摘 要 訴訟當(dāng)事人適格問題是引起民事訴訟程序的重要條件，所以原告適格問題便成了公益訴訟的核心問題之一。整個(gè)公益訴訟制度能否最終得到確定的前提條件之一就是原告資格的認(rèn)定。在我國《民事訴訟法》修改后，環(huán)境公益訴訟制度在法律上得以確定，但關(guān)于訴訟中的原告資格問題在司法實(shí)踐中仍是一個(gè)很大的問題。本文對環(huán)境公益訴訟中的原告資格問題進(jìn)行了分析并提出了建議。

關(guān)鍵詞 環(huán)境公益訴訟 原告資格 社會(huì)團(tuán)體

作者簡介：賀波，解放軍西安政治學(xué)院，研究方向：刑法與軍事刑法。

中圖分類號：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-133-02

一、 環(huán)境公益訴訟原告概述

（一）環(huán)境公益訴訟

環(huán)境公益訴訟制度，概念上是指法定的機(jī)關(guān)或組織，對侵犯環(huán)境公共利益的行為向法院提起訴訟，由法院依法追究行為人法律責(zé)任的制度。亦即環(huán)境公益訴訟是相關(guān)主體基于維護(hù)公共利益而在污染環(huán)境的行為損害公共利益時(shí)，提起公益訴訟。如果是因個(gè)人利益受到侵害而提起的環(huán)境侵權(quán)之訴則屬于普通的訴訟案件，而不屬于環(huán)境公益訴訟受案范圍之內(nèi)。

（二）我國現(xiàn)行《民事訴訟法》關(guān)于公益訴訟原告的規(guī)定

有的地方法院和檢察院在《民事訴訟法》修訂之前就出臺(tái)了與公益訴訟案件相關(guān)的一些規(guī)定。在2008年11月，無錫市中級人民法院和無錫市檢察院就共同出臺(tái)了《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》，該試行規(guī)定明確人民檢察院是環(huán)境公益訴訟的原告，還進(jìn)一步明確了人民檢察院對環(huán)境公益訴訟的受案范圍。

《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定，“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體可以向法院提起訴訟?！边@一規(guī)定直接作出了關(guān)于公益訴訟的規(guī)定，使得我國的公益訴訟有法可依。但本規(guī)定僅概括性的規(guī)定了有關(guān)機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體可以提出公益訴訟，并沒有明確原告的范圍。由于公益訴訟不僅僅包括針對污染環(huán)境和保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的行為提起的訴訟，還包括醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等眾多方面的內(nèi)容，也就是說原告的主體資格具有多樣化的特征，通過列舉的方式可能對某些社會(huì)公共利益的保護(hù)有所疏忽，因而新修改的民事訴訟法中用概括式的方式確定了公益訴訟的原告。這種方式體現(xiàn)了立法的嚴(yán)謹(jǐn)性和慎重性，但有關(guān)機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體可以作為公益訴訟原告提起訴訟的規(guī)定，導(dǎo)致公益訴訟的司法操作性不強(qiáng)。在這個(gè)框架下，訴訟的原告很難在公益訴訟中確定下來，法院也在受理公益訴訟的案件中擁有太大的裁量權(quán)，使新法的規(guī)定難以落到實(shí)處。

二、對我國環(huán)境公益訴訟原告是否適格的分析

在我國現(xiàn)行法律的規(guī)定與司法實(shí)踐的基礎(chǔ)上，借鑒其他國家環(huán)境公益訴訟的原告主體資格的相關(guān)規(guī)定，筆者認(rèn)為可能具有原告資格而提起環(huán)境公益訴訟的主體大概有四類，分別是行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、民間環(huán)保組織和公民。

（一）行政機(jī)關(guān)

我國法律僅規(guī)定相關(guān)機(jī)關(guān)可以作為環(huán)境公益訴訟的原告而提起訴訟，但在近年來的司法實(shí)踐中，環(huán)境公益訴訟中的原告大都是行政機(jī)關(guān)（多為政府或者環(huán)保部門）。筆者認(rèn)為環(huán)境公益訴訟在保持其民事公益訴訟性質(zhì)的情況下，環(huán)境侵權(quán)案件中政府是可以作為原告進(jìn)入訴訟程序的。政府和環(huán)境保護(hù)部門具有環(huán)境公益訴訟的原告資格，有利于在訴訟中維護(hù)環(huán)境公共利益。

1.行政機(jī)關(guān)擁有強(qiáng)大的行政職權(quán)，能夠掌握大量的信息與社會(huì)資源，在收集證據(jù)方面是其他社會(huì)團(tuán)體作為原告所不可比擬的，勝訴可能性更大。

2.行政機(jī)關(guān)背后有當(dāng)?shù)氐臋z察機(jī)關(guān)支持起訴，民眾也會(huì)對這項(xiàng)利民的訴訟進(jìn)行支持。

