晁梅文

摘要：2013年在中央到地方倡導(dǎo)厲行節(jié)約、反對(duì)浪費(fèi)的大背景下，中央采取了一系列公務(wù)經(jīng)費(fèi)支出管理措施，在一定程度上規(guī)范和約束了行政事業(yè)單位公務(wù)經(jīng)費(fèi)隨意支出的行為，但由于長期受各種歷史和習(xí)慣因素的制約，公務(wù)經(jīng)費(fèi)支出管理依然存在一些亟待解決的問題。文章作者結(jié)合實(shí)際工作闡述了公務(wù)經(jīng)費(fèi)支出管理存在的問題和規(guī)范的措施。

關(guān)鍵詞：公務(wù)經(jīng)費(fèi)支出；行政事業(yè)單位；預(yù)算編制

長期以來，行政事業(yè)單位公務(wù)經(jīng)費(fèi)支出因預(yù)算項(xiàng)目不全、無審批制度、標(biāo)準(zhǔn)過低等因素的影響，造成經(jīng)費(fèi)支出隨意性大，普遍存在虛開發(fā)票、超標(biāo)準(zhǔn)開支、挪用其他經(jīng)費(fèi)、轉(zhuǎn)嫁費(fèi)用等經(jīng)費(fèi)管理亂象。2013年在中央到地方倡導(dǎo)厲行節(jié)約、反對(duì)浪費(fèi)的大背景下，中央采取了一系列公務(wù)經(jīng)費(fèi)支出管理措施，如：強(qiáng)化政府采購行為、公務(wù)卡結(jié)算制度、清理結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，并制定了標(biāo)準(zhǔn)適宜的一般性公務(wù)支出經(jīng)費(fèi)管理辦法，以此達(dá)到節(jié)約財(cái)政資金的目的。一系列措施的實(shí)施在一定程度上規(guī)范和約束了行政事業(yè)單位花錢行為，但由于長期受各種歷史和習(xí)慣因素的制約，公務(wù)經(jīng)費(fèi)支出管理依然存在一些亟待解決的問題。

一、加強(qiáng)行政事業(yè)單位公務(wù)經(jīng)費(fèi)支出管理的意義

（一）有利于降低行政運(yùn)行成本，建立節(jié)約型政府

加強(qiáng)公務(wù)經(jīng)費(fèi)支出管理是全面貫徹落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定和厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)，降低行政運(yùn)行成本，建立節(jié)約型政府的重要保障。

（二）有利于發(fā)揮事業(yè)職能，提高工作效率

加強(qiáng)公務(wù)經(jīng)費(fèi)支出的計(jì)劃性，要精打細(xì)算、厲行節(jié)約，杜絕鋪張浪費(fèi)，以較少的資金消耗來保證社會(huì)公共事務(wù)管理的順利完成，使各項(xiàng)支出發(fā)揮最大的效益。

（三）提高公務(wù)人員的責(zé)任意識(shí)和效益意識(shí)

通過嚴(yán)格的費(fèi)用控制，讓公務(wù)人員了解并掌握相關(guān)財(cái)務(wù)制度，以此增強(qiáng)公務(wù)人員的責(zé)任意識(shí)和效益意識(shí)，從而有效降低行政運(yùn)行成本。

二、新形式下行政事業(yè)單位公務(wù)經(jīng)費(fèi)支出管理存在的問題

（一）預(yù)算編制方法欠科學(xué)、經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目列支隨意

公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算采用定員定額的編制方法雖然簡(jiǎn)單易操作，但沒有考慮各部門的實(shí)際工作性質(zhì)和職責(zé)任務(wù)，而且經(jīng)濟(jì)分類科目內(nèi)容籠統(tǒng)粗略，定額標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)不全面、標(biāo)準(zhǔn)不切實(shí)際、范圍界定不清等問題，造成預(yù)算指標(biāo)完全無法滿足部門業(yè)務(wù)活動(dòng)需要，經(jīng)費(fèi)支出無法按預(yù)算核定的項(xiàng)目列支，在預(yù)算執(zhí)行中人為地改變經(jīng)費(fèi)支出的性質(zhì)，致使定員定額標(biāo)準(zhǔn)變成了簡(jiǎn)單的預(yù)算資金分配的計(jì)算依據(jù)，難以實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)管理的預(yù)定目標(biāo)，更無法實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金的監(jiān)督管理。

