摘 要 制度沒有“最好”，只有“更好”。人民監(jiān)督員制度是一種新型的正處在發(fā)展和完善之中的監(jiān)督制度，與其他新制度一樣，有待于在實(shí)踐中形成閉合的、關(guān)聯(lián)的、科學(xué)的制度體系，使這一制度達(dá)到“更好”。司法行政機(jī)關(guān)和人民檢察院在執(zhí)行人民監(jiān)督員制度過程中，認(rèn)識(shí)上重視制度價(jià)值，工作中內(nèi)化制度程序，實(shí)踐中完善制度體制機(jī)制，是人民監(jiān)督員制度走向成熟和定型的基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞 公正司法 人民監(jiān)督員 制度改革

作者簡介：吳仕良，中共安康市委黨校副教授，主要從事政治與法律研究工作。

中圖分類號(hào)：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）02-030-02

黨的十八屆四中全會(huì)《決定》明確提出：“完善人民監(jiān)督員制度，重點(diǎn)監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪的立案、羈押、扣押凍結(jié)財(cái)物、起訴等環(huán)節(jié)的執(zhí)法活動(dòng)?！边@里明確了人民監(jiān)督員制度改革的重點(diǎn)和基本內(nèi)容。一項(xiàng)制度能否充分發(fā)揮其功能，它取決于執(zhí)行主體的理性認(rèn)知和對(duì)制度機(jī)制的完善，取決于執(zhí)行主體對(duì)制度進(jìn)行吸收內(nèi)化和更高層面的系統(tǒng)整合。如何推動(dòng)人民監(jiān)督員制度在實(shí)踐中不斷發(fā)展與完善？我們認(rèn)為，要在認(rèn)識(shí)上重視制度價(jià)值，在工作中內(nèi)化制度程序，在實(shí)踐中完善制度體制機(jī)制，具體講要在以下三個(gè)方面深化改革：

一、 重視制度價(jià)值，拓寬人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍

從現(xiàn)有的監(jiān)督體制來看，人民檢察院在行使檢察權(quán)的過程中，要接受人大的權(quán)力型監(jiān)督、人民群眾的權(quán)利型監(jiān)督、社會(huì)團(tuán)體與媒體的社會(huì)型監(jiān)督、訴訟程序中的制約型監(jiān)督等諸多主體的監(jiān)督。人民監(jiān)督員的監(jiān)督，既不屬于人民群眾的權(quán)利型監(jiān)督，也不同于國家機(jī)關(guān)人大的權(quán)力型監(jiān)督，更不同于民主黨派、社會(huì)輿論、媒體網(wǎng)絡(luò)等社會(huì)監(jiān)督。它與人大監(jiān)督的區(qū)別在于監(jiān)督層面不同，人大監(jiān)督僅僅是宏觀的、制度層面的和工作層面的，人大不能實(shí)施個(gè)案監(jiān)督，而人民監(jiān)督員的監(jiān)督屬于典型的個(gè)案監(jiān)督，通過參與對(duì)個(gè)案的實(shí)際處理，發(fā)表意見或建議；人民監(jiān)督員的監(jiān)督也不同于權(quán)利型監(jiān)督和社會(huì)型監(jiān)督，它除了能夠代表權(quán)利型監(jiān)督和社會(huì)型監(jiān)督的民意之外，還是一種制度化的監(jiān)督與程序化的監(jiān)督，在法定程序內(nèi)對(duì)檢察院查辦職務(wù)犯罪活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，這種監(jiān)督起到了溝通權(quán)利型監(jiān)督與權(quán)力型監(jiān)督的橋梁作用，使這兩種監(jiān)督形式的優(yōu)勢嫁接起來，填補(bǔ)了監(jiān)督類型化中的空白，對(duì)我國既有的監(jiān)督制度的構(gòu)建及其完善有著深刻的啟發(fā)價(jià)值。

制度的存在與發(fā)展取決于人們對(duì)制度價(jià)值的重視和認(rèn)可。人民檢察院和司法行政機(jī)關(guān)對(duì)人民監(jiān)督員制度的價(jià)值認(rèn)知，是推動(dòng)人民監(jiān)督員制度深入發(fā)展和不斷完善的基礎(chǔ)。如果檢察機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)能夠充分認(rèn)識(shí)人民監(jiān)督員制度的構(gòu)建意義，高度重視人民監(jiān)督員度的科學(xué)價(jià)值，充分發(fā)揮人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督機(jī)能，積極主動(dòng)接受監(jiān)督，以案件監(jiān)督為重點(diǎn)，在取得實(shí)效上下功夫，就會(huì)使人民監(jiān)督員制度在實(shí)踐中不斷完善和發(fā)展并取得明顯效果。檢察機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)重視制度價(jià)值，應(yīng)當(dāng)在實(shí)施人民監(jiān)督員制度中加大案件的監(jiān)督力度。

