尚欣

關(guān)于當(dāng)前公權(quán)力濫用和腐敗制衡機(jī)制的研究
—— 從管理學(xué)視角出發(fā)

尚欣＊

公權(quán)力是基于社會公眾的意志，由國家機(jī)關(guān)具有和行使的強(qiáng)制力量。缺乏制衡的公權(quán)力沖破了制度的約束，導(dǎo)致公權(quán)力濫用和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。公權(quán)力濫用和腐敗現(xiàn)象的本質(zhì)是公權(quán)力發(fā)生了異化，其根本原因是權(quán)力缺乏制衡。本文從管理學(xué)視角出發(fā)，探討防止公權(quán)力異化發(fā)生的制衡機(jī)制，確保權(quán)力的正常行使。

公權(quán)力異化 制衡機(jī)制 管理視角

習(xí)近平總書記在中紀(jì)委第二次全體會議上講話時指出,要加強(qiáng)對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督,把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。要從根本上鏟除公權(quán)力濫用和腐敗滋生的土壤,必須加強(qiáng)對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督。公權(quán)力的濫用和腐敗是公權(quán)力異化的表現(xiàn)形式，公權(quán)力異化是公權(quán)力濫用和腐敗的本質(zhì)。要遏制當(dāng)前社會中的公權(quán)力異化和腐敗現(xiàn)象就必須從本質(zhì)出發(fā)，探討導(dǎo)致公權(quán)力異化的原因，尋求治本之策，從制度入手，加強(qiáng)對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。要將制度落到實處，需要依靠科學(xué)合理完善的管理機(jī)制，用機(jī)制保證制度落實，用制度制約公權(quán)力，防止公權(quán)力發(fā)生異化，遏制公權(quán)力濫用和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

一、公權(quán)力濫用和腐敗的產(chǎn)生原因

公權(quán)力濫用和腐敗的本質(zhì)是發(fā)生了公權(quán)力異化，所以探討公權(quán)力濫用和腐敗產(chǎn)生的原因，要闡述公權(quán)力異化的含義，總結(jié)公權(quán)力異化的種種表現(xiàn)形式，分析公權(quán)力異化的根本原因。

（一）公權(quán)力異化的含義

公權(quán)力濫用和腐敗問題的出現(xiàn)實際上就是出現(xiàn)了公權(quán)力異化為私權(quán)力，首先應(yīng)明確公權(quán)力和私權(quán)力的區(qū)別與聯(lián)系。按照現(xiàn)代政治學(xué)的概念，公權(quán)力（Public Power）是基于社會公眾的意志，由國家機(jī)關(guān)具有和行使的強(qiáng)制力量，其本質(zhì)是處于社會統(tǒng)治地位的公共意志的制度化和法律化，并且以國家強(qiáng)制力為其后盾。私權(quán)力（Private Power）是指憲法、法律授予公民個人的權(quán)力，是公權(quán)力的來源，代表著公民個人的權(quán)力。公權(quán)力和私權(quán)力相互聯(lián)系，公權(quán)力是為增進(jìn)和維護(hù)公益而設(shè)的權(quán)力，它是自私權(quán)力而來，是私權(quán)力實現(xiàn)的保障與手段。

公權(quán)力濫用和腐敗問題的本質(zhì)就是公權(quán)力發(fā)生了異化。異化，從哲學(xué)上講，是指一種東西向另一種東西轉(zhuǎn)化（或性質(zhì)發(fā)生改變）的可能性?！肮珯?quán)力一旦與主體、客體、職能等權(quán)力要素分離，就失去了原來的性質(zhì)和應(yīng)有的價值，從而成為一種背離實質(zhì)主體意志的異己力量，甚至轉(zhuǎn)變?yōu)樯唐吩谑袌錾线M(jìn)行交換。”[1]林喆.權(quán)力腐敗與權(quán)力制約( 修訂本) [M]. 濟(jì)南: 山東人民出版社,2009:68.實際上，就是公權(quán)力變異為個人謀取私利的私權(quán)力。