3.政府和行政機(jī)關(guān)擁有國家職權(quán)，造成環(huán)境污染的企業(yè)作為被告是受其管理和控制的，雙方的訴訟地位平等但社會(huì)政治地位不平等，原告強(qiáng)大的社會(huì)政治地位使此項(xiàng)訴訟勝訴的可能性更大。

（二）人民檢察院

基于檢察機(jī)關(guān)在我國是法律的監(jiān)督機(jī)關(guān)，所以我國現(xiàn)行法律中并沒有規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以作為環(huán)境公益訴訟的原告，但在很多國家就明文規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)是環(huán)境公益訴訟中最主要的原告。如《法國民事訴訟法》規(guī)定，“于法律規(guī)定之情形，檢察院代表社會(huì)”，“除法律有特別規(guī)定之情形外，在事實(shí)妨害公共秩序時(shí)，檢察院得為維護(hù)公共秩序，進(jìn)行訴訟”。西方國家檢察機(jī)關(guān)在本質(zhì)上是政府的組成部門，檢察院是作為特定的國家代表，其提起的環(huán)境公益訴訟屬于國家訴訟，其性質(zhì)相當(dāng)于我國的行政機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟。雖然我國的檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)之外，但作為法律的監(jiān)督機(jī)關(guān)，更有義務(wù)來保護(hù)社會(huì)整體的公共利益。

人民檢察院作為環(huán)境公益訴訟的原告，直接對造成環(huán)境污染的當(dāng)事人提起訴訟，即可以直接提起環(huán)境公益訴訟，也可以在刑事訴訟中以附帶民事訴訟的方式提起環(huán)境公益訴訟。在其直接提起訴訟時(shí)，可以與其他具有原告資格的主體作為共同原告提起環(huán)境公益訴訟。

（三）社會(huì)團(tuán)體

我國《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》明確規(guī)定，必須要向相關(guān)部門提交主管部門的批準(zhǔn)文件才能成立一個(gè)合法的社會(huì)團(tuán)體。由于審批方面的不嚴(yán)謹(jǐn)，我國有很多關(guān)于環(huán)境保護(hù)方面的社會(huì)團(tuán)體，五花八門但又未分門別類，所以到底哪個(gè)或者哪些社會(huì)團(tuán)體可以代表社會(huì)公共利益成為環(huán)境公益訴訟的原告，法律并沒有明確的規(guī)定，導(dǎo)致此規(guī)定的可操作性并不強(qiáng)，在司法實(shí)踐中法院并不能直接根據(jù)此規(guī)定對社會(huì)團(tuán)體提起的環(huán)境公益訴訟予以受理。在新《民事訴訟法》頒布后，環(huán)保部的下屬機(jī)構(gòu)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)是被公認(rèn)為最適合擔(dān)當(dāng)環(huán)境公益訴訟被告的主體，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)是一個(gè)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，民政部注冊，環(huán)境保護(hù)部主管，由熱心環(huán)保事業(yè)的人士、企業(yè)、事業(yè)單位自愿結(jié)成的、非營利性的、全國性的社團(tuán)組織。作為一個(gè)環(huán)保的社團(tuán)組織向普通法院提起的3起環(huán)境公益訴訟，至今沒有一項(xiàng)被立案，可見雖然法律有明確規(guī)定社會(huì)團(tuán)體可以作為環(huán)境公益訴訟的原告，但在具體司法實(shí)踐中法律仍沒有明確和保障民間環(huán)保組織作為公益訴訟原告的地位。地方法院對該類社會(huì)團(tuán)體提起的環(huán)境公益訴訟不予受理的理由是法律或者相關(guān)司法解釋沒有明文規(guī)定哪些社會(huì)團(tuán)體組織可以就環(huán)境公共侵權(quán)提起環(huán)境公益訴訟，法官對此沒有自由裁量權(quán)。

因而，社會(huì)團(tuán)體作為環(huán)境公益訴訟的原告，有其存在的合法性，但仍需要法律的明確規(guī)定。

（四）公民

在我國現(xiàn)行法律并沒有普通公民可以提起環(huán)境公益訴訟的相關(guān)規(guī)定。我國法院對于普通公民提起的環(huán)境公益訴訟一般因缺乏法律根據(jù)而裁定不予受理。而美國是最早確定公民訴訟制度的國家。美國《聯(lián)邦水污染控制法》第1365條規(guī)定任何公民都可以提起一個(gè)民事訴訟控告指控違反本卷制定的排放標(biāo)準(zhǔn)或限制的任何人，但對本條中的公民作了解釋和限制，“公民”是指其利益正受到或可能受到不利影響的一人或多個(gè)人。美國的《清潔空氣法》第304條中規(guī)定，任何人都可以自己名義對任何人（包括美國政府、政府機(jī)關(guān)、公司和個(gè)人）就該法規(guī)定的事項(xiàng)提起訴訟。雖然國外的立法都偏向于國外的公民也有提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，但我認(rèn)為在我國普通公民不應(yīng)享有環(huán)境公益訴訟的原告資格。

