張強 楊宜勇

摘要：我國新的《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》已于2015年8月出臺，這是具有歷史意義的一次轉(zhuǎn)折。資金的投資運作需要較好的制度環(huán)境，通過對我國新的基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法的研究，對以往養(yǎng)老保險基金投資管理制度的分析以及對養(yǎng)老保險基金管理國際經(jīng)驗的總結(jié)和思考，作者認為目前的基本養(yǎng)老保險基金市縣級分散化管理制度將會繼續(xù)成為基金保值增值的瓶頸，如果不能有效解決財權(quán)分立問題，未來的基金保值增值將會繼續(xù)面臨阻礙，新的投資管理辦法打破這一瓶頸已經(jīng)刻不容緩；全國社會保障基金理事會的投資管理并不是唯一的渠道，其本身也會存在弊端；未來一段時間內(nèi)基本養(yǎng)老保險基金的投資管理不會將重心放在股市上，期待基本養(yǎng)老保險基金救市的想法是不現(xiàn)實不理智的；未來我國的基本養(yǎng)老保險基金應(yīng)當(dāng)通過基金“集中化”制度改革方案的頂層設(shè)計、法制建設(shè)的進一步完善等盡快打破基金管理“碎片化”的僵局，與未來基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌相配套，早日實現(xiàn)國家層面的統(tǒng)籌投資管理運營，充分發(fā)揮養(yǎng)老保險基金的規(guī)?；找?，以更好地實現(xiàn)保值增值的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：基本養(yǎng)老保險基金；投資運營；監(jiān)督管理

2015年6月29日，備受關(guān)注的基本養(yǎng)老保險基金投資管理運營辦法意見稿出臺并由人力資源和社會保障部及財政部面向社會全面征求意見和建議，期限為7月13日。2015年7月24日，人力資源和社會保障部例會總結(jié)了所征求的意見建議，兩部共收到1 000多條關(guān)乎該投資辦法的反饋意見，其中持贊成態(tài)度的占61%，持反對態(tài)度的占31%，另外8%與本次主題無關(guān)。2015年8月經(jīng)財政部、人力資源和社會保障部等相關(guān)部門的研究思考，國務(wù)院最終印發(fā)《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》。

而事實上，多年來相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者和官員一再呼吁盡快改革基本養(yǎng)老保險基金的投資管理辦法，但考慮到基本養(yǎng)老保險基金的特殊性，投資運營的改革在之前也一直未能有所定論。作者認為此次出臺的《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》相較于以前主要有兩大突破，首先是國家在基本養(yǎng)老保險基金投資方式、投資渠道方面不再規(guī)定僅限于銀行存款或購買國債，其次是國家層面給予地方政府主要是省級政府更多的基本養(yǎng)老保險基金投資管理自主權(quán)。

一、 基本養(yǎng)老保險基金投資管理的“歷史性”分析

之所以說是“歷史性”分析，是因為《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》的出臺標(biāo)志著基本養(yǎng)老保險基金的投資運營已經(jīng)進入一個新的階段，且具備里程碑式的意義。在目前情況下，我國需要投資或者說需要保值增值的社會保障范圍內(nèi)的資金包括以下幾個大類，分別為全國社會保障基金理事會所掌管的人口老齡化風(fēng)險儲備基金、城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險基金、企業(yè)年金和住房公積金。相對而言，全國社會保障基金理事會基金和企業(yè)年金的投資收益尚可，城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險基金中，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金的結(jié)余額最大，這部分結(jié)余資金的保值增值問題也最急需得到解決。養(yǎng)老保險基金的投資管理辦法基本上是針對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金保證流動性發(fā)放后的結(jié)余所制定的，當(dāng)然新辦法中也包括了機關(guān)事業(yè)單位工作人員和城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險基金。為方便分析，下文將以職工基本養(yǎng)老保險基金為例展開探討。

