余劍

摘要：流動(dòng)人口在轉(zhuǎn)入地的社會(huì)認(rèn)同，落戶意愿和對(duì)轉(zhuǎn)入地文化的接受都折射出他們的生活環(huán)境，流動(dòng)人口能否在城市化進(jìn)程中享受市民的待遇，更能說(shuō)明政府以人為本的服務(wù)理念是否執(zhí)行到位。因此研究如何使基本公共服務(wù)均等化，讓每一個(gè)居住在當(dāng)?shù)氐娜硕寄芄降南硎艿交竟卜?wù)，真正實(shí)現(xiàn)人的市民化，是城市發(fā)展面臨的必須解決的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：流動(dòng)人口；公共服務(wù)

一、問(wèn)題的提出

流動(dòng)人口進(jìn)入轉(zhuǎn)入地后面臨的主要問(wèn)題就是適應(yīng)、融入問(wèn)題。國(guó)內(nèi)的諸多研究表明，由于流動(dòng)人口本身的文化習(xí)俗特點(diǎn)和轉(zhuǎn)入地多方面的制約，只有少數(shù)流動(dòng)人口能夠融入轉(zhuǎn)入地主流社會(huì)，絕大部分人淪為弱勢(shì)群體，被邊緣化，而這種被邊緣化的現(xiàn)象也就是隔離現(xiàn)象，它既阻礙著流動(dòng)人口的社會(huì)融入，又暗示著他們?nèi)谌藱C(jī)會(huì)的缺乏。

目前國(guó)內(nèi)研究多以經(jīng)濟(jì)學(xué)角度研究流動(dòng)人口，較少關(guān)注流動(dòng)人口的社會(huì)融入意愿和轉(zhuǎn)入地的基本公共服務(wù)的享有。因此研究如何使基本公共服務(wù)均等化，讓每一個(gè)居住在當(dāng)?shù)氐娜硕寄芄较硎芑竟卜?wù)具有非常重要的意義。

二、國(guó)內(nèi)外流動(dòng)人口理論的研究

國(guó)外人口流動(dòng)理論的研究主要有兩大類：一是經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，代表理論有劉易斯的二元經(jīng)濟(jì)理論和邁克爾·托達(dá)羅的“托達(dá)羅人口流動(dòng)模型”；二是社會(huì)學(xué)角度，如萊文斯坦的人口遷移的規(guī)律，沃爾波特的人口遷移決策理論和馬波·昆杰的人口流動(dòng)系統(tǒng)理論等。

國(guó)內(nèi)研究主要是從人口流動(dòng)的原因、管理、對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的影響因素、人口流動(dòng)的特點(diǎn)和趨勢(shì)等方面展開(kāi)。但所有研究概括起來(lái)有兩個(gè)共同特點(diǎn)：一是將關(guān)注的焦點(diǎn)放在轉(zhuǎn)入地；二是以一個(gè)基層區(qū)域?yàn)檠芯繉?duì)象的較少。

本文的研究是以唐納德·博格的“推-拉”理論為基礎(chǔ)，希望找到流出地拉力的影響源和轉(zhuǎn)入地推力的產(chǎn)生因素，以期使這兩種影響人口流動(dòng)的“助力”能促進(jìn)流動(dòng)人口的市民化。

三、J市樣本分析

J市作為沿海較發(fā)達(dá)地區(qū)，流人本地區(qū)的外來(lái)人員相對(duì)較多，截至2015年，外來(lái)人口占常住人口的46%，如何增強(qiáng)他們的城市認(rèn)同感，提高他們的工作積極性和工作效率，不論在社會(huì)層面，還是經(jīng)濟(jì)層面都有潛在的巨大效益。基于研究對(duì)35000名在J市工作的流動(dòng)人口進(jìn)行問(wèn)卷抽樣調(diào)查，發(fā)放3.5萬(wàn)份，回收3.4萬(wàn)份，其中有效樣本31648份。

