摘 要 基層公安機(jī)關(guān)依公民申請(qǐng)出具“無(wú)違法犯罪記錄證明”，以證明其本人或相關(guān)關(guān)系人無(wú)前科劣跡。但實(shí)踐中，該項(xiàng)證明的出具工作并不盡人意。本文通過(guò)現(xiàn)狀分析進(jìn)而探究缺陷原因并提出規(guī)范對(duì)策，使之更加嚴(yán)謹(jǐn)、審慎。

關(guān)鍵詞 無(wú)違法犯罪記錄 實(shí)證分析 公安機(jī)關(guān)

作者簡(jiǎn)介：高佳，山西大學(xué)法學(xué)院，研究方向：司法法務(wù)。

中圖分類(lèi)號(hào)：D631 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）02-132-02

出具“無(wú)違法犯罪記錄證明”是公安機(jī)關(guān)尤其是基層派出所社區(qū)警務(wù)工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。通常，由社區(qū)民警依據(jù)公民申請(qǐng)、經(jīng)過(guò)資料查詢后作出，主要用于證明該公民本人或其家庭成員、社會(huì)關(guān)系在公安機(jī)關(guān)及其他司法機(jī)關(guān)查處的案件中沒(méi)有案底、行為端正、符合法律法規(guī)等規(guī)定的入黨、入伍、入職、入學(xué)條件。

一、“無(wú)違法犯罪記錄證明”的出具現(xiàn)狀

公民向基層公安機(jī)關(guān)申請(qǐng)出具“無(wú)違法犯罪記錄證明”的主要類(lèi)型有十余種之多，如：入黨、征兵、入學(xué)（主要是政法類(lèi)學(xué)校、航空鐵路類(lèi)學(xué)校）、公務(wù)員政審、律師從業(yè)、郵政（快遞、物流）求職、校車(chē)司機(jī)求職等，然而對(duì)于這些情形，公安機(jī)關(guān)幾乎沒(méi)有統(tǒng)一的法律執(zhí)行規(guī)范，實(shí)踐中常常導(dǎo)致各執(zhí)一詞、推諉扯皮的現(xiàn)象發(fā)生，給申請(qǐng)人帶來(lái)諸多不便，嚴(yán)重影響了社區(qū)警務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（一）“無(wú)違法犯罪記錄證明”的典型案例

1.案例一：王某，男，43歲，甲縣某鄉(xiāng)農(nóng)民，于1995年離開(kāi)本村前往太原市打工。1996年其與太原人張某結(jié)婚。二人婚后在太原市租房居住并育有一子王小某。為孩子上學(xué)方便，二人決定將王小某的戶口隨張某登記申報(bào)。2000年王某在太原市購(gòu)置了住房，但由于種種原因，一直未將本人戶口從甲縣遷至太原市。2014年9月，王小某應(yīng)征入伍，政審時(shí)需要提供父親王某的“無(wú)違法犯罪記錄證明”。于是王某前往其居住地派出所申請(qǐng)，但被民警告知，他的戶口在老家，應(yīng)回戶籍地派出所申請(qǐng)。王某遂回到甲縣某鄉(xiāng)向戶籍地派出所申請(qǐng)，但戶籍地派出所稱：人戶分離多年，現(xiàn)實(shí)情況不掌握，即便出具，也只能證明其在本村居住的當(dāng)時(shí)沒(méi)有違法犯罪記錄。王某不知如何是好。

2.案例二：劉某，男，58歲，乙縣城鎮(zhèn)居民，原單位破產(chǎn)后一直無(wú)業(yè)，現(xiàn)準(zhǔn)備當(dāng)一名保安，于是到保安公司報(bào)名，但保安公司要求其出具一份本人的“無(wú)違法犯罪記錄證明”，劉某遂向戶籍地派出所申請(qǐng)。社區(qū)民警經(jīng)過(guò)資料查詢比對(duì)后發(fā)現(xiàn)：劉某曾于2010年在太原市打工期間，因未辦理居住證而被某派出所處以警告處罰。于是，民警在證明上如實(shí)注明了該違法情況。保安公司據(jù)此對(duì)劉某不予招聘。

