摘要：科技服務(wù)缺失是制約中小企業(yè)科技創(chuàng)新的主要瓶頸，而市場和政府“雙重失靈”則是中小企業(yè)難以獲得科技服務(wù)的深層原因。在政府職能轉(zhuǎn)變——市場自由化——社會治理創(chuàng)新三個維度構(gòu)成的制度創(chuàng)新的基本框架中，政府購買服務(wù)是這三個維度的交集點和共同作力點，應(yīng)當充分借鑒國內(nèi)外已有的實踐和經(jīng)驗，建立政府購買中小企業(yè)所需科技服務(wù)的機制和制度，提高向中小企業(yè)供給公共性科技服務(wù)的效率，以支持其科技創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：政府購買；科技服務(wù)；中小企業(yè)

科技創(chuàng)新是一國發(fā)展的靈魂與命脈，更是保持企業(yè)生存和發(fā)展的制勝法寶。企業(yè)申請專利的數(shù)量和產(chǎn)品研發(fā)的資金投入業(yè)已成為衡量企業(yè)競爭力的重要參考指標。據(jù)統(tǒng)計，2014年我國中小企業(yè)數(shù)量有4 850余萬家，占企業(yè)總數(shù)的96.7%，貢獻了全國65%以上的生產(chǎn)總值，并提供了我國62%的專利申請數(shù)量和近83%的新產(chǎn)品研發(fā)數(shù)量。這說明中小企業(yè)已經(jīng)成為我國推動科技創(chuàng)新的主要力量，未來我國科技發(fā)展的重點應(yīng)當放在如何保持和提高中小企業(yè)的科技創(chuàng)新能力上。而技術(shù)創(chuàng)新能否真正實現(xiàn)，既取決于原有的知識水平和技術(shù)積累，還與國家的適度干預(yù)和制度保障密切相關(guān)。

一、 政府購買中小企業(yè)科技服務(wù)的現(xiàn)實需要

近幾年來，我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)升級壓力持續(xù)增長，對中小企業(yè)而言，加強產(chǎn)品技術(shù)研發(fā)、打造科技創(chuàng)新的核心競爭優(yōu)勢，才是未來應(yīng)對日趨激烈的國內(nèi)外競爭的關(guān)鍵。進入到2015年以來，在經(jīng)濟下行壓力下中小企業(yè)對科技服務(wù)的需求日趨強烈，目前我國中小企業(yè)面臨著嚴重的科技服務(wù)供給不足的困境，其突出的表現(xiàn)為政府與市場的“雙重失靈”。

1. 市場失靈：中小企業(yè)科技服務(wù)市場化供給不足。一方面，科技服務(wù)具有公共物品的屬性。單純的市場供給本身難以滿足中小企業(yè)的需求，科技的專業(yè)性、復(fù)雜性導(dǎo)致進入門檻過高，進一步加劇了供需的矛盾。與大企業(yè)相比，中小企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)申請質(zhì)量不高、R&D資金投入嚴重不足、科研人員數(shù)量緊缺、開發(fā)過程風(fēng)險控制不佳；在資金實力、規(guī)模狀況、專業(yè)技術(shù)上更是存在著天然的劣勢，往往難以支付科技服務(wù)的高額費用。另一方面，科技服務(wù)市場不規(guī)范、不健全，導(dǎo)致歧視、欺詐等行為時有發(fā)生，在服務(wù)對象的選擇上，科技服務(wù)企業(yè)更傾向于為大企業(yè)服務(wù)，或者利用自身優(yōu)勢和中小企業(yè)在信息上的不對稱進行虛假交易和非法獲利，嚴重挫傷了中小企業(yè)購買科技服務(wù)的熱情。

2. 政府失靈：政府提供科技服務(wù)效率不高。雖然政府通過采用傾向性的政策與財政補貼直接進行科技服務(wù)，可以在一定程度上緩解市場服務(wù)供給上的不足，但也面臨著如下問題：第一，政府部門在提供科技服務(wù)時面臨專業(yè)知識鴻溝，科技服務(wù)的復(fù)雜性、不確定性加劇了政府服務(wù)的難度。第二，行政資源過渡集中抑制了社會性服務(wù)組織的發(fā)展，并造成資源逆市場化的配置，服務(wù)供給效率過低，服務(wù)過程不透明，由此導(dǎo)致的腐敗問題層出不窮。第三，計劃經(jīng)濟色彩的服務(wù)難以滿足市場需求。如政府組成部門、事業(yè)單位、高校的服務(wù)往往脫離市場，難以反映中小企業(yè)的真實需求，浪費大量的資源。