（二）公權(quán)力異化的現(xiàn)象

時下，在我國公權(quán)力異化的表現(xiàn)已蔓延至社會的方方面面，大家可能都會在現(xiàn)實生活中遇到這樣的事，當(dāng)你去辦某事時，如果不找人，不送好處，連自己都深感不安，這就形成了一種社會異象。所有的這些被送好處的人手中，多多少少掌握著各種各樣的本該理所當(dāng)然為社會服務(wù)的公權(quán)力，這種怪象實際就是公權(quán)力的濫用和腐敗，其本質(zhì)就是公權(quán)力異化。部分公權(quán)力異化為個人得好處的私權(quán)力，更為可怕的是這種異化成為一種社會潛規(guī)則，一種人人似乎都要遵循的潛規(guī)則，成為腐蝕這個社會的癌腫瘤，成為釀生腐敗的一個重要因素。

（三）公權(quán)力異化的原因

導(dǎo)致公權(quán)力異化的原因眾多，從管理學(xué)視角出發(fā)，本文認(rèn)為造成公權(quán)力異化的根本原因有以下幾點：

1．公權(quán)力缺乏制衡機(jī)制

英國史學(xué)家阿克頓指出：“權(quán)力傾向腐敗，絕對的權(quán)力傾向絕對的腐敗?！苯^對的權(quán)力也就是指缺乏制衡的權(quán)力，權(quán)力一旦缺乏制衡，必然導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。目前我國社會正處于轉(zhuǎn)型期，社會主義民主與法制建設(shè)有待完善。制度建設(shè)是公權(quán)力制衡的根本，由于制度的不完善縱容了社會腐敗現(xiàn)象蔓延。

2. 管理秩序混亂

深究公權(quán)力濫用和腐敗發(fā)生的部門，一般都存在制度不健全，管理秩序混亂，處理和操作問題不按照法定程序辦理。管理秩序存在的混亂給腐敗分子以權(quán)謀私留出了便利條件，有的掌權(quán)者就是趁著內(nèi)部管理混亂而渾水摸魚，有的掌權(quán)者則故意搞亂部門內(nèi)部正常的管理秩序，并從中為個人牟取私利。[1]舒揚,莫吉武.權(quán)力市場化與制度治腐問題研究[M].北京:中國社會科學(xué)出版社,2008:46.

3. 監(jiān)督機(jī)制蒼白無力

缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制也是導(dǎo)致公權(quán)力濫用和腐敗發(fā)生的重要原因。第一，群眾監(jiān)督有待完善。當(dāng)下各級權(quán)力部門往往都設(shè)有群眾監(jiān)督員，制定選取監(jiān)督員的制度時，盡可能地包含社會名流、人大代表、政協(xié)委員等社會的各個階層，但是在各級部門執(zhí)行的過程中，往往會產(chǎn)生一些偏差，所選取的群眾監(jiān)督員可能在參與監(jiān)督的能力和意愿上存在很大的差異性，有效的群眾監(jiān)督還須完善和提高。第二，輿論監(jiān)督的缺失。一方面，主流和傳統(tǒng)媒體由于受行政的控制，對于一些批評性的言論是受到一定限制的。另一方面，隨著網(wǎng)絡(luò)、博客、微信等新興媒體的興起，人們運用這些方式對政府工作及其官員的行為進(jìn)行監(jiān)督越來越廣泛，但這種監(jiān)督往往是自發(fā)的、無序的、失范的。第三，內(nèi)部監(jiān)督的蒼白無力。內(nèi)部監(jiān)督主要是指黨的紀(jì)檢部門及行政的監(jiān)督部門的監(jiān)督，在很多單位二者往往還是合并辦公，存在一定的局限性，很難發(fā)揮強(qiáng)有力的監(jiān)督制約作用。

