摘 要 當(dāng)代中國發(fā)展的主旋律是構(gòu)建一個(gè)法治中國的和諧社會(huì)，這就要求我國不僅要制定新型的法律制度并建立完善的法律體系，更重要的是對(duì)我國社會(huì)中傳統(tǒng)的法律資源進(jìn)行挖掘。中國的實(shí)踐表明，符合這一要求的最理想選擇就是人民調(diào)解制度。人民調(diào)解制度在法治中國的建設(shè)進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用，但也存在著不盡人意之處。尤其是面對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新形勢(shì)，傳統(tǒng)的人民調(diào)解工作也迎來了新時(shí)期、新特點(diǎn)的挑戰(zhàn)。人民調(diào)解工作的重要性必須要得到強(qiáng)化，并且在機(jī)制上應(yīng)不斷進(jìn)行創(chuàng)新，使人民調(diào)解制度定位準(zhǔn)確、效果更加顯著，充分發(fā)揮其對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)的重要作用。

關(guān)鍵詞 人民調(diào)解 和諧社會(huì) 作用

作者簡介：張莉，遼寧公安司法管理干部學(xué)院，教授。

中圖分類號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）02-120-02

一直以來，人民調(diào)解都對(duì)我國的社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展起到了重大作用，促進(jìn)了和諧社會(huì)的不斷完善。在社會(huì)關(guān)系領(lǐng)域，和諧社會(huì)的內(nèi)涵就是社會(huì)的公平正義和穩(wěn)定有序。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)不但要求完善法律制度，更要挖掘我國現(xiàn)有的法律資源，發(fā)揮其符合我國國情的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)。人民調(diào)解制度在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、增強(qiáng)社會(huì)凝聚力方面具有重要價(jià)值，被視為中國傳統(tǒng)法文化的重要資源，享有“東方之花”的美譽(yù)。從它創(chuàng)立那一天起，就在有效解決社會(huì)糾紛、實(shí)現(xiàn)基層民主自治，促進(jìn)社會(huì)和諧和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面作出突出貢獻(xiàn)，受到廣大人民群眾的普遍歡迎，已經(jīng)成為民眾解決糾紛的主要方式之一。但是，在這社會(huì)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的特殊歷史時(shí)期，人民調(diào)解工作也面臨著巨大壓力和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，在某些方面還不能夠完全符合當(dāng)今的社會(huì)發(fā)展要求。

一、人民調(diào)解工作存在的問題分析

（一）人民調(diào)解隊(duì)伍的整體素質(zhì)有待提高

《人民調(diào)解法》中明確規(guī)定了人民調(diào)解的性質(zhì)是依法設(shè)立的群眾性組織，而作為群眾性自治組織，人民調(diào)解員雖然不是所謂“官”，但對(duì)其素質(zhì)要求并不比“官”低，通常在當(dāng)?shù)囟加幸欢ǖ穆曂?，勤奮敬業(yè)，辦事公道，有較強(qiáng)的組織協(xié)調(diào)能力和語言表達(dá)能力。調(diào)解員的工作不是“和稀泥”，在調(diào)解工作中還要進(jìn)行法律的宣傳工作，所以，調(diào)解員除了要有工作熱情以及豐富的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)外，法律意識(shí)及業(yè)務(wù)素質(zhì)也是調(diào)解員所必須具備的基本條件。也只有這樣，才能夠適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的需要。就目前來看，我國的人民調(diào)解員隊(duì)伍普遍面臨著組織虛化、隊(duì)伍老化、能力弱化等一系列現(xiàn)實(shí)問題，特別是農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的調(diào)解組織，調(diào)解員中的絕大多數(shù)都沒有接受過系統(tǒng)的專業(yè)培訓(xùn)和法律教育，對(duì)調(diào)解工作中所需要法律法規(guī)難以熟練掌握，加之觀念陳舊，在專業(yè)能力上又總體缺失，使得人民調(diào)解隊(duì)伍的整體素質(zhì)不能夠適應(yīng)當(dāng)前化解社會(huì)矛盾的需要。