1997年我國建立了個人賬戶與社會統(tǒng)籌相結(jié)合的基本養(yǎng)老社會保險制度，同年國發(fā)[1997]26號文《國務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》對現(xiàn)行統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險制度模式相關(guān)事宜做了諸多說明，該文同時也對“監(jiān)督管理”和“投資管理”做出解釋，認為全國的養(yǎng)老保險基金應(yīng)當(dāng)在保證流動性支付的同時將結(jié)余額嚴(yán)格存入專戶或者購買國家債券，禁止投資其他任何金融或經(jīng)營性事業(yè)，同時規(guī)定財政部門、審計部門應(yīng)當(dāng)加強對基金的監(jiān)督，嚴(yán)禁對該領(lǐng)域基金的擠占挪用和浪費。在這之后，相關(guān)該領(lǐng)域的政策法規(guī)還有1998年財社字[1998]6號文《企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金實行收支兩條線管理暫行規(guī)定》；1999年財社字[1999]60號文《社會保險基金財務(wù)制度》；1999年國務(wù)院令（259）號文《社會保險費征繳暫行條例》；2005年國發(fā)[2005]38號文《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》；2010年通過的《中國人民共和國社會保險法》等?？偨Y(jié)來看，從1997年到2015年新的投資辦法發(fā)布之前的十八年間，我國基本養(yǎng)老保險基金的投資管理是單一的、謹慎的，且一直沒有太多變化，多元化投資是被禁止的，僅存在購買國債和銀行存款兩種投資方式，而在基金監(jiān)管方面，大部分相關(guān)規(guī)定來自于政府的行政政策層面，法律約束力不強，《社會保險法》對該領(lǐng)域的規(guī)定也過于籠統(tǒng)，這使得養(yǎng)老保險基金的監(jiān)管運營方面存在諸多漏洞。

具體從實際運行結(jié)果來看，首先是全國范圍內(nèi)基本養(yǎng)老保險基金的規(guī)模迅速增大，截至2014年底，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金的結(jié)余額度已達到31 800億元，而據(jù)學(xué)術(shù)界和官方媒體的相關(guān)研究，基本養(yǎng)老保險基金的投資收益率僅在百分之二點幾，這主要是由于全國范圍內(nèi)各地方養(yǎng)老保險基金管理機構(gòu)大部分將養(yǎng)老保險基金以活期存款的方式存在銀行，而購買國債的基金部分也少之又少，在這樣的投資運營方式下，基本養(yǎng)老保險基金的保值增值壓力勢必較大。據(jù)鄭秉文（2012）研究發(fā)現(xiàn)，我國基本養(yǎng)老保險基金在2001年～2011年十年間按照通貨膨脹率的基準(zhǔn)，基金貶值額度在6 000億元左右。針對養(yǎng)老保險基金貶值虧損嚴(yán)重的社會討論近幾年也一直熱度不減，甚至引發(fā)全民討論。筆者通過對歷史數(shù)據(jù)的搜集和進一步計算，倘若我們從歷史時間段特別是從投資管理規(guī)定即1997年26號文的出臺之日起計算，17年間居民消費價格指數(shù)上漲幅度平均值為1.95%，銀行活期存款利率水平平均值為0.77%，銀行一年期存款利率平均值為2.87%，銀行五年期存款利率平均值為4.14%，從長期來看，假如按照一年期銀行存款嚴(yán)格執(zhí)行投資政策，還是能夠跑贏通貨膨脹率的。如果僅從2003年～2013的十一年間來看，CPI平均上漲率達到2.94，活期存款平均利率值為0.56，一年期平均存款利率為2.71，五年期平均存款利率為4.26，在這種情況下，即使政府按照一年期銀行存款計存也是無法保證保值增值的。

針對近幾年輿論媒體對基本養(yǎng)老保險基金虧損、貶值問題的大肆渲染，作者認為如果不加以合理分析而一味強調(diào)過程中某時間段內(nèi)基金的虧損問題難免有失偏頗，畢竟從上述分析來看，如果放在歷史的時間段，基金的貶值問題并沒有如此嚴(yán)重，只不過是近十年來經(jīng)濟發(fā)展的新形勢導(dǎo)致了通貨膨脹率快速增長而計算的“對比虧損值”更為龐大而已，實際上在一定時間內(nèi)，我們的養(yǎng)老保險基金支付是沒有壓力的，但是從未來幾十年的較長時間段看，隨著人口老齡化進一步嚴(yán)重，未來才可能會出現(xiàn)基本養(yǎng)老金的支付壓力問題，如果能夠制定合理有效的基金投資管理辦法，再加上全國社會保障基金理事會的風(fēng)險儲備基金，未來養(yǎng)老保險基金的可持續(xù)性支付也是沒有問題的。