4. 封建殘余思想的影響

中國封建社會歷經(jīng)兩千多年，對中國社會影響深遠(yuǎn)。當(dāng)我國進(jìn)入到社會主義社會以后，封建殘余思想?yún)s并沒有隨著封建主義的消亡而消失，在意識形態(tài)領(lǐng)域，封建殘余思想以各種形式悄然出現(xiàn)在少數(shù)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部身上。這些掌權(quán)者由于思想意志薄弱、政治立場不堅定導(dǎo)致了公權(quán)力異化的發(fā)生。

二、公權(quán)力缺乏制衡的危害

公權(quán)力異化現(xiàn)象的日益嚴(yán)重，就其原因是因為缺乏科學(xué)有效的制衡機(jī)制。

（一）公權(quán)力制衡的含義

公權(quán)力制衡，是指在公共政治權(quán)力內(nèi)部或者外部，存在著與公權(quán)力主體相抗衡的力量，這些力量表現(xiàn)為一定的社會主體，包括個人、群體、機(jī)構(gòu)和組織等等，他們在權(quán)力主體行使過程中，對權(quán)力施以監(jiān)督和制約，確保權(quán)力在運行中的正常、廉潔、有序、高效等，并且使國家各部分權(quán)力在運行中保持總體平衡。這些制衡有利于保證社會朝著公正合理的發(fā)展方向，以及社會整體的目標(biāo)的實現(xiàn)。[2]余靖.論企業(yè)管理中的權(quán)力制衡[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息,2011,(4):39.

公權(quán)力制衡就是把公權(quán)力分成若干個部分或系統(tǒng)，由不同的部門和人掌握，而且各個掌握權(quán)力的部分或系統(tǒng)相互獨立，互相牽制，公權(quán)力主體之間形成一種既配合又制約的關(guān)系，從而達(dá)到相互平衡的狀態(tài)。在公權(quán)力制衡機(jī)制中，權(quán)力的合理分解是前提，公權(quán)力的互相牽制是核心，實現(xiàn)動態(tài)的平衡是目的。通過公權(quán)力的制衡達(dá)到防止公權(quán)力異化，防止公權(quán)力濫用和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。[3]楊芳.論反腐倡廉建設(shè)中權(quán)力制衡機(jī)制的科學(xué)化[J].廣州大學(xué)學(xué)報,2010,(1):14-18.

（二）公權(quán)力缺乏制衡的危害

公權(quán)力具有強(qiáng)制性、排他性、占有性，在缺乏制衡的情況下，掌權(quán)者容易濫用而走向腐敗。公權(quán)力異化會嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定，任何一個政權(quán)的垮臺，都與公權(quán)力的濫用和腐敗有著直接關(guān)系。

1．公權(quán)力缺乏制衡致使中央權(quán)威面臨喪失危險

缺乏制衡的公權(quán)力極易發(fā)生異化，公權(quán)力異化的掌權(quán)者不會站在黨和國家的立場上行使權(quán)力。共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是我們一切事業(yè)的基本保證，公權(quán)力濫用和腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延，會嚴(yán)重危及黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨所建立的人民政權(quán)，使中央的權(quán)威面臨喪失的危險。

2．公權(quán)力缺乏制衡致使政府管理面臨脫離原則

公權(quán)力缺乏制衡會導(dǎo)致政府管理與公平公正原則脫離。在喪失公平公正原則的社會環(huán)境下，公司組織和企業(yè)家會為自身利益行賄購買掌權(quán)者手中的權(quán)力，這種權(quán)錢交易又會使政府管理更加喪失公平公正。這種惡性循環(huán)必會影響到我國政府的形象，阻礙我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，嚴(yán)重的將導(dǎo)致政府管理失效。