二、 政府購買科技服務(wù)的改革意義

政府購買公共服務(wù)源于19世紀初歐美國家的政府采購制度，經(jīng)歷一百多年的發(fā)展和完善，現(xiàn)在已經(jīng)成為政府推進職能創(chuàng)新和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要手段。因其在效率提升與保障服務(wù)供給水平的獨特優(yōu)勢，成為各國制度創(chuàng)新的重點。我國積極推進政府購買的制度創(chuàng)新，《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》明確提出“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。2015年國務(wù)院《深化科技體制改革實施方案》《深化體制機制改革加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》進一步指出“建立健全符合國際規(guī)則的支持采購創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)的政策，加大創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)采購力度。鼓勵采用政府購買服務(wù)等方式促進創(chuàng)新產(chǎn)品的研發(fā)和規(guī)?；瘧?yīng)用”。政府購買科技服務(wù)的改革意義主要體現(xiàn)在如下幾個方面：

1. 提高科技服務(wù)質(zhì)量的必要手段。政府購買科技服務(wù)是在科技服務(wù)領(lǐng)域?qū)π姓艛嗟钠瞥蛯κ袌鰴C制的引入，過將科技服務(wù)經(jīng)過委托、公私合作和特別授權(quán)的方式轉(zhuǎn)移給承接主體，由政府對服務(wù)購買的數(shù)量和質(zhì)量支付必要的費用，這樣行政的管理關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槠降鹊钠跫s關(guān)系，極大的調(diào)動了社會組織參與的積極性。在服務(wù)過程中，承接主體需要對其服務(wù)質(zhì)量負責(zé)并主動接受公眾的考核打分，如是否具備相應(yīng)科技服務(wù)的能力和資質(zhì)、是否兌現(xiàn)招標時的承諾、服務(wù)對于科技創(chuàng)新產(chǎn)生的直接效益、服務(wù)信息是否透明等等，一旦科技信用具有不良記錄即不得申報資金和財政補貼。通過政府、社會、被服務(wù)企業(yè)的多元監(jiān)督體系，促進承接主體努力提升服務(wù)質(zhì)量和降低成本，以應(yīng)對日趨激烈的市場競爭。

2. 彌補政府缺陷的主要形式。“技術(shù)創(chuàng)新溢出性特征的存在要求政府在創(chuàng)新中發(fā)揮積極的作用，”作為推動和實現(xiàn)公共服務(wù)市場化的一種制度嘗試，政府要“有所為”“有所不為”，“有所為”體現(xiàn)為政府要“敢于放權(quán)、強化監(jiān)管”；“有所不為”體現(xiàn)為政府“不做不擅長的事”。其突出的表現(xiàn)為：第一，破除行政壟斷的服務(wù)供給方式，即政府不直接作為科技服務(wù)的生產(chǎn)和供給者，而是由更有專業(yè)經(jīng)驗和科技服務(wù)能力的社會組織承擔(dān)；第二，根除腐敗滋生的土壤，如針對服務(wù)項目設(shè)定條件，通過公開的方式鼓勵有實力的企業(yè)積極競標，避免權(quán)力尋租；第三，創(chuàng)新政府職能，通過引入定價、競爭、評估、監(jiān)督機制，鼓勵社會參與治理，可以極大的提升服務(wù)供給的效率。

3. 應(yīng)對國內(nèi)外科技競爭的必然選擇。全球化導(dǎo)致的競爭日趨激烈，在科技領(lǐng)域表現(xiàn)尤為明顯，美國70%的新產(chǎn)品都是由中小企業(yè)創(chuàng)造的，知識產(chǎn)權(quán)的申請數(shù)量增長迅速。而我國中小企業(yè)的專利申請雖然位居世界前列，但是多集中在外觀設(shè)計，且80%都屬于無用或者過期專利，可以轉(zhuǎn)化為工業(yè)生產(chǎn)的數(shù)量極為有限，我國絕大多數(shù)中小企業(yè)沒有核心技術(shù)優(yōu)勢，依舊是通過技術(shù)引進的方式應(yīng)對研發(fā)上的薄弱。技術(shù)低端、產(chǎn)業(yè)雷同、品牌意識不強、知識產(chǎn)權(quán)訴訟多發(fā)極大的制約著我國中小企業(yè)的發(fā)展。由政府向承接者購買技術(shù)咨詢、專利代理、人才培訓(xùn)、成果轉(zhuǎn)化等服務(wù)可以極大降低企業(yè)的資金負擔(dān)，有效的推動我國中小企業(yè)的科技創(chuàng)新，加速培育一批具備核心技術(shù)優(yōu)勢的國際競爭力的企業(yè)。