二、 解決“分散化”管理帶來問題的辦法仍未明確

長期以來分散化管理的低統(tǒng)籌層次現(xiàn)狀給基金的投資運營監(jiān)管帶來了諸多阻礙，如果不能改變這種基金統(tǒng)籌層次低的現(xiàn)狀，即使未來新的投資管理辦法實際運行開來也可能會遇到瓶頸。從歷次的養(yǎng)老保險基金投資管理辦法及相關(guān)規(guī)定來看，從政府到社會輿論再到學(xué)術(shù)界，普遍存在著一種過于重視養(yǎng)老保險基金投資問題而輕視養(yǎng)老保險基金監(jiān)督管理問題的現(xiàn)象，而從實際操作情況來看，該基金監(jiān)督問題的嚴(yán)重性又絲毫不亞于投資運營問題，按照該問題已有學(xué)理上的分析，投資屬于管理的一部分，基本養(yǎng)老保險基金的管理應(yīng)當(dāng)分為“存量監(jiān)督管理”和“增量投資管理”兩個方面，作者認為基金的存量監(jiān)督管理問題應(yīng)當(dāng)是投資運營的基礎(chǔ)和前提，沒有完善的監(jiān)督體系和監(jiān)督辦法，即使再高的投資收益率也可能會大打折扣。

首先，在統(tǒng)籌層次較低的制度模式下，監(jiān)管難度加大，一些地方政府已然形成針對養(yǎng)老保險基金的利益固化，畢竟這部分基金擁有延期支付的特質(zhì)，所以長期的“各自為戶”狀態(tài)導(dǎo)致某些地方政府擅自違背國家相關(guān)規(guī)定進行挪用或者進行投資其他領(lǐng)域的經(jīng)營性事業(yè)，甚至是為某些地方政府提供了滋生腐敗的溫床，構(gòu)成對基本養(yǎng)老保險基金存量的威脅。據(jù)國家審計署相關(guān)統(tǒng)計資料顯示，湖南省邵陽市1994年～1998年期間曾經(jīng)挪用831萬元企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金；河南省2006年審計部門公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)資料顯示，該省尚有以前年份3 900多萬元的基本養(yǎng)老保險基金尚未追回；根據(jù)2012年國家審計署公布的全國社會保障資金使用結(jié)果顯示，全國范圍部分地位違規(guī)使用社會保障資金多達17.39億元等等。

其次，全國范圍內(nèi)存在兩千多個基本養(yǎng)老保險基金管理主體，且之前的投資管理辦法只是說存入銀行專戶，對使用何種期限的存款方式并未詳細說明。這給予了地方政府更多的自由操縱機會，且沒有投資保值增值的積極性。較多地方政府為從中獲利而將其存入活期存款成為一種常態(tài)，大大降低了基本養(yǎng)老保險基金保值增值的可能性。

再者，新的《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》仍然存在一個隱憂值得深思，即統(tǒng)籌層次過低的養(yǎng)老保險基金帶來了監(jiān)督管理的弊端和問題，提高統(tǒng)籌層次是必要的和刻不容緩的，但是新的投資管理辦法并未對歸集或集中地方養(yǎng)老保險基金到省級財政專戶這一關(guān)鍵問題做出明確和細化的說明，如何解決省級與各地市之間的財權(quán)事權(quán)問題仍然需要細化研究。歸集的僅僅是各地市的資金還是直接將財權(quán)一并收至省級是一個需要明確的大問題。

三、 基本養(yǎng)老保險基金管理的國際經(jīng)驗借鑒

雖然世界上沒有任何一個國家和中國一樣擁有多達數(shù)千個基本養(yǎng)老保險基金的持有主體數(shù)，但是基本上世界范圍內(nèi)的基本養(yǎng)老保險基金管理模式可以分為集中管理模式、相對集中管理模式和分散管理模式。這些模式的存在為中國基本養(yǎng)老保險基金未來的監(jiān)督管理和投資運營提供了借鑒。