3．公權(quán)力缺乏制衡致使社會產(chǎn)生不穩(wěn)定因素

人民群眾對黨和政府的信任，是產(chǎn)生社會向心力和凝聚力的根本支柱。公權(quán)力腐敗和濫用行為的擴(kuò)散會導(dǎo)致人民群眾人心渙散，喪失信心，嚴(yán)重的將導(dǎo)致理想的崩潰，進(jìn)而演變?yōu)榧ち业纳鐣軟_突。由此來看，公權(quán)力異化會嚴(yán)重危及社會的發(fā)展和穩(wěn)定。

三、完善公權(quán)力濫用和腐敗的制衡機(jī)制

公權(quán)力濫用和腐敗的本質(zhì)是公權(quán)力異化，公權(quán)力異化發(fā)生的根本原因是權(quán)力缺乏科學(xué)有效的制衡，本文嘗試從管理學(xué)角度出發(fā)，尋求公權(quán)力濫用和腐敗的制衡機(jī)制，通過制衡，減少公權(quán)力異化的發(fā)生。

（一）提高領(lǐng)導(dǎo)重視，扼制公權(quán)力異化

從管理學(xué)角度來看，制度的制定和執(zhí)行，組織中領(lǐng)導(dǎo)階層的高度重視是非常關(guān)鍵的。防止公權(quán)力異化的發(fā)生，首先應(yīng)提高領(lǐng)導(dǎo)的重視，堅決從制度入手，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。2013年1月22日，習(xí)近平總書記在中紀(jì)委全會上提出要加強(qiáng)對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，這其實正是問題的要害所在?！爸贫葐栴}更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”。[4]周國雄.地方政府政策執(zhí)行主觀偏差行為的博弈分析[J].社會科學(xué), 2007,(8):333.中央始終強(qiáng)調(diào)依靠制度、制度反腐，靠制度制約權(quán)力，靠制度防止公權(quán)力的異化，使腐敗者不能腐、不敢腐，腐了要付出沉重的代價，變個人自覺的軟約束，為剛性制度的硬制衡。

（二）影響人的需求，減少公權(quán)力異化

制衡機(jī)制形成過程中最關(guān)鍵的就是人們趨向于制度目標(biāo)的動力，每個人的利益是影響機(jī)制形成的最關(guān)鍵的因素。[5]李景鵬.論制度與機(jī)制[J].天津社會科學(xué),2010,(3):49-53.根據(jù)馬斯洛的需求層次理論（Maslow's hierarchy of needs），把需求分成生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現(xiàn)需求五類，依次由較低層次到較高層次。從管理學(xué)角度來看，應(yīng)建議通過建立健全激勵方式、懲罰方式、約束方式的制衡機(jī)制，來影響和控制人們實現(xiàn)各種需求的途徑和方式，使人們?yōu)閷崿F(xiàn)需求向組織制度靠攏，減少公權(quán)力異化的發(fā)生。

第一，在激勵方式方面，可建立公務(wù)人員廉政保證機(jī)制。公權(quán)力向私權(quán)力的異化，其動機(jī)和目的往往都是為了利益。國外不少國家地區(qū)為了防止公務(wù)人員的腐敗，采取了相應(yīng)的激勵制度，對于防止公權(quán)力的異化能夠起到一定的積極作用。這樣，公職人員在動用公權(quán)力謀私時就會權(quán)衡利害、權(quán)衡利益的得與失，輕易不敢胡作非為。

第二，在懲罰方式方面，可加大懲治腐敗行為的力度。任何制度規(guī)定都必須以懲戒為后盾，唯如此才能保證其具有執(zhí)行力、威懾力，才能使敢于以身試法的人付出代價，才能讓企圖利用公權(quán)力謀私的人有所畏懼，使之不敢為。懲治腐敗要兩條戰(zhàn)線并重，雙管齊下，一是法律層面，從法律的制定，到法律的執(zhí)行要有一套嚴(yán)密的規(guī)定和保證執(zhí)行的措施。二是紀(jì)律層面，對凡是違反紀(jì)律的一律要有說法，不能按下不辦，但務(wù)必要堅持“既打老虎，也打蒼蠅”。