（二）財(cái)經(jīng)觀念不強(qiáng)、節(jié)約意識(shí)淡漠

1. 由于受傳統(tǒng)管理觀念的影響，預(yù)算單位對(duì)預(yù)算的認(rèn)識(shí)不夠深入，重視程度不足，認(rèn)為預(yù)算僅僅是個(gè)形式，并沒有實(shí)際約束，沒有建立起“先有預(yù)算、后有支出”的預(yù)算基本理念，淡薄的預(yù)算理念導(dǎo)致了財(cái)政資金的使用效率低下。

2. 由于長期形成的“見票即報(bào)”、“公家的錢與私人無關(guān)”等思想意識(shí)的影響，審批人員審批不嚴(yán)，不按規(guī)定的要求和程序進(jìn)行審批，讓審批簽字流于形式；財(cái)務(wù)人員不認(rèn)真審核、不按制度執(zhí)行、不愿得罪人，公務(wù)支出不考慮效益，使行政運(yùn)行成本逐年攀升，造成財(cái)政資金的嚴(yán)重浪費(fèi)。

（三）入賬票據(jù)不合規(guī)

公務(wù)經(jīng)費(fèi)支出依然存在不合規(guī)發(fā)票報(bào)銷的現(xiàn)象。一是票據(jù)要素不全或填列錯(cuò)誤，付款方名稱不填寫全稱、印章不清、無商品或服務(wù)名稱、不附明細(xì)表等。二是未按規(guī)定取得票據(jù)，如：新規(guī)規(guī)定“無住宿費(fèi)發(fā)票不得報(bào)銷差旅費(fèi)”，但公務(wù)人員因公出差期間，無法從會(huì)議或培訓(xùn)承辦方取得相應(yīng)的發(fā)票，一張會(huì)務(wù)費(fèi)（或其他名目）發(fā)票包含了住宿、伙食、交通、場(chǎng)地費(fèi)、資料等一切出差期間的費(fèi)用，財(cái)務(wù)人員無法按制度執(zhí)行“無住宿費(fèi)發(fā)票不報(bào)銷差旅費(fèi)”的規(guī)定。三是湊票報(bào)銷，如：公務(wù)接待費(fèi)一般都取得定額發(fā)票，一次接待費(fèi)含有好多個(gè)飯店的票據(jù)，影響了公務(wù)接待的真實(shí)性。

（四）公務(wù)接待管理落實(shí)不嚴(yán)

雖然新規(guī)對(duì)公務(wù)接待的審批、管理、開支范圍、標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)督檢查做了詳細(xì)規(guī)定，但由于長期受傳統(tǒng)觀念的影響，讓“提倡接待對(duì)象自行用餐”的規(guī)定難以執(zhí)行，接待對(duì)象認(rèn)為忙的是公務(wù)，用的是公款，吃的是公家飯，不付錢沒什么不自然，而接待方卻把吃請(qǐng)規(guī)格當(dāng)成面子問題，將接待的規(guī)格和標(biāo)準(zhǔn)高低等同于熱情周到與否的標(biāo)準(zhǔn)，縱觀公務(wù)接待現(xiàn)狀，依然無公函、陪同人數(shù)超標(biāo)準(zhǔn)以及全過程接待等現(xiàn)象。