（二）“無(wú)違法犯罪記錄證明”的適用理論和實(shí)踐爭(zhēng)議

1.“無(wú)違法犯罪記錄證明”的適用理論：從行政法的角度講，“無(wú)違法犯罪記錄證明”屬于行政證明的范疇，是行政確認(rèn)行為之一。有學(xué)者將行政證明定義為：行政主體應(yīng)行政相對(duì)人的申請(qǐng)，在其職權(quán)范圍內(nèi)，依法對(duì)相對(duì)人提出的尚待確定真實(shí)性的事項(xiàng)進(jìn)行甄別、認(rèn)定，并以書(shū)面方式進(jìn)行，彰顯其正確性、真實(shí)性，進(jìn)而排除未來(lái)爭(zhēng)議，以維持社會(huì)秩序穩(wěn)定的一種行政活動(dòng)。因此，行政證明是行政主體通過(guò)確定、證明的方式提供給行政相對(duì)人的就某一事實(shí)排除爭(zhēng)議、確認(rèn)法律地位的行政行為。

2.“無(wú)違法犯罪記錄證明”的實(shí)踐爭(zhēng)議：實(shí)踐中，關(guān)于“無(wú)違法犯罪記錄證明”的爭(zhēng)議主要有以下幾種：

首先，是關(guān)于“由誰(shuí)出具”的爭(zhēng)議，即居住地基層公安機(jī)關(guān)與戶籍地基層公安機(jī)關(guān)兩個(gè)行政主體之間的爭(zhēng)議，如上文案例一所述。如果按照現(xiàn)有理論，“無(wú)違法犯罪記錄證明”應(yīng)由戶籍所在地基層公安機(jī)關(guān)出具，但事實(shí)上，人口的現(xiàn)實(shí)居住情況并不總與戶籍登記情況一致，處于流動(dòng)中的行政相對(duì)人常常出于就近原則而向居住地基層公安機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，這就產(chǎn)生了一對(duì)矛盾，那么，到底由誰(shuí)出具更為合法合理、便民利民呢？

其次，是關(guān)于“怎樣出具”的爭(zhēng)議。違法犯罪，從字面上講，只要違反了國(guó)家的法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性法律文件就是違法，違法達(dá)到一定程度觸及刑律、應(yīng)受刑罰處罰時(shí)就構(gòu)成犯罪。眾所周知的是，公安機(jī)關(guān)只是許多行政機(jī)關(guān)中的一個(gè)部門(mén)，職權(quán)有限，并不能掌握公民所有的違法犯罪情況，而面對(duì)行政相對(duì)人向公安機(jī)關(guān)提出的申請(qǐng)又不能置之不理、棄之不顧，那么，在這一現(xiàn)實(shí)情況下，基層公安機(jī)關(guān)到底應(yīng)如何工作才能真實(shí)地全面地查明、反映、出具“無(wú)違法犯罪記錄證明”呢？

再次，是關(guān)于“出具效力”的爭(zhēng)議。正如上文案例二所述，是否一紙關(guān)于劉某輕微違法的證明就可以輕易剝奪其應(yīng)聘保安的權(quán)利？“無(wú)違法犯罪記錄證明”作為書(shū)證的一種，證明力該如何界定？我國(guó)的法律法規(guī)又規(guī)定了哪些行業(yè)領(lǐng)域的準(zhǔn)入必須提供“無(wú)違法犯罪記錄證明”呢？這些問(wèn)題都值得我們深思。