三、 我國政府購買科技服務(wù)存在的主要問題

1. 承接主體嚴重不足，服務(wù)范圍狹窄。一直以來，我國的科技創(chuàng)新企業(yè)主要集中在東部沿海的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，經(jīng)濟集聚效應(yīng)明顯，但是卻并未形成結(jié)構(gòu)合理、層次明晰的科技服務(wù)市場，以我國最為知名的制造業(yè)基地蘇州為例，2013年全市科技服務(wù)企業(yè)尚不足300家，總收入也不過143億元，不到全市同年GDP的1%，而政府投入的科技服務(wù)的經(jīng)費不到10億元。與此同時，科技服務(wù)范圍狹窄，專業(yè)人才緊缺，政府購買的項目多局限于科技信息、人員培訓(xùn)、科技鑒定等低端服務(wù)領(lǐng)域，而專業(yè)性極強的專利代理、科技金融、科技推廣等服務(wù)存在非常大的市場缺口。

2. 法律制度不盡完善，條款粗疏，技術(shù)性差?，F(xiàn)有的政府購買科技服務(wù)尚處于依靠政策推動的階段，缺乏“安排調(diào)控性規(guī)范，并使各類規(guī)范相互協(xié)調(diào)”的制度回應(yīng)。第一，制度設(shè)計過于原則，缺乏對承接主體地位的法律確認，準入、評價、監(jiān)督機制尚無法律規(guī)定；第二，法律條款粗疏，缺少獨立的糾紛解決機構(gòu)，程序發(fā)動準備周期長，訴訟糾紛解決和救濟困難；第三，法律存在空白，尤其是在科技服務(wù)領(lǐng)域，政策性傾斜和購買程序無法律依據(jù)，政府發(fā)起購買的主動性不強。

3. 稅收優(yōu)惠沒有落到實處。政府稅收優(yōu)惠作為扶持科技服務(wù)企業(yè)發(fā)展的重要方式，其可以有效的減少企業(yè)的經(jīng)營負擔(dān)，但現(xiàn)有的稅收優(yōu)惠尚存在諸多問題，僅以營業(yè)稅改為增值增為例，由于政策實施問題，原有的營業(yè)稅優(yōu)惠與現(xiàn)有的增值稅優(yōu)惠難以有效銜接；以人力資源和服務(wù)外包為主的科技服務(wù)企業(yè)無法轉(zhuǎn)移稅負和進行稅收抵扣，實際減稅效果十分有限。

4. 缺少對科技服務(wù)的評價與監(jiān)督機制。由于一直強調(diào)行政監(jiān)管，實踐中對于服務(wù)結(jié)果的評價與驗收多流于形式，評估主體單一、評估過程缺乏制度保障、評估結(jié)果不公開等問題極為突出；片面強調(diào)事前監(jiān)管，忽視事中事后監(jiān)管也使得政府對服務(wù)的過程監(jiān)管效果不佳，社會監(jiān)管難以落到實處。

5. 購買交易信息平臺建設(shè)嚴重滯后。科技服務(wù)信息具有非常強的專業(yè)性和實效性，當前我國各地方政府信息平臺建設(shè)嚴重滯后，其突出的表現(xiàn)為：跨區(qū)域信息交換與共享難以實現(xiàn)，購買交易公告內(nèi)容不確定，虛假信息充斥市場，政府有選擇性的進行信息披露，公眾獲取信息的成本過高，缺乏責(zé)任追究機制等等。