第三，在約束方式方面，要堅持公開透明，使權(quán)力在陽光下運作。堅持公開透明，是保證防止公權(quán)力向私權(quán)力異化的重要手段。一方面，堅持全面推進(jìn)和深化政務(wù)公開，將各種辦事規(guī)則、程序、時限、要素等向社會公開。另一方面，大力推進(jìn)各級官員財產(chǎn)申報和公開制度。

激勵方式、懲罰方式和約束方式相互聯(lián)系、密不可分，要將三者結(jié)合使用，才能影響人的需求的實現(xiàn)，才能從管理角度制衡公權(quán)力，防止公權(quán)力異化的發(fā)生。

（三）完善監(jiān)督機(jī)制，防止公權(quán)力異化

法國管理學(xué)家亨利·法約爾（Henri Fayol）在《工業(yè)管理與一般管理》一書中界定了管理活動的五大職能，分別為計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制。其中，控制職能就是監(jiān)督組織各項工作的運行符合組織制度的要求，出現(xiàn)錯誤及時糾正并避免重犯。[1]加雷思·瓊斯.當(dāng)代管理學(xué)[M].北京:人民郵電出版社,2003:8.管理學(xué)中非常重視健全完善監(jiān)督機(jī)制。權(quán)力是一種政治上的強(qiáng)制力，是職責(zé)范圍內(nèi)的支配力。這種支配力和強(qiáng)制力必須受到制約，這種制約除了制度制約外，監(jiān)督的制衡是必不可少的。

第一，要通過體制內(nèi)自我監(jiān)督防止公權(quán)力異化。一個政黨、一個國家、一個政府如果解決不好反腐敗問題，必定會天怒人怨，自毀長城。要解決好這一問題，最重要的是要有自我免疫能力，這種自我免疫能力就是內(nèi)部監(jiān)督?，F(xiàn)在我們一些部門實行的紀(jì)檢機(jī)構(gòu)下派式是一種可以探索的模式，但這種下派應(yīng)該是與所屬單位在人事、經(jīng)濟(jì)上完全脫鉤的。在體制內(nèi)自我監(jiān)督的問題上，可以借鑒歷史上和其他地區(qū)的一些成功做法和經(jīng)驗。隋開皇二年（公元582年）開始設(shè)立監(jiān)察御史官職，明朝建立言官制度，民國時期，孫中山提出的五權(quán)分立的政治主張，創(chuàng)立行政、立法、司法、監(jiān)察及考試等五權(quán)獨立的五權(quán)憲法。1974年，香港成立廉政公署，廉政專員直接向行政長官負(fù)責(zé)全權(quán)獨立處理一切反貪污的工作。我們應(yīng)在借鑒歷史和其他地區(qū)成功做法的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國社會的實際，制定科學(xué)、可行的監(jiān)督方式，通過有效的監(jiān)督扼制公權(quán)力濫用和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

第二，要通過媒體輿論監(jiān)督防止公權(quán)力異化。通過媒體、網(wǎng)絡(luò)使公眾對公權(quán)力的運行形成強(qiáng)大的輿論監(jiān)督，使公權(quán)力不能、不敢向私權(quán)力異化。媒體具有信息快、影響大、公信力強(qiáng)等方面的優(yōu)勢，尤其是新興的微博、微信等網(wǎng)絡(luò)媒體，信息傳播速度極快，對某些事件監(jiān)督報道，給公眾帶來了迅捷、廣泛的知情權(quán)，由于國家司法機(jī)關(guān)對腐敗監(jiān)督的不到位，媒體的介入無形中督促了案件的立案及偵破。輿論是黨和人民的喉舌，輿論監(jiān)督的力量越強(qiáng)大，掌權(quán)者才會少犯錯誤或者不犯錯誤，他們才會謹(jǐn)慎用好公權(quán)力，才能夠恪盡職守、才能保證不發(fā)生公權(quán)力的異化。