（一）生活保障明顯提高

調(diào)查結(jié)果顯示J市流動(dòng)人口平均月收入為1808元，參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)為4888人，占15.4%；參加醫(yī)療保險(xiǎn)的有6844人，占21.6%；參加失業(yè)保險(xiǎn)的有2569人，占8.1%；參加工傷保險(xiǎn)的有6453人，占20.4%；參加生育保險(xiǎn)的有1862人，占5.9%。住房公積金繳納率低，許多務(wù)工的流動(dòng)人口沒(méi)有意識(shí)到可利用公積金政策來(lái)解決住房問(wèn)題。但從此次調(diào)查的結(jié)果看，4.1%的流動(dòng)人口已繳納過(guò)住房公積金，其中近3年繳納住房公積金的流動(dòng)人口為2.8%，繳納5年以上的為0.8%。

（二）居住超5年的長(zhǎng)住型“流動(dòng)人口”明顯增加

抽樣調(diào)查顯示，來(lái)J市5年及以上的流動(dòng)人口占31.6%。這表明近年來(lái)隨著J市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級(jí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)層次提高，勞動(dòng)力需求增幅在下降，而穩(wěn)定性在提高。同時(shí)，隨著居住年限的增長(zhǎng)，使這類長(zhǎng)住型流動(dòng)人口更愿意接受轉(zhuǎn)入地的文化，生活習(xí)俗，也使他們對(duì)基本公共服務(wù)的需求更強(qiáng)烈。在抽樣調(diào)查中，18.4%的受訪者選擇“有意愿將戶口遷入現(xiàn)住地”。

（三）自主參保率呈逐年上升趨勢(shì)

抽樣調(diào)查顯示，自己或單位購(gòu)買基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的流動(dòng)人口就業(yè)人員比重為15.4%，十年內(nèi)提高近了8.7個(gè)百分點(diǎn)；購(gòu)買各類醫(yī)療保險(xiǎn)的比重為21.6%，比2006年提高15.3個(gè)百分點(diǎn)，比2008年提高2.2個(gè)百分點(diǎn)；購(gòu)買失業(yè)保險(xiǎn)的比重為8.1%，比2006年提高5.7個(gè)百分點(diǎn)，比2008年提高2.4個(gè)百分點(diǎn)；購(gòu)買工傷保險(xiǎn)的比重為20.4%，比2006年提高8個(gè)百分點(diǎn)，比2008年提高5.2個(gè)百分點(diǎn)。

（四）居住條件改善的愿望比較強(qiáng)烈

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，18.9%的流動(dòng)人口有在J市域內(nèi)購(gòu)買住房的意愿，同時(shí)居住需求呈多樣化。近53.6%的受調(diào)查者意愿購(gòu)買普通商品房，近9.9%的受調(diào)查者意愿購(gòu)買拆遷安置轉(zhuǎn)讓的新房，近32.5%的受調(diào)查者意愿購(gòu)買政府建造經(jīng)濟(jì)適用房（包含貨幣補(bǔ)貼）。

四、J市流動(dòng)人口的“推-拉”理論分析

從調(diào)查結(jié)果可以看出，除經(jīng)濟(jì)因素以外，流動(dòng)人口對(duì)轉(zhuǎn)入地的認(rèn)同和其對(duì)文化、教育、住房、社會(huì)保障、醫(yī)療等基本公共服務(wù)有需求成正比。

（一）社會(huì)認(rèn)同推力減弱

調(diào)查結(jié)果顯示，對(duì)本地的工作和生活選擇“適應(yīng)”和“比較適應(yīng)”的流動(dòng)人口占比為81.9%，十年來(lái)提高了16.9個(gè)百分點(diǎn)。31%的流動(dòng)人口在J市域內(nèi)有長(zhǎng)期居住生活的意愿，41.7%的受訪者表示“目前沒(méi)有、以后再說(shuō)”，沒(méi)有意愿的僅占27.3%。而在有長(zhǎng)期居住生活的意愿的流動(dòng)人口中，15.5%受訪者有意愿將父母等親屬接來(lái)J市生活。這些結(jié)果表示，J市的本地居民對(duì)于流動(dòng)人口的社會(huì)認(rèn)同度在提高，排斥流動(dòng)人口的社會(huì)氛圍在不斷減弱。

（二）社會(huì)保障拉力增強(qiáng)

抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，5年以上居住的流動(dòng)人口以及購(gòu)買轉(zhuǎn)入地“五險(xiǎn)三金”社會(huì)保障的流動(dòng)人口數(shù)有了明顯變化，相較剛成立新居民事務(wù)管理局這一專門機(jī)構(gòu)之時(shí)，分別提高了31.6%和平均5%。J市的基本公共服務(wù)的吸引力在增強(qiáng)，同時(shí)這種吸引造了成的J市基本公共服務(wù)的拉力也在慢慢增強(qiáng)，使更多的流動(dòng)人口愿意接受轉(zhuǎn)入地基本公共服務(wù)，甚至落戶到轉(zhuǎn)入地的意愿也達(dá)到了18.4%。

（三）改善居住環(huán)境推力增強(qiáng)

隨著長(zhǎng)期居住型流動(dòng)人口的增多和J市最低工資水平的不斷提升，有過(guò)半的流動(dòng)人口愿意購(gòu)買商品房。但由于房產(chǎn)政策和房?jī)r(jià)居高不下，流動(dòng)人口中真正能購(gòu)買商品房的人數(shù)寥寥無(wú)幾。同時(shí)，J市的廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房雖然規(guī)劃和建造速度較快，但往往優(yōu)先考慮“精英人才”，這使流動(dòng)人口的改善需求得到不回應(yīng)，這種不能改善居住環(huán)境的回應(yīng)使推力增強(qiáng)，越來(lái)越多的流動(dòng)人口選擇到J市周邊能滿足他們這一愿望的其他城市，對(duì)J市的第二產(chǎn)業(yè)的用工和發(fā)展的人口紅利都帶來(lái)較大的影響。

五、流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化的對(duì)策建議

通過(guò)政策的調(diào)整使轉(zhuǎn)入地傳統(tǒng)文化社會(huì)形成的推力轉(zhuǎn)化為拉力，與轉(zhuǎn)入地經(jīng)濟(jì)拉力共同形成強(qiáng)大的吸收力，使流動(dòng)人口更快更好地融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)生活中，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供強(qiáng)大的動(dòng)力。

（一）以提升生活質(zhì)量為目標(biāo)，切實(shí)改善轉(zhuǎn)入地基本公共服務(wù)均等化水平

改善流動(dòng)人口的生活條件是使流動(dòng)人口市民化的重要方法，通過(guò)重點(diǎn)改善流動(dòng)人口子女教育條件、居住條件和公共衛(wèi)生等方面的基本公共服務(wù)水平，使流動(dòng)人口感受到轉(zhuǎn)入地政府“公平、正義”的管理，為城市發(fā)展做出更大的貢獻(xiàn)。

一是依法實(shí)現(xiàn)“九年制義務(wù)教育”，促進(jìn)流動(dòng)人口隨遷子女能享受到這一法定的教育權(quán)利，加大人口密集地區(qū)公共教育資源投入，保障二代流動(dòng)人口享受和城鎮(zhèn)兒童相同水平的教育。

二是放寬住房申購(gòu)條件，改變以戶籍為主的制度性保障房建設(shè)和分配機(jī)制，以積分制形式向流動(dòng)人口開(kāi)放保障房、經(jīng)濟(jì)適用房的申請(qǐng)，使其能夠在城鎮(zhèn)安居樂(lè)業(yè)。

三是加快推進(jìn)跨區(qū)域的公共衛(wèi)生服務(wù)統(tǒng)籌水平，健全針對(duì)流動(dòng)人口的救助機(jī)制。國(guó)家要根據(jù)轉(zhuǎn)入地人口承載壓力大、地方財(cái)政支出壓力大的客觀條件，加快中央政府在公共衛(wèi)生服務(wù)的全國(guó)統(tǒng)籌。同時(shí)在財(cái)政和事權(quán)統(tǒng)一試點(diǎn)基礎(chǔ)上，逐步放開(kāi)轉(zhuǎn)入地的地方債券發(fā)行權(quán)限，發(fā)行權(quán)限與吸納外來(lái)人口數(shù)量掛鉤，增加城鎮(zhèn)化的資金來(lái)源。