四、 國外政府購買科技服務(wù)的經(jīng)驗及其借鑒

1. 國外政府購買科技服務(wù)的經(jīng)驗及啟示。

（1）形成結(jié)構(gòu)合理的科技服務(wù)市場供給格局。美國的科技服務(wù)承接主體類型多樣，其可以大體分為非營利性和營利性兩大類，其中民間成立的非營利性組織是科技服務(wù)的主要力量，其承擔(dān)綜合性的科技服務(wù)職能，運營經(jīng)費多有政府直接資助，如美國小企業(yè)發(fā)展中心，其網(wǎng)絡(luò)遍布全國，可以為科技企業(yè)提供包括互聯(lián)網(wǎng)軟件、科技開發(fā)、科技融資等多方面的服務(wù)；而營利性的科技服務(wù)企業(yè)多承擔(dān)專業(yè)性的科技服務(wù)職能，不僅提供全方位的科技服務(wù)，還提供法律、會計、信息咨詢等方面的深度服務(wù)，甚至直接與律所、風(fēng)投公司合作開展相關(guān)的科技增值服務(wù)，典型的如圣荷西軟件發(fā)展中心等。

（2）建立了完善的法律法規(guī)體系。美國、德國、英國等高度重視立法及完善，美國先后出臺和實施《專利和商標法修正案》《小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新進步法》《聯(lián)邦技術(shù)移轉(zhuǎn)法》等一系列的法律法規(guī)，明確了科技服務(wù)企業(yè)的法律地位、權(quán)利和相關(guān)義務(wù)；而英國除了進行法律完善外，還注重營造良好的科技創(chuàng)新環(huán)境，出臺《應(yīng)用研究合同法》、《不公正合同條款法》和《競爭法》等法規(guī)，旨在鼓勵科技創(chuàng)新避免技術(shù)壟斷，通過這些法律基本建立起了從科技研發(fā)、技術(shù)咨詢、專利申請和保護、技術(shù)測試、商業(yè)應(yīng)用、技術(shù)轉(zhuǎn)移和交易等完整過程的科技服務(wù)體系，有力的維護了科技創(chuàng)新的法律環(huán)境。

（3）重視政府購買科技服務(wù)的機制創(chuàng)新。為了加速科技成果的轉(zhuǎn)化，美國建立了從“實驗室”到“工廠”的服務(wù)流程，政府甚至可以直接參與科技創(chuàng)新。日本則建立了科技服務(wù)組織協(xié)調(diào)機制和扶持遴選機制，促進服務(wù)信息的共享和給與高新技術(shù)企業(yè)以特別的服務(wù)支持。英國的市場監(jiān)測機制則凸顯市場的真實需求，由科技服務(wù)企業(yè)負責(zé)甄別和進行項目投入并最終推向市場，其意圖在于縮短技術(shù)開發(fā)與市場之間的距離，典型的服務(wù)企業(yè)如英國技術(shù)集團（BTG）。

總的來說，國內(nèi)實踐及面臨的問題奠定了本文的研究基礎(chǔ)，國外實踐為我國政府購買科技服務(wù)的制度完善指明了方向。其突出的啟示意義表現(xiàn)為：第一，要高度重視法律制度完善；第二，要注重綜合運用經(jīng)濟、行政等多種手段進行調(diào)控，如稅收、專項補貼等。第三，要拓展服務(wù)購買的方式方法。第四，要重視和加強服務(wù)購買的網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)。第五，要加強購買方式的制度創(chuàng)新。

2. 我國政府購買科技服務(wù)的制度完善。鑒于政府購買科技服務(wù)實踐中存在的諸多問題，應(yīng)當重點從如下幾個方面進行制度完善：

（1）創(chuàng)新科技服務(wù)的政府購買模式。政府購買應(yīng)當以促進中小企業(yè)科技創(chuàng)新為目標，堅持政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)、企業(yè)和社會組織承接的框架，我國目前的購買模式與美國、日本的初期相似，即法治不夠健全、社會組織數(shù)量少、服務(wù)水平低、服務(wù)供給對政府的依賴性強。所以，政府購買應(yīng)當綜合借鑒國外的先進經(jīng)驗，打造適合我國當前科技服務(wù)發(fā)展的購買模式：多層次但有重點的政府購買模式。其核心體現(xiàn)為：第一，按照科技服務(wù)的專業(yè)和對政府的依賴程度制定不同的購買策略。凡適合由市場直接提供的，由政府向承接主體購買；既能由政府提供也能由市場提供的，政府有步驟的退出，并以向承接主體購買的方式提供給中小企業(yè)；完全依賴政府提供的，由政府采用財政、資助等形式解決。第二，政府結(jié)合當?shù)刂行∑髽I(yè)的真實市場需求和迫切要求，指定服務(wù)購買的重點目錄，并在征求中小企業(yè)的意見后進行公布。