（五）差旅費(fèi)支出居高不下

差旅費(fèi)在公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)中占比較大，新規(guī)考慮了各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、市場(chǎng)價(jià)格、消費(fèi)水平等因素，按區(qū)域制定了適宜的差旅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由于審批制度不嚴(yán)、會(huì)議承辦方不負(fù)責(zé)及公務(wù)人員理解偏差，造成差旅費(fèi)居高不下。比較突出的問題有：一是超標(biāo)準(zhǔn)乘坐交通工具現(xiàn)象嚴(yán)重。新規(guī)對(duì)乘坐交通工具做了嚴(yán)格限制，但由于單位審批制度不嚴(yán)，公務(wù)人員以工作需要、事由緊急等理由，超標(biāo)準(zhǔn)乘坐飛機(jī)現(xiàn)象嚴(yán)重，造成城市間交通費(fèi)用偏高。二是沒有嚴(yán)格控制出差天數(shù)。出差人員以無法按期購買到交通工具票據(jù)為由，提前或晚歸以及繞道的現(xiàn)象嚴(yán)重，因單位財(cái)務(wù)無嚴(yán)格的內(nèi)控制度以及財(cái)務(wù)人員財(cái)經(jīng)意識(shí)淡薄，一般都按自然出差天數(shù)計(jì)發(fā)伙食補(bǔ)助和市內(nèi)交通費(fèi)，同時(shí)也報(bào)銷了早去晚歸的住宿費(fèi)，由于新規(guī)標(biāo)準(zhǔn)較高，使得差旅費(fèi)支出較大。三是會(huì)議或培訓(xùn)承辦方只負(fù)責(zé)收費(fèi)，不考慮參會(huì)人員報(bào)銷事宜，對(duì)收取費(fèi)用不出具明細(xì)清單，造成財(cái)務(wù)報(bào)銷審核困難，普遍存在重復(fù)計(jì)發(fā)伙食補(bǔ)助費(fèi)現(xiàn)象。四是公務(wù)人員對(duì)差旅費(fèi)的理解有誤，認(rèn)為單位除負(fù)擔(dān)出差期間的吃住行外，還應(yīng)給予出差期間的額外補(bǔ)助，造成公務(wù)人員將交納的伙食費(fèi)列入票據(jù)的原因。

（六）監(jiān)管力度有待加強(qiáng)

新規(guī)對(duì)公務(wù)經(jīng)費(fèi)支出的審批、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、報(bào)銷及監(jiān)督環(huán)節(jié)都做了嚴(yán)格具體的規(guī)定，尤其監(jiān)督環(huán)節(jié)是新規(guī)強(qiáng)化的重點(diǎn)內(nèi)容，但縱觀一年多的實(shí)施情況看，監(jiān)督檢查力度依然薄弱，在新規(guī)執(zhí)行過程中沒有相關(guān)部門對(duì)制度執(zhí)行情況進(jìn)行檢查和審計(jì)，相關(guān)部門沒有發(fā)揮對(duì)財(cái)政資金支出事前約束、過程監(jiān)督、效益評(píng)估的效能，監(jiān)督檢查力度的薄弱，使新規(guī)執(zhí)行力大打折扣，長期以往新規(guī)的威嚴(yán)依然會(huì)蕩然無存。

（七）制度可操作性有待提升

新規(guī)取消了出差期間發(fā)生的公雜費(fèi)，因此出差期間因公發(fā)生的通訊費(fèi)、傳真費(fèi)、郵寄費(fèi)等公雜費(fèi)，無法報(bào)銷。

新規(guī)對(duì)伙食補(bǔ)助和市內(nèi)交通費(fèi)的規(guī)定缺乏可操作性和剛性條件，新規(guī)規(guī)定接待單位統(tǒng)一安排用餐或提供交通工具的，應(yīng)當(dāng)向接待單位交納伙食補(bǔ)助費(fèi)或交通費(fèi)，但新規(guī)沒有明確如果向接待單位交納伙食費(fèi)或交通費(fèi)是否需要向接待單位索要票據(jù)，應(yīng)該索要什么樣的票據(jù)，票據(jù)該不該作為入賬依據(jù)、接待單位收到款項(xiàng)應(yīng)該如何入賬等剛性規(guī)定，因此這些條款的弊端也日益顯現(xiàn)，出差人員接受接待單位的用餐安排或交通工具，但不按規(guī)定交納相關(guān)費(fèi)用，回單位照常報(bào)銷相關(guān)費(fèi)用，財(cái)務(wù)核報(bào)缺乏依據(jù)，也給監(jiān)管帶來了不便。