二、“無(wú)違法犯罪記錄證明”的缺陷及原因分析

（一）“無(wú)違法犯罪記錄證明”的邏輯缺陷及原因

公安機(jī)關(guān)出具的“無(wú)違法犯罪記錄證明”，一般來(lái)看，是對(duì)申請(qǐng)人本人或相關(guān)關(guān)系人在本證明出具日之前是否受到過(guò)公安機(jī)關(guān)治安管理處罰及刑事處罰情況的證明，但從法理上看，“無(wú)違法犯罪記錄證明”是行政機(jī)關(guān)依據(jù)行政相對(duì)人申請(qǐng)、向其作出的表明其本人或相關(guān)關(guān)系人在任何方面無(wú)任何違法犯罪記錄的證明，如果我們稍加運(yùn)用語(yǔ)義分析和邏輯分析的方法，就很容易發(fā)現(xiàn)這些方面不僅應(yīng)包括公安機(jī)關(guān)作出的行政行為，還應(yīng)包括工商、質(zhì)檢、環(huán)保、稅務(wù)、城建、農(nóng)林等等眾多行政管理部門(mén)作出的行政行為，甚至包括檢察院、法院等司法機(jī)關(guān)作出的司法行為以及公民平等主體之間的民事行為，外延極其廣泛，而公安機(jī)關(guān)只能履行其本身負(fù)有的法定職責(zé)，不能履行其他機(jī)關(guān)的行政管理職能、司法審查功能、民事調(diào)解功能。

所以說(shuō)，公安機(jī)關(guān)單一方面出具的“無(wú)違法犯罪記錄證明”不符合法理及其法定職責(zé)，以點(diǎn)代面、以偏概全，存在嚴(yán)重的邏輯缺陷。

（二）“無(wú)違法犯罪記錄證明”的數(shù)據(jù)缺陷及原因

從基層公安機(jī)關(guān)方面來(lái)講，由于自身訴訟地位、法定職責(zé)及獲取信息途徑的局限性，實(shí)際工作中，民警只能從本派出所掌握的檔案資料及公安辦案系統(tǒng)（目前山西公安警務(wù)信息綜合應(yīng)用平臺(tái)只限本市區(qū)域內(nèi)查處的案件信息可見(jiàn)）中查詢，而對(duì)于異地市異部門(mén)所掌握的申請(qǐng)人或相關(guān)關(guān)系人的違法犯罪信息幾乎無(wú)法比對(duì)（雖然公安部于2004年組建了“全國(guó)違法人員信息資源庫(kù)”，但依然有相當(dāng)大量的數(shù)據(jù)并未錄入該系統(tǒng)）這就造成了數(shù)據(jù)的嚴(yán)重匱乏，因而極大程度上影響了“無(wú)違法犯罪記錄證明”的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和全面性。

從行政相對(duì)人方面來(lái)講，近年來(lái)隨著社會(huì)的快速發(fā)展，人員的流動(dòng)性顯著增加，人戶分離的現(xiàn)象占到十分大的比重，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)一個(gè)公民輾轉(zhuǎn)兩三個(gè)甚至更多城市居住、生活、工作的現(xiàn)象，但在違法犯罪記錄制度方面卻沒(méi)有與之相匹配的技術(shù)跟蹤、資料跟進(jìn)等措施，這也未免加劇了數(shù)據(jù)的缺失度和空白度。

所以說(shuō)，數(shù)據(jù)缺陷是影響“無(wú)違法犯罪記錄證明”準(zhǔn)確出具的“硬傷”。

（三）“無(wú)違法犯罪記錄證明”的制度缺陷及原因

“無(wú)違法犯罪記錄證明”本是表明申請(qǐng)人或相關(guān)關(guān)系人在違法記錄和犯罪記錄兩個(gè)方面的情況證明，但2012年5月“兩高三部”聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于建立犯罪人員犯罪記錄制度的意見(jiàn)》中只談到犯罪人員的“犯罪記錄”，并未涉及一般違法人員的“違法記錄”，這就導(dǎo)致了該證明在國(guó)家頂層設(shè)計(jì)上法律依據(jù)的缺失，無(wú)法可依便無(wú)所適從。雖然近年來(lái)，廣東、江蘇、浙江、湖北、重慶等地公安機(jī)關(guān)相繼出臺(tái)了一些關(guān)于“無(wú)違法犯罪記錄證明”如何出具的規(guī)定，但也只且是地方公安內(nèi)部規(guī)定，不具法律效力，更無(wú)普遍性和約束性。2015年8月公安部在其官方微博上公布了18個(gè)不該由公安機(jī)關(guān)出具的證明，其中提到“違法犯罪記錄證明”，這令人欣喜，但不可否認(rèn)的是，微博在性質(zhì)上畢竟與法律、法規(guī)、規(guī)章有質(zhì)的區(qū)別，效力更是不能等同，故而，“無(wú)違法犯罪記錄證明”的出具至今依然沒(méi)有制度保障。