集中管理模式指的是全國的養(yǎng)老保險基金交由國家指定的唯一的管理機構(gòu)管理運營，所有的養(yǎng)老金領(lǐng)取者都將從該機構(gòu)支取養(yǎng)老金。該機構(gòu)的性質(zhì)可以是政府官方機構(gòu)，也可以是非政府機構(gòu)。該種管理模式的最大優(yōu)點在于基金統(tǒng)籌層次高，監(jiān)管難度較小，便于形成基金投資運營的規(guī)模收益，基金運作高效，管理成本較低，缺點是容易導(dǎo)致權(quán)力過于集中，滋生腐敗。新加坡的中央公積金計劃即是該管理模式的典型代表，該計劃由新加坡中央公積金局統(tǒng)一管理，勞工部統(tǒng)一制定相關(guān)政策并進行監(jiān)督。

相對集中管理模式是介于集中管理和分散管理中間的一種權(quán)衡模式，實際上是成立一個能夠代表廣大養(yǎng)老金繳費者利益的機構(gòu)，由該機構(gòu)完成基金的收費、支付，投資運營則由該機構(gòu)制定大致的投資計劃并通過簽訂合同的方式交由投資機構(gòu)運作，并對他們實施監(jiān)督。該種制度模式能夠避免集中管理模式導(dǎo)致的缺乏競爭、效益低下的可能性缺陷，還能夠避免分散管理導(dǎo)致的委托—代理、成本高昂的問題。

分散管理模式指的是國家把養(yǎng)老保險基金的繳費交由多個投資主體機構(gòu)進行投資管理運作，他們之間存在著競爭關(guān)系，以保證基金的保值增值，該種模式下養(yǎng)老保險基金基本上能夠利用市場機制獲得較高的投資收益率，也給予了繳費者較大的投資選擇自由，并且能夠避免腐敗和政府操縱的問題，但是該種管理模式也存在管理成本高昂、委托代理問題突出、無法形成較大規(guī)模的投資基金基數(shù)等缺陷。拉美國家如智利即是采用該種模式。

四、 對養(yǎng)老保險基金管理的國際經(jīng)驗總結(jié)和思考

通過對國際上養(yǎng)老保險基金國際經(jīng)驗的借鑒，我們可以發(fā)現(xiàn)任何一種養(yǎng)老保險基金管理模式都是在考慮到自己具體國情的前提下適宜地建立的一種制度，沒有任何一種制度模式可以照搬照抄到中國。我國幅員遼闊且各個地方經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異較大，且中央和地方實行的是分稅制體制，長期以來已然形成地方政府對養(yǎng)老保險基金的既得利益固化現(xiàn)象，養(yǎng)老保險基金財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一，這種種背景基本上決定了我國在短時期內(nèi)無法權(quán)衡中央與市縣域地方政府的利益博弈問題，因而無法采取養(yǎng)老保險基金集中管理的制度模式。發(fā)展不夠完善、不夠充分的資本市場詬病較多，也無法將人們的養(yǎng)老錢放心地全部由基金管理機構(gòu)按照繳費者自己的意愿納入資本市場。

總而言之，走一條折中的道路在當(dāng)前情況下更加適合我國的國情，即是選擇相對集中的管理模式。在該種模式下，需要由省政府與地方市縣政府進行協(xié)調(diào)將養(yǎng)老保險基金的財權(quán)統(tǒng)一歸到省一級政府手中，省政府的資金運作即可以按照即將運行養(yǎng)老金投資管理辦法進行投資運營監(jiān)管。養(yǎng)老金的財權(quán)收歸省政府所有可以大大降低基金違規(guī)挪用、腐敗問題的發(fā)生概率，可以充分發(fā)揮養(yǎng)老保險基金規(guī)?；找娴膬?yōu)點，大大降低基金的管理成本。

五、 未來基本養(yǎng)老保險基金管理的“集中化”改革路徑分析

1. 將養(yǎng)老保險基金“財權(quán)”逐步上移納入頂層設(shè)計。養(yǎng)老保險基金存在監(jiān)管難度大、管理成本高的問題，且未來全國社會保障統(tǒng)籌是大趨勢，在目前推行養(yǎng)老保險基金投資運營管理新辦法出臺的有利契機下應(yīng)當(dāng)通過制度的改革將地方市縣級政府養(yǎng)老保險基金的財權(quán)全部收至省級政府，而不僅僅是為了歸集地方的資金，這將會為充分發(fā)揮養(yǎng)老保險基金的規(guī)?；找?，為未來養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌創(chuàng)造條件。