首先，環(huán)境污染問題一般涉及的范圍較廣，其舉證很困難，作為一個(gè)普通民眾難以承擔(dān)舉證責(zé)任，往往不能得到關(guān)鍵證據(jù)。在訴訟過程中，較之于被告而言會(huì)處于弱勢地位。

其次，普通公民的訴訟目的是為了維護(hù)公共環(huán)境利益，也可以向有環(huán)境公益訴訟原告資格的主體提出建議，即可以向環(huán)境保護(hù)部門提出建議，請求其代為起訴，并不一定需要親力親為，其訴訟的原告具有可替代性，只要達(dá)到最終的訴訟目的即可。再次，這里提起環(huán)境公益訴訟的普通公民并不是該環(huán)境污染案件的受侵害者， 環(huán)境污染案件的受侵害者可以提起普通的環(huán)境侵權(quán)之訴，因而沒有規(guī)定公民可以作為環(huán)境公益訴訟原告的必要性。

最后，普通公民人數(shù)眾多，若規(guī)定都可以作為環(huán)境公益訴訟的原告，可能造成法院受理此類案件過多，也可能產(chǎn)生重復(fù)起訴的情形。根據(jù)我國的國情，法院應(yīng)受理的案件過多，民眾人數(shù)眾多，從減輕法院案件負(fù)擔(dān)角度也不宜規(guī)定公益訴訟。

我認(rèn)為雖然國外許多國家的法律確定了普通公民作為環(huán)境公益訴訟的原告的資格。但是就我國的具體情形而言，普通公民仍不宜具有環(huán)境公益訴訟原告的資格。

三、確定環(huán)境公益訴訟原告資格的法律措施

按照《民事訴訟法》第一百一十九條起訴條件的相關(guān)規(guī)定可知，原告必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織。本法第五十五條規(guī)定，“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體可以向法院提起訴訟。”由此可見，我國《民事訴訟法》第一百一十九條關(guān)于起訴條件的規(guī)定與第五十五條關(guān)于公益訴訟的規(guī)定存在沖突。第一百一十九條中規(guī)定原告必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民，則排除了公益訴訟規(guī)定的原告的范圍，應(yīng)當(dāng)做出一定的修改。根據(jù)《法國民事訴訟法典》第1條在規(guī)定“唯有當(dāng)事人可以提起訴訟”之前，附加了“除法律另有規(guī)定之情形外”的條件。我國的《民事訴訟法》中也可以在第一百一十九條規(guī)定“法律另有規(guī)定的除外”來排除第五十五條中關(guān)于公益訴訟原告的相關(guān)規(guī)定。

我國《民事訴訟法》第五十五條確定了環(huán)境公益訴訟的法律地位，在民事訴訟法司法解釋中應(yīng)進(jìn)一步明確環(huán)境公益訴訟中原告的地位。對于原告資格的確定可以參照國外法律的相關(guān)規(guī)定，明確我國公益訴訟的主體資格，在立法中并不需要采用列舉的方法規(guī)定相關(guān)的主體資格，可以通過限定一定的條件來規(guī)定符合條件的主體作為公益訴訟的原告。民事訴訟法的司法解釋中規(guī)定的符合原告資格的主體是關(guān)于公益訴訟的。而對于具體的環(huán)境公益訴訟的原告可以在修改環(huán)境法時(shí)加以規(guī)定，我國《民事訴訟法》可以借鑒學(xué)習(xí)國外關(guān)于環(huán)境公益訴訟的優(yōu)良經(jīng)驗(yàn)，將環(huán)境公益訴訟的適格原告規(guī)定于《環(huán)境保護(hù)法》的基本法或分類法中。我國目前在《環(huán)境保護(hù)法修正（草案）》第7條中明確規(guī)定縣級以上環(huán)保部門對本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。強(qiáng)化了環(huán)保部門的環(huán)保職能，對于其他的環(huán)境公益訴訟的原告也可以直接在修訂環(huán)境保護(hù)法時(shí)予以直接規(guī)定。

四、結(jié)語

面對當(dāng)前我國立法、司法實(shí)踐中環(huán)境公益訴訟的原告資格難以確定的現(xiàn)狀，在立法中解決原告規(guī)定模糊不定的問題是最有效的措施，通過立法確定行政機(jī)關(guān)，人民檢察院，社會(huì)團(tuán)體在環(huán)境公益訴訟中的原告地位，不僅有利于環(huán)境公益訴訟相關(guān)制度的完善，也有利于在司法實(shí)踐中法院有明確的法律依據(jù)來受理與判決環(huán)境公益訴訟，最終利于真正的實(shí)現(xiàn)通過提起環(huán)境公益訴訟來達(dá)到保護(hù)公共環(huán)境的目的。

參考文獻(xiàn)：

[1]蔡曉嫚.民事公益訴訟之原告適格問題.學(xué)理論.2012（35）.

[2]趙國青.外國環(huán)境法選編.中國政法大學(xué)出版社.2000.

[3]孫佑海.對修改后的《民事訴訟法》中公益訴訟制度的理解.法學(xué)雜志.2012（12）.