第三，要通過人大、政協(xié)以及民主黨派的監(jiān)督防止公權(quán)力異化。監(jiān)督公權(quán)力是人大、政協(xié)及民主黨派監(jiān)督的主要內(nèi)容。權(quán)力必須在監(jiān)督下運行，才能避免濫用和異化。根據(jù)憲法的要求，我國逐步構(gòu)建完善監(jiān)督制約公權(quán)力的制度和機(jī)制。中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)的紀(jì)律監(jiān)督、人民代表大會的權(quán)力監(jiān)督、政協(xié)的民主監(jiān)督、政府的行政監(jiān)督以及包括新聞媒體在內(nèi)的社會監(jiān)督應(yīng)有機(jī)結(jié)合起來，形成具有中國特色的權(quán)力運行的制約和監(jiān)督體系。

（四）加強(qiáng)廉政教育，預(yù)防公權(quán)力異化

在管理學(xué)中，組織文化（organizational culture）是另一種規(guī)范和管理組織成員態(tài)度和行為的控制系統(tǒng)，領(lǐng)導(dǎo)者通過組織文化分享正確的價值觀和行為標(biāo)準(zhǔn)來指導(dǎo)成員的決策和行動。[2]加雷思·瓊斯.當(dāng)代管理學(xué)[M].北京:人民郵電出版社,2003:211.防止公權(quán)力異化應(yīng)在建立制度，重視管理，加強(qiáng)監(jiān)督的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)廉政教育，從思想入手，分享正確的價值觀和行為標(biāo)準(zhǔn)，減少封建殘余思想的影響，控制公權(quán)力異化的發(fā)生。加強(qiáng)廉政教育我們應(yīng)從加強(qiáng)道德建設(shè)和加強(qiáng)廉潔教育兩個方面著手。第一，加強(qiáng)道德建設(shè)。要特別重視掌權(quán)者的道德建設(shè)，要弘揚中華民族的優(yōu)秀文化傳統(tǒng)，剔除封建思想和專制主義的流毒，要養(yǎng)成按照規(guī)定程序辦事的觀念和習(xí)慣，要擯棄公權(quán)力異化為私權(quán)力的慣性思維和不良習(xí)氣。第二，加強(qiáng)廉潔教育。要重視廉政法律法規(guī)教育、職業(yè)道德教育和理想信念教育，對于關(guān)鍵崗位的掌權(quán)者應(yīng)加強(qiáng)警示教育和相應(yīng)的監(jiān)督力度，發(fā)現(xiàn)苗頭，及時提醒和制止并給予相應(yīng)的處分。在外部宣傳方面，應(yīng)對公眾普及各種廉政法律法規(guī)、加強(qiáng)對公權(quán)力濫用和腐敗問題的監(jiān)督和約束。[3]鄧頻聲.中國特色反腐倡廉道路研究[M].北京:時事出版社,2011:46.道德建設(shè)和廉政教育的開展，有利于在組織內(nèi)部樹立正確的廉政價值觀，宣傳正確的行為標(biāo)準(zhǔn)，內(nèi)化組織價值觀和規(guī)范，將組織的廉政制度落到實處。

公權(quán)力是國家的主要象征，也是國家一切職能活動的根本前提。防止公權(quán)力的異化，是關(guān)系到黨和國家生死存亡的大事。構(gòu)建社會主義和諧社會，必須有效防止和控制公權(quán)力的異化，嚴(yán)防公權(quán)力向私權(quán)力的轉(zhuǎn)化。完善公權(quán)力制衡機(jī)制，確保權(quán)力正確行使，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益。

*尚欣，天津公安警官職業(yè)學(xué)院講師，碩士。