（二）民間糾紛的日趨復(fù)雜使得人民調(diào)解的難度加大

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌伴隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型，與以往相比，無論城市還是農(nóng)村，經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，各種利益的調(diào)整也隨之而來，社會(huì)矛盾和糾紛成因復(fù)雜，形式五花八門，主體和內(nèi)容呈多樣化特點(diǎn)。及時(shí)、穩(wěn)妥地調(diào)處和化解好民間糾紛，是構(gòu)建和諧社會(huì)的需要，也是人民群眾的必然需求。通過對(duì)當(dāng)前狀況的調(diào)查可以看出，不僅是權(quán)利結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)模式在發(fā)生變化，公民的思想意識(shí)也同時(shí)在發(fā)生轉(zhuǎn)變，各種矛盾引發(fā)的糾紛出現(xiàn)了許多新特點(diǎn)，一些專業(yè)性比較強(qiáng)的矛盾糾紛也不斷進(jìn)入人民調(diào)解的領(lǐng)域和范圍，這就需要調(diào)解員不僅要有效協(xié)調(diào)和平衡矛盾糾紛中的各方利益關(guān)系，還需要基層調(diào)解員具有較強(qiáng)的相關(guān)專業(yè)知識(shí)，但就目前情況看，因調(diào)解員業(yè)務(wù)水平及調(diào)解能力不同，加之職能范圍所限，對(duì)疑難復(fù)雜糾紛往往不能有效化解，一旦糾紛沒有得到及時(shí)化解，就會(huì)使矛盾進(jìn)一步激化，從而演變?yōu)閻盒缘谋┝κ录?/p>

（三）全社會(huì)對(duì)人民調(diào)解的重視程度不夠

社會(huì)利益群體的多元化對(duì)人民調(diào)解工作提出了新的挑戰(zhàn)，而目前基層調(diào)解組織中年輕的調(diào)解員占有相當(dāng)大的比例，他們?nèi)鄙偃罕姽ぷ鞯慕?jīng)驗(yàn)，其綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)也有待于提高，這在相當(dāng)程度上制約了人民調(diào)解功能的有效發(fā)揮。而對(duì)人民調(diào)解工作應(yīng)怎樣加強(qiáng)指導(dǎo)，特別是在對(duì)調(diào)解員的選任、培訓(xùn)及調(diào)解工作如何進(jìn)行規(guī)范，使之所具有的在化解社會(huì)矛盾糾紛中的第一道防線作用能夠更好地得到發(fā)揮就顯得尤為重要，從當(dāng)前的社會(huì)狀況來分析，全社會(huì)對(duì)人民調(diào)解工作的重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到調(diào)解工作的需求。甚至在一些基層調(diào)解組織中，調(diào)解員對(duì)其自身工作重要性也缺乏應(yīng)有的認(rèn)識(shí)，在工作中表現(xiàn)為缺乏責(zé)任感，有的調(diào)解員對(duì)群眾反映的問題麻木不仁，有的糾紛因?yàn)榻鉀Q難度比較大就相互推諉，久拖不調(diào)。長此以往，就會(huì)導(dǎo)致小事拖大、大事拖難、難事拖亂，使矛盾不斷激化，極易釀成重大刑事暴力案件。與此同時(shí)，社會(huì)各界共同參與糾紛調(diào)解的意識(shí)也較差，特別是相關(guān)部門缺乏對(duì)人民調(diào)解的地位認(rèn)識(shí)，體現(xiàn)在具體的實(shí)踐中就是措施不到位，導(dǎo)致了人民調(diào)解工作不能平衡發(fā)展，這種現(xiàn)狀在一些農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別突出，長期以來，始終是依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所孤軍作戰(zhàn)，眾所周知，民間的矛盾糾紛起因紛繁復(fù)雜，常常會(huì)涉及到多個(gè)部門的工作范疇，而在調(diào)解工作中，其他各方職能部門的協(xié)調(diào)意識(shí)較差，沒有充分發(fā)揮出其自身的政治優(yōu)勢(shì)、力量優(yōu)勢(shì)、人員專業(yè)優(yōu)勢(shì)等等，根本就無法圓滿地解決好一些疑難復(fù)雜糾紛。加之有關(guān)部門不重視群眾的宣傳教育工作，群眾法律意識(shí)淡薄，缺乏知法守法的自覺性，這都影響了調(diào)解工作的有效進(jìn)行。所以，人民調(diào)解工作涉及到方方面面，必須提高全社會(huì)的重視程度，全社會(huì)齊抓共管才能有效地化解糾紛，促進(jìn)和諧。