為規(guī)范公務(wù)機(jī)票購買行為、降低政府行政運(yùn)行成本，出臺(tái)了政府采購公務(wù)機(jī)票管理制度，但政府采購公務(wù)機(jī)票管理網(wǎng)站購票不暢，公務(wù)人員無法從公務(wù)機(jī)票管理網(wǎng)站購買機(jī)票，不得不從別的渠道購買機(jī)票，使得取得行程單有虛假和不合規(guī)現(xiàn)象。

三、規(guī)范公務(wù)經(jīng)費(fèi)支出管理的措施

（一）盡快制定科學(xué)可行的預(yù)算編制方法

財(cái)政部門應(yīng)進(jìn)一步完善預(yù)算編制管理辦法，在現(xiàn)行預(yù)算編制管理辦法的基礎(chǔ)上應(yīng)考慮各單位的實(shí)際情況和上年度預(yù)算執(zhí)行情況，將所有收入、支出做實(shí)做細(xì)，并針對(duì)各單位的差異，適當(dāng)適度地調(diào)整各單位預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)，使預(yù)算指標(biāo)與預(yù)算執(zhí)行相吻合。

（二）加強(qiáng)財(cái)經(jīng)法規(guī)的宣傳教育

采取召開會(huì)議、財(cái)經(jīng)法規(guī)知識(shí)培訓(xùn)以及編發(fā)宣傳材料等形式提高領(lǐng)導(dǎo)干部及財(cái)務(wù)人員的財(cái)經(jīng)法規(guī)意識(shí)，堅(jiān)持“教育在先、警示在先、預(yù)防在先”的工作方針，要求領(lǐng)導(dǎo)干部及財(cái)務(wù)人員嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)財(cái)經(jīng)法規(guī)和程序要求，徹底改變財(cái)經(jīng)意識(shí)不強(qiáng)、節(jié)約意識(shí)淡薄的傳統(tǒng)思想意識(shí)，切實(shí)做好公務(wù)經(jīng)費(fèi)支出的審批審核工作。

（三）嚴(yán)格制度落實(shí)、強(qiáng)化監(jiān)督檢查

健全的財(cái)務(wù)制度是“實(shí)踐——總結(jié)——再實(shí)踐——再總結(jié)”的產(chǎn)物，目的是讓一切財(cái)務(wù)支出有章可循。近兩年來，中央為全面貫徹落實(shí)八項(xiàng)規(guī)定和厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)的部署要求，相繼修訂、完善、出臺(tái)了一系列新規(guī)，新規(guī)在適應(yīng)財(cái)政改革和發(fā)展的新形勢(shì)，提高財(cái)務(wù)管理的科學(xué)化、精細(xì)化水平和財(cái)政資金使用效益等方面發(fā)揮了重要意義，但 “光有制度沒有落實(shí)，就等于沒有制度”，因此就要狠抓制度落實(shí)，這樣才能增強(qiáng)制度的威懾力。

1. 強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督

建議行政事業(yè)單位設(shè)有內(nèi)審部門。內(nèi)審部門對(duì)資金的使用開展實(shí)時(shí)監(jiān)管、評(píng)價(jià)等方面的工作，制定科學(xué)可行的內(nèi)審制度，強(qiáng)化內(nèi)審崗位與會(huì)計(jì)崗位間的牽制作用，通過制度約束不斷提高各崗位人員的責(zé)任感和使命感，解決傳統(tǒng)財(cái)經(jīng)意識(shí)的影響。另外，內(nèi)審部門可以引入信息化審計(jì)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)信息的自動(dòng)化處理手段，增強(qiáng)審計(jì)工作的剛性，從而提高審計(jì)工作效率。