（一）深化改革要有新進(jìn)展

對(duì)人民監(jiān)督員選任、管理方式、監(jiān)督范圍、監(jiān)督程序、知情權(quán)保障等方面的改革進(jìn)行具體部署，全面開展深化人民監(jiān)督員制度改革工作；要把人民監(jiān)督員制度的改革與發(fā)展納入程序法治建設(shè)和新一輪司法改革的重要內(nèi)容，調(diào)查研究，總結(jié)評(píng)估，推動(dòng)發(fā)展；要將人民監(jiān)督員工作作為檢察機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)保證公正司法、提高司法公信力的目標(biāo)要求，在實(shí)踐中深入推進(jìn)，強(qiáng)力實(shí)施，不斷總結(jié)，促進(jìn)完善，使人民監(jiān)督員制度向制度化、規(guī)范化、法制化發(fā)展；上級(jí)人民檢察院和司法行政機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)人民監(jiān)督員工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善機(jī)制，創(chuàng)新發(fā)展；對(duì)檢察機(jī)關(guān)在推進(jìn)人民監(jiān)督員工作中的成功做法和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，要及時(shí)進(jìn)行總結(jié)、交流和推廣，對(duì)在實(shí)踐中遇到的困難和問題，要及時(shí)協(xié)調(diào)解決。

（二）案件監(jiān)督要有新突破

檢察機(jī)關(guān)在查辦職務(wù)犯罪案件過程中，凡屬“十一類案件或事項(xiàng)”需要人民監(jiān)督員監(jiān)督的，要全部按照規(guī)定啟動(dòng)人民監(jiān)督員監(jiān)督程序。要積極探索“十一類案件或事項(xiàng)”的舉報(bào)、受理、立案、處理結(jié)果等情況向人民監(jiān)督員通報(bào)并接受監(jiān)督的方法、形式、程序和制度，完善人民監(jiān)督員對(duì)案件監(jiān)督的具體程序和制度。

（三）監(jiān)督范圍要有新拓展

人民監(jiān)督員監(jiān)督制度不應(yīng)當(dāng)有范圍限制，只要是檢察機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，無論是否有其他監(jiān)督手段，都不能剝奪人民監(jiān)督員的監(jiān)督權(quán)利。檢察院除“十一類案件或事項(xiàng)”必須啟動(dòng)法定的人民監(jiān)督員監(jiān)督程序之外，要不斷拓寬監(jiān)督范圍，把人民監(jiān)督員的監(jiān)督引向檢察機(jī)關(guān)其他工作層面。比如，將擬不起訴的普通刑事案件也可以納入人民監(jiān)督員監(jiān)督的范圍，這樣可以提高檢察干警工作責(zé)任心，促進(jìn)辦案部門自由裁量權(quán)的正確行使。又比如，民行監(jiān)督問題，工作中缺少操作性法規(guī)指導(dǎo)，在這種情況下，更需要人民支持和人民監(jiān)督。

（四）履職保障要有新措施

人民監(jiān)督員在監(jiān)督案件過程中，檢察院的辦案部門人員要全面、客觀、細(xì)致地給人民監(jiān)督員介紹案情，耐心回答人民監(jiān)督員的提問。說明與案相關(guān)的法律適用情況和擬作決定的意見。人民監(jiān)督員要求旁聽案件、播放訊問錄像、聽取有關(guān)人員陳述、聽取本案律師意見的，人民檢察院必須予以保障。對(duì)案件監(jiān)督過程中，監(jiān)督員表決意見與檢察院擬作決定不同的，檢察院要及時(shí)地向人民監(jiān)督員反饋并認(rèn)真聽取監(jiān)督員意見。

