺陷：備案機(jī)關(guān)缺乏審查權(quán)；備案審查決定的沖突；備案審查性質(zhì)的模糊；備案機(jī)關(guān)缺乏上位法解釋權(quán)等”。為加強(qiáng)對(duì)設(shè)區(qū)市地方立法質(zhì)量的把關(guān)，要完善立法前、立法中和立法后的檢測(cè)與評(píng)估。省級(jí)人大要成立專門的審查備案室，吸納相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c起草、備案審查等工作。要建立委托第三方起草地方性法規(guī)草案制度，維護(hù)立法的中立性、體現(xiàn)立法的專業(yè)性、彰顯立法的社會(huì)性和保障立法的民主性，確保法制的統(tǒng)一。

最后，健全地方性法規(guī)清理機(jī)制。地方性法規(guī)要緊緊跟隨國家立法步伐，同時(shí)結(jié)合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)發(fā)展情況不斷修改和完善。為了保障法制統(tǒng)一和地方立法的生命力，有必要建立地方性法規(guī)主動(dòng)、及時(shí)、系統(tǒng)的清理制度。要密切跟蹤全國人大立法，及時(shí)解決法規(guī)適用中的問題，適時(shí)啟動(dòng)法規(guī)修改程序。

四、 結(jié)語

地方立法權(quán)的擴(kuò)容，為地方立法的完善與進(jìn)步奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)，為地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展提供了機(jī)遇與挑戰(zhàn)。地方科學(xué)、民主立法的道路越走越寬，立法進(jìn)一步成為反映民意、體察民情、集中民智的過程。地方立法的制度化、程序化、規(guī)范化建設(shè)，必將提升本地區(qū)的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，地方立法鮮活的生命力，也必將為社會(huì)主義法治國家建設(shè)注入源源不斷的血液。

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