2. 強(qiáng)化外部審計(jì)監(jiān)督

一是多部門聯(lián)合齊抓共管，加大對(duì)不合規(guī)票據(jù)入賬行為的查處力度。監(jiān)察部門加強(qiáng)查處使用虛假發(fā)票的行為，對(duì)有關(guān)責(zé)任人及時(shí)作出處理；審計(jì)部門重點(diǎn)關(guān)注使用不合規(guī)票據(jù)入賬報(bào)銷行為，加大對(duì)此類問題的審計(jì)監(jiān)督力度，同時(shí)有效發(fā)揮對(duì)內(nèi)審工作的指導(dǎo)作用；財(cái)政部門結(jié)合集中支付制度的執(zhí)行，加強(qiáng)入賬票據(jù)合法性、真實(shí)性的審核；稅務(wù)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)發(fā)票使用單位的監(jiān)督與管理，并積極配合做好發(fā)票查詢鑒定以及后續(xù)處理工作。

二是拓展監(jiān)督檢查的覆蓋面。強(qiáng)化地方財(cái)政監(jiān)督檢查力度，明確監(jiān)督檢查的范圍、職責(zé)、處罰依據(jù)，做好支出事項(xiàng)“事前預(yù)測(cè)、事中控制、事后監(jiān)督”的管理，不能僅限于事后監(jiān)督。

三是強(qiáng)化日常監(jiān)督檢查工作。長期以來，由于受監(jiān)督檢查職責(zé)權(quán)限人力等因素的限制，財(cái)政監(jiān)督工作主要集中在某些特殊突出問題的監(jiān)督檢查，對(duì)日常工作監(jiān)督少，造成日常公務(wù)經(jīng)費(fèi)支出管理亂象。在新形勢(shì)下，財(cái)政監(jiān)督必須將日常公務(wù)經(jīng)費(fèi)支出監(jiān)督檢查貫穿于財(cái)政監(jiān)督之中，從細(xì)小環(huán)節(jié)抓起，營造財(cái)政監(jiān)督大環(huán)境，打造財(cái)政監(jiān)督新常態(tài)，增強(qiáng)執(zhí)行財(cái)經(jīng)紀(jì)律的自覺性，從而達(dá)到降低行政運(yùn)行成本的目的。

四是財(cái)政部門應(yīng)設(shè)立專門的行政事業(yè)單位監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)。由于財(cái)政部門人員編制等方面的影響，財(cái)政部門將監(jiān)督檢查委托第三方社會(huì)機(jī)構(gòu)即會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行監(jiān)督檢查，由于會(huì)計(jì)師事務(wù)所人員長期從事企業(yè)業(yè)務(wù)居多，且接收企業(yè)財(cái)務(wù)制度方面的知識(shí)居多，沒有實(shí)際從事事業(yè)單位會(huì)計(jì)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度及相關(guān)規(guī)定了解不夠，使委托業(yè)務(wù)的效率不高。因此，要建立一支高素質(zhì)的行政事業(yè)單位的審計(jì)團(tuán)隊(duì)，嚴(yán)格按照相關(guān)制度要求，做到“應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)、嚴(yán)肅問責(zé)”，并將問責(zé)處罰情況大范圍通報(bào)，以發(fā)揮其警示作用。

（四）及時(shí)完善制度存在的不足

健全的財(cái)務(wù)制度是順利開展財(cái)務(wù)支出管理工作的基礎(chǔ)和保障，任何制度都是在實(shí)踐中不斷完善和成熟，因此新制度的執(zhí)行過程中，要及時(shí)征詢執(zhí)行過程中存在的問題，并加以總結(jié)和完善，讓制度真正發(fā)揮效力。

進(jìn)一步規(guī)范和完善政府采購機(jī)票管理網(wǎng)站，做好壓力測(cè)試、功能測(cè)試、防攻擊測(cè)試、性能測(cè)試等后臺(tái)保障工作，確保網(wǎng)站運(yùn)行順暢，嚴(yán)格落實(shí)公務(wù)機(jī)票采購制度，切實(shí)遏制低價(jià)高開、高倉位低開等虛假行程單及不合規(guī)票據(jù)報(bào)銷行為發(fā)生。

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（作者單位：青海省公路運(yùn)輸管理局）