二、促進(jìn)制度內(nèi)化，完善人民監(jiān)督員制度的具體規(guī)定

一項(xiàng)新制度出臺(tái)后，能不能使制度的價(jià)值理念、核心原則和科學(xué)程序內(nèi)化為執(zhí)行制度主體的自覺理性和實(shí)踐認(rèn)知，這是制度發(fā)揮效能的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。如果一項(xiàng)制度不能被執(zhí)行主體吸收與內(nèi)化，在執(zhí)行中只能是一種形式主義和走過場，制度的內(nèi)在功能不能得到充分發(fā)揮。人民檢察院是國家法律監(jiān)督體系中享有的監(jiān)督權(quán)力最多、監(jiān)督效果最具有權(quán)威性和剛性的一個(gè)監(jiān)督主體。人民監(jiān)督員制度的實(shí)行是對(duì)法律監(jiān)督者自身的一種監(jiān)督，有利于提高檢察工作透明度和司法公信力。人民檢察院能否主動(dòng)接受人民監(jiān)督員監(jiān)督，自覺拓寬被監(jiān)督的范圍，很大程度上取決于人民檢察院對(duì)制度價(jià)值的認(rèn)同和對(duì)制度機(jī)能的吸收與內(nèi)化。人民監(jiān)督員制度實(shí)施的社會(huì)效果好壞，直接取決于檢察機(jī)關(guān)對(duì)人民監(jiān)督員制度的創(chuàng)造性地執(zhí)行和制度轉(zhuǎn)化工作，人民檢察院要在實(shí)踐中積極尋找制度轉(zhuǎn)化的著力點(diǎn)。為了使人民監(jiān)督員制度走向制度化和法制化，檢察機(jī)關(guān)還要在人民監(jiān)督員制度全面實(shí)施的基礎(chǔ)上，通過深入調(diào)查研究，建立和完善配套的相關(guān)制度。要通過修改《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》，具體規(guī)定人民監(jiān)督員對(duì)“十一類案件或事項(xiàng)”進(jìn)行監(jiān)督的辦法和程序。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)要建立和完善《人民監(jiān)督員意見建議辦理規(guī)定》、《人民監(jiān)督員例會(huì)制度》、《人民監(jiān)督員工作定期通報(bào)制度》、《人民監(jiān)督員參與涉檢信訪案件聽證會(huì)制度》等，進(jìn)一步規(guī)范人民監(jiān)督員工作，完善監(jiān)督工作機(jī)制，充分發(fā)揮人民監(jiān)督員制度的社會(huì)監(jiān)督功能。人民監(jiān)督員履行職責(zé)的保障工作，是人民監(jiān)督員監(jiān)督程序運(yùn)行的基礎(chǔ)，是依法監(jiān)督、及時(shí)監(jiān)督和有效監(jiān)督的保證。人民監(jiān)督員參加監(jiān)督活動(dòng)，要全面保障人民監(jiān)督員參與各項(xiàng)活動(dòng)的費(fèi)用和補(bǔ)助，安排好人民監(jiān)督員的后勤服務(wù)，積極與人民監(jiān)督員所在單位聯(lián)系溝通，保證各種監(jiān)督活動(dòng)的順利進(jìn)行。

三、 發(fā)揮制度效能，以人民監(jiān)督員制度提高司法公信力

人民監(jiān)督員制度能否在實(shí)踐中發(fā)揮好實(shí)際作用，達(dá)到制度本身的預(yù)期效果，除了檢察機(jī)關(guān)的理性認(rèn)知和加快制度吸收與內(nèi)化之外，很重要的一個(gè)條件就是不斷提高人民監(jiān)督員的執(zhí)法能力和監(jiān)督水平。監(jiān)督質(zhì)量的高低和監(jiān)督效果的好壞，與監(jiān)督者的素質(zhì)、能力、知識(shí)水平緊密相關(guān)。建設(shè)一支高質(zhì)量的監(jiān)督者隊(duì)伍，是發(fā)揮人民監(jiān)督員制度作用的關(guān)鍵。實(shí)施人民監(jiān)督員制度的過程中，要在不斷提高監(jiān)督質(zhì)量上下功夫。

（一）選好人民監(jiān)督員隊(duì)伍是前提

司法行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格條件，把好關(guān)口，在黨政機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、各民主黨派、大專院校、事業(yè)企業(yè)單位、基層群眾自治組織等機(jī)關(guān)和單位中把那些政治可靠、工作負(fù)責(zé)、公道正派的工作人員選任為人民監(jiān)督員，提出擬任人民監(jiān)督員人選后要向社會(huì)公示。對(duì)于長期不履行監(jiān)督職責(zé)或者不適宜再擔(dān)任監(jiān)督員的人員要及時(shí)調(diào)整。