所以說(shuō)，制度缺陷是影響“無(wú)違法犯罪記錄證明”規(guī)范出具的首要難題。

三、“無(wú)違法犯罪記錄證明”的規(guī)范對(duì)策

針對(duì)“無(wú)違法犯罪記錄證明”出具過(guò)程中存在的問(wèn)題，我們十分有必要提出一些解決對(duì)策，具體如下：

（一）強(qiáng)化數(shù)據(jù)整合共享，建立違法犯罪記錄大數(shù)據(jù)庫(kù)

這是解決“無(wú)違法犯罪記錄證明”出具過(guò)程中存在的諸多缺陷的核心之策，當(dāng)然也是亟需解決的技術(shù)問(wèn)題。筆者認(rèn)為，只有完善數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)、完成各機(jī)關(guān)各部門(mén)之間的數(shù)據(jù)整合共享工作，才能最大限度地保證“無(wú)違法犯罪記錄證明”的準(zhǔn)確性、真實(shí)性和全面性。違法犯罪制度的建立，是一項(xiàng)長(zhǎng)期的復(fù)雜的系統(tǒng)工程，我們不僅要充分利用警綜平臺(tái)、行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)、政法網(wǎng)（目前雖建立但尚未向基層公安機(jī)關(guān)開(kāi)通）以及其他各部門(mén)機(jī)關(guān)現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)設(shè)施，全面實(shí)現(xiàn)違法犯罪人員信息的網(wǎng)上錄入、查詢和文件流轉(zhuǎn)，還要處理好犯罪人員信息與被治安管理處罰人員、勞動(dòng)教養(yǎng)、收容教育、收容教養(yǎng)、不起訴人員、取保候?qū)徣藛T、監(jiān)視居住人員、社區(qū)矯正人員、刑滿釋放人員信息等其他數(shù)據(jù)庫(kù)之間的關(guān)系，構(gòu)建起違法犯罪記錄信息平臺(tái)，真正做到方便、快捷、一鍵無(wú)漏查詢。

（二）完善制度設(shè)計(jì)，創(chuàng)新靈活工作，權(quán)責(zé)分明

在當(dāng)前形勢(shì)下，尤其是自2016年1月1日起《居住證暫行條例》實(shí)施以來(lái)，筆者認(rèn)為，基層公安機(jī)關(guān)不能再固步自封、拘泥于“二元結(jié)構(gòu)”下的人口管理，應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)，按照行政法中的“高效便民”原則，靈活地、創(chuàng)新地開(kāi)展“無(wú)違法犯罪記錄證明”的出具工作。當(dāng)然，前提基礎(chǔ)是，必須建立一套從宏觀到微觀的制度理論，使有法可依、有章可循。此外，對(duì)于具體從事“無(wú)違法犯罪記錄證明”出具工作的人員，必須嚴(yán)格限定其權(quán)利和義務(wù)，做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)責(zé)分明。

（三）厘清“無(wú)違法犯罪記錄證明”的應(yīng)用范圍，堅(jiān)決防止泛化

針對(duì)目前基層公安機(jī)關(guān)實(shí)際工作中普遍存在的“無(wú)違法犯罪記錄證明”申請(qǐng)理由五花八門(mén)的現(xiàn)象，我們必須堅(jiān)決依照法律法規(guī)的規(guī)定迅速厘清，即：對(duì)于合法的查詢申請(qǐng)，認(rèn)真受理、出具，對(duì)于不合法的查詢申請(qǐng)，強(qiáng)力拒絕并說(shuō)明原因。畢竟公民違法犯罪記錄的有無(wú)，在一定程度上屬于個(gè)人隱私，若非合法需要，理應(yīng)受到有關(guān)部門(mén)的秘密保護(hù)，不得泄露，同時(shí)，該項(xiàng)證明也不應(yīng)成為“萬(wàn)金油”、“萬(wàn)能藥”，我們必須堅(jiān)決防止其在非法領(lǐng)域的不適當(dāng)運(yùn)用，以保障公民合法權(quán)益。

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