2. 盡快制定養(yǎng)老保險基金管理更為翔實的法律。養(yǎng)老保險基金的管理之所以存在諸多問題很大一部分原因即是相關(guān)法律具體層面的缺失和國家相關(guān)政策規(guī)定的執(zhí)行不力，國家應(yīng)當(dāng)在該領(lǐng)域進一步細化法律，并推動嚴(yán)格執(zhí)法，加大違規(guī)動用養(yǎng)老保險基金行為的處罰力度。在依法治國的國家大背景下，推動社會保險法的進一步完善。

3. 進一步明晰基本養(yǎng)老保險基金中政府、企業(yè)、個人的責(zé)任。養(yǎng)老保險基金是國家社會保障體系中的重要組成部分，個人或企業(yè)作為繳費者應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行好自身的繳費責(zé)任，國家作為該制度的制定者和改革推動者，作為基金的管理方對基金的安全運行負有不可推卸的責(zé)任。養(yǎng)老保險基金是人民的養(yǎng)老錢，關(guān)乎未來社會的穩(wěn)定，任何一級政府都不應(yīng)當(dāng)對該基金存在私利覬覦之心，而應(yīng)當(dāng)站在人民的角度切實維護好基金的安全性和收益性。

4. 制定切實的符合養(yǎng)老保險基金特點的投資運作方案。養(yǎng)老保險基金是人民的養(yǎng)老錢，對資金的安全性要求極高，其次也應(yīng)當(dāng)保證相當(dāng)?shù)氖找媛仕?，在?dāng)前的經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的宏觀經(jīng)濟背景下，出于保證收益率和安全穩(wěn)定的考慮，建議各省采取養(yǎng)老保險基金存入國家五年期銀行存款，或者國家發(fā)行社會保障特種國債等投資方式以抵抗通貨膨脹率的侵蝕，也可以將養(yǎng)老保險基金投入到有發(fā)展前景和穩(wěn)定投資回報的國家大型基礎(chǔ)設(shè)施或新能源產(chǎn)業(yè)，切不可盲目跟進將大比例資金投入到資本市場特別是制度不完善的股票市場，指望養(yǎng)老保險基金救市是錯誤的。

5. 省級統(tǒng)籌到全國統(tǒng)籌是未來養(yǎng)老保險基金管理的發(fā)展方向?；A(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌已經(jīng)基本擬定，基本養(yǎng)老保險基金管理的財權(quán)事權(quán)省級統(tǒng)籌在新《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》出臺的契機下也應(yīng)盡快保證完成，為將來基本養(yǎng)老基金全國統(tǒng)籌管理創(chuàng)造有利條件，更好地促進養(yǎng)老保險基金可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻：

[1] 李珍.社會保障理論（第三版）[M].北京：中國勞動社會保障出版社，2013.

[2] 胡曉義.有關(guān)逐步提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次——十六屆三中全會《決定》學(xué)習(xí)札記之二[J].中國社會保障，2004，（1）.

[3] 鄭秉文.對中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險現(xiàn)狀的反思[J].上海大學(xué)學(xué)報，2012，（5）.

[4] 張強.城鄉(xiāng)居民社會保障性支出對消費水平影響比較研究[J].社會保障研究，2013，（2）.

[5] 呂學(xué)靜.社會保障基金管理[M].北京：首都經(jīng)濟貿(mào)易出版社，2010.

[6] 鄭秉文.新一輪養(yǎng)老保障制度改革面臨的挑戰(zhàn)[J].行政管理改革，2014，（1）.

基金項目：國家社科基金重大項目“工業(yè)化國家國民財富分配制度的重大改革、調(diào)節(jié)機制和政策體系比較研究”（項目號：12&ZD042）。

作者簡介：楊宜勇（1963-），男，漢族，湖北省宜都市人，國家發(fā)改委社會發(fā)展研究所所長、研究員，中國人民大學(xué)博士生導(dǎo)師，研究方向為社會保障等；張強（1988-），男，漢族，山東省濰坊市人，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院社會保障研究所博士生，研究方向為養(yǎng)老保險基金。

收稿日期：2016-03-16。