（二）履行好人民監(jiān)督員職責(zé)是關(guān)鍵

欲想善其事，必先利其器。要發(fā)揮好人民監(jiān)督員制度的作用，不斷提高人民監(jiān)督員的法律知識(shí)水平和依法監(jiān)督能力是基礎(chǔ)。首先，這是由監(jiān)督工作本身所決定的。監(jiān)督從某種意義上講，是一種制約制衡機(jī)制，是一種糾錯(cuò)機(jī)制。人民監(jiān)督員要發(fā)現(xiàn)人民檢察院查辦職務(wù)犯罪案件過程中的問題和不足，必須自己懂得法律，熟悉法律，是這方面工作的“內(nèi)行”，這樣才能做到及時(shí)監(jiān)督、準(zhǔn)確監(jiān)督和依法監(jiān)督。其次，這是由人民監(jiān)督員對(duì)案件監(jiān)督評(píng)議的內(nèi)容所決定的。人民監(jiān)督員對(duì)案件評(píng)議的內(nèi)容包括：案件事實(shí)是否清楚，主要證據(jù)是否確實(shí)充分；適應(yīng)法律是否正確；辦案程序是否合法；檢察機(jī)關(guān)擬作決定是否正確；辦案人員是否嚴(yán)格執(zhí)法，有無違法違紀(jì)等。這些內(nèi)容有關(guān)法律、法規(guī)和司法解釋作了明確的規(guī)定，有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和尺度。人民監(jiān)督員在監(jiān)督過程中，必須把握和熟悉法定的標(biāo)準(zhǔn)和尺度，并以此來衡量和評(píng)判檢察院的辦案活動(dòng)。再次，這是由監(jiān)督制度的性質(zhì)所決定的。人民監(jiān)督員的監(jiān)督活動(dòng)，雖然是社會(huì)監(jiān)督的一種特殊類型，但就其監(jiān)督的內(nèi)容來看是對(duì)檢察院查辦職務(wù)犯罪案件的偵查、起訴等活動(dòng)所進(jìn)行的監(jiān)督，實(shí)際上是一定范圍內(nèi)的法律監(jiān)督，它本身也需要接受社會(huì)監(jiān)督。更重要的是，人民監(jiān)督員的監(jiān)督，是一種制度化的監(jiān)督，同時(shí)也是一種程序中的監(jiān)督，尤其是這種監(jiān)督能夠產(chǎn)生實(shí)體效力和程序效力。這就要求這種監(jiān)督要有更高的合理性、公正性和公平性。因此，學(xué)習(xí)和掌握相關(guān)法律、法規(guī)和司法解釋的規(guī)定，熟悉黨的路線方針政策，是人民監(jiān)督員履行職責(zé)，依法進(jìn)行監(jiān)督的基礎(chǔ)。

（三）提高人民監(jiān)督員監(jiān)督能力是根本

司法行政機(jī)關(guān)要修訂和編印人民監(jiān)督員工作手冊(cè)，匯集人民監(jiān)督員工作的相關(guān)制度、人民監(jiān)督員相關(guān)的法律和司法解釋、人民監(jiān)督員實(shí)施監(jiān)督的案例選編等，供人民監(jiān)督員在工作中學(xué)習(xí)和參考；人民監(jiān)督員制度方面的規(guī)定，監(jiān)督程序方面的法律、法規(guī)、司法解釋等出現(xiàn)修改或有新法規(guī)出臺(tái)，要及時(shí)組織人民監(jiān)督員學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高監(jiān)督能力，保證監(jiān)督依法進(jìn)行。

人民監(jiān)督員的范圍是特定的和有限的，檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)接受監(jiān)督，積極搭建監(jiān)督平臺(tái)，努力推動(dòng)監(jiān)督制度內(nèi)化，不斷探索監(jiān)督制度的體制機(jī)制，大力尋找制度運(yùn)行的內(nèi)在規(guī)律，全面提高人民監(jiān)督員的監(jiān)督素質(zhì)，這是人民監(jiān)督員制度進(jìn)一步發(fā)展和完善的重要前提與基礎(chǔ)。我國全面深化改革可以說已經(jīng)進(jìn)入制度建設(shè)時(shí)期，各種各樣監(jiān)督制度的構(gòu)建，是全面推進(jìn)依法治國過程中的一個(gè)系統(tǒng)工程，也是我國全面深化改革的路徑依賴。我們相信人民監(jiān)督員制度的發(fā)展與完善能夠在我國制度建設(shè)歷史畫卷上涂上濃墨重彩的一筆。

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