二、加強(qiáng)人民調(diào)解工作建設(shè)的對(duì)策

（一）提高全社會(huì)對(duì)新時(shí)期人民調(diào)解工作重要性的認(rèn)識(shí)

一是在認(rèn)識(shí)程度上要有顯著提高，把人民調(diào)解工作作為新時(shí)期一項(xiàng)重要政治任務(wù)擺上議事日程。調(diào)解員的工作是需要大量體力、腦力付出的，若想穩(wěn)定調(diào)解員的隊(duì)伍，使他們能夠愛崗敬業(yè)，首先就要改善人民調(diào)解員的工作環(huán)境和條件，實(shí)實(shí)在在地為他們解決好工作中、生活上遇到的困難，使人民調(diào)解員能夠更加安心地服務(wù)社會(huì)，盡職盡責(zé)。

二是對(duì)人民調(diào)解組織所具有的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)加以重視，積極發(fā)揮人民調(diào)解員在妥善處理人民內(nèi)部矛盾中所具有的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，尤其是在對(duì)社會(huì)矛盾糾紛的排查調(diào)處工作中，因?yàn)槿嗣裾{(diào)解員所具有的工作基礎(chǔ)性，使得他們能夠深入基層，了解和發(fā)現(xiàn)矛盾糾紛的癥結(jié)所在，對(duì)癥下藥并協(xié)調(diào)相關(guān)部門，積極化解民間糾紛，始終堅(jiān)持抓實(shí)、抓早、抓預(yù)防，從源頭上做好矛盾糾紛的預(yù)防和化解工作，盡力避免因矛盾激化而走向極端。

三是在后勤保障方面使人民調(diào)解制度能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)。地方財(cái)政應(yīng)撥出專項(xiàng)資金用于人民調(diào)解工作，積極落實(shí)調(diào)解所需經(jīng)費(fèi)，并不斷加強(qiáng)軟、硬件建設(shè)。其他各相關(guān)部門也應(yīng)該從人員、辦公場(chǎng)所、通訊、交通設(shè)施等方面盡全力支持調(diào)解組織的建設(shè)和發(fā)展，把調(diào)解人員的工作積極性充分調(diào)動(dòng)起來。

（二）進(jìn)一步提高調(diào)解員綜合素質(zhì)，提升人民調(diào)解隊(duì)伍的整體工作能力

人民調(diào)解隊(duì)伍的建設(shè)離不開人民調(diào)解員綜合素質(zhì)的提高。人民調(diào)解員是參與民事調(diào)解工作人數(shù)最多、分布最廣、解決民事糾紛最多，又扎根于基層的民事調(diào)解的生力軍。這就要求人民調(diào)解員首先要具備政治上的堅(jiān)定性和敏銳性，堅(jiān)決貫徹執(zhí)行依法治國的方略，忠于職守，無私奉獻(xiàn)。人民調(diào)解工作涉及面極其廣泛，民間糾紛的類型也是復(fù)雜多樣的，這就使調(diào)解員的工作具有了挑戰(zhàn)性，要具備比較豐富的知識(shí)面，在調(diào)解時(shí)抓住要害，因此，調(diào)解員必須進(jìn)行經(jīng)常性的學(xué)習(xí)，提高工作水平。

