摘 要 在行政法中，從對公民自由權的保護上講，可將行政分為秩序行政和服務行政。秩序行政實際上是一種負擔性行政行為。特別是在國家行政權力的干預下，秩序行政極容易出現嚴重異化，極度擴張延伸到社會生活的方方面面，形成秩序行政的極端形態(tài)——“管制行政”。相比之下服務行為則是一種授益性行政行為，以服務性、公共性為理念，以一種柔和、安撫的方式來為公民提供便利，得到了公民的青睞和認可。在現代行政法中服務行政占據著很重要的位置這一點是毋庸置疑的，但不可否認的是秩序行政仍有可取之處，秩序行政與服務行政就像是地基與附屬于其上的建筑物一樣，無論看似多么美輪美奐、高大雄偉，堅固扎實的地基都是不可或缺的。即無論服務行政能為人們帶來多大的幸福，得到人們多大的認可，沒有秩序行政為依托，服務行政就難以持續(xù)。秩序行政和服務行政并不是相互排斥的關系，相反，它們是一種相輔相成的關系，兩者缺一不可服務行政是在傳統(tǒng)的秩序行政的基礎上發(fā)展而來的，它不能脫離秩序行政而存在。我們要創(chuàng)建的是一種現代行政，一種整合后的行政，既包含了服務行政又包含秩序行政。

關鍵詞 秩序行政 服務行政 管制行政 公權力 私權利

作者簡介：王曉，遼寧大學法學院研究生在讀。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-024-02

從對公民自由權的保護上講，秩序行政和服務行政是公共行政的兩種基本類型。行政法中所研究的對象一般是指公共行政，即行政機關代表國家行使權力、執(zhí)行法律、管理國家和社會事務的活動。從封建君主集權時期到現代的“以人為本”的民主政府，“公共行政”一詞的發(fā)展經歷了一個漫長的過程。在封建專制統(tǒng)治時期，公共行政被視為君主之私器，正所謂普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣，而在如今這個講民主、重人權的時代，公共行政儼然成為“民主”、“和平”的象征（下面所涉及的行政均指公共行政）。

一、秩序行政與服務行政的概述

相比服務行政，秩序行政一詞則由來已久，為防止國家權力過分擴張造成對個人權利的侵害，早在英國自由資本主義初期就對“公共權力”的行使進行了嚴格的限制，在追求人權、平等、自由的大背景下，政府職能是對公民人權保護、對社會秩序的有效維護。這一時期的行政模式被稱為“秩序行政”，但隨后其在國家的干預下出現嚴重異化，行政權力開始擴張，觸角伸向社會生活的方方面面形成了秩序行政的極端形態(tài)——“管制行政”。而這似乎已與最初公民讓渡自己權利與國家從而形成國家權力這一初衷背道而馳。

改革開放以來，受到西方自由主義、尊重和保護人權等思潮的沖擊，公民也逐漸意識到保障自身權利的重要性，由“以政府為中心”的管制模式開始向“以滿足人們需求為中心”的服務行政模式轉變。服務行政又稱給付行政，是以增進人民福祉、改善公民生活和促進社會運轉與發(fā)展為目的，通過各種渠道和方式向公民提供個人與市場機制所不能提供的公益性服務，借以保障公民基本生活的一種行政方式。

二、 秩序行政與服務行政的比較

1.秩序行政實際上是一種負擔性行政，它更多地體現為對公民權利的限制，通過賦予公民義務的方式來達到行政效果，其目的是為了維護社會秩序、市場經濟秩序，防止公民濫用自由權造成危害社會的后果。例如對于公民嚴重違反社會治安的行為，公安機關可對其采取行政拘留；稅務局對某公司偷稅違法行為作出罰款，對于酒醉的人公安機關可以限制其人身自由直至酒醒等；相比之下服務行為是一種授益性行政行為，更多地體現為向公民提供利益和賦予權利，例如司法局向通過司法考試的人頒發(fā)律師資格證書，民政局向生活困難的人發(fā)放最低生活保障金等。

2.秩序行政所體現的大多數是行政機關與公民之間的管理與被管理的關系，由于在公權力的行使過程中往往帶有強制性的色彩，執(zhí)法人員容易采取一些簡單、粗暴的方式，這正是公權力的擴張與公民權利的壓縮的真實寫照。站在公民的角度來看，這無疑是一種不平等的法律關系。與此相反，服務行政強調的是無差別化，即每一位公民都平等地享有權利。它的內容更多的是一種給付，一種便利甚至是一種福利，例如工商局在前臺設立咨詢處，城市中的基礎建設設施的提供，它是以一種柔和、細膩的方式來為公民提供便利，因而更能得到公民的青睞和認可。除此之外，相比于服務行政而言，秩序行政還具有高成本，高內耗，低效率等缺點。