（二）以合作共贏為前提，強(qiáng)化流出與轉(zhuǎn)入兩地的互動(dòng)機(jī)制

流動(dòng)人口一方面沖擊著轉(zhuǎn)入地的公共服務(wù)體系，促使轉(zhuǎn)入地公共服務(wù)供給增多，分類供給又導(dǎo)致質(zhì)量下降，特別是轉(zhuǎn)入地的基礎(chǔ)教育和人力資源素質(zhì)提升投資因?yàn)榱鲃?dòng)人口的不穩(wěn)定性而遭受損失。另一方面，低成本的“人口紅利”給轉(zhuǎn)入地帶來(lái)新的活力，同時(shí)提高了流出地資源平均占有率，改善了其發(fā)展空間。如何使流出地和轉(zhuǎn)入地都能在人口流動(dòng)中受益，建立起雙向或多向的兩地互動(dòng)聯(lián)系機(jī)制，增強(qiáng)兩地間政府交流溝通勢(shì)在必行。人口流出地應(yīng)該依據(jù)轉(zhuǎn)入地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，有針對(duì)性地加大職業(yè)技能類的培訓(xùn)投入，為轉(zhuǎn)入地輸送高質(zhì)量的技術(shù)工人。人口轉(zhuǎn)入地政府要積極推進(jìn)社會(huì)保障關(guān)系異地轉(zhuǎn)移接續(xù)等方面的制度創(chuàng)新，為他們的流動(dòng)提供更加便利的服務(wù)，解決人口跨區(qū)域流動(dòng)和市民化過(guò)程中出現(xiàn)的社會(huì)保障人與帳戶不同步的問(wèn)題。同時(shí)，人口流人和轉(zhuǎn)入兩地政府要鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入基本公共服務(wù)領(lǐng)域，深化PPP模式在基本公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的作用，以市場(chǎng)無(wú)形之手和政府有形之手合作來(lái)調(diào)整基本公共服務(wù)的供給。

（三）以公平正義為核心，加速形成基本公共服務(wù)均等化合力

公眾基本公共服務(wù)的需求與政府提供基本公共服務(wù)的供給還存在信息的不對(duì)稱，導(dǎo)致流動(dòng)人口難以全面了解自己應(yīng)有的基本公共服務(wù)權(quán)益。信息的不對(duì)稱也不利于政府這一供給方從總體上規(guī)劃供給，制定和創(chuàng)新相關(guān)政策。因此，完善基本公共服務(wù)頂層設(shè)計(jì)，以“公平、正義”為原則形成推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的合力是讓流動(dòng)人口享受到的基本公共服務(wù)的全新途徑。

一是創(chuàng)新基本公共服務(wù)治理模式。從部門管理制向委員會(huì)決策，專業(yè)部門實(shí)施，成員單位配合的聯(lián)席會(huì)議制度轉(zhuǎn)型。通過(guò)頂層設(shè)計(jì)變更，提升改革創(chuàng)新的系統(tǒng)性，增強(qiáng)各部門政策之間的協(xié)調(diào)性，完善流動(dòng)人口社會(huì)參與機(jī)制，形成工作合力，共同推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程。

二是以“互聯(lián)網(wǎng)+”模式，加速形成國(guó)家基礎(chǔ)人口信息數(shù)據(jù)庫(kù)，健全流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各部門信息資源的整合，特別是流動(dòng)人口戶籍、社保等資源信息的共享，為研究制定推進(jìn)流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化的政策措施提供依據(jù)。

三是以財(cái)權(quán)事權(quán)相適應(yīng)為原則，創(chuàng)新公共服務(wù)財(cái)稅流轉(zhuǎn)體制，基本公共服務(wù)統(tǒng)籌賬戶由中央政府統(tǒng)籌，在公平、公正和兼顧效益的前提下，由中央政府負(fù)責(zé)基本公共服務(wù)均等化的財(cái)力保障、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置等，形成覆蓋全國(guó)流轉(zhuǎn)的基本公共服務(wù)保障體系。

四是加快推進(jìn)《基本公共服務(wù)法》的制定進(jìn)程，以法的形式確立政府、市場(chǎng)和各種社會(huì)力量在基本公共服務(wù)供給的范圍，促進(jìn)有形之手和無(wú)形之手共同作用于公共服務(wù)領(lǐng)域。