此外，較強(qiáng)的語言能力和調(diào)研能力也是人民調(diào)解員需要具備的基本素質(zhì)，針對(duì)不同糾紛當(dāng)事人的不同情況和特點(diǎn)，分別采取靈活多樣的調(diào)解方式方法，通過耐心細(xì)致的說服、引導(dǎo)，促使當(dāng)事人各方和解。要通過運(yùn)用收集、分析、綜合的方法，對(duì)新形勢(shì)下出現(xiàn)的新情況和新問題及時(shí)地進(jìn)行研究，并提出可行的和應(yīng)急的措施。因此，有必要大力提升調(diào)解人員的政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)，只有具備較高的政治素質(zhì)和較高政策水平，才能把群眾的思想工作做好，也才能把各類矛盾糾紛調(diào)處好。同時(shí)，還必須強(qiáng)化法律意識(shí)，用法律、法規(guī)去處理群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)。所以主管部門應(yīng)積極組織各種業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使人民調(diào)解員掌握必要的法律知識(shí)和政策，牢記全心全意為人民服務(wù)的宗旨，使群眾對(duì)人民調(diào)解員的工作能夠信賴并大力支持。人民調(diào)解必須實(shí)現(xiàn)由“威信型調(diào)解向依法調(diào)解”的轉(zhuǎn)變，將法律規(guī)范引入人民調(diào)解，確保調(diào)解的過程和結(jié)果符合法律、政策的要求，這樣人民調(diào)解工作才具有公信力。

（三）積極創(chuàng)新人民調(diào)解工作制度，完善民間糾紛的解決機(jī)

現(xiàn)今社會(huì)矛盾的解決已經(jīng)不是通過采用單一的一種手段、一種措施或一種方法就能解決的了，相關(guān)職能部門必須要加強(qiáng)對(duì)不斷涌現(xiàn)出來的新問題、新情況的調(diào)查研究，特別是要加強(qiáng)縣（區(qū)）、鄉(xiāng)兩級(jí)調(diào)解組織和調(diào)解人員隊(duì)伍建設(shè)，通過建立完善的考核、評(píng)比制度，真正讓基層工作有活力、有凝聚力，不斷創(chuàng)新基層調(diào)解工作新機(jī)制，積極調(diào)動(dòng)基層調(diào)解人員的工作積極性和主動(dòng)性。同時(shí)要進(jìn)一步完善構(gòu)筑“大調(diào)解”機(jī)制的建立。所謂“大調(diào)解”即是在各級(jí)黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，有關(guān)單位、部門各司其責(zé)，社會(huì)各界廣泛參與，人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解即充分發(fā)揮作用又相互協(xié)調(diào)配合的“大調(diào)解”工作體系。

實(shí)踐中，基層人民調(diào)解員已在工作中總結(jié)出經(jīng)驗(yàn)并辛勤探索出了適應(yīng)新形勢(shì)的工作機(jī)制，其中有一些甚至超越了人民調(diào)解制度這一基本的民間糾紛化解機(jī)制的框架，培育出了新型的人民調(diào)解機(jī)構(gòu)。有的地區(qū)在對(duì)區(qū)（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道社區(qū)等各類基層調(diào)解組織和力量進(jìn)行整合的基礎(chǔ)上，已經(jīng)在實(shí)踐著人民調(diào)解、行政調(diào)解和訴訟調(diào)解相結(jié)合并職能聯(lián)動(dòng)的 “大調(diào)解”機(jī)制。

再如，民情懇談制度的建立，其初衷就是化解干群矛盾，協(xié)調(diào)干群關(guān)系，通過詳細(xì)了解群眾的思想現(xiàn)狀，解答群眾提出的一些問題，對(duì)群眾的建議和批評(píng)要虛心接受，通過干群思想感情的相互溝通，消除彼此的隔閡，可以說這種制度的建立對(duì)于化解干群糾紛起到了防患于未然的作用，在社會(huì)上也有了良好反響。還有其他的一些有益嘗試，都值得進(jìn)一步借鑒、推廣。

總之，通過整合社會(huì)資源，營造出全社會(huì)重視、支持和參與社會(huì)矛盾糾紛調(diào)解工作的良好氛圍，實(shí)現(xiàn)化解矛盾糾紛效能的最優(yōu)化。

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