（2）重視法律制度的設(shè)計與實施。政府購買服務(wù)與《政府采購法》、《招投標法》中的“政府采購”雖然都是政府運用財政性資金面向市場和社會的購買行為，但政府購買科技服務(wù)與政府采購則有所不同。在主體、客體、方式、復(fù)雜性程度上都具有不同的意涵?，F(xiàn)有法律不足以規(guī)范政府購買科技服務(wù)中的各種行為。為此，應(yīng)當進行專項立法，如制定《政府購買科技服務(wù)條例》《政府購買科技服務(wù)目錄》，對承接主體的法律地位、權(quán)利保護、糾紛的解決予以明確規(guī)定。同時對于法律實施中的難題，要有針對性的進行法律完善和修訂。

（3）完善科技服務(wù)市場，支持和促進承接主體的的發(fā)展。

第一，放寬科技服務(wù)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會和民辦非企業(yè)單位的準入限制，例如，逐步取消許可制，推廣“登記制”；第二，加大對承接主體的財政投入和政策支持，確保減稅、免稅、稅收抵免落到實處。第三，暢通承接主體與政府之間的聯(lián)絡(luò)機制，鼓勵其承接政府職能轉(zhuǎn)移，如允許其就購買服務(wù)的項目進行聽證和質(zhì)詢

（4）加強政府購買信息平臺建設(shè)。浙江、上海的信息平臺建設(shè)走在全國前列，截至2012年浙江省共形成了各類科技創(chuàng)新服務(wù)平臺80個，取得了良好的經(jīng)濟與社會效益，制度進一步完善的重點體現(xiàn)在：第一，明確信息公告的具體內(nèi)容和程序。第二，指定信息發(fā)布的權(quán)威機構(gòu)。第三，建立信息發(fā)布的責(zé)任追究機制。

（5）拓展政府購買科技服務(wù)的方式。購買科技服務(wù)的方式解決是如何購買的問題，我國已經(jīng)開始了該領(lǐng)域的嘗試，2012年9月，江蘇省宿遷市首次實踐創(chuàng)新券，隨后該種服務(wù)購買方式被大力推廣，浙江省長興縣在國內(nèi)首創(chuàng)跨區(qū)域的創(chuàng)新券流通模式，并實現(xiàn)了與上?？萍挤?wù)的直接對接。2015年上海市、深圳市推出科技創(chuàng)新券，鼓勵中小企業(yè)和創(chuàng)業(yè)者購買所需要的科技服務(wù)，以降低準入門檻和研發(fā)風(fēng)險。不斷完善政府購買科技服務(wù)的方式方法應(yīng)當不斷簡化申請流程，擴大受益范圍和服務(wù)項目，努力使其涵蓋創(chuàng)新鏈條中更多的環(huán)節(jié)，不應(yīng)當有所有制界限、本地外地界限、國內(nèi)外界限。

（6）完善監(jiān)管體系，規(guī)制行政風(fēng)險。政府購買存在較大的行政風(fēng)險，尤其是在制度尚不完善的探索階段，應(yīng)當構(gòu)建以政府監(jiān)督為主線，承接主體自身為輔線、社會監(jiān)督為補充的多層次監(jiān)管機制。第一，強化事中與事后監(jiān)管；第二，搭建有政府、承接主體、中小企業(yè)共同參與的綜合監(jiān)管體系，鼓勵社會監(jiān)督。第三，設(shè)立專門的政府監(jiān)管評估機構(gòu)，如《上海市中小企業(yè)服務(wù)績效評估工作推進方案》，就指定由經(jīng)信委下屬的中小企業(yè)辦負責(zé)評估監(jiān)管事宜。第四，建立監(jiān)管責(zé)任追究機制。

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基金項目：上海市哲學(xué)與社會科學(xué)規(guī)劃課題“上海市破除行政壟斷、推動公共資源配置市場化法律研究”（項目號：2014XAF004）；上海財經(jīng)大學(xué)2013年度創(chuàng)新基金“城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村治理法律問題研究”（項目號：CXJJ-2013-388）。

作者簡介：王鳳巖（1987-），男，漢族，山東省淄博市人，上海財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院博士生，上海財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟法與社會法研究中心助理研究員，研究方向為金融法、社會法。

收稿日期：2016-03-22。