三、 秩序行政與服務行政的關系

我認為行政法中的秩序行政與服務行政是一體兩面，相輔相成的關系。按照上文所述，比起服務行政的給予，秩序行政的一味索取似乎沒有存在的必要和價值。其實不然，在我們的實際生活中秩序行政發(fā)揮著不可替代的作用。認為秩序行政沒有存在的價值和必要，是因為我們往往只在意它對于我們權利的限制和義務的苛求，卻忽視了秩序行政在我們周圍形成的天然屏障。只要我們試想沒有秩序行政我們的生活會變怎樣答案就不難得出，假如國家不再對我們的權利加以限制，給予我們絕對的自由，那么恐怕每個人都想要將自己的自由權利最大化，試圖實現自己自由權利同時與他人自由權利相撞，其中若沒有調節(jié)的媒介存在會怎樣？結果可能是我們連最基本的權利都無法實現，結果每個人欲望的膨脹將導致社會混亂，這也是我們將自己的權利讓與國家從而形成國家權利的初衷。服務行政一詞看似新鮮實則其早就是公共行政的應有之義，只不過我們將目光逐漸從過去對溫飽、衣食住行的需求轉移到對自身權利的實現上，當然這無疑是對我們社會進步的重要表現。當人們已經不再為吃不飽、穿不暖，不在為衣食住行而殫精竭慮時，自然而然就將對物質的渴求轉移到追求精神世界的滿足上。在我看來，秩序行政與服務行政一個都不能少，一個為我們的生活的有序性提供強有力的保障，一個為我們的生活的有質性提供最到位的服務。

四、 行政法中秩序行政與服務行政的區(qū)別對待

秩序行政與服務行政之間與其說是相互排斥、相互矛盾的，不如說是一種相互博弈的關系。在傳統(tǒng)的行政法中，以秩序行政為中心來構建權力為本位理念，其所關注的是國家強制力的直接應用，體現為行政機關對公民的管理和公民對行政權力的服從。究其原因是當時實行的是計劃經濟，生產、資源分配以及產品消費幾乎所有都依賴于政府的指令性計劃，況且在那個“吃大鍋飯”的年代里，對于剛從戰(zhàn)亂年代逃出來的人們來講，和平與溫飽是他們最大的愿望。

但進入市場經濟以來，伴隨著國際社會和平的大環(huán)境的確定和物質生活的極大豐富，伴隨著科技的日新月異和高等教育的普及，伴隨著我國法制建設的推進，自由和平等儼然成為人們的追求，服務行政也沖破秩序行政的束縛，行政法內容和價值取向也在悄然發(fā)生著重大轉變：一是行政的公共服務職能在行政法中的重要地位得以凸顯，弱化行政權力的管制職能，創(chuàng)新行政管理方式方法成為人們關注的焦點；二是由行政機關的權力本位向公民的權利本位轉移，在通過行政權力維護社會秩序的同時強調對人權的尊重和保護，在行政執(zhí)法過程中察民情、聽民聲，防止行政權力的肆意濫用，呈現出行政管理和行政法制的民主化發(fā)展趨勢。

雖然現在行政法中服務行政占據著很重要的位置，但是我并不認為秩序行政就沒有可取之處，相反我覺得在行政法中秩序行政與服務行政就像是地基與附屬于其上的建筑物一樣，無論看似多么美輪美奐、高大雄偉，堅固扎實的地基都是必不可少的。即無論服務行政能為人們帶來多大的幸福，得到人們多大的認可，沒有秩序行政為依托，服務行政就難以持續(xù)。因此，行政法中的秩序行政與服務行政決不是水火不容的關系，而是1+1>2的關系。假如社會就是一個大家庭，存在于社會生活的我們是嬰兒，那么行政法中秩序行政與服務行政則像是父親與母親，為了孩子能夠茁壯成長，在每個家庭中都需要有一個唱黑臉，一個唱白臉。

但我并不認為秩序行政要以它現在的面目繼續(xù)存在，相反我覺得它應該恢復它的本來面貌——秩序行政，僅在維護社會秩序和市場經濟秩序方面發(fā)揮作用，為社會發(fā)展提供一個穩(wěn)定、和諧的環(huán)境。為維護公民權利的行使，保障公共秩序而對個人自由所加的限制本無可厚非，但要適度。要求政府在發(fā)揮職能過程中既不越位也不缺位，在完成本身的應有職能，提供優(yōu)質高效的社會服務的同時對社會自主調整的領域不加以干涉，所謂“管得最少的政府就是最好的政府”，政府要扮演的僅僅只是一個“守夜人”的角色，而行使公權力的行政機關則要將其落在實際行動上，切實做到行政的執(zhí)行性、規(guī)范性和能動性，也就是合法行政，合理行政和權責相統(tǒng)一。

國家權力來源于人民，服務行政則體現了對人民主體地位的認可和尊重，行政機關代表國家行使權力的目的是為了創(chuàng)造一個更加舒適、和諧，有序的環(huán)境，從而使公平、正義、自由、秩序等基本社會價值得以實現。服務行政要充分發(fā)揮其服務性、公共性、平等性等特點，雖然我們現在無法與西方的英國、瑞士等福利國家相比，但伴隨著經濟的飛速發(fā)展，民主政治的不斷推進，人們對自身權利的追求，在服務經濟的建設與發(fā)展的同時要求政府必須提供更多、全方位的服務措施來滿足公民的生活所需，但服務行政是依托傳統(tǒng)的秩序行政而生，脫離秩序行政將不復存在。因此我們不是要徹底消滅哪一種，而是要創(chuàng)建的是一種現代行政，一種整合后的行政，既包含了服務行政又包含秩序行政。政府作為國家的代表，為公民提供“生存照顧”等服務是既是責任也是義務。但決不能因此否定秩序行政存在的價值和意義，服務行政是從秩序行政的母體中成長起來的，是新的歷史背景下行政目標和手段的提升和拓展。我們需要的是一個多功能的政府，既象征著國家權力的神圣不可侵犯，同時又存在靈活多變的一面，創(chuàng)造性地對兩者加以整合才是明智之舉。行政活動既致力于私益也應服務于公益，做到依法服務社會和公民，進而實現“依法行政”與“服務行政”的統